NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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Curso Auxiliar Preparatório para Concurso de Promoção LC 1080/2008 
Noções de Administração Pública
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Noções de Administração Pública 
 
 
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Principais Conceitos ....................................................................................................................................... 4 
Estado ........................................................................................................................................................... 4 
Os Poderes do Estado .................................................................................................................................. 6 
Governo ......................................................................................................................................................... 8 
Funções de Governo ..................................................................................................................................... 8 
Administração Pública ...................................................................................................................................11 
Administração Pública Direta........................................................................................................................11 
Administração Pública Indireta .....................................................................................................................12 
Concentração e Desconcentração ................................................................................................................16 
Desconcentração ..........................................................................................................................................16 
Concentração ...............................................................................................................................................16 
Descentralização .............................................................................................................................................17 
Princípios da Administração Pública ............................................................................................................18 
Princípio da Legalidade ................................................................................................................................18 
Princípio da Publicidade ...............................................................................................................................18 
Princípio da Impessoalidade..........................................................................................................................19 
Princípio da Moralidade ................................................................................................................................19 
Princípio da Eficiência ..................................................................................................................................19 
Princípio da Licitação ...................................................................................................................................20 
Princípio da Prescritibilidade dos Ilícitos Administrativos .............................................................................20 
Princípio da Responsabilidade da Administração .........................................................................................20 
Princípio da Participação ..............................................................................................................................20 
Princípio da Autonomia Gerencial ................................................................................................................21 
Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado e Princípio da Autotutela ...........................21 
Princípio da Finalidade .................................................................................................................................21 
Princípio da Razoabilidade e da Proporcionalidade .....................................................................................22 
Ato Administrativo ..........................................................................................................................................22 
Conceito .......................................................................................................................................................22 
Atributos .......................................................................................................................................................23 
Classificação ................................................................................................................................................23 
Contrato Administrativo .................................................................................................................................25 
Serviço Público ...............................................................................................................................................27 
Classificação do Serviço Público (Segundo Hely Lopes Meirelles) ..............................................................27 
Formas de Prestação do Serviço Público .....................................................................................................27 
Agências Reguladoras .................................................................................................................................28 
Particularidades do Serviço Público .............................................................................................................29 
Princípios do Serviço Público .......................................................................................................................29 
Direitos dos Usuários dos Serviços Públicos................................................................................................29 
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Qualidade na prestação de serviços públicos ..............................................................................................29 
Desburocratização ........................................................................................................................................31 
Controle da Administração Pública ..............................................................................................................31 
Controle Interno ............................................................................................................................................32 
Controle Externo ...........................................................................................................................................33 
Controle Social .............................................................................................................................................35 
A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO – INSTRUMENTO DE TRANSPARÊNCIA E DE 
CONTROLE SOCIAL ..................................................................................................................................36 
Políticas Públicas ...........................................................................................................................................37 
Gestão Pública ................................................................................................................................................38 
Gestão Publica Contemporânea ...................................................................................................................38 
Aspectos Básicos da Gestão Financeira e do Planejamento na Administração Pública ..............................41Gestão Por Resultado ....................................................................................................................................46 
Avaliação de Resultado ................................................................................................................................46 
O Servidor Público ......................................................................................................................................4747 
Avaliação de Desempenho ...........................................................................................................................48 
Parcerias na Administração Pública .............................................................................................................51 
Contratualização de Resultados ...................................................................................................................53 
 
 
 
