Administração Financeira e Orçamentária UCA_EAD (4)

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a transformação e o desenvolvimento social, econômico e 
cultural da comunidade em que está inserida.
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sem autorização. Todos os gráficos, tabelas e elementos são creditados à autoria, 
salvo quando indicada a referência, sendo de inteira responsabilidade da autoria a 
emissão de conceitos.
Diretor Geral | Valdir Carrenho Junior
SUMÁRIO
CONTEÚDO
ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E EVOLUÇÕES
ORIGEM E EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO 14
TÉCNICAS DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO 19
FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO E ATIVIDADE 
FINANCEIRA DO ESTADO
ESTADO TOTALITÁRIO 23
ESTADO LIBERAL 23
ESTADO SOCIALISTA 24
ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL OU ESTADO PROVIDÊNCIA 24
ESTADO NEOLIBERAL 24
FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO 26
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 33
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS – PARTE I
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 35
PRINCÍPIO DA UNIDADE 37
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE 39
PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO 40
PRINCÍPIO DA PERIODICIDADE OU ANUALIDADE 41
PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE OU DA PUREZA 42
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS – PARTE II
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO 44
PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO, DETALHAMENTO, DISCRIMINAÇÃO 
OU ESPECIALIZAÇÃO 45
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 46
PRINCÍPIO DA EXATIDÃO 47
PRINCÍPIO DA NÃO-AFETAÇÃO OU NÃO-VINCULAÇÃO 47
PRINCÍPIO DA CLAREZA OU DA INTELIGIBILIDADE 50
PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE, CONSISTÊNCIA OU PADRONIZAÇÃO 50
PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO 51
PRINCÍPIO DA UNIDADE DE CAIXA 52
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
PLANO PLURIANUAL - PPA 55
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO 61
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA 65
RITO DE APROVAÇÃO E CICLO ORÇAMEMNTÁRIO
FASES DO CICLO ORÇAMENTÁRIO TRADICIONAL 73
FASES DO CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLIADO 84
CRÉDITOS ADICIONAIS
CRÉDITOS SUPLEMENTARES 89
CRÉDITOS ESPECIAIS 90
CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS 94
VIGÊNCIA DOS CRÉDITOS ADICIONAIS 96
RECEITAS PÚBLICAS: CONCEITOS E CLASSIFICAÇÕES
REGIME DE CONTABILIZAÇÃO 99
ESTÁGIOS DA RECEITA PÚBLICA 101
CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS 104
RECEITAS PÚBLICAS: CONTINUAÇÃO DAS CLASSIFICAÇÕES
DESPESAS PÚBLICAS: CONCEITOS E CLASSIFICAÇÕES
CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS 126
SUMÁRIO
5
DESPESAS PÚBLICAS: RESTOS A PAGAR E DESPESAS DE 
EXERCÍCIOS ANTERIORES
DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES 145
SUPRIMENTO DE FUNDOS E DÍVIDAS PÚBLICAS (ATIVAS E 
PASSIVAS)
DÍVIDAS PÚBLICAS: ATIVAS E PASSIVAS 155
PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E 
FINANCEIRA
DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 166
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – PARTE I
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – PARTE II
TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO 193
CONCLUSÃO 197
ELEMENTOS COMPLEMENTARES 199
REFERÊNCIAS 200
SUMÁRIO
6
7
INTRODUÇÃO
Olá, tudo bem com você? Como é bom estar por aqui, podendo con-
tribuir nesta importante jornada em sua vida!
Vamos passar um bom tempo juntos a partir de agora, e durante esse tem-
po, espero que aproveite ao máximo as aulas que preparei para estudarmos a 
disciplina de Finanças e Orçamento Público, na qual você terá a oportunidade 
de conhecer um pouco mais sobre essa realidade: as finanças públicas.
A linguagem será clara e objetiva, mas vamos aprofundar em diver-
sos pontos, sempre que necessário for, combinados?
Iremos iniciar com uma abordagem mais conceitual de orçamento públi-
co e sua evolução, indo desde o orçamento clássico até o orçamento-progra-
ma, o que utilizamos nos dias atuais, estudando inclusive as funções clássicas 
do orçamento público, por exemplo, quando o Governo através das finanças 
públicas busca diminuir a desigualdade social, distribuindo renda aos menos 
favorecidos, através de programas de governo e/ou impostos.
Na sequência, iremos estudar os princípios orçamentários, o que na ver-
dade causa confusão em muitos estudantes, por não terem um número 
exato e por encontrarmos diversas e distintas abordagens nos autores atuais. 
Continuando, iremos estudar as leis orçamentárias, certamente um 
dos principais pontos do nosso projeto, já que são as leis que direcionam 
o rumo da peça orçamentária. Vamos estudar as leis orçamentárias de 
acordo com a Constituição Federal e, também, de acordo com a famo-
sa Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, as quais se complementam na 
melhoria dos processos constantes nas leis do orçamento.
