Orçamento é o documento que trata

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Orçamento é o documento que trata, em termos financeiros, do programa de trabalho do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser arrecadados para financiar as despesas fixadas para a execução do programa de trabalho.
Orçamento - agora vamos decifrar o conteúdo do conceito:
É anual: o orçamento, no Brasil, inicia-se em 1º de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. Há países que adotam datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito, governador e presidente da República) deve elaborar a proposta de orçamento e enviá-la para discussão e votação na Câmara Municipal, no caso do município; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no Congresso Nacional, quando se tratar do País.
É um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e despesas, o orçamento é um programa de trabalho, com metas e objetivos a serem alcançados.
Exemplo de um plano de trabalho simples no orçamento municipal: 
Projeto de ampliação da escola municipal X no bairro de Fátima:
Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores condições de estudo e convivência escolar;
Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espaço da sala de leitura e da merendeira;
Valor: R$ 50.000,00.
Estima os recursos: observe que os recursos são programados para serem arrecadados ao longo do ano; portanto, é uma expectativa e não uma certeza de obtenção. É claro que a estimativa, ou previsão, da receita exige um mínimo de técnica e de conhecimento do comportamento da arrecadação nos anos anteriores. O acerto na estimativa é importante para garantir a continuidade dos serviços e obras já iniciados e para que não haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por exemplo.
Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada, no sentido de que é estabelecido um teto que não pode ser ultrapassado. Em outra unidade do curso, estudaremos as formas de alteração desse valor fixado.
É obrigatório: todo município tem o orçamento municipal; todo estado tem o orçamento estadual; e na esfera federal, há o orçamento da União.
	O orçamento é uma lei - a lei orçamentária - que autoriza o Poder Executivo a gastar os recursos arrecadados e demonstra o programa de trabalho de todos os órgãos e entidades da administração pública.
A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas na lei orçamentária não poderão ser realizadas. Além disso, a elaboração do orçamento deve seguir determinados princípios, que serão estudados na unidade seguinte.
ejamos, então, o que são esses princípios:
Você já percebeu que os orçamentos, da União, dos Estados e Distrito Federal e dos municípios, sempre se referem ao período de um ano? E, mais, que sempre são publicados? 
Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja, por normas, que vamos conhecer agora.
O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um conjunto de normas chamadas “princípios orçamentários”. Uns estão implícitos nos dispositivos da Constituição Federal, outros derivam da doutrina que rege a matéria. 
Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do orçamento, são produtos da evolução do processo de elaboração e execução orçamentária ao longo do tempo. 
Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:
 “Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-se como forma de restringir e de disciplinar o grau de arbítrio do governante. Dessa forma, procura impor algum tipo de controle legislativo sobre a ação desses governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar tributos dos cidadãos.
Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir uma função de controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivação desse controle torna-se necessário que, no processo de elaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados determinados princípios orçamentários. Assim, os princípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação a serem cumpridas na elaboração da proposta orçamentária.”  
Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos estudar os mais relevantes: 
 
1. ANUALIDADE: o princípio estabelece que a previsão da receita e a fixação da despesa devem referir-se a um exercício financeiro. No caso do Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, tem início em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro.
A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento fica em vigor por um período limitado. Significa que, para o próximo ano, terão de ser tomadas todas as medidas necessárias para a elaboração e execução de um novo orçamento. Na prática, podem e devem constar as ações e projetos em fase de execução ao lado de novos projetos e novas ações. Portanto, atenção! O “novo” significa novos cálculos para a receita e para a despesa. Assim, é esperado que os valores sejam diferentes dos do ano anterior.
  
 2. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento. Nenhum governante pode elaborar e executar mais de um orçamento para o mesmo período. 
 
Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio, uma vez que parece ser tão clara a existência de um único orçamento. Mas a história recente do orçamento no Brasil registra época em que conviviam vários orçamentos, por exemplo: orçamento da previdência, orçamento monetário, além de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programação e o controle da despesa. Em boa hora a Constituição de 1988 pôs um fim nessa história.
3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira e orçamentária, isto é, não pode cuidar de assunto que não esteja relacionado com a previsão da receita e com a fixação da despesa para o ano seguinte.
 
Em alguns países, e no Brasil também, existiu, por um tempo, um tipo de orçamento que recebeu o apelido, ou a denominação, de orçamento rabilongo. Quer dizer: o orçamento incluía no texto da lei matérias de interesse dos governantes, mas que não diziam respeito propriamente ao orçamento. Muitas vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decisões efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam ter sido objeto de leis.
 
Por que isso ocorria?    
 
Ora, como a lei orçamentária tem quase cem por cento de certeza de aprovação pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar caráter legal a tais atos e corrigir as situações irregulares?
 
Quer exemplos de rabilongos? 
 
A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a estrutura administrativa da prefeitura, implantar planos de cargos e salários.
 
 
4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas na lei orçamentária. Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido para todos os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta.
 
Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila São João? E a representação que a prefeitura ou o governo do Estado tem em Brasília? Entram no orçamento?
 
Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos públicos deve ser incluída no orçamento, com seus respectivos valores e programação, para o período de um ano.
 
Até os fundos?
 Claro, até os fundos que porventura existam, tanto na esfera da União quanto na do Estado e do município. 
5. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada, para permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu conteúdo e saiba como são empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de receita. Como o próprio nome diz, o orçamento público é público.
 
O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União logo que forsancionado (aprovado) pelo Presidente da República. Os orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades também devem ser publicados nos respectivos diários oficiais.
 
E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem jornal próprio ou internet para dar publicidade à lei?
 
Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela população ou afixar a lei orçamentária em um quadro de avisos à entrada da prefeitura.
 
O importante é que a população conheça o conteúdo da lei e a entenda. Este princípio é reforçado pelo que vamos estudar a seguir.
 
6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento se a linguagem for incompreensível para a população. Cabe à equipe responsável pelo documento expor números e palavras de forma clara e exata, de tal forma que não deixe margem à dúvida.
 