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Principais Conceitos 
Estado 
Algumas definições de Estado: 
a) o Estado é uma organização, embora possa ser mais propriamente caracterizado como um conjunto organizacional, 
já que agrega diversas organizações. 
b) É um ente necessário para garantir os fins terrenos, materiais e existenciais do homem, priorizando a ordem e o bem-
estar. (Tomas Hobbes) 
c) o Estado é uma estrutura política e organizacional formada pelos seguintes elementos ou partes: 
• poder político soberano, 
• um povo, componente humano que se organiza de modo a formar a sociedade; 
• um território, ou seja, uma base física sobre a qual se estende a jurisdição do poder soberano. 
• um governo soberano, que é o elemento condutor ao exercer o poder absoluto dado pelo povo, de autodeterminação e 
auto-organização. 
O poder político soberano significa o poder mais alto que existe dentro do território com relação ao seu povo, e frente a 
outros Estados. Se Expressa como ordenamento jurídico impositivo, ou seja, o conjunto das normas e leis que se 
exercem imperativamente e extroversamente. 
Vejamos o que significa isso. Todas as demais organizações existentes na sociedade, igrejas, sindicatos, empresas, 
universidades, partidos políticos, etc. possuem normas que se limitam a regulá-las internamente. O Estado é a única 
organização cujo poder de regular ultrapassa os seus próprios limites organizacionais e se estende sobre a sociedade 
como um todo, sendo, por isso, chamado de “poder extroverso”. 
Além disso, e em virtude disso, o Estado é a única organização dotada de soberania. Ou seja, internamente o seu poder 
se superpõe a todos os poderes sociais, que lhe ficam sujeitos de forma mediata ou imediata; e externamente o seu 
poder é independente do poder de outros Estados e/ou atores não-estatais. 
O território – que inclui o espaço terrestre, aéreo e aquático - é outro importante elemento do Estado. Mesmo o território 
desabitado - onde não têm lugar interações sociais - é parte do Estado, que sobre ele exerce poder soberano, 
controlando seus recursos. Por outro lado, ainda que haja sociedade, ou até mesmo nação, quando não há território 
controlado pelo poder soberano, não há Estado. 
O Povo, por sua vez, é o conjunto de cidadãos que se subordinam ao mesmo poder soberano e possuem direitos iguais 
perante a lei. 
O Governo, por sua vez, é o núcleo decisório do Estado, formado por membros da elite política, e encarregado da 
gestão da coisa pública. Enquanto o Estado é permanente, o governo é transitório porque, ao menos nas democracias, 
os que ocupam os cargos governamentais devem, por princípio, ser substituídos periodicamente de acordo com as 
preferências da sociedade. 
Na realidade, o Estado é parte da sociedade. É uma estrutura política e organizacional que se sobrepõe à sociedade, ao 
mesmo tempo em que dela faz parte. A sociedade, por sua vez, é a fonte real de poder do Estado, na medida em que 
estabelece os limites e as condições para o exercício desse poder pelos governantes. 
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As Funções Básicas do Estado 
As funções básicas do Estado permanecem as mesmas desde Aristóteles aos nossos dias que as definia da seguinte 
maneira: 
• Consultiva, que se pronunciava acerca da guerra, da paz e das leis; 
• Administrativa, através do magistrado incumbido dos restantes assuntos do governo. 
• Judiciária, solucionando as controvérsias; 
A partir dos pensadores dos séculos XVII e XVIII, as funções do Estado passaram a ser exercidas por órgãos 
correspondentes de forma harmônica e interdependente e consolidaram-se em três funções básicas nos tempos atuais: 
• Legislativa: estabelece normas gerais e abstratas que regem a vida em sociedade, através de manifestação de 
vontade a ser feita valer toda vez que ocorre o fato descrito na norma. Exemplo: Quem importa mercadoria paga o 
imposto sobre importação. Esta é uma lei. 
• Executiva: traduz num ato de vontade individualizado a exteriorização abstrata da norma. Exemplo: Cobrar do 
importador o tributo na quantidade prevista na lei é ato executivo. 
• Judiciária: Dirime as controvérsias que podem surgir na aplicação da lei. Exemplo: Se o importador dos 
exemplos acima considera indevido o tributo cobrado surge uma lide a ser resolvida definitivamente pela função 
jurisdicional. (Louveira) 
Breve histórico das “funções” conforme as finalidades ou objetivos do Estado. 
Não obstante a compreensão das três funções básicas do Estado vale aqui trazer algumas definições que extrapolam 
as definições básicas, as quais também são definidas por alguns autores como funções que o Estado assumiu ao longo 
da sua Evolução nos diversos países da Europa ao longo do tempo. Entretanto trataremos essas “funções” como 
finalidades ou objetivos do Estado. 
Existem pelo menos duas hipóteses sobre como e para que finalidade se constituiu e se manteve esta complexa 
estrutura organizacional que é o Estado. A primeira afirma que o Estado surgiu de um processo histórico de crescente 
da sociedade e da sua divisão em classes, destinando-se a assegurar o sistema de classes vigente. A outra hipótese 
sustenta que o Estado surge de um contrato entre os homens, pelo qual estes renunciam a uma parte da sua liberdade - 
especialmente a parte que se refere ao uso privado da violência. Os homens fazem isso a fim de poder contar com uma 
autoridade que, monopolizando o uso da força, possa manter a ordem, garantir os direitos de propriedade e assegurar a 
execução dos contratos. 
Em qualquer das duas hipóteses, a primeira “função” do Estado é a manutenção da ordem e da segurança interna e a 
garantia da defesa externa. É por esse motivo que um dos componentes fundamental do Estado é o aparato de 
segurança pública constituído por uma força policial e militar pública. É também por esse motivo que frequentemente o 
Estado é definido como a instituição que exerce o monopólio legítimo do uso da força ou da coerção organizada. 
Entretanto, a própria função de manutenção da ordem exige mais do que o controle dos meios para a resolução de 
conflitos, a aplicação da justiça, a imposição de sanções. Exige regras estabelecidas. Assim, a outra “função” do Estado 
é a de regulamentação jurídica. Ou seja, a partir das suas relações com a sociedade, o Estado estabelece o 
ordenamento jurídico das interações coletivas. Por outro lado, já que suas atividades, por definição, não são auto-
sustentáveis, a terceira “função” do Estado é estabelecer e cobrar tributos dos que vivem sob seu domínio e administrar 
os recursos obtidos dessa forma. É por esses motivos que outro componente fundamental do Estado é o quadro 
administrativo ou administração pública,que tem como atribuição decidir, instituir e aplicar as normas necessárias à 
coesão social e à gestão da coisa pública. 
Essas são funções clássicas do Estado, presentes mesmo nas concepções do Estado mínimo, originalmente 
características do capitalismo competitivo, quando predominava aquilo que hoje denominamos Estado Liberal. 
Todavia, com variações entre os diferentes países, o Estado “mínimo” - que se restringia a assegurar as condições de 
funcionamento do mercado - representava antes um modelo ideal do que a efetiva realidade, particularmente no que 
dizia respeito ao comércio exterior. 
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Em outras palavras, como regra, já nos séculos XVIII e XIX, na maior parte dos países ocidentais o Estado 
desempenhava funções de proteção à economia interna, mediante políticas claramente protecionistas. A concepção 
minimalista do Estado, na verdade, se resumia às funções sociais para o exercício desse poder pelos governantes. 
Ainda assim, desde o século XVIII alguns Estados europeus (Áustria, Prússia, Rússia, Espanha) começaram a 
desenvolver outras funções, orientadas para o bem-estar dos súditos. Essas, entretanto, não eram típicas do moderno 
Estado capitalista: tinham natureza estritamente assistencial e assumiam o caráter de uma dádiva patriarcal em 
estruturas de poder do tipo patrimonialista. No século XIX, somente na Prússia – cujo capitalismo ainda era frágil - é que 
foram aprovadas leis de proteção do Estado ao proletariado industrial, nas situações de trabalho, invalidez e velhice. 
Na Inglaterra, berço do capitalismo moderno, já no século XVIII alguns círculos intelectuais defendiam a necessidade de 
o Estado atuar na educação dos cidadãos. Entretanto, somente no início do século XX foram aprovadas medidas para a 
instituição de um seguro nacional de saúde. Pouco depois, com a Primeira Guerra Mundial inicia-se um processo mais 
amplo de intervenção do Estado na economia, tanto na produção (indústria bélica) como na distribuição (gêneros 
alimentícios e sanitários) de bens. Mais tarde, com a grande crise de 1929, as tensões sociais criadas pela inflação e 
pelo desemprego provocaram um aumento generalizado da atividade social do Estado visando a sustentar o emprego e 
evitar o absoluto aviltamento das condições de vida dos trabalhadores. Todavia, somente na década de 1940 é que 
efetivamente se definiu uma função social do Estado, com a afirmação explícita do princípio do Estado de Bem Estar 
Social, onde “independentemente da sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito a ser protegidos contra 
situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta duração (doença, maternidade, 
desemprego)”. 
Finalmente, desde o fim da Segunda Guerra, na maioria das sociedades industrializadas assumiu-se como função do 
Estado a oferta de serviços sociais, que gradualmente passaram a abranger diversas políticas de proteção e de 
compensação das desigualdades sociais - renda mínima, alimentação, saúde, educação, habitação, etc - asseguradas 
aos cidadãos como direito político e não como caridade. Ao mesmo tempo, o Estado assumiu a função de prover a 
maximização da eficiência do sistema econômico mediante a planificação e a gestão direta de grandes empresas, a 
regulamentação econômica e a intervenção pública em sustentação à iniciativa privada. De forma bastante simplificada, 
estas características definem o chamado Welfare State ou Estado de Bem Estar Social. 
No caso brasileiro, desde a década de 1930 o Estado assumiu uma função central na economia, seja através do 
ingresso direto na atividade econômica, como produtor, ou como promotor direto do desenvolvimento, segundo o 
modelo de substituição das importações. Por todo o período que compreende os governos Getúlio Vargas, Gaspar 
Dutra, Juscelino Kubitscheck, Jânio Quadros e João Goulart e todos os governos do regime militar, o Estado brasileiro 
assumiu definitivamente a função de intervenção sob variadas formas no processo econômico a título de estimular o 
desenvolvimento e suprir áreas não exploradas pela iniciativa privada. 
Em proporção muito inferior, também assumiu funções sociais, com a política de proteção ao trabalho, através da CLT 
e, mais tarde, com algumas políticas de saúde e de educação pública, ou até mesmo de habitação. Entretanto, durante 
a maior parte do tempo, a maioria das políticas sociais brasileiras esteve restrita aos que possuíam empregos formais, 
descaracterizando a dimensão universalista típica do Estado de Bem Estar. Só recentemente, com a Constituição de 
1988 - e em algumas áreas específicas, como a de educação e de saúde - é que foram efetivamente implementadas 
políticas sociais universalistas. (Maria das Graças Rua –UnB). 
A Constituição Federal de 1988 dispôs também, sobre as Funções Essenciais à Justiça. Na Constituição Paulista estas 
funções são exercidas pelos seguintes órgãos: Ministério Público, Procuradoria Geral do Estado e Defensoria Pública. 
 Os Poderes do Estado 
Vimos que o Estado é uma estrutura política e organizacional dotada de poder extroverso, que exerce imperativa e 
soberanamente. Como se exerce esse poder? Como ele pode ser controlado? 
Na história do mundo ocidental, nem sempre foram estabelecidas distinções entre Estado e Governo. John Locke, por 
exemplo, no Segundo Tratado sobre o Governo, ao sustentar que os governos abusivos podem ser dissolvidos sem que 
a sociedade política - o Estado - entre em desintegração, oferece uma via para o controle do poder dos governantes. 
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E é também Locke que elabora uma das primeiras e mais importantes reflexões sobre a separação dos poderes, 
embora seja menos conhecido que Montesquieu, autor ao qual classicamente se atribui a doutrina da separação dos 
poderes. 
Na lógica do pensamento desses dois grandes autores existe uma mesma idéia: sempre que o poder é concentrado, é 
grande a possibilidade de que seja exercido de maneira abusiva. O abuso vai até onde encontre limites. O único limite 
ao poder é o próprio poder. 