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As leis orçamentárias e suas alterações devem passar pelo que cha-
mamos de rito orçamentário e consequentemente o ciclo orçamentá-
rio, processos pelos quais as leis são submetidas para sua elaboração, 
análise, votação, aprovação, execução e controle: iremos estudar cada 
uma dessas fases de acordo com cada lei orçamentária.
Visto isso, iremos estudar as receitas públicas que, sem dúvida, são 
um dos componentes mais importantes da peça orçamentária, afinal, 
sem dinheiro não conseguimos realizar nossos objetivos, que dirá os 
objetivos da sociedade; por isso que as receitas públicas engrossam os 
conceitos e aplicações das técnicas orçamentárias.
Junto às receitas públicas iremos estudar também as despesas públi-
cas, que tratam do principal elemento de um orçamento, quer seja ele pú-
blico, quer seja privado: para onde o dinheiro vai, onde vai ser aplicado...
Dentro das despesas públicas, iremos estudar algumas modalidades 
específicas de gastos, por exemplo, os restos a pagar e as despesas de 
exercícios anteriores e também os suprimentos de fundos.
Na sequência, iremos estudar as programações e execuções orçamentá-
rias e financeiras, bem como as suas respectivas descentralizações: processo 
pelo qual os órgãos responsáveis vão liberando as aplicações dos recursos.
E para fechar nosso estudo com chave de ouro, vamos focar na Lei de 
Responsabilidade Fiscal, a famosa LRF, legislação criada em 2000, quando 
o Brasil estava com sérios problemas econômicos e precisou de recursos 
internacionais para equilibrar suas contas públicas e, para que os órgãos 
9
internacionais concedessem os recursos, foi exigido uma legislação que 
organizasse a “bagunça institucional” que estávamos vivendo à época.
Nosso estudo será embasado em 16 aulas, nas quais todos os temas 
são complementados e, de certa forma, ligados uns aos outros.
Vale lembrar também que a distribuição programática foi feita de uma 
forma que, didaticamente, contribua com melhorias para o seu entendi-
mento. Além disso, em vários momentos foram citados os trechos das le-
gislações de referência para que você possa entender os embasamentos.
Sendo assim, espero que goste e venha comigo nesta empreitada!
Bons estudos!
Abraços!
ORÇAMENTO PÚBLICO: 
CONCEITOS E EVOLUÇÕES
AULA 01
11
Orçamento é orçamento em todo e qualquer lugar! Exatamente isso! 
Você faz um orçamento quando confronta seus ganhos com seus gastos, 
vendo as possibilidades de cortes, reduções, e tentando fazer sobrar 
aquele “dinheirinho” no final do mês. As empresas também o fazem, com 
ainda mais técnicas e complexidade, e, claro, a administração pública 
também deve ter um bom e belo orçamento, para gerir com transpa-
rência, eficácia e eficiência os recursos públicos.
Agora, pense comigo: se em algumas vezes, gerenciar nosso próprio 
orçamento dá trabalho, tente imaginar a gestão do orçamento público?! 
Para isso, vamos começar nossos estudos.
Orçamento Público é um dos conceitos centrais em Administração 
Financeira e Orçamentária. Mas o que ele vem a ser? Da mesma forma 
que acontece com um orçamento pessoal, familiar ou empresarial, o 
orçamento público preocupa-se com o levantamento de receitas, que 
basicamente são as entradas de recursos, e de despesas, que represen-
tam as saídas de recursos, buscando, entre outros diversosobjetivos, 
evitar que se gaste mais do que se arrecada. Mais que isso, já que nos 
dias atuais o orçamento é visto também como um instrumento impor-
tante de planejamento estatal – técnicas da Nova Administração Pública.
No caso do orçamento público, ele é especialmente importante por-
que vai prever de onde virão os recursos (o que iremos chamar de recei-
tas públicas) e onde os mesmos serão aplicados (o que iremos chamar 
de despesas públicas) para atender às necessidades da sociedade de 
um modo geral, como vamos estudar nas próximas aulas.
12
Entre as várias definições que podem ser dadas ao orçamento pú-
blico, uma ao mesmo tempo simples e completa é que “Orçamento é o 
ato através do qual são previstas as receitas a serem arrecadadas em 
um determinado período e autorizadas as despesas a serem realizadas, 
após aprovação do Poder Legislativo.”
Calma! Vamos entender cada parte desse conceito a partir de agora.
Inicialmente, o orçamento é a previsão de receitas e autorização de 
despesas para um determinado período: afinal de contas, não dá para 
fazer nada sem dinheiro, concorda? Logo, a cada período (conforme 
veremos à frente, nas aulas dos princípios orçamentários, no Brasil, esse 
período é de um ano e coincide com o ano civil), o Governo deve pre-
ver o quanto de recursos terá para gastar e onde esses recursos serão 
aplicados, como por exemplo, em pagamento de pessoal, construção de 
escolas, construção de hospitais, pagamento de dívidas, etc.
