BENS PUBLICOS

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Direito
884-DIREITO ADMINISTRATIVO II
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Módulo 5 - Bens Públicos
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 BENS PÚBLICOS
1. Conceito
 
- Histórico
Segundo o Código Civil de 1916, artigo 65: “São públicos os bens do domínio nacional
pertencentes à União, aos Estados, ou aos Municípios. Todos os outros são particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem”. DF não consta porque não existia quando da redação
do CC, em 1899; assim tampouco autarquias e fundações públicas. Doutrina e jurisprudência
passaram a incluir esses entes no dispositivo. E empresas públicas e sociedades de economia
mista? Também incluídos como bens públicos, ainda que com particularidades.
 
No atual Código Civil de 2002, em redação dada pelo seu artigo 98, “São públicos os bens do
domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros
são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.
 
Entre os administrativistas, porém, o conceito apresentado pelo Legislador civil não é aceito
por todos os autores. Pelo contrário, é possível agrupar as diferentes opiniões sobre o alcance
do conceito de bens públicos em algumas correntes principais:
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a) Corrente exclusivista: para alguns doutrinadores, o conceito de bens públicos deve estar
necessariamente vinculado à ideia de pertencerem ao patrimônio de pessoas jurídicas
de direito público. É a visão defendida por José dos Santos Carvalho Filho, para quem bens
públicos são “todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às
pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias,
nestas incluindo-se as fundações de direito público e as associações públicas”. (em sua
obra Manual de direito administrativo, p. 1073).
Sendo a concepção explicitamente adotada pelo Código Civil brasileiro (art. 98), a corrente
exclusivista é a mais aceita pelas bancas de concurso público. Porém, tal visão tem o grande
inconveniente de excluir do conceito dos bens públicos aqueles pertencentes às empresas
públicas e sociedade de economia mista prestadoras de serviço público, bem como os de
propriedade das concessionárias e permissionárias afetados à prestação de serviços públicos.
 
b) Corrente inclusivista: segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro e Hely Lopes Meirelles,
consideram bens públicos todos aqueles que pertencem à Administração Pública direta
e indireta. Tal corrente peca por não tornar clara a diferença de regime jurídico entre os
bens afetados à prestação de serviços públicos (pertencentes ao domínio das pessoas estatais
de direito público e ao das pessoas privadas prestadoras de serviços públicos) e aqueles
destinados à simples exploração de atividade econômica, como os que fazem parte do
patrimônio das empresas públicas e sociedades de economia mista exploradora de atividade
econômica.
 
c) Corrente mista: adotada por Celso Antonio Bandeira de Mello, entende que são bens
públicos todos os que pertencem a pessoas jurídicas de direito público, bem como os que
estejam afetados à prestação de um serviço público. Essa conceituação é, segundo nossa
opinião, a mais coerente à luz do direito positivo nacional por incluir no conceito de bens
públicos, reconhecendo-lhes um especial tratamento normativo, os bens pertencentes à
pessoa jurídica de direito privado, estatal ou não, indispensáveis para a continuidade da
prestação dos serviços públicos, como ocorre com parcela do patrimônio de empresas
públicas, sociedades de economia mista, concessionárias e permissionárias de serviços
públicos.
Todavia, como já mencionamos, para concursos públicos tem sido preponderantemente aceita
a corrente baseada no artigo 98 do CC de 2002, denominada exclusivista, que considera
públicos somente os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público.
 
2. CLASSIFICAÇÃO
 
A. QUANTO À DESTINAÇÃO
 
- DE USO COMUM: ou bens do domínio público são aqueles abertos a uma utilização
universal, por toda a população, como logradouros públicos, praças, mares, ruas.
Nesse sentido, afirma o artigo 99, I, do Código Civil: “são bens públicos; I – os de uso comum
do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas, e praças”.
Os bens de uso comum do povo, enquanto mantiverem essa qualidade, não podem ser
alienados ou onerados (art. 100, do CC). Somente após processo de desafetação, sendo
transformados em dominicais, poderiam ser alienados.
 
- DE USO ESPECIAL: são também chamados de bens do patrimônio administrativo, são
aqueles afetados a uma destinação específica. Fazem parte do aparelhamento
administrativo sendo considerados instrumentos para execução de serviços públicos. São
exemplos: edifícios de repartições públicas, mercados municipais, cemitérios públicos, etc.
Conforme dispõe o artigo 99, II do Código Civil (consultar referido dispositivo legal).
 