Então, a sociedade política deve ser organizada de tal modo que o poder seja um freio ao próprio poder. Isso se faz 
através da divisão do poder em partes dotadas de atribuições distintas e limites precisos. Dessa forma, sendo 
independente, cada uma das partes poderá servir de freio às demais. Assim, em termos genéricos, cada um dos 
poderes exerce funções limitadas e específicas, como se segue: 
Ao Legislativo cabe fazer as leis, aperfeiçoá-las e revogá-las. Ao Executivo cabe aplicar as leis, assegurar a ordem 
interna e a defesa externa, bem como conduzir as relações internacionais. Ao Judiciário cabe julgar e punir as 
transgressões às leis e arbitrar dissídios da ordem civil à luz da legislação estatuída. No caso brasileiro, a Constituição 
estabelece que o Poder Legislativo seja exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados 
e do Senado Federal (Artigo 44). E que cabe ao Congresso Nacional dispor sobre todas as matérias de competências 
da União (Artigo 48). Estabelece, também, que o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado 
pelos Ministros de Estado (Artigo 76). 
Finalmente, estabelece que o Poder Judiciário seja exercido pelo Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de 
Justiça, Tribunais Regionais Federais e Juizes Federais, Tribunais e Juizes do Trabalho, Tribunais e Juizes Eleitorais, 
Tribunais e Juizes Militares e Tribunais e Juizes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios; O Supremo Tribunal 
Federal e os Tribunais Superiores possuem jurisdição sobre todo o território nacional.Nos países onde o sistema de governo é parlamentarista a separação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo é 
menos nítida do que nos países com sistema de governo presidencialista. Isso ocorre porque no parlamentarismo o 
Poder Executivo é exercido pelo Gabinete, que é formado pelos parlamentares eleitos pelo partido político ou pela 
aliança partidária que conseguiu eleger a maioria no Congresso. Neste caso, as funções de controle e fiscalização do 
Legislativo sobre o Executivo cabem, por definição, aos partidos de oposição. 
Nos países de governo presidencialista, o Poder Executivo é eleito separadamente. Existe uma nítida distinção entre 
este e o Legislativo. Entretanto, o governo procura compor uma maioria de parlamentares no Congresso, que sirvam de 
base de apoio às políticas governamentais. Os três Poderes são independentes. Mas deve haver um equilíbrio entre 
eles, que é dado por mecanismos de pesos e contrapesos. Assim, tem-se a presença de cada um dos Poderes na 
órbita do outro, mediante as faculdades de estatuir e de impedir. 
O Executivo mostra-se presente na órbita do Legislativo por meio da mensagem presidencial (que recomenda) e do 
poder de veto (que impede), pela iniciativa em matéria orçamentária e financeira, pela elaboração de leis delegadas 
com a autorização do próprio Legislativo, e, excepcionalmente, também pela utilização da Medida Provisória (que tem 
força de lei). O Executivo participa na esfera do Judiciário pela faculdade de nomear membros deste Poder e de 
conceder indultos. 
 O Legislativo envolve-se nos domínios do Executivo através das faculdades de rejeição do veto, de sustar os atos 
normativos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar ou os limites de delegação legislativa, de instaurar 
processo de impeachment contra a autoridade executiva, de aprovação de tratados e de apreciação e ratificação das 
indicações do Executivo para o desempenho de cargos da administração pública, além da organização administrativa e 
judiciária do Ministério Público e da Defensoria Pública. 
O Poder Judiciário atua na esfera legislativa ao iniciar lei complementar sobre o Estatuto da Magistratura. O poder de 
impedir do Judiciário é exercido frente ao Legislativo quando decide sobre a inconstitucionalidade de seus atos e frente 
ao Executivo quando profere a ilegalidade de medidas administrativas. 
Os Poderes do Estado de São Paulo 
“O Poder Legislativo é exercido pela Assembléia Legislativa, constituída de deputados, eleitos e investido na forma da 
legislação federal, para legislatura de quatro anos” (CE 1989, art.9º). 
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“O Poder Executivo é exercido pelo Governador do Estado, eleito para um mandato de quatro anos, podendo ser eleito 
para um único período subsequente, na forma estabelecida na Constituição Federal” (CE 1989, art.37). 
Os órgãos do Poder Judiciário do Estado são: Tribunal de Justiça; Tribunal de Justiça Militar; Tribunais do Júri; as 
Turmas de Recursos; Os Juízes de Direito; As Auditorias Militares; os Juizados Especiais; os Juizados de Pequenas 
Causas. (CE 1989 c/redação dada pela Emenda Constitucional nº 08 de 20/051999) 
Governo 
“É o conjunto de pessoas que exercem o poder político e que determinam a orientação política de uma determinada 
sociedade”, segundo o Prof. Lucio Levi. 
“Seu sentido mais constante é o de expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de 
manutenção da ordem jurídica vigente” (MEIRELLES, Helly Lopes). 
O Governo possui caráter transitório quando pensado em termos de um corpo de pessoas que, por tempo determinado, 
tem autoridade para exercer o poder na instância máxima da ação executiva do Estado. Contudo tem caráter 
permanente quando dizemos que sempre há algum governo dirigindo e Estado. A ação de dirigir significa administrar, 
supervisionar e controlar. 
A forma de Governo é a maneira como se dão a instituição do poder na sociedade e a relação entre governantes e 
governados; ela pode ser republicana ou monárquica. Já o sistema de governo diz respeito ao modo como se 
relacionam os poderes, e ele pode ser parlamentarista, presidencialista e misto. “No caso do Brasil temos a forma 
republicana e o sistema presidencialista” (FUNDAP-Programa de Integração para ingressantes no serviço público 
estadual -2006). 
Funções de Governo 
O desempenho das funções econômicas não compete somente ao mercado; cabe ao Governo a atuação imprescindível 
para guiar, corrigir e suplementar os resultados gerados pelo mercado. 
Neste sentido, são as funções de Governo: 
1. Função Institucional 
Embora não diretamente econômica, mas podendo ser assim classificada visto que seu foco são as relações de 
mercado, a função institucional parte do princípio absolutista de que o Estado deve cuidar do aparato jurídico 
institucional e das relações contratuais entre os membros da sociedade, para que não sejam gerados conflitos, e a 
própria sociedade seja prejudicada. Deste modo que os negócios contratuais e comerciais necessários para a proteção 
do sistema de mercado não podem existir sem a proteção e a imposição de uma estrutura legal fornecida pelo governo. 
2. Função Econômica 
No desempenho desta função, o Governo atua por meio de um conjunto de instrumentos de intervenção econômica, 
além de exercer um papel institucional por meio das relações contratuais. Neste sentido, o Governo pode regular a 
alocação de recursos; promover ajustamentos na distribuição da renda e da riqueza e manter a estabilização 
econômica. 
Situam-se nesta categoria de Função de Governo: 
2.1 Função Alocativa de Recursos 
É o processo pelo qual o governo divide os recursos para utilização no setor público e privado, oferecendo bens 
públicos e/ou de domínio público, tangíveis ou intangíveis aos cidadãos, como: estradas, segurança, educação, saúde, 
dentre outros, aos cidadãos. 
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As atividades financiadas pelo Governo no desempenho desta função não são supridas pelo sistema de mercado, em 
tese, devido ao alto custo de seu investimento, ou pela baixa margem de retorno sobre o investimento, ou pela 
impossibilidade de cobrança pela prestação individualizada, o que difere da típica atividade econômica de mercado no 
qual se cobra direta e individualmente pelo bem fornecido. 
Nesta função o Estado intervem nas relações econômicas por meio de políticas que visam a ampliar mercados, 
aumentar a produtividade e buscar satisfação das demandas da sociedade. 
Para tanto, o Governo realiza as seguintes alocações de recursos: 
• investimentos na infra-estrutura econômica – construção de rodovias, ferrovias, obras de produção e 
distribuição de energia, comunicações, siderurgia, tecnologia da informação, entre outros empreendimentos 
impulsionadores do desenvolvimento regional e nacional de alto custo, que em geral não interessam à iniciativa privada 
pelo alto investimento financeiro que representam e pela impossibilidade de venda via sistema de mercado. 
Nota: Esta função vem se modificando, na medida em que as parcerias público-privadas tem se tornado mais presente 
no cenário da administração pública, onde percebe-se que a alocação inicial de recursos em investimentos públicos, 
como por exemplo, a construção de uma linha de trem metropolitano, não é realizado exclusivamente com recursos 
públicos previstos no Orçamento do Estado, mas do setor privado, que recupera o investimento por meio da cobrança 
futura de tarifas por parte dos usuários e da exploração econômica dos terminais de passageiros, por tempo fixado no 
contrato de parceria. 
• provisão de benspúblicos – alocação de recursos orçamentários destinados às obras e serviços públicos 
como, por exemplo, desassoreamento do leito dos rios, combate a enchentes, iluminação pública, urbanização de 
conjuntos habitacionais. 
Para melhor compreender a função alocativa é necessário distinguir o bem privado, cuja oferta se dá atendendo às 
regras de mercado dos bens públicos que são benefícios que não são adquiridos individualmente. Os bens públicos 
geralmente não podem ser individualizados nem recusados pelos consumidores. Por exemplo, quando o Estado oferta o 
serviço de iluminação pública não o destina a uso particular de nenhuma pessoa, ou seja, mesmo que a pessoa pague 
um preço (taxa) por esse serviço, nunca terá sua propriedade e nem poderá fazer uso exclusivo dele. Seu uso é 
universal, ou seja, compartilhado pela coletividade,.e o Estado não poderá impedir a sua utilização nos casos em que 
uma determinada pessoa deixe de pagar o preço cobrado, pois o corte afetaria a todos os usuários do referido serviço. 
Outra categoria de bens é aquela composta pelos chamados bens mistos que, embora sejam de prerrogativa do Estado, 
são ofertados pelo mercado com todas as características de bem privado. Um exemplo clássico é a Educação. O 
Estado não tem capacidade de prover educação a toda a população e autoriza o mercado a prestar esse serviço, 
cobrando por ele, de forma a complementar a atividade estatal. Assim, esse serviço passa a ter a característica mista de 
privado e público. 
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2.2 Função Distributiva da Renda e da Riqueza 
É a função que tem como objetivo assegurar o equilíbrio da distribuição da riqueza e da renda. 
Cabe ao governo viabilizar, por meio de orçamento público, políticas de distribuição de renda consistentes no intuito de 
tirar de um para melhorar a situação de outros, mediante o desenvolvimento de ações compensatórias. Para tanto, o 
governo pode utilizar mecanismos da tributação para, por exemplo, incentivar a produção de determinados produtos que 
visem a melhorar a qualidade da alimentação da população de baixa renda; conceder subsídios e incentivar a produção 
de determinados bens, com o objetivo também de tornar o mercado mais concorrencial. Vale ainda destacar como 
exemplo, a concessão de isenção de tributos sobre determinados bens e serviços, considerados de primeira 
necessidade para a população carente. Exemplo prático do exercício desta função: Programa VivaLeite do Governo do 
Estado de São Paulo. 
2.3 Função Estabilizadora da Economia 
É a aplicação das diversas políticas econômicas, pelo governo, a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a 
estabilidade econômica. 
Esta função visa garantir estabilidade ao processo econômico. O Governo utiliza os instrumentos macroeconômicos 
para manter o nível adequado de utilização dos recursos, por exemplo, o nível de emprego; estabilizar o valor da moeda 
e o fluxo de entrada e saída de recursos da economia, garantindo o equilíbrio do balanço de pagamentos. 
Ressalte-se a importância da interferência do Estado na regulação econômica, visto que somente as leis de mercado 
seriam insuficientes para conter as flutuações da economia, que poderiam levar a grandes períodos de desemprego ou 
inflação por exemplo. Assim, o governo utiliza os principais instrumentos de política macroeconômica, tendo na política 
fiscal um grande mecanismo para manter a estabilidade econômica. 
Nota: O livro Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, em 1936, de autoria de John Maynard Keynes, reforça a 
importância da função estabilizadora do Governo. 
 