Quem apresenta a proposta de orçamento é o Poder Executivo, por 
exemplo, o Presidente da República, mas cabe ao Poder Legislativo, re-
presentado por Deputados Federais e Senadores, aprová-la, com as al-
terações que julgar necessárias, o que é uma verdadeira “briga de faca”. 
Veremos, inclusive, que o Poder Executivo não pode gastar um centavo 
que não esteja autorizado no orçamento.
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Já que falamos do conceito e definições de orçamento público, temos 
outra definição igualmente importante para a Administração Financeira 
e Orçamentária, que é o de exercício financeiro: exercício financeiro é 
o prazo de vigência de orçamento, ou seja, é o período para o qual são 
previstas as receitas e autorizadas as despesas.
No Brasil, esse período é anual, e coincide com o ano civil, isto é, vai 
de 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. Isso quer dizer que, 
até o final de cada ano, deve ser aprovado o orçamento do exercício 
financeiro seguinte. Assim, o orçamento de 2020, por exemplo, deve ser 
aprovado até o final de 2019; o de 2021 até o final de 2020; e assim por 
diante. Inclusive, vamos estudar esses prazos nas próximas aulas, aí eu 
retomo essas situações com você.
As principais normas que regem o processo orçamentário no Brasil 
são a Constituição Federal, a Lei Complementar 101/2000 (Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal) e a Lei 4.320/64, mas não se preocupe em sair 
decorando ou lendo a legislação na íntegra, vamos fazer um compilado 
dos principais pontos aqui na nossa disciplina. 
O orçamento público é a previsão das receitas e a autorização das des-
pesas, mediante legislação específica, para um determinado período de 
tempo.
14
ORIGEM E EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO 
PÚBLICO
Já na antiguidade, os diversos governantes tinham uma espécie de 
controle, sendo uma previsão de arrecadação e de gastos, podendo-se, 
nesse aspecto, dizer que o orçamento surge com os próprios Estados 
da Antiguidade. Contudo, o orçamento moderno, tal como concebido no 
conceito que expusemos, aquele com a subordinação à aprovação pelo 
Poder Legislativo, somente surge na Inglaterra, no início do século XIX.
Aliás, o termo inglês para orçamento (“budget”) surge justamente em 
1822, quando o Chanceler do Erário (equivalente ao nosso Ministro da 
Fazenda), passou a apresentar ao Parlamento uma exposição que trazia 
a previsão da receita e da despesa em cada exercício. 
Os papéis ficavam numa pequena maleta denominada budget, que 
vem do francês “bougette”, que significa “bolsa pequena”. Daí é que o 
orçamento acabou retirando o seu nome na língua inglesa.
A partir da experiência inglesa, a prática de elaboração de um or-
çamento formal e obrigatório acabou por se espalhar para os demais 
países ocidentais.
Nessa história toda, podemos identificar três fases pelas quais o or-
çamento passou até sua configuração e função atual: orçamento clássi-
co ou tradicional, orçamento de desempenho e orçamento-programa. 
Vamos estudar cada um deles e suas principais características.
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Orçamento clássico ou tradicional
O orçamento clássico caracteriza-se por somente preocupar-se com 
a questão do equilíbrio fiscal (evitar que se gaste mais do que se espera 
arrecadar), embora tenha uma função política importante ao permitir 
que o Poder Legislativo exerça um controle prévio sobre os atos do Po-
der Executivo, através da autorização ou não de gastos no orçamento. 
Além disso, continha uma linguagem contábil-financeira e tinha uma 
preocupação excessiva em não gastar mais do que se tinha arrecadado 
– mesmo que os gastos não fossem tão benéficos à sociedade.
Ele surge na Inglaterra, no início do século XIX, na esteira das ideias 
iluministas de limitação do Poder do Estado, em que se passa a defender 
a ideia de que o povo, através de seus representantes eleitos, é quem 
deve definir as prioridades do Governo e a alocação dos recursos públi-
cos. Nesse sentido, pode-se dizer que as funções do orçamento clássico 
eram duas: fiscal e política.
Por outro lado, tal modelo de orçamento não exige uma prestação 
de contas por parte do gestor, e não se constitui em instrumento de pla-
nejamento, uma vez que não traz metas e objetivos a serem alcançados, 
sendo, por conta disso, considerado bastante limitado.
Além disso, utiliza-se de uma linguagem bastante técnica e específica, 
uma vez que a questão da transparência para com a sociedade em geral 
não era sua preocupação principal. Costuma-se dizer que a ênfase, no 
caso do orçamento clássico, é no gasto, na despesa, nas compras.
16
Orçamento de desempenho
Tal modelo representa uma evolução em relação ao tradicional, indo 
além desse, porque passa a exigir do gestor uma prestação de contas, 
indicando o que foi realizado com os recursos disponibilizados. Observe 
aqui, então, uma grande evolução!
Assim, não só prevê as receitas e autoriza os gastos, como também 
cobra uma aplicação adequada por parte do gestor dos recursos. Ou 
seja, não basta mais somente gastar até o limite estabelecido para cada 
despesa, como era feito no orçamento tradicional, mas deve-se também 
explicar quais realizações foram obtidas com esses gastos.