7. EQUILÍBRIO: por este princípio, o orçamento deverá estar sempre equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.
Constituição Federal – 1988
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
III - os orçamentos anuais.
O artigo expressa o princípio da anualidade.
(...)
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Aparentemente, são três orçamentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que engloba três documentos. O princípio da unidade está implícito no § 5º do art. 165.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
O dispositivo consagra o princípio da exclusividade.
Saiba mais:
Os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no que diz respeito aos aspectos financeiro, contábil e ético. Servem, fundamentalmente, como instrumento de controle social, posto que fornecem as condições para que os atos financeiros do Estado sejam conhecidos e avaliados pela sociedade.
Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento de controle político do Poder Legislativo sobre o poder Executivo?
Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, da assembleia legislativa e da câmara de vereadores a  competência  privativa para autorizar, em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar as      despesas necessárias ao  funcionamento dos serviços públicos e outras que objetivem o bem-estar coletivo.
Ou, em outras palavras, já que estão autorizadas no orçamento, o prefeito é obrigado a executá-las? 
Não, o prefeito não é obrigado. 
Por quê? No Brasil, o orçamento é autorizativo, ou melhor, não é impositivo, obrigatório. Na prática, o prefeito pode executar toda a programação, uma parte dela, ou nada. O dirigente está "autorizado" a executar o que consta no orçamento, mas não está "obrigado" a isso.
É válido destacar alguns pontos da controvérsia: na União, por exemplo, existem tipos de receitas que são obrigatoriamente vinculadas a determinados gastos e, por outro lado, existem certas despesas que têm caráter obrigatório, como o pagamento de aposentadorias e pensões, pagamento dos juros da dívida pública, repasse que a União é obrigada a fazer para estados e municípios de acordo com o mandamento constitucional.
Daí conclui-se que o orçamento não é totalmente autorizativo, dada a existência de grande parte da despesa que possui caráter obrigatório. Aliás, como se verá adiante, as despesas obrigatórias representam a maior fatia do orçamento da União.
Então, de que se “queixam” os parlamentares?
Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relação às ações incluídas por eles no orçamento, as quais não possuem caráter obrigatório. Ou seja, depende da vontade política do Poder Executivo a execução ou não de tais ações, uma vez que não são obrigatórias em virtude de lei.
Vamos analisar, agora, as “queixas” do Poder Executivo, que reclama da “rigidez orçamentária” e de que o orçamento é extremamente “engessado”.
O que significa isso?
Significa que ele não tem liberdade para executar o orçamento da forma que lhe aprouver, uma vez que a Constituição Federal, além de outras leis, o obrigam a destinar determinados percentuais da receita para despesas específicas, como é o caso de educação e saúde.
E as despesas que, ao contrário das obrigatórias, o Poder Executivo pode executar livremente?
São chamadas de “discricionárias”, porque dependem apenas do seu poder de escolha, da sua decisão política. E, entre essas, estão as emendas de parlamentares, conforme será estudado no Módulo IV.
O orçamento da receita é relativamente simples, se comparado com o da despesa, pois envolve um número bem menor de regras e normas. É constituído de um quadro analítico com as estimativas de arrecadação de cada um dos tipos de receita, além de alguns poucos quadros sintéticos. Ao contrário da despesa, que é programada, autorizada e controlada, a receita é apenas estimada em termos orçamentários, sendo seus demais procedimentos regulados na legislação tributária. 
A receita passa pelos seguintes estágios: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento.
A previsão diz respeito à estimativa do valor que será arrecadado no ano. Em geral, a previsão toma por base o comportamento da arrecadação efetivada no ano anterior, além do emprego de técnicas de projeção.
O lançamento, especialmente no caso dos impostos, é a informação prestada à sociedade sobre o valor e a data do pagamento. Certamente você já recebeu em sua residência o carnê do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) ou do IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores) com a data e o valor que deverá ser pago. Isso é o lançamento. Nos dias atuais, olançamento é acompanhado de ampla divulgação na mídia.
As únicas coisas inevitáveis são a morte e os impostos. (V.S. Lean)
Existem várias formas de classificar a receita. A mais conhecida, e mais utilizada, é a classificação por categoria econômica, estabelecida pela Lei nº 4.320, de 1964, que divide a receita em:
· Receita Corrente
· Receita de capital
O termo "corrente" significa transferência de recursos do setor privado para o setor público. Ao receber esse tipo de receita, o Estado não se obriga a dar nada em troca, ou seja, não há obrigatoriedade de dar alguma contrapartida, embora se saiba que os recursos serão destinados ao financiamento das obras e serviços públicos.