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Administração Pública 
A expressão administração pública pode ser utilizada em dois sentidos. O primeiro que considera a administração 
pública equivalente à atividade ou função administrativa e o segundo quando escrita em maiúscula “Administração 
Pública” significa Estado. 
Segundo Hely Lopes Meirelles a Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para 
consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos 
em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do 
Estado ou por ele assumidos em beneficio da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o 
aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 
A Administração não pratica atos de governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia 
funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos administrativos. 
A Administração Pública se constitui no conjunto de atividades inerentes a qualquer um dos Poderes do Estado, 
Executivo, Legislativo ou Judiciário que não estão codificadas num único documento. Ela está definida em leis e atos 
legais e normativos diversos que contém suas doutrinas, jurisprudência e costumes. 
O sentido subjetivo ou formal da Administração Pública é definido como “quem administra” e no sentido objetivo ou 
material é definido como Atividade Administrativa. 
O que hoje entendemos como “Administração Pública” consiste em um conjunto de agências e de servidores 
profissionais, mantidos com recursos públicos e encarregados da decisão e implementação das normas necessárias ao 
bem-estar social e das ações necessárias à gestão da coisa pública. 
As atividades dessas agências e servidores devem ser realizadas em conformidade com aquilo que a lei estabelece, e 
de acordo com os princípios constitucionais que regem a administração pública. Isso ocorre porque a administração 
pública, nas sociedades democráticas contemporâneas, expressa um compromisso do Estado para com a segurança e 
o bem-estar da sociedade e o exercício da cidadania. Isso, certamente, é diferente da atividade privada. Também é 
diferente do que caracterizava o “serviço público” no mundo arcaico, tradicional ou pré-moderno, onde os funcionários 
que compunham o quadro administrativo eram comprometidos com o chefe político ou com o grupo poderoso, ao qual 
prestavam lealdade pessoal. 
Resumindo: Administração Pública é o aparelhamento do Estado constituído por órgãos e funcionários públicos, que, 
de forma direta, contínua e permanente, executam funções e atividades que asseguram o funcionamento do Estado, 
bem como, garantem a execução concreta das tarefas consideradas de interesse público pela coletividade. O termo 
“Pública” enfatiza que se trata de um campo distinto daqueles da administração privada. 
A administração Pública pratica atos de execução ou atos administrativos, com maior ou menor autonomia, de acordo 
com a competência do órgão e de seus agentes. 
As atividades são divididas em duas categorias: as atividades-meio, que dão apoio ao exercício do governo, tais como 
planejamento, orçamento, finanças, suprimentos e pessoal; e as atividades-fins, aquelas voltadas ao atendimento das 
necessidades da sociedade/cidadão, como educação, segurança, saúde, transporte. 
Em suma a Administração Pública faz o papel de ponte entre o Estado e a sociedade. (FUNDAP-Programa de 
Integração para Ingressantes no Serviço Público Estadual –2006) 
Administração Pública Direta 
A administração pública direta é aquela realizada pelos órgãos e entidades da administração pelos próprios meios, 
compreende: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. 
No âmbito federal: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos 
Ministérios. 
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Noções de Administração Pública 
 