A ideia é permitir que o Parlamento e, por extensão, a sociedade 
em geral, sejam informados a respeito dos resultados obtidos com os 
recursos aplicados, permitindo-se a análise se, no período seguinte, os 
recursos devem ou não ser mantidos.
Desta forma, por exemplo, enquanto o orçamento clássico diz so-
mente: o Governo pode gastar até R$ 500 milhões na área da saúde, 
o orçamento de desempenho diz: o Governo pode gastar até R$ 500 
milhões na área da saúde, e deverá posteriormente explicar como os 
recursos foram gastos e quais os avanços obtidos: quantos hospitais e 
postos de saúde foram construídos, quanto gastou-se com pessoal, o 
quanto conseguiu-se reduzir de casos de determinadas doenças, etc.
Consegue observar aqui a diferença? Não basta agora só gastar, mas 
nos contar onde foi gasto...
17
No entanto, assim como o orçamento tradicional, o orçamento de 
desempenho ainda não traz uma definição prévia de objetivos e metas 
a serem perseguidos pelo gestor, o que somente será feito pelo orça-
mento-programa.
No orçamento de desempenho, a ênfase é nos resultados, mas ainda 
sem vinculação com o planejamento.
Orçamento-Programa
O orçamento-programa, também chamado por alguns de orçamento 
dirigente ou orçamento moderno, é considerada a versão mais completa 
e eficiente de orçamento,sendo o atualmente utilizado no Brasil. 
Caracteriza-se por trazer uma vinculação prévia entre o orçamento e 
os resultados que o gestor deve buscar, ou seja, traz objetivos e metas 
a serem alcançados com os gastos autorizados. Desta forma, faz com 
que o orçamento seja de fato um instrumento de planejamento estatal 
(integração orçamento-planejamento). 
Agora temos o orçamento como uma ferramenta de administração, 
ligando o planejamento e a execução e, tão importante quanto isso, com 
o elo entre o acompanhamento dos gastos.
Com ele, o orçamento torna-se um plano de trabalho que traduz a 
política econômica do governo para o período seguinte. Parte do con-
ceito de programa, que pode ser definido como um conjunto de ações 
que devem ser empreendidas com o objetivo de alcançar-se um ou mais 
objetivos.
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No orçamento-programa, então, define-se previamente o que se espe-
ra que seja alcançado pelo Governo com o uso dos recursos destinados a 
cada área. Assim, por exemplo, o orçamento de desempenho diz ao Poder 
Executivo que ele pode gastar até R$ 500 milhões na área da saúde, e que 
deverá posteriormente explicar como os recursos foram gastos e quais os 
resultados obtidos; o orçamento-programa diz que, com esses recursos, 
deverá construir dois hospitais, seis postos de saúde e reduzir a mortali-
dade infantil em dez por cento, sendo que, posteriormente, deverão ser 
prestadas contas a fim de se comprovar o atingimento dessas metas.
Conseguiu ver agora, a magnífica diferença entre esse orçamento e 
os anteriores? No orçamento-programa, a ênfase é no planejamento.
Em nosso país, o orçamento-programa foi introduzido no ordena-
mento jurídico pela Lei 4.320/64. No entanto, somente passou a ser 
colocado em prática efetivamente após o advento da Constituição Fe-
deral de 1988, que passou a prever melhor os mecanismos de sua im-
plementação, especialmente a tríade: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
ORÇAMENTO
INSTRUMENTO 
DE CONTRO-
LE DO PODER 
EXECUTIVO PELO 
LEGISLATIVO?
PRESTAÇÃO DE 
CONTAS FORMAL 
PELO EXECUTIVO?
INSTRUMENTO 
DE PLANEJAMEN-
TO DAS AÇÕES 
DO GOVERNO?
TRADICIONAL SIM NÃO NÃO
POR DESEMPENHO SIM SIM NÃO
PROGRAMA SIM SIM SIM
Tabela: comparativo entre o orçamento tradicional, de desempenho e programa.
Fonte: o autor.
19
TÉCNICAS DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO 
PÚBLICO
Elaborar um orçamento nada mais é do que prever as receitas que 
serão arrecadas e as despesas que deverão ser incorridas no período 
seguinte. Simples assim?! Obviamente que não, mas na teoria essa é 
melhor forma de entender o orçamento.
A previsão da receita costuma ser mais fácil, uma vez que é feita 
tomando-se como base a arrecadação no período anterior, a partir da 
qual são feitos os ajustes que a equipe econômica entende que devam 
ser feitos, devido a fatores como: inflação, crescimento ou recessão eco-
nômica, aumento ou redução de tributos, isenções, etc. Logo, como era 
de se imaginar, o “problema” está na autorização das despesas. 
Desta forma, pode-se dizer que a previsão da receita é basicamente 
empírica (baseada na experiência anterior de arrecadação).