Dentro das Receitas Correntes, a que mais se destaca, em termos de valores, é a tributária, constituída pelos recursos cobrados da sociedade sob a forma de impostos, como, por exemplo, o imposto de renda, o IPTU, o IPVA, entre outros. Também compõem as Receitas Correntes as Contribuições, como a previdenciária, o salário-educação e outras. 
A Receita de Capital é formada, principalmente, pelos recursos originados de empréstimos, mais conhecidos como operações de crédito. Quando o governo necessita de recursos para financiar obras de grande valor, por exemplo, ele pode recorrer a esse tipo de operação. É a sociedade – famílias e empresas – que empresta dinheiro ao governo e recebe juros em troca. É muito comum o emprego desse tipo de operação pelo setor público.
Certamente, você já leu ou ouviu falar sobre a dívida pública, não? 
É disso que estamos falando. Todavia, o estudo da dívida públicaé amplo e complexo e escapa dos temas que estamos tratando neste curso introdutório.
Outra classificação bastante utilizada é a que divide a receita em:
Receita própria - aquela arrecadada pela própria unidade da Federação;
Receita transferida - parcela recebida de outra unidade.
Antes, um alerta: quando discutimos as questões municipais, devemos ter em mente que não se pode olhar o município como categoria homogênea, ou seja, não há como comparar o orçamento da cidade de São Paulo, por exemplo, com o de um município pequeno da região Norte ou Nordeste. Apesar de empregarem a mesma classificação, existem diferenças na programação e nos valores que devem ser levados em conta nas análises que se pretende fazer.
O município brasileiro conta com várias fontes de receita. É a Constituição Federal que determina os componentes da receita, tanto no âmbito da União, quanto dos estados, Distrito Federal e municípios.
Entende-se como receita própria a arrecadada diretamente pela prefeitura, como os tributos, e receita transferida a que é recebida de outro ente da Federação, ou seja, Estado e União.
De acordo com o art. 156 da Constituição Federal, compete aos municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana: trata-se do IPTU, que incide sobre a propriedade dos imóveis localizados no município.
Para as capitais e grandes municípios, o valor arrecadado é significativo; contudo, para os pequenos e médios, o imposto gera pouca receita e é de difícil cobrança, pois, observe, ele varia de acordo com o tamanho e a condição do imóvel e não se relaciona com a renda do proprietário. Assim, é comum encontrarmos situações em que uma pessoa é proprietária de um bom imóvel, mas não possui renda suficiente para pagar o imposto, correndo o risco de perdê-lo, caso não cumpra a obrigação tributária perante a Prefeitura.
II - transmissão de bens imóveis: é o imposto decorrente da transação de compra e venda de imóvel. Para que haja a receita, é preciso que a prefeitura tome conhecimento da transação. Nesse caso, também, a receita é insignificante nos pequenos municípios.
III - serviços de qualquer natureza, desde que tais serviços não estejam sendo tributados pelo estado
Além dos impostos, a Constituição Federal estabelece que os municípios poderão instituir e cobrar taxas pelos serviços públicos prestados ao contribuinte, ou postos à disposição, e também uma contribuição para o custeio da iluminação pública. 
Enquanto na receita tributária – receita própria - o município exerce o seu poder de tributar, na receita partilhada – ou transferida - ocorre a sua participação no produto da arrecadação de tributos de competência exclusiva do Estado e da União.
Assim, o Estado é obrigado a transferir para seus municípios, de acordo com critérios definidos em lei, vinte e cinco por cento da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS e cinquenta por cento da arrecadação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA para o município onde o veículo está licenciado.
No caso da União, o município recebe cinquenta por cento da receita do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural –ITR arrecadada no município e a parcela de 22,5% da arrecadação do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que vão compor o Fundo de Participação dos Municípios - FPM.
Como resultado da constante luta dos prefeitos por mais recursos, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 55, de 20 de setembro de 2007, adicionando um por cento ao FPM, que é entregue aos municípios no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.
No caso da União, o município recebe cinquenta por cento da receita do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural –ITR arrecadada no município e a parcela de 22,5% da arrecadação do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que vão compor o Fundo de Participação dos Municípios - FPM.
Como resultado da constante luta dos prefeitos por mais recursos, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 55, de 20 de setembro de 2007, adicionando um por cento ao FPM, que é entregue aos municípios no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.
Acreditamos que você já possua algum conhecimento sobre a importância dos recursos do FPM para os municípios. E qual o motivo desta importância, além do valor, é claro?