- BENS DOMINICAIS: também chamados bens do patrimônio público disponível ou bens do
patrimônio fiscal, são todos aqueles sem utilidade específica, podendo ser “utilizados em
qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração Pública.
São exemplos: terras devolutas, viaturas sucateadas, terrenos baldios, prédios vazios,
 carteiras escolares danificadas etc.
A Administração Pública pode, em relação aos bens dominicais, exercer poderes de
proprietário, como usar, gozar e dispor. É nesse sentido que o artigo 99, III, do CC define
tais bens como aqueles que “constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público,
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.” Tais bens podem ser
alienados, nos termos do disposto na legislação, por meio de compra e venda, doação,
permuta, etc.
 
B. QUANTO À TITULARIDADE
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Os bens públicos se dividem em federais, estaduais, distritais, territoriais ou municipais, de
acordo com o nível federativo da pessoa jurídica a que pertençam.
 
C. QUANTO À DISPONIBILIDADE
- Bens indisponíveis por natureza: aqueles que, devido à sua intrínseca condição não
patrimonial, são insuscetíveis a alienação ou oneração. Os bens indisponíveis por natureza
são necessariamente bens de uso comum do povo, destinados a uma utilização universal e
difusa. São naturalmente inalienáveis. É caso do meio ambiente, mares e do ar.
- Bens patrimoniais indisponíveis: são aqueles dotados de uma natureza patrimonial,
mas, por pertencerem às categoriasde bens de uso comum do povo ou de uso especial,
permanecem legalmente inalienáveis enquanto mantiverem tal condição. Por isso, são
naturalmente passíveis de alienação, mas legalmente inalienáveis. Exemplos: ruas,
praças, estradas e demais logradouros públicos.
- Bens patrimoniais disponíveis: são passiveis de alienação mediante autorização e
condições previstas em lei. É o caso dos bens dominicais, como as terras devolutas e terrenos
públicos não utilizados para nenhum serviço ou atividade pública.
 
3. CARACTERÍSTICAS
 
- INALIENABILIDADE. Observe-se que essa característica aplica-se aos bens de uso
comum e especial, não aos de uso dominical, cf. CC: 100, “Os bens públicos de uso comum
do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na
forma que a lei determinar” e CC: 101, “Os bens públicos dominicais podem ser alienados,
observadas as exigências da lei”. Há doutrinador que entende ser a inalienabilidade
característica RELATIVA, na medida em que basta desafetar os bens públicos, transformado-
os em dominical a fim de aliená-los. Para alienar bens públicos além de autorização legal, em
regra, é necessário licitação, conforme artigos 17 e 19 da Lei 8.666/93.
 
- IMPRESCRITIBILIDADE. Inviabilidade de bem público ser adquirido por prescrição
aquisitiva. A doutrina incumbiu-se de justificar a imprescritibilidade, entendendo que
usucapião seria sanção da inércia, incompatível com o interesse público. A doutrina, porém,
passou a entender que usucapião seria possível para bens dominicais, mas tal entendimento
foi rejeitado pelo STF na Súmula 340, “Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais,
bem como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”. Hoje, a
proibição é trazida duas vezes pela Constituição (CF: artigos 183, § 3º e 191, par. único),
além do artigo 102 do Código Civil.
Segundo doutrina majoritária, a imprescritibilidade é atributo de todas as espécies de bens
públicos, incluindo os dominicais.
EXCEÇÃO a essa regra está prevista no artigo 2º da Lei 6.969/81, que admite
usucapião especial sobre terras devolutas localizadas em área rural.
 
- IMPENHORABILIDADE: decorre do fato de que os bens públicos não podem ser objeto
de constrição judicial (penhora). A impenhorabilidade é uma decorrência lógica da
inalienabilidade na medida em que, por ser insuscetível a alienação, a penhora sobre bem
público constitui medida inútil. Importante destacar, também que a impenhorabilidade dos
bens públicos é a justificativa para a existência da execução especial contra a Fazenda
Pública, nas ações judiciais em que ela é condenada, de forma definitiva, a pagar certa
quantia, e da ordem dos precatórios (requisições judicial de pagamento - art. 100 da
CF).
 
- NÃO ONEROSIDADE (por direito real de garantia), que se circunscreve aos bens de uso
comum ou especial, mas não dominicais, cf. art. 1.420 do CC:, “Só aquele que pode alienar
poderá empenhar, hipotecar ou dar em anticrese; só os bens que se podem alienar poderão
ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca”. A não onerosidade decorre da inalienabilidade.
 
4. FORMAS DE UTILIZAÇÃO DE BENS PÚBLICOS POR TERCEIROS
 A utilização de bens públicos por terceiros pode ser regida pelo direito privado ou público. A
seguir, os institutos de direito público.
 
- AUTORIZAÇÃO DE USO.
 