O mais difícil é a definição de onde os recursos arrecadados deverão 
ser gastos, isto é, as despesas. Isso porque, assim como acontece com 
as pessoas e as empresas, as necessidades de gastos dos Governos são 
muitas, mas os recursos são limitados. 
Assim, deve-se definir como as despesas serão dimensionadas e os 
recursos serão distribuídos. Existem basicamente duas formas de fazê-
-lo, o que dará origem a dois “tipos” de orçamento (não confundir com as 
fases históricas do orçamento, que vimos no item anterior): o orçamento 
base-zero e o orçamento incremental. Vamos ver cada um agora:
20
a) Orçamento Base-Zero: possui esse nome porque, em cada período, 
o orçamento é refeito praticamente do zero, sendo que o administrador 
deve fundamentar e justificar a necessidade e a quantidade dos recursos 
solicitados, não havendo “recursos garantidos”. Por essa técnica de elabo-
ração de orçamento, os projetos e atividades devem ser detalhados e clas-
sificados obedecendo uma ordem de importância. Embora seja bastante 
interessante do ponto de vista da efetividade e economicidade do orçamen-
to, o orçamento base-zero possui a desvantagem de ser de elaboração mais 
demorada, por ter que ser feito de forma bastante cuidadosa e detalhada.
b) Orçamento Incremental: nesse tipo de orçamento, a definição 
dos montantes de recursos destinados a cada despesa é feita mediante 
a simples incorporação de acréscimos em cada item de despesa, man-
tendo-se o mesmo conjunto de gastos do orçamento anterior, ou com 
pequenos ajustes. Nesse caso, o orçamento dos órgãos e entidades de 
cada ano mantém a mesma estrutura de despesas do orçamento do 
período anterior, realizando-se apenas incremento nos montantes das 
rubricas de cada despesa, daí o seu nome: incremental.
Isso não quer dizer que no orçamento incremental não se possa incluir ou 
excluir despesas, mas que somente não há a obrigatoriedade de revisão de to-
das elas a cada exercício financeiro, como ocorre com o orçamento base-zero.
Consegue perceber que o orçamento base-zero seria melhor do que o 
incremental? Mas, devido à sua burocracia e lentidão, o Brasil não o adotou.
Em relação à forma de elaboração do orçamento, temos também o 
chamado orçamento participativo, que pode ser utilizado tanto no caso 
21
do orçamento incremental como no base-zero: cuidado com isso!
O orçamento participativo caracteriza-se pela participação direta e efeti-
va da comunidade na elaboração da proposta orçamentária. Normalmente 
essa participação é realizada por meio de audiências públicas ou por outros 
mecanismos de recebimento de propostas por parte da coletividade, por 
exemplo, o Prefeito de uma cidade ouve em reuniões os Presidentes dos 
bairros e/ou regiões para saber quais as suas necessidades.
No entanto, mesmo quando há a utilização do orçamento participa-
tivo, a competência para a aprovação do orçamento continua sendo do 
Poder Legislativo, não havendo uma delegação dessa atribuição direta-
mente ao povo, pois não se trata de um referendo ou plebiscito.
Orçamento público é o instrumento utilizado pelo Governo Federal para 
planejar a utilização do dinheiro arrecadado com os tributos (impostos, 
taxas, contribuições de melhoria, entre outros). Esse planejamento é es-
sencial para oferecer serviços públicos adequados, além de especificar 
gastos e investimentos que foram priorizados pelos poderes.
Essa ferramenta estima tanto as receitas que o Governo espera arreca-
dar quanto fixa as despesas a serem efetuadas com o dinheiro. Assim, as 
receitas são estimadas porque os tributos arrecadados (e outras fontes) 
podem sofrer variações ano a ano, enquanto as despesas são fixadas para 
garantir que o governo não gaste mais do que arrecada.
Uma vez que o orçamento detalha as despesas, pode-se acompanhar as 
prioridades do governo para cada ano, como, por exemplo: o investimento 
na construção de escolas, a verba para transporte e o gasto com a saúde. 
Esse acompanhamento contribui para fiscalizar o uso do dinheiro público 
e a melhoria da gestão pública, e está disponível aqui, no Portal da Trans-
parência do Governo Federal.
http://www.portaltransparencia.gov.br/entenda-a-gestao-publica/orcamento-publico
FUNÇÕES CLÁSSICAS DO 
ORÇAMENTO E ATIVIDADE 
FINANCEIRA DO ESTADO
AULA 02
23
Não é difícil, ainda mais nos dias atuais, vermos ou ouvirmos nos no-
ticiários as medidas que o Estado, por exemplo, o Presidente da Repúbli-
ca, toma para acelerar a economia ou corrigir falhas e outras situações. 
É isso que vamos estudar nesta aula! 
A relação do Estado com seu povo evoluiu, com o passar do tempo, em 
todos os seus aspectos. Nos nossos estudos aqui, interessa a forma como o Es-
tado desenvolve sua atividade financeira, ou seja, a forma como são obtidos os 
recursos para mantersua estrutura, bem como as formas dos seus dispêndios. 