A importância advém do fato de que a receita do FPM é contínua e certa, permitindo o planejamento mais racional das despesas municipais e dos desembolsos, ou seja, da programação orçamentária e financeira. Para a grande maioria dos municípios brasileiros, o FPM é a principal fonte de receita. Pode-se afirmar: os pequenos e médios municípios são extremamente dependentes dos recursos do FPM. 
O FPM tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da União - TCU, que também atua como órgão fiscalizador dos repasses. A participação de cada município é determinada pela aplicação de coeficientes que variam de acordo com o número de habitantes, reajustados por meio de recenseamento demográfico geral. 
Finalizando a unidade, e como informação complementar, que tal algumas palavras sobre as receitas dos Estados?
É ainda o art. 155 da Constituição Federal que define a competência dos Estados em matéria tributária, estabelecendo que lhes compete instituir:
o ICMS - imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviço de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação;
o IPVA - imposto sobre a propriedade de veículos automotores; e
o imposto sobre a transmissão "causa mortis" e doação de quaisquer bens ou direito.
Os Estados e o Distrito Federal também participam da partilha do imposto de renda e do IPI por meio do Fundo de Participação dos Estados - FPE, que recebe 21,5% do total arrecadado pela União com os dois impostos.
A receita própria é muitas vezes insuficiente para o gestor municipal realizar a programação de trabalho, posto que a atividade econômica do município pode não ser capaz de gerar receita em valor suficiente. Daí a necessidade das transferências governamentais, que, se, por um lado, resolve o problema da receita, por outro, agrava a dependência financeira do município.
Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa
Pode-se conceituar a despesa pública como o gasto do Estado com vistas ao atendimento das necessidades coletivas e ao cumprimento das responsabilidades institucionais.
Você já sabe que as despesas devem constar do orçamento e ter a autorização do Poder Legislativo. Passaremos agora à classificação.
Você pode se perguntar: classificação? Há necessidade disso? Qual a importância? É só para complicar o estudo do orçamento?
A classificação é de grande importância, sim, pois auxilia na compreensão do orçamento e das contas públicas. São utilizadas para facilitar e padronizar as informações que se deseja obter.
Pela classificação é possível visualizar o orçamento por poder, função, subfunção, programa, categoria econômica, e olhar a despesa sob diferentes enfoques, ou abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar.
Imagine que um organismo internacional, como o Banco Mundial, por exemplo, necessite de informações sobre o valor gasto com o Poder Legislativo do País em determinado ano, ou sobre o valor aplicado em educação e saúde. Pela despesa classificada, temos condições de dar a resposta quase que imediatamente com a utilização dos instrumentos fornecidos pela informática.
Observe que o gasto total com o Poder Legislativo engloba as despesas com as câmaras de vereadores de todos os municípios, com as assembleias legislativas dos Estados e com o Congresso Nacional. Para obter essa soma é preciso que as despesas estejam classificadas da mesma forma e sob os mesmos critérios. O mesmo ocorre com educação, saúde e outros setores.
Ora, falar em “classificadas da mesma forma” é o mesmo quedizer que todas as unidades da Federação têm que adotar a mesma classificação. Ou melhor, são obrigadas por lei.
O órgão coordenador da metodologia de classificação é o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que dita as normas a respeito do assunto. Originalmente, a classificação foi estabelecida pela Lei n° 4.320 de 1964.
Vamos estudar quatro tipos de classificação da despesa. Cada classificação possui uma finalidade específica e um objetivo original que justificam sua criação e pode ser associada a uma questão básica que procura responder:
Classificação institucional
Classificação funcional
Estrutura programática
Classificação da despesa por natureza
Classificação Institucional
Sua finalidade primordial é colocar em evidência a unidade responsável pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de acordo com a programação aprovada. Ajuda no controle e na avaliação da execução.
A classificação institucional compreende os Órgãos Orçamentários e suas respectivas Unidades Orçamentárias.
A Unidade Orçamentária destina verbas específicas para a realização de programas de trabalho. Em outras palavras: é a unidade responsável pela execução do orçamento.
 A Lei 4.320/64 (art. 14) dispõe que “Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços [..] a que serão consignadas dotações próprias.”
 Trata-se, portanto, de agrupamento de serviços, que pode corresponder a um segmento organizacional da administração direta, da indireta ou mesmo a nenhum componente da estrutura organizacional. Exemplos: alguns fundos especiais e registros equivalentes a Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, Encargos Financeiros da União, Operações Oficiais de Crédito, Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal e Reserva de Contingência.