Ato unilateral e discricionário da Administração que faculta ao particular a ocupação
temporária e transitória de bem público, sem que tal ocupação tenha maior relevância para a
coletividade, caso, por exemplo, da interdição de rua para realização de obras ou para
eventos A autorização de uso tem caráter precário e efêmero e, por essa razão, não exige
prévia licitação, podendo ter caráter oneroso ou não.
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- PERMISSÃO DE USO
A permissão de uso decorrer de um ato negocial, unilateral, precário, pelo qual a
Administração consente o uso de um bem a particulares, satisfazendo o interesse de ambos
(interesse público e o particular são convergentes).
DIFERENÇA ENTRE PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO. Difere de autorização de uso em seu
caráter negocial, ou seja, permissão de uso é o meio termo entre ato e negócio, porque,
apesar de ainda ser ato unilateral, oferece maiores garantias do que a autorização de uso.
Além disso, exige licitação, de acordo com o art. 2º da lei 8666/93, “As obras, serviços,
inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da
Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas
de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei”.
 
- CONCESSÃO DE USO decorre de um contrato administrativo, pelo qual a Administração
transfere o uso exclusivo de um bem a terceiro (é uma figura contratual e estável). Exige
LICITAÇÃO, tem natureza intuito personae, não admite, em regra, transferência a terceiros.
Há debate doutrinário sobre a necessidade de autorização legislativa específica: a maioria
entende que não é necessária uma autorização legislativa para cada uma das concessões,
bastando que a lei orgânica do Município, ou outra lei preveja essa possibilidade de maneira
genérica.
 
- CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO. Outro instrumento de utilização de bem público
por particulares. Decorre de contrato sujeito a prévia licitação, conferindo direito real
(transmissível) sobre o bem. Necessita de inscrição no registro de imóveis onde o bem estiver
matriculado. Pode ser gratuita ou onerosa, operando-se por escritura pública ou termo
administrativo, dependentes de registro. A posse reverte-se para o Pode Público se a
finalidade a que se destina não for cumprida. A definição legal de concessão de direito real de
uso vem no art. 7º do Decreto-lei nº 271/67, com alterações introduzidas pelas Leis
11.481/07 e 13.240/15. Exemplo clássico: Distrito Industrial.
Tem as mesmas características da concessão de uso, com a peculiaridade de a concessão de
direito real de uso fazer parte, decorrer de uma política específica (educacional, industrial
etc.) para o uso do bem.
 
- CESSÃO DE USO Contrato que prevê é a transferência da posse um bem público para
outra entidade ou órgão público ou para particulares que desempenham interesses gerais e
legítimos (entidades sem fins lucrativos - ONGs, Terceiro Setor, etc - Exemplo: APAE). 
 
- ENFITEUSE. Apesar de extinta pelo CC, ainda existe a enfiteuse marinha, regulada pelo
Decreto-lei nº 9.760/46. A utilização de terrenos de marinha se faz sob o regime de
aforamento ou enfiteuse, pelo qual à União pertence o domínio direto, concedendo-se ao
particular o domínio útil, mediante pagamento anual de foro ou pensão. A enfiteuse divide o
direito de propriedade entre domínio útil e domínio direto. O domínio útil permite o uso do
imóvel tal qual proprietário, restando ao titular do domínio direto (no caso dos terrenos de
marinha, a União) o direito de recebimento do foro anual, direito de preferência na
transferência e percepção de laudêmio em caso de alienação do domínio útil.
 
- CONCESSÃO FLORESTAL. Definida pela Lei 11.284/06, art. 3º, VII. Unidades de
conservação de proteção integral (uso permitido apenas indireto, como turismo) e unidade de
conservação de uso sustentado (limite menor).
 
5. AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO
Os termos afetação e desafetação são utilizados em mais de um sentido pela doutrina
especializada. Genericamente, tais expressões são usadas para designar a condição estática
atual de determinado bem público. Se o bem está vinculado a uma finalidade pública
qualquer, diz-se estar afetado; se não tiver tal vinculação, está desafetado.
Em outro sentido, os mesmos termos são empregados para se referir à alteração dinâmica
de condição, de certo bem público. Assim, por exemplo, se determinado prédio público
estava afetado à execução do serviço público de saúde, sendo a edificação derrubada por um
terremoto, ocorre sua desafetação. Essa mudança na finalidade do bem pode se dar mediantelei, ato administrativo ou fato administrativo.
 
Finalmente, pode-se ainda falar em desafetação para designar o procedimento jurídico de
transformação do bem público em bem dominical, mudando-o de categoria, para
viabilizar sua futura alienação.