 
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No âmbito estadual: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa do Governo do Estado e das 
Secretarias Estaduais. 
No âmbito municipal: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa do Governo Municipal e das 
Secretarias ou repartições equivalentes Municipais. 
O art. 4º, I, do Decreto-Lei 200/1967 versa a Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
A administração pública direta é composta por pessoas jurídicas de Direito Público, que integram a estrutura 
constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos; é constituída pelos governos da União, dos Estados 
e dos Municípios e seus Ministérios e Secretarias. 
Administração Pública Indireta 
A administração pública indireta é aquela em que o Estado (União, Estados, DF e Municípios) outorga a terceiros 
(entidades autárquicas, fundacionais, empresas governamentais e entidades paraestatais, ou seja, sociedades de 
economia mista, empresas públicas, a realização de serviço público, observadas as normas regulamentares). 
Do ponto de vista da Constituição Federal de 1988, a administração indireta abrange: 
- Autarquias 
- Empresas Públicas 
- Sociedades de Economia Mista 
- Fundações Públicas 
 
A organização da Administração Pública Federal Indireta esta disposta no art. 4º, II do Decreto Lei 200/1967: 
 “Art. 4º. A Administração Federal compreende: 
II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica 
própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista; 
d) Fundações Públicas.” 
 
Esta descrição abarca não somente a União, mas também, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. 
Utiliza-se o termo Administração Centralizada para a Administração Direta e Administração Descentralizada para 
Administração Indireta. 
No Estado de São Paulo, aplicam-se aos dispositivos do Decreto-Lei Complementar nº 07 de 1969 na relação de 
supervisão e controle dos órgãos da administração descentralizada por parte das Secretarias às quais estão vinculadas. 
Importante – Os conceitos e definições de administração direta e administração indireta também se aplicam onde 
couber, aos demais Poderes do Estado, conforme se depreende do art. 111 da Constituição Estadual - “Art. 111 – A 
administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios...” e 
do art. 37 da Constituição Federal – Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios...” 
Autarquia 
Conceito de Santi Romano – forma específica de capacidade de direito público ou, mais concretamente, a capacidade 
de administrar por si seus próprios interesses, embora estes se refiram também ao Estado. Para a caracterização da 
autarquia, são necessários os seguintes itens: Serviço autônomo; Criação por lei específica; Personalidade jurídica 
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Noções de Administração Pública 
 
 
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própria; Patrimônio próprio; Investidura dos dirigentes conforme determinado na forma da lei especifica da criação; 
Cargos criados na forma e por lei específica; Regime estatutário celetista; receita própria; Controle; Concentração; 
Imunidade de Imposto; Prescrição quinquenal; Prerrogativas processuais; Presunção de legalidade; Cobrança de suas 
dívidas; Ação regressiva. 
O Decreto-Lei federal nº 200/67, no inciso I do art. 5º, define autarquia federal como sendo “o serviço autônomo, criado 
por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração 
Pública, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”. Embora o referido diploma 
legal não tenha explicitado, a autarquia é uma pessoa jurídica de direito público interno. Essa característica, já indicada 
pelo Decreto-Lei federal nº 6.016/43, orienta todo seu regime jurídico. A par disso, vê-se de ambos os conceitos, que 
não se lhe atribui qualquer competência política. Por via de consequência, diz-se que sua capacidade é unicamente 
administrativa. 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello “a autarquia tem administração própria, órgãos próprios, patrimônio próprio, 
recursos próprios, negócios e interesses próprios, direitos, poderes e responsabilidades próprias”. Com tais 
características, é notório que não se subordinam hierarquicamente à Administração Pública, trata-se de entidades 
supervisionadas por estas nos termos do Decreto-Lei Complementar nº 07/1969. 
Autonomia – quer dizer que a autarquia não se subordina hierarquicamente ao seu ente criador. As entidades da 
Administração Indireta são vinculadas aos órgãos da Administração Direta, com o objetivo principal de possibilitar a 
verificação de seus resultados, a harmonização de suas atividades políticas com a programação do Governo, à 
eficiência de sua gestão e a manutenção de sua autonomia, que se dá nas áreas financeira, operacional, através dos 
meios de controle estabelecido em lei. São entes autônomos, mas não são autonomias. Inconfundível é autonomia com 
autarquia: aquela legisla para si; esta se administra a si própria, segundo as leis editadas pela entidade que a criou. 
A autarquia se dá sempre no âmbito de atividade tipicamente estatal. 
Como pessoa jurídica de direito público interno, se sujeita a todos os direitos e deveres do Estado, aplicando-se-lhe 
todos os comandos normativos da entidade pública. 
Embora identificada com o Estado, à autarquia não é entidade estatal; é simples desmembramento administrativo do 
Poder Público. E, assim sendo, pode diversificar-se das repartições públicas para adaptar-se às exigências específicas 
dos serviços que lhe são cometidos. 
O patrimônio inicial das autarquias é formado com a transferência de bens móveis e imóveis da entidade matriz, os 
quais se incorporam ao ativo da nova pessoa jurídica. A transferência de imóveis ou é feita diretamente pela lei 
instituidora, caso em que dispensa transcrição, ou a lei apenas autoriza a incorporação, a qual se efetivará por termo 
administrativo ou por escritura pública, para a necessária transcrição no registro imobiliário competente. O que não se 
admite é a transferência de bens imóveis por decreto ou qualquer outro ato administrativo unilateral. 
As autarquias nascem com os privilégios administrativos (não políticos) da entidade estatal que as institui, auferindo 
também as vantagens tributárias e as prerrogativas processuais da Fazenda Pública, além dos que lhe forem 
outorgados por lei especial, como necessários ao bom desempenho das atribuições da instituição. 
Sendo as autarquias serviços públicos descentralizados, personalizados e autônomos, não se acham integradas na 
estrutura orgânica do Executivo, nem hierarquizadas a qualquer chefia, mas tão-somente vinculadas à Administração 
direta, compondo, separadamente, a Administração indireta do Estado com outras entidades autônomas (fundações 
públicas, empresas públicas e sociedade de economia mista). Por esse motivo não se sujeitam ao controle hierárquico, 
mas sim, a um controle diverso, finalístico, atenuado, normalmente de legalidade e excepcionalmente de mérito, visando 
unicamente a mantê-las dentro de suas finalidades institucionais, enquadradas no plano global da Administração a que 
se vinculam e fiéis às suas normas regulamentares. É um controle de orientação e correção superior, só apreciando os 
atos internos e a conduta funcional de seus dirigentes em condiçõesespecialíssimas, autorizadas por lei. 
Autarquia Especial 
A rigor não existe uma única definição para esta modalidade de autarquia. Pode–se dizer que além das especificidades 
das autarquias o legislador lhes conferiu, desde o momento da constituição, um conjunto de garantias em face da 
Administração Direta suficientes para caracterizar uma particular ampliação da autonomia decisória, administrativa ou 
financeira dessas entidades em relação às demais autarquias existentes. 
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Noções de Administração Pública 
 