Classificação funcional= classificação da despesa segundo estrutura de funções e subfunções, que indicam as áreas de atuação do governo, como saúde, educação, transporte, entre outras. O código da classificação funcional compõe-se de cinco algarismos, sendo os dois primeiros reservados à função e os três últimos à subfunção. Ver “FUNÇÃO”.
Função= Classificação da despesa orçamentária que tem por finalidade registrar a finalidade da realização da despesa. A função pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Está relacionada com a missão institucional fundamental do órgão executor, por exemplo, cultura, educação, saúde ou defesa. A especificação das funções é fixada, em nível nacional, pela Portaria MPOG 42, de 14 de abril de 1999 (D.O.U. de 15.04.1999). Ver “Classificação Funcional”.
Classificação funcional
A atual classificação funcional, utilizada a partir do exercício de 2000, substituiu a antiga classificação funcional-programática, instituída pela Lei nº 4.320, de 1964, que, à época, representou grande avanço na técnica de apresentação orçamentária.   
A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, serve como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos municípios, dos Estados e da União, essa classificação permite a consolidação nacional dos gastos do setor público. 
No total, são 28 funções, que se subdividem em subfunções, cada uma com seu código.
A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público.
A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor público. Identifica a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. Observe que a função Segurança Pública, por exemplo, possui três subfunções: Policiamento, Defesa Civil, Informação e Inteligência.
Há outro aspecto a apresentar: as subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, dependendo da programação que se pretende executar.
Por exemplo: podemos usar a subfunção 181 – Policiamento, atrelada à Função Legislativa, no caso da polícia que garante a segurança dos membros do Poder Legislativo.
Explicando melhor: se você tem a informação de que a prefeitura de seu município programou R$ 1.000.000,00 para aplicar em Segurança, você só tem esta informação e mais nada. Há necessidade de detalhá-la. Então, pesquisando mais, você verifica que estão destinados R$ 800.000,00 para Policiamento Civil e R$ 200.000,00 para as ações de Defesa Civil. Aí a informação apresenta um grau de detalhamento maior. Entendeu?
Estrutura PROGRAMÁTICA 
O Programa é o instrumento de organização das ações do governo. Ele articula o conjunto de ações que têm o mesmo objetivo. Portanto, a estrutura programática é o conjunto de programas definidos pelo governante, tendo em vista as soluções propostas para os problemas de determinada comunidade ou do País como um todo.
Dessa forma, governador, prefeito e o Presidente da República têm a liberdade de definir a estrutura programática que pretende executar.
Exemplos de programas na área federal: Assentamento para Trabalhadores Rurais, Abastecimento Agroalimentar, Cidadania e Efetivação de Direito das Mulheres, Desenvolvimento do Sistema de Propriedade Intelectual.
O Programa é executado por meio da Ação, que se divide em:
a) Projeto: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de um programa, envolvendo operações que se realizam num período limitado de tempo e das quais resulta um produto em benefício da sociedade. Em outras palavras: o projeto tem data para começar e data para terminar.
Exemplos: construção de escolas; ampliação do prédio da prefeitura; abertura de estradas vicinais. 
b) Atividade: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de um programa, envolvendo operações que se realizam de modo contínuo e permanente e das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.
Exemplo: pagamento de professores; manutenção do prédio da prefeitura; manutenção de rodovias.
c) Operação Especial: são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo e das quais não resulta um produto sob a forma de bens ou serviços. 
Exemplo: pagamento da previdência social; pagamento dos juros da dívida.    
Classificação da Despesa por Natureza
Instituída pela Lei nº 4.320, de 1964, a classificação por natureza divide-se em Corrente e de Capital.
As Despesas Correntes são as que não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. São despesas correntes, por exemplo, os gastos com pessoal e a manutenção da máquina administrativa.
As Despesas de Capital, ao contrário, contribuem para a formação ou aquisição de um bem de capital, implicando aumento patrimonial. A mais importante é a despesa classificada como investimento, que engloba despesas com o planejamento e a execução de obras e com a aquisição de equipamentos e material permanente. 
A classificação da despesa é intrumento indispensável para o conhecimento e o controle dos gastos públicos por permitir a leitura detalhada do orçamento. Propicia, inclusive, que sejam detectados exageros, erros e desvios na aplicação dos recursos públicos.
Módulo III - O Orçamento Público na Constituição Federal
Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA
 