Podemos dividir essa evolução histórica em alguns momentos importantes, e 
como isso influencia diretamente os aspectos orçamentários. Vamos ver como 
isso funciona e a relação com as funções clássicas da peça orçamentária.
ESTADO TOTALITÁRIO
Conhecido por ser um Estado intrusivo e arbitrário, sem nenhuma 
garantia e publicidade e, principalmente, sem legalidade, na qual o di-
rigente personificava o próprio Estado e, de forma arbitrária, retirava 
os recursos do povo, aplicando-os como bem entendia, sem nenhuma 
prestação de contas ou qualquer tipo de compromisso com a satisfação 
popular, da forma que melhor lhe era conveniente. 
ESTADO LIBERAL 
Conhecido por ser a presença do Estado mínimo regido pelo amparo 
da legalidade, garantindo apenas as necessidades públicas fundamen-
tais à sua existência, por exemplo, justiça e segurança. Aqui, a peça 
24
orçamentária era voltada apenas para a manutenção das atividades 
essenciais do Estado, buscando suprir as falhas de mercado com um 
mínimo de intervenção econômica.
ESTADO SOCIALISTA
Tem por características um Estado interventor, garantindo todas as 
necessidades públicas, sendo regido e atuando em todas as áreas e se-
tores econômicos, sendo, então, um Estado máximo. Nesse sentido, o 
orçamento público também é máximo, envolvendo todas as atividades 
econômicas da sociedade.
ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL OU ESTADO 
PROVIDÊNCIA
Temos aqui um Estado participando ativamente da economia, in-
tervindo, principalmente, em fases de recessão econômica, tendo por 
objetivo fomentar empregos e a renda nacional, oferecendo um conjun-
to de garantias mínimas ao cidadão. Dessa forma, o orçamento aqui é 
aplicado como uma política fiscal, visando a estabilização, expansão ou 
retração da atividade econômica. Alguns autores tratam, aqui, o orça-
mento sendo utilizado como instrumento de políticas anticíclicas. 
ESTADO NEOLIBERAL
Nessa forma de organização, o Estado retira-se da economia, priva-
tizando parte das suas atividades, mas se mantém regulando as áreas 
25
mais importantes, por exemplo, energia e saúde, através das agências 
reguladoras. Nessa forma de organização, o orçamento permanece 
como forma de política fiscal, buscando a estabilização, expansão ou 
retração da atividade econômica, e continua sendo utilizado como ins-
trumento de políticas anticíclicas, mas como uma intensidade menor. 
Sabendo disso, entende-se que a atuação do Governo na economia 
é algo extremamente importante, ao mesmo tempo que complexa, e 
necessita de recursos para o correto desempenho de suas funções. 
Analisando a maioria dos países do mundo, temos uma evolução 
para um sistema de economia misto, no qual a iniciativa privada existe, 
produzindo e consumindo bens e serviços, respeitando a livre concor-
rência e objetivando a acumulação patrimonial e lucros nos seus resul-
tados. Por outro lado, existe o setor público que exerce as atividades 
tipicamente complementares à iniciativa privada. 
Pode-se perceber que o Estado é caracterizado por ser um impor-
tante agente econômico e o que se discute muito é a intensidade da 
sua interferência nas atividades econômicas, geralmente em grandes e 
calorosos debates teóricos entre os especialistas.
As funções do Governo na atualidade são uma área de conhecimento hu-
mano que tem por finalidade a análise e a interpretação dos fenômenos 
inerentes à atividade financeira do Estado, bem como a proposição de 
formas de intervenção à realidade econômica e social.
26
Nesse contexto, a responsabilidade do Estado pelo atendimento das ne-
cessidades públicas é líquida e certa, bem como a promoção da paz social, de-
senvolvendo ações e programas de governo que cooperem pelo bem comum.
Para tal, o Governo se utiliza de recursos financeiros provenientes 
do orçamento e, claro, o seu poder sobre os recursos – o que alguns 
autores chamam de “poder de legislar” do Estado.
FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Nos dias atuais, entende-se que o Estado possui três funções econô-
micas, chamadas também de funções fiscais, ou ainda, funções clássicas 
do orçamento, as quais possuem reflexos sobre a peça orçamentária: 
função alocativa, função distributiva e função estabilizadora. 
Na função alocativa, o Estado atua diretamente na produção de bens, 
ofertando-os à sociedade. Entre as razões para essa atuação produtiva 
do Estado, temos as falhas de mercado, por exemplo, competição im-
perfeita, existência de bens públicos, presença de externalidades e de 
mercados incompletos, informação imperfeita, desemprego e outros 
distúrbios macroeconômicos.
Por meio do orçamento são feitas alocações de recursos, por exem-
plo, para que empresas governamentais atuem diretamente na oferta de 
bens à sociedade. Também se considera que o Estado exerce a função 
alocativa quando estimula ou desestimula a produção de determinados 
produtos ou serviços, utilizando-se de institutos como a tributação ou 
concessão de crédito, por exemplo.