 
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Neste sentido, o art. 207 da Constituição Federal estabelece: “As universidades gozam de autonomia didático-científica, 
administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, 
pesquisa e extensão.” 
Além das Universidades Paulistas, USP, UNICAMP E UNESP, no Estado de São Paulo também temos entidades 
autárquicas criada em regime especial como a SP PREV, e as Agências Reguladoras. 
Fundação Pública 
O Decreto-Lei 200, com redação alterada pela Lei 7.596, de 10/04/87 define Fundação Pública: “a entidade dotada de 
personalidade jurídica de Direito Privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de Direito Público, com autonomia 
administrativa, patrimônio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União 
e de outras fontes”. 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “é incorreta a afirmação normativa de que as funções públicas são pessoas 
de Direito Privado. Na verdade são pessoas de Direito Público...” 
As fundações públicas são de direito privado, segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, “Quando o Estado institui pessoa 
jurídica sob a forma de fundação, ele pode atribuir a ela regime jurídico administrativo, com todas as prerrogativas e 
sujeições que lhe são próprias, ou subordiná-la ao Código Civil, neste último caso, com derrogações por normas de 
direito público. Em um e outro caso se enquadra na noção categorial do instituto da fundação, como patrimônio 
personalizado para a consecução de fins que ultrapassam o âmbito da própria entidade. 
Em cada caso concreto, a conclusão sobre a natureza jurídica da fundação – público ou privada – tem que ser extraída 
do exame da sua lei instituidora e dos e dos respectivos estatutos. Ainda que a legislação federal considere a fundação 
como pessoa jurídica de direito privado, nada impede que a lei instituidora adote regime jurídico-publicístico, 
derrogando, no caso concreto, as normas gerais estabelecidas pelo Decreto-lei nº 200/67, com as alterações 
introduzidas pela Lei nº 7.596/87, da mesma forma como tem sido feito em relação às sociedades de economia mista e 
empresas públicas, instituídas, estas últimas especialmente, sob formas inéditas, não previstas em qualquer lei anterior 
que discipline as sociedades comerciais. Trata-se de aplicar o art. 2º, § 2º, da Lei de Introdução ao Código Civil, em 
consonância com o qual "a lei nova que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes não revoga 
nem modifica a lei anterior". 
Assim, de acordo com a autora, a fundação definida como de direito privado, submete-se ao direito comum em tudo 
aquilo que não for expressamente derrogado por normas de direito público que podem constar da Constituição, de leis 
ordinárias e complementares federais, bem como da lei que instituiu a entidade, quanto às fundações estaduais as 
normas de direito público encontram-se nas mesmas fontes legais aplicáveis às fundações federais, pois só à União 
cabe legislar sobre Direito Civil (art. 22, I, da CF). 
Destacamos ainda a defesa do saudoso Hely Lopes Meirelles (1993, p. 350) que entendia ser um contra senso jurídico 
admitir uma fundação de direito público, para ele, ou a entidade era uma fundação e nela estaria ínsita sua 
personalidade privada, ou seria uma autarquia com personalidade de direito público: "uma entidade não pode, ao 
mesmo tempo, ser fundação e autarquia; ser pessoas de direito privado e ter personalidade jurídica de direito público". 
Exemplos de Fundações públicas do Estado de São Paulo: Fundação CASA, Fundação para o Remédio Popular, 
Fundação para o Apoio Administrativo - FUNDAP, Fundação PROCON. 
Empresa Pública 
Pessoa jurídica criada por lei como instrumento de ação do Estado, com personalidade de Direito Privado, mas 
submetida a certas regras decorrentes do fato de ser coadjuvante da ação governamental, constituída sob quaisquer 
formas admitidas em Direito e cujo capital seja formado unicamente por recursos de pessoas de Direito Público interno 
ou de pessoas de suas administrações indiretas, com predominância acionária residente na esfera federal (MELLO, 
Celso Bandeira). No Estado o capital é formado unicamente por recursos de pessoas de Direito Público interno ou de 
pessoas de suas administrações indiretas, com predominância acionária residente na esfera estadual. 
 Sociedade de Economia Mista 
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Noções de Administração Pública 
 
 
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Sociedade de Economia Mista é entendida como a pessoa jurídica criada por lei, como instrumento de ação do Estado, 
dotada de personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes da sua natureza de 
auxiliar da atuação governamental, constituída sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto 
pertençam em sua maioria à União (ao Estado) ou entidade de sua Administração indireta, sobre remanescente 
acionário de propriedade particular. (MELLO, Celso Bandeira). 
Importante: O Decreto Lei Complementar nº 07, de 06 de novembro de 1969, com alterações posteriores, 
principalmente Decreto-Lei Complementar nº 23, de 29 de maio de 1970, Decreto-Lei Complementar nº 20, de 15 de 
maio de1970 e Decreto-lei Complementar nº 17, de 3 de abril de 1970, dispõe sobre as entidades da administração 
descentralizada no âmbito do Estado de São Paulo: seus regimentos, como é feito o controle e a quem compete o 
controle interno e externo sobre essas entidades, vinculação, etc. A consulta ao texto completo desta legislação é 
conseguida por meio do site da Assembléia Legislativa, www.al.sp.gov.br, ícone “Legislação”, opção “Decreto-Lei 
Complementar, ano 1969. 
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Noções de Administração Pública 
 
 
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Concentração e Desconcentração 
A desconcentração e a concentração ocorrem no âmbito de uma mesma pessoa, tanto na estrutura administrativa 
centralizada quanto na descentralizada. 
Desconcentração 
A desconcentração é uma técnica administrativa de simplificação e aceleração do serviço dentro da mesma entidade, 
diversamente da descentralização, que é uma técnica de especialização, consistente na retirada do serviço dentro de 
uma entidade e transferência a outra para que o execute com mais perfeição e autonomia. 
Ocorre desconcentração quando as atividades são distribuídas do centro para a periferia de entidades superiores para 
inferiores (âmbito da hierarquia), dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurídica. 
Características da desconcentração: 
Mesma pessoa jurídica – a desconcentração ocorre no âmbito da mesma pessoa jurídica. A entidade pública distribui 
serviço entre seus próprios departamentos ou órgãos subalternos; é a distribuição interna de complexos de 
competências, agrupadas em unidades individualizadas; refere-se a uma só pessoa. Essa desconcentração pode 
ocorrer tanto na administração pública direta como na indireta. 
Vínculos hierárquicos – como a desconcentração ocorre dentro da mesma pessoa jurídica, a relaçãose dá entre a 
entidade e seus departamentos ou órgãos subordinados opera-se, sempre, através de vínculo hierárquico, é dizer, toda 
e qualquer conduta do órgão subordinado deve obedecer aos ditames da entidade pública. 
Controle – não havendo independência do órgão subordinado o órgão subordinante é o que detém o poder de controle, 
decisão e comando, estando o órgão subordinado sempre sujeito ao controle hierárquico. Esse controle visa, em 
especial, a consecução dos objetivos e a eficiência da gestão da entidade pública, assim, as normas de controle das 
atividades administrativas são sempre estabelecidas pelo órgão subordinante. 
O objetivo da desconcentração é retirar do centro da administração pública parte da carga de suas atribuições para 
tornar mais ágil e racional o desempenho do Estado. Busca-se o “descongecionamento” das atividades para obter um 
ganho de eficiência, sem perda da eficácia na ação do Estado. (Programa de integração para ingressantes no serviço 
público – FUNDAP-2006). 
Concentração 
A desconcentração é o inverso da desconcentração, ou seja, há uma transferência das atividades dos órgãos periféricos 
para os centrais. 
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Descentralização 
Na administração centralizada ou administração direta os serviços e a competência para prestá-los estão distribuídos 
pelos diversos órgãos que compõe a entidade política por eles responsável. 
O serviço centralizado é o que o Poder Público presta por seus próprios órgãos em seu nome e sob sua exclusiva 
responsabilidade. Em tais casos o Estado é ao mesmo tempo, titular e prestador do serviço, que permanece integrado 
na Administração Direta (Decreto Lei 200/67, art. 4º, I). 
Na centralização há concentração dentro de uma estrutura cêntrica. 
A descentralização refere-se ao serviço descentralizado que é todo aquele em que o Poder Público transfere sua 
titularidade ou, simplesmente, sua execução, por outorga ou delegação, a autarquias, empresas públicas ou de 
economia mista, fundações públicas, empresas privadas ou particulares individualmente. Há outorga quando o Estado 
cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública; há delegação quando o 
Estado transfere, por contrato (concessão) ou ato unilateral (permissão ou autorização), unicamente a execução do 
serviço, para que o delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas condições regulamentares e 
sob controle estatal. 
Na administração descentralizada há também a transferência da atividade decisória, pois compete a unidade 
descentralizada a decisão da conveniência e oportunidade para realização de obras ou serviços, não competindo tal 
decisão ao poder público que tenha outorgado ou delegado, determinada atividade. 
Para que ocorra descentralização é necessário: 
Atribuir personalidade jurídica ao ente criado, diverso da matriz (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). 
Conferir ao ente desconcentração do poder decisório, ou seja, haverá a criação de um ente descentralizado com 
personalidade jurídica própria, autônoma da matriz. 
Estrutura administrativa e patrimônio próprios. 
Estabelecimento de normas para controle ou tutela específica (tutela DL 200/67 – art. 19 a 29) nos limites da lei, pelo 
órgão instituidor. 
Ressalte-se que na descentralização não pode o Estado intervir na administração do ente para o qual foram os serviços 
foram descentralizados. 
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Noções de Administração Pública 
 