 
O modelo orçamentário brasileiro, definido nos arts. 165 a 169 da Constituição Federal, tem por base o elo entre o planejamento e a fixação de despesas para determinado exercício e materializa-se em três documentos formais, devidamente hierarquizados: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
O papel dessas leis é integrar as atividades de planejamento e orçamento, visando assegurar o sucesso da atuação governamental nos municípios, Estados e União. Em outras palavras, é um sistema integrado de planejamento e orçamento adotado pelos municípios, Estados, Distrito Federal e União.O ciclo orçamentário corresponde a um período de quatro anos, iniciando pela elaboração do PPA e encerrando com o julgamento da última prestação de contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. É um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais os orçamentos são discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados.
As três leis do ciclo orçamentário devem estar estreitamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas e utilizando a mesma linguagem, ou seja, a denominação de um determinado programa e das ações correspondentes constantes do orçamento deve ser a mesma utilizada no PPA.
A elaboração dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA é competência exclusiva do Poder Executivo - prefeito, governador e Presidente da República. Portanto, os membros do Poder Legislativo não podem dar início ao ciclo orçamentário. 
O formato das três leis, os prazos e a vigência foram estabelecidos, em caráter provisório, no art. 35, § 2°, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, uma vez que a Constituição Federal estabeleceu a criação de uma lei complementar de finanças públicas para editar regras sobre a matéria. Na prática, esta lei complementar substituiria a Lei n° 4.320 de 1964. Porém, a despeito das propostas de diversas autorias que foram apresentadas no Congresso Nacional, nada foi aprovado e, até os dias atuais, a matéria continua regida pelo ADCT. 
Observe que a Constituição Federal não revogou a Lei nº 4.320, de 1964, na sua totalidade, haja vista que permanecem em vigor muitos de seus dispositivos.
No caso dos Estados e municípios, vigoram os prazos que estão estabelecidos nas respectivas constituições estaduais, leis orgânicas municipais e regimento interno das assembleias legislativas e das câmaras municipais. 
Veja o diagrama a seguir, representativo do ciclo orçamentário, que é utilizado em diversos textos explicativos sobre orçamento e pode ser encontrado no Manual Técnico de Orçamento na página do Ministério do Planejamento.
Como já falamos anteriormente, o modelo orçamentário brasileiro, definido nos arts. 165 a 169 da Constituição Federal, tem por base o elo entre o planejamento e a fixação de despesas para determinado exercício, expressos por meio dos seguintes documentos: 
a)     Plano Plurianual – PPA  
Certamente você já ouviu falar em PPA, não? E o que vem a ser esse plano? Qual a sua duração e importância? Vejamos.
O ciclo orçamentário se inicia com a elaboração do projeto de lei do PPA no primeiro ano de governo do presidente, governador ou prefeito, e vigora a partir do ano seguinte até o primeiro ano de mandato do próximo governante, de forma a garantir a continuidade administrativa.
É o planejamento de médio prazo. O plano define as despesas de capital relacionadas aos programas e ações estabelecidas, além das estratégias, diretrizes e metas para um período de quatro anos. Observe que os valores financeiros são meras indicações, pois, na prática, o que se leva em conta são os recursos constantes no orçamento.
No âmbito federal, a elaboração do projeto de lei do PPA é coordenada pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), e, se necessário, o governo pode enviar a cada ano um projeto de lei de revisão do PPA. Isso demonstra que o planejamento é flexível e que o PPA pode, durante o período de vigência, sofrer alterações.