27
Imagem: função alocativa do orçamento público.
Fonte: https://pixabay.com
Uma outra forma do Estado oferecer bens e serviços à sociedade é 
de maneira indireta, quando concede condições para que a iniciativa 
privada o faça. Por exemplo, a responsabilidade sobre as estradas é do 
Governo, mas constantemente vemos os famosos pedágios, que são 
cobrados da sociedade e que são, ou pelo menos deveriam ser, devol-
vidos na manutenção das rodovias. 
Nesse sentido, com o intuito de minimizar as falhas de mercado, o 
Governo atua ajustando a alocação dos recursos produtivos na econo-
mia, isto é, aplica os recursos disponíveis buscando estimular a cons-
trução de obras e produção de bens e serviços que o setor privado não 
tem interesse ou, então, o faz de maneira ineficiente.
28
Logo, frente à necessidade do interesse coletivo em assumir os riscos 
e a responsabilidade de se promover o bem comum, é o Governo quem 
toma a iniciativa, por exemplo, de construir estradas, hidrelétricas, fer-
rovias, portos, aeroportos e outras grandes obras de infraestrutura. No 
entendimento de Mendes (2016, p. 195), temos que:
[...] visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. É 
o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e 
desejados pela sociedade, porém que não são providos pela inicia-
tiva privada. O setor público pode atuar produzindo diretamente os 
produtos e serviços ou via mecanismos que propiciem condições 
para que sejam viabilizados pelo setor privado. Tal função é eviden-
ciada quando no setor privado não há a necessária eficiência de 
infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos [...]
Ainda, com relação à produção de bens e serviços, é o Estado quem 
assume o compromisso de prover a população com bens e serviços es-
senciais, por exemplo, segurança, saúde e educação, na qual o custo no 
setor privado nem sempre é acessível para a grande maioria da sociedade.
De acordo com a função distributiva, o Estado atua redistribuindo os 
bens e recursos da sociedade, retirando dos que mais possuem (prin-
cipalmente através da tributação, nas suas mais diversas formas) e re-
passando-os para os que menos possuem (através de serviços públicos 
e programas de redistribuição de renda). Atualmente, no Brasil, existem 
diversos programas com essa finalidade.
29
A função distributiva é importante porque através dela o Estado 
combate as desigualdades extremas, permitindo que a sociedade 
seja mais igualitária e que mais pessoas possam usufruir do cresci-
mento econômico.
A execução das atividades econômicas gera excedentes que são 
apropriados por aqueles que atuam dentro do sistema econômico. Con-
sequentemente, nesse processo, são favorecidos aqueles que controlam 
os meios e as respectivas atividades, já que ficam responsáveis pela 
maior parte do retorno. 
Mesmo que de maneira utópica, para que haja paz social, é neces-
sário que todos tenhamuma renda que supra as suas necessidades, 
ou seja, o excedente deve ser distribuído a todos da sociedade. Nesse 
sentido, tão importante quanto gerar corretamente as riquezas, é fazer 
a sua distribuição de maneira adequada, levando em consideração que a 
insatisfação na distribuição pode gerar descontentamentos que podem 
levar ao rompimento da paz social. 
Isso posto, o Governo é o responsável pelos ajustes necessários, que 
podem ocorrer de várias formas, normalmente por meio da sua política 
tributária, criando impostos progressivos sobre a renda: quem mais ga-
nha, mais paga! Impostos recolhidos, entra em cena também a política 
de gastos, na qual serão realizadas transferências para a população mais 
carente, através dos programas sociais. 
30
Sobre a função distributiva, Mendes (2016, p. 196) afirma que:
Os instrumentos mais usados para o ajustarmos são os sistemas 
de tributos e as transferências. Cita-se como exemplo de medi-
da distributiva o imposto de renda progressivo, realocando as 
receitas para programas de alimentação, transporte e moradia 
populares. Outro exemplo é a concessão de subsídios aos bens 
de consumo popular financiados por tributos incidentes sobre os 
bens consumidos pelas classes de rendas mais altas.
Na prestação de serviços públicos, podemos citar ainda a construção 
de escolas e de hospitais públicos, o que constitui também uma forma 
de se fazer essa redistribuição de renda dos mais favorecidos para as 
camadas mais pobres da sociedade. 
De igual modo, pela função estabilizadora, o Estado utiliza-se da peça 
orçamentária para promover ajustes para que a economia atinja adequado 
nível de estabilidade. Essa função estabilizadora é importante com vistas a 
um alto nível de emprego, um grau razoável de estabilidade nos preços, equi-
líbrio no balanço de pagamentos e uma aceitável taxa de crescimento eco-
Vale lembrar que nem todo tributo tem o “poder” de distribuição de renda. 
A maioria dos tributos sobre o consumo, por exemplo, não promove a 
distribuição de renda com eficiência. Diferente dos tributos sobre a renda 
e patrimônio que, quando progressivos, desenvolvem bem essa função. 