 
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Princípios da Administração Pública 
Tomando o conceito de Administração Pública em seu sentido orgânico, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e 
pessoas destinados ao exercício da totalidade da ação executiva do Estado, a nossa Constituição Federal estabeleceu 
os princípios gerais norteadores da totalidade de suas funções, considerando todos os entes que integram a Federação 
Brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). 
Em conformidade com o artigo 37 da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda nº 19 de 04/06/1998, as 
atividades desenvolvidas pelos servidores públicos devem obedecer aos princípios da legalidade, publicidade, 
impessoalidade, moralidade e eficiência. 
Princípio da Legalidade 
Significa que os atos dos servidores públicos, no exercício das suas funções, devem ser realizados em conformidade 
com a lei. Esta é a primeira distinção importante frente às atividades privadas. No setor privado, tudo o que não for 
proibido, é permitido. Com isso, há uma ampla gama de atividades sobre as quais a lei não se pronuncia - nem para 
proibir nem para autorizar - e que estão em aberto àqueles que atuam no setor privado. Com o serviço público é 
diferente: as atividades devem ser realizadas ao amparo da lei, ou seja, em conformidade com aquilo que a lei 
estabelece. 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, para “para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o 
sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de um propósito político: o de submeter os 
exercentes do poder em concreto – administrativo – a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições 
ou desmandos. Pretende-se através da norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo – que é 
o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minoritárias) do corpo social – garantir que a atuação do 
Executivo nada mais seja senão a concretização da vontade geral” 
Em suma: Regulamento, em nosso país, portanto, haverá de ser sempre o regulamento de uma lei, ou de dispositivos 
legais objetivamente existentes. Qualquer tentativa em contrário haverá de ser tida como manifestamente 
inconstitucional. (Nívea Carolina de Holanda Seresuela) 
Princípio da Publicidade 
É o caráter do que é feito em público e em nome do público: implica a visibilidade e transparência das decisões e ações 
e a responsabilidade pública pelos atos praticados. Novamente, há uma diferença em relação ao setor privado, cujas 
decisões e ações se dão na esfera particular, não requerendo prestação de contas públicas, e que, desde que não 
impliquem transgressões aos limites legais, permanecem no domínio privado. 
Publicidade jurídica e propaganda 
“Uma coisa é a publicidade jurídica necessária para o aperfeiçoamento dos atos, a se dar nos termos definidos 
anteriormente. Outra bem diferente é a” "publicidade" como propaganda dos atos de gestão administrativa e 
governamental. A primeira, como visto, é um dever constitucional sem o qual, em regra, os atos não serão dotados de 
existência jurídica. A segunda é mera faculdade da Administração Pública, a ser exercida apenas nos casos previstos 
na Constituição e dentro das expressas limitações constitucionais existentes. 
Assim, afirma o § 1.º do art. 37: 
" a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção 
pessoal de autoridades ou servidores públicos" 
Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a ação da Administração Pública, direta e indireta, 
quanto à divulgação de seus atos de gestão pelos meios de comunicação de massa. Inexistindo, na propaganda 
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Noções de Administração Pública 
 
 
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governamental, o caráter estritamente educativo, informativo ou de orientação social, ou vindo dela constar nomes, 
símbolos ou imagens que caracterizem promoção de agentes públicos, sua veiculação se dará em manifesta rupturacom a ordem jurídica vigente, dando ensejo à responsabilização daqueles que a propiciaram.” (Nívea Carolina de 
Holanda Seresuela) 
Princípio da Impessoalidade 
A lei, nas sociedades modernas, possui a característica da universalidade, ou seja, aplica-se a todos em geral, sem 
distinção de qualquer espécie. A impessoalidade é a característica que tona as ações dos servidores públicos 
independentes de qualquer particularidade. Ou seja, não há preferências, privilégios ou qualquer tipo de diferenciação, a 
menos que esteja prevista em lei. Também é diferente do setor privado, onde é absolutamente legítimo, e 
frequentemente recomendável, tratar os clientes de forma diferenciada, personalizada. 
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “no princípio da impessoalidade se traduz a idéia de que a Administração 
tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem 
perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na 
atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em 
causa é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia" 
Princípio da Moralidade 
Relaciona-se aos princípios ético-filosóficos que regem as democracias modernas e que se aplicam seja de modo 
absoluto para qualquer tempo ou lugar, seja em referência às ações de grupos ou pessoas determinadas: a justiça, a 
equidade e a probidade. Já o setor privado obedece aos princípios do mercado: a busca do lucro através da 
competitividade. Obviamente, isso não significa dizer que o mercado é antiético. Significa apenas que as suas 
limitações éticas são outras, diversas daquelas que regem a atividade pública. 
Segundo José Eduardo Martins Cardozo: "entende-se por princípio da moralidade, a nosso ver, aquele que determina 
que os atos da Administração Pública devam estar inteiramente conformados aos padrões éticos dominantes na 
sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica" 
Princípio da Eficiência 
Significa que os atos da administração pública devem ser desempenhados visando à melhor relação custo/benefício na 
gestão dos recursos públicos. 
"Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o aproveitamento máximo de tudo aquilo que a 
coletividade possui, em todos os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade e 
aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em seu sentido jurídico, a expressão, que 
consideramos correta, também deve abarcar a idéia de eficácia da prestação, ou de resultados da atividade realizada. 
Uma atuação estatal só será juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatório, 
levando-se em conta o universo possível de atendimento das necessidades existentes e os meios disponíveis...” desse 
modo, pode-se definir esse princípio como sendo aquele que determina aos órgãos e pessoas da Administração Direta 
e Indireta que, na busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurídica, tenham uma ação instrumental adequada, 
constituída pelo aproveitamento maximizado e racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros 
disponíveis, de modo que possa alcançar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possível, em face das 
necessidades públicas existentes" (Cardozo, José Eduardo Martins). 
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Noções de Administração Pública 
 
 
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Outros Princípios Constitucionais Explícitos 
Princípio da Licitação 
"De forma sintética, podemos defini-lo como sendo aquele que determina como regra o dever jurídico da Administração 
de celebrar ajustes negociais ou certos atos unilaterais mediante prévio procedimento administrativo que, por meios de 
critérios preestabelecidos, públicos e isonômicos, possibilite a escolha objetiva da melhor alternativa existente entre as 
propostas ofertadas pelos interessados" (Cardozo, José Eduardo Martins) 
O art. 37 da Constituição Federal no inciso XXI dispõe sobre o princípio nos termos seguintes: 
"ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados 
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas 
que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações". 
Deste modo, o dever de licitar é afirmado como um imperativo constitucional imposto a todos os entes da Administração 
Pública, na conformidade do que vier estabelecido em lei. A ressalva inicial possibilita à lei definir hipóteses específicas 
de inexigibilidade e de dispensa de licitação. 
Princípio da Prescritibilidade dos Ilícitos Administrativos 
Entenda-se por prescritibilidade, a perda da exigibilidade de direito, pela inércia de seu titular (aquele que em tese é 
detentor do direito). É um princípio geral do direito. Logo, não é de se estranhar que ocorram prescrições administrativas 
sob vários aspectos, quer quanto às pretensões de interessados em face da Administração, quer tanto às destas em 
face de administrados. Assim é especialmente em relação aos ilícitos administrativos. Se a Administração não toma 
providência à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a perda do seu direito. 
Desta maneira, o art. 37, § 5.º dispõe sobre este princípio: 
"A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem 
prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento". 
Nota-se, portanto, que a lei estabelece uma ressalva ao princípio. Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição 
do ilícito, não, porém, o direito da Administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário. 
Princípio da Responsabilidade da Administração 
O princípio está no art. 37, § 6.º, da Constituição Federal: 
"As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado, prestadores de serviços públicos responderão pelos 
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável 
nos casos de dolo ou culpa". 
Deste modo temos que todo agente público que vier a causar um dano a alguém trará para o Estado o dever jurídico de 
ressarcir esse dano. Não importará se tenha agido com culpa ou dolo. O dever de indenizar se configurará pela mera 
demonstração do nexo causal existente entre o fato ocorrido e o dano verificado. 
É importante ressalvar que, embora a responsabilidade civil do Estado para com os administradores seja objetiva, a 
responsabilidade dos agentes públicos perante a Administração Pública é induvidosamente subjetiva. Como se observa 
pelos próprios termos do citado art. 37, § 6.º, o direito de regresso que pode ser exercido contra aquele que causou o 
dano apenas se configurará "nos casos de dolo ou culpa". 
Princípio da Participação 
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Noções de Administração Pública 
 