Atenção
Tanto o PPA originalmente encaminhado quanto as suas modificações têm que ser apreciadas pelo Poder Legislativo.
O projeto de lei do PPA deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial, devendo ser aprovado até o encerramento da sessão legislativa, em 22 de dezembro. Contudo, na esfera federal, esse prazo, muitas vezes, não foi obedecido.
 A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
É uma lei anual que estabelece, entre outros assuntos, as metas e prioridades do governo, ou seja, as obras e os serviços mais importantes a serem realizados no ano seguinte. A LDO dita as regras que deverão ser observadas na formulação do projeto da LOA pelo Poder Executivo e na discussão, votação e aprovação pelo Poder Legislativo. Lembre-se: a LDO subordina-se ao PPA, no que concerne à programação prioritária.
Na União, o projeto da LDO é amplo e complexo e deve ser enviado ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril. Caso não seja aprovado até o dia 17 de julho, não é permitido ao Congresso Nacional entrar em recesso.
O processo de elaboração da LDO e da LOA é de competência da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), órgão central de orçamento vinculado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).
 A Lei Orçamentária Anual - LOA
Como já estudamos, é na LOA que o governo demonstra todas as receitas e despesas para o ano seguinte. A LOA é composta de três documentos, também chamados de esferas: fiscal,seguridade social e investimento das empresas estatais.
O orçamento fiscal contempla os gastos em infraestrutura, educação, agricultura, manutenção dos órgãos, transferências de receitas tributárias federais para Estados e municípios, entre outros, e discrimina as receitas de acordo com a origem.
O orçamento da seguridade social lista os desembolsos com benefícios previdenciários (aposentadorias, pensões, etc.), assistência social e saúde e discrimina as receitas de contribuições sociais e de transferências recebidas do orçamento fiscal.
O orçamento de investimento das empresas estatais contempla apenas este tipo de gasto, com as respectivas fontes de financiamento. Observe que os demais gastos das estatais, como manutenção e pagamento de pessoal, não entram na LOA.
Caso o projeto da lei orçamentária não seja aprovado até 31 de dezembro, o País ficará sem lei orçamentária?
Não, se o projeto da lei orçamentária não for aprovado pelo Congresso Nacional até o dia 31 de dezembro, a programação poderá ser executada para o atendimento das despesas que constituem obrigações constitucionais e legais da União.
Saiba mais:
O modelo estabelecido na Constituição Federal tem, ao longo dos anos, recebido críticas relacionadas ao seu formato e conteúdo, principalmente no que concerne à LDO. Contudo, é incontestável que o modelo representou um enorme avanço para a regulamentação da matéria orçamentária, garantindo a harmonia que deve existir entre os documentos: a lei orçamentária deve estar de acordo com as normas definidas na LDO e obedecer à programação contida no PPApara o ano a que se refere. E mais: a linguagem utilizada no PPA é a mesma utilizada no orçamento.
A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e o processo de apreciação e de alteração do PPA, da LDO e da LOA
A Constituição Federal de 1988 devolveu ao Congresso Nacional a prerrogativa de participar efetivamente do orçamento, instituindo uma comissão mista de caráter permanente para tratar da matéria.
A Constituição Federal atribuiu competência a uma comissão mista permanente de senadores e deputados para examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, à LDO, à LOA e aos créditos adicionais, bem como às emendas a eles apresentadas.
Para cumprir essa determinação, o Congresso Nacional criou, pelo Regimento Comum, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO, regida pela Resolução nº 01, de 2001 – CN, até o exercício de 2006, quando foi baixada a Resolução nº 1, de 2006 - CN.