 
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O princípio da participação do usuário na Administração Pública foi introduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado 
do § 3.º do art. 37, e sua efetivação se dá pela lei. 
“Art. 37, § 3.º .- A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, 
regulando especialmente: 
I. – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de 
atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidadedos serviços; 
II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observando o disposto no 
art. 5.º, X (respeito à privacidade) e XXXIII (direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse ou de 
interesse coletivo em geral); 
III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na 
administração pública.” 
Princípio da Autonomia Gerencial 
O princípio da autonomia gerencial é regido pelo § 8.º do art. 37, da Constituição Federal, introduzido pela EC-19/98. 
Assim estabelece este dispositivo: 
“Art. 37, § 8.º. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e 
indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha 
por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I – o prazo de duração do contrato; 
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; 
III – a remuneração do pessoal.” 
Da leitura do dispositivo constitucional depreende-se que a lei deverá dispor uma forma de contrato administrativo 
inusitado entre administradores de órgãos do poder público com o próprio poder público. Quanto ao contrato das 
entidades não há maiores problemas porque entidades são órgãos públicos ou paraestatais com personalidade jurídica 
de modo que têm a possibilidade de celebrar contratos e outros ajustes com o poder público da administração 
centralizada. Mas, os demais órgãos não dispõem de personalidade jurídica para que seus administradores possam, em 
seu nome, celebrar contrato com o poder público, no qual se inserem. 
Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado 
e Princípio da Autotutela 
A Administração Pública na prática de seus atos deve sempre respeitar a lei e zelar para que o interesse público seja 
alcançado. Natural, assim, que sempre que constate que um ato administrativo foi expedido em desconformidade com a 
lei, ou que se encontra em rota de colisão com os interesses públicos, tenha os agentes públicos a prerrogativa 
administrativa de revê-los, como uma natural decorrência do próprio princípio da legalidade. 
"O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, coloca os interesses da Administração Pública em 
sobreposição aos interesses particulares que com os dela venham eventualmente colidir. Com fundamento nesse 
princípio é que estabelece, por exemplo, a autotutela administrativa, vale dizer, o poder da administração de anular os 
atos praticados em desrespeito à lei, bem como a prerrogativa administrativa de revogação de atos administrativos com 
base em juízo discricionário de conveniência e oportunidade" (ARAUJO, Luiz Alberto David) 
Princípio da Finalidade 
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Foi visto no exame do princípio da legalidade que a Administração Pública só pode agir de acordo e em consonância 
com aquilo que, expressa ou tacitamente, se encontra estabelecido em lei. Inegável, portanto, que sempre tenha dever 
decorrente e implícito dessa realidade jurídica o cumprimento das finalidades legalmente estabelecidas para sua 
conduta.(Seresuela, Nívea Carolina de Holanda) 
"Esse princípio impõe que o administrador, ao manejar as competências postas a seu encargo, atue com rigorosa 
obediência à finalidade de cada qual. Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade própria de todas as leis, que é 
o interesse público, mas também à finalidade específica obrigada na lei a que esteja dando execução" (MELLO, Celso 
Antônio Bandeira). 
Enfim, o princípio da finalidade é aquele que imprime à autoridade administrativa o dever de praticar o ato administrativo 
com vistas à realização da finalidade perseguida pela lei. 
Princípio da Razoabilidade e da Proporcionalidade 
Na medida em que o administrador público deva estrita obediência à lei (princípio da legalidade) e tem como dever 
absoluto a busca da satisfação dos interesses públicos (princípio da finalidade), há que se pressupor que a prática de 
atos administrativos discricionários se processe dentro de padrões estritos de razoabilidade, ou seja, com base em 
parâmetros objetivamente racionais de atuação e sensatez. 
Deveras, ao regular o agir da Administração Pública, não se pode supor que o desejo do legislador seria o de alcançar a 
satisfação do interesse público pela imposição de condutas bizarras, descabidas, despropositadas ou incongruentes 
dentro dos padrões dominantes na sociedade e no momento histórico em que a atividade normativa se consuma. Ao 
revés, é de se supor que a lei tenha a coerência e a racionalidade de condutas como instrumentos próprios para a 
obtenção de seus objetivos maiores. 
Dessa noção indiscutível, extrai-se o princípio da razoabilidade: Em boa definição, é o princípio que determina à 
Administração Pública, no exercício de faculdades, o dever de atuar em plena conformidade com critérios racionais, 
sensatos e coerentes, fundamentados nas concepções sociais dominantes. 
"Enuncia-se com este princípio que a administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios 
aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das 
finalidades que presidam a outorga da competência exercida" (MELLO, Celso Antônio Bandeira). 
Como desdobramento dessa idéia, afirma-se também o princípio da proporcionalidade (51), por alguns autores 
denominado princípio da vedação de excessos. Assim, pondera MELLO: 
"Trata-se da idéia de que as consequências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e 
intensidades proporcionais ao que realmente seja demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a 
que estão atreladas". 
Em suma, os meios utilizados ao longo do exercício da atividade administrativa devem ser logicamente adequados aos 
fins que se pretendem alcançar, com base em padrões aceitos pela sociedade e no que determina o caso concreto. 
 
Ato Administrativo 
Conceito 
Não há uma definição legal de ato administrativo, por outro lado os estudiosos divergem no momento de conceituá-lo. 
Buscamos trazer as considerações formuladas pelo autor “Celso Antônio Bandeira de Mello”. Segundo o jurista o ato 
administrativo é a declaração que o Estado ou outra pessoa que lhe faça às vezes, por exemplo, um concessionário, faz 
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no exercício das prerrogativas públicas, manifestada pelas providências jurídicas em complemento ao que está na Lei 
com a finalidade de dar cumprimento a esta, estando sujeitas ao controle da legitimidade por órgão jurisdicional. 
Às vezes o ato administrativo pode ser infraconstitucional, ou seja, ele regulamenta o que está disposto na Constituição, 
cuja de aplicação é direta, sem a necessidade de uma lei para a sua regulamentação. 
Ainda segundo o conceito de Bandeira de Mello são características do ato administrativo: 
• é uma declaração jurídica, ou seja, produz efeitos de direito, como: certificar, criar, extinguir, declarar ou de 
qualquer outra forma modificar direitos e obrigações; 
• procede do Estado ou de quem esteja investido de prerrogativas estatais, 
• é exercida no uso de prerrogativas públicas, portanto de autoridade, sob regência do Direito Público, o que o 
difere e o separa do Direito Privado; 
• constituem providências jurídicas que complementam a Lei ou em alguns casos especiais, a Constituição, 
deste modo o ato administrativo visa dar-lhes cumprimento. 
• está sujeito