Por exemplo, o Imposto de Renda da Pessoa Física, cobrado com alíquotas 
progressivas e diferenciadas, conforme a faixa de renda do contribuinte. 
Dessa forma, quem mais ganha mais paga!
31
nômico – observe que todas as preocupações aqui são macroeconômicas.
Para que haja crescimento e desenvolvimento, o ambiente econô-
mico precisa se manter estável, concorda? A estabilidade é sentida por 
meio de variáveis, por exemplo, inflação, taxa de juros, níveis de empre-
go, crescimento econômico, consumo e tantas outras. 
Nesse sentido, o Governo desenvolve um papel fundamental na ma-
nutenção favorável desses níveis e, para isso, deve utilizar as ferramentas 
que possui para zelar por eles, assumindo um papel de acompanhamento. 
Por isso, ao Estado cabe a função responsável do gerenciamento 
macroeconômico, tomando, sempre que necessárias, medidas que in-
fluenciem direta e/ou indiretamente as variáveis econômicas.
Imagine comigo, por exemplo, que seja necessário aumentar o nível de 
emprego; para isso o Governo pode adotar medidas expansionistas, como a 
redução de tributos sobre o consumo ou a redução da taxa básica de juros. 
Essas medidas reduzem o preço de determinados produtos, fazendo seu con-
sumo aumentar e, por consequência, impedir o aumento do desemprego. 
De igual modo, quando é necessário reduzir o nível da atividade eco-
nômica, para conter diversos níveis de inflação, por exemplo, o governo 
pode vir a adotar medidas que chamamos de contracionistas, como 
aumento da tributação sobre determinada atividade ou aumento da 
taxa básica de juros. 
Uma outra forma também do Estado intervir na economia é por 
meio de suas compras, já que, por ser um importante agente econômi-
32
co, o Governo interfere diretamente na economia, por meio dos seus 
gastos: comprando mais, expande-se o nível de atividade econômica e 
comprando menos, provoca-se uma redução no nível geral econômico. 
Mendes (2016, p.196), apresenta a função distributiva:
O campo de atuação dessa função é principalmente a manuten-
ção de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de 
preços. Destaca-se, ainda, a busca do equilíbrio no balanço de 
pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico. O me-
canismo básico da estabilização é a atuação sobre a demanda 
agregada, que representa a quantidade de bens ou serviços que 
a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir 
por determinado preço e em determinado período.
Diante dessa importância, a participação do Governo no PIB (Produto 
Interno Bruto) dos principais países do mundo, inclusive no Brasil, tem 
aumentado significativamente, principalmente em tempos mais recen-
tes, onde a peça orçamentária passou a ser considerada um instrumento 
de planejamento e gestão da administração pública.
Tendo por base o que acabamos de estudar, com relação às funções 
clássicas do orçamento, conseguimos imaginar o quão complexo é o 
papel do Estado na economia de um país, por exemplo, o nosso Brasil. 
É nesse cenário que entra em cena o orçamento público, como principal 
ferramenta das intervenções estatais na sociedade. 
33
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Diante do conceito que já temos sobre orçamento, que é a previsão 
das receitas e a autorização das despesas para um determinar período 
de tempo, podemos aplicar agora os conceitos e entendimentos sobre a 
atividade financeira do Estado, pela qual o Estado capta e gera os recur-
sos e promove as aplicações em bens e serviços em prol da sociedade. 
Aqui, começa uma diferença importante que eu preciso que você já vá 
se acostumando: a ótica orçamentária é diferente da ótica financeira. 
PRINCÍPIOS 
ORÇAMENTÁRIOS – PARTE I
AULA 03
35
Princípios são princípios em toda e qualquer disciplina, e aqui não é 
diferente. Os princípios orçamentários são regras gerais de observância 
obrigatória pelos três Poderes quando da elaboração, aprovação, execu-
ção e avaliação do orçamento público, embora alguns deles apresentem 
exceções, conforme iremos estudar nesta aula. 
Eles são importantes porque, entre outras razões, garantem uma 
maior efetividade do orçamento e uniformizam sua elaboração, permi-
tindo ainda um melhor controle sobre a peça orçamentária. 
Alguns desses princípios constam expressamente da Constituição 
Federal, outros das leis, e ainda outros são estabelecidos pela doutrina 
(conjunto de ensinamentos dos estudiosos do Direito Orçamentário). A 
desobediência a alguns desses princípios pode, inclusive, ensejar res-
ponsabilização penal e civil ou mesmo crime de responsabilidade.
Justamente por vários deles serem estabelecidos pela doutrina, não 
existe consenso sobre o seu número exato e nem sequer sob a sua nomen-
clatura, sendo que estudaremos neste capítulo-aula aqueles princípios que 
são considerados mais relevantes para fins de entendimento da disciplina.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
De acordo com o princípio da legalidade, o orçamento público e suas 
alterações devem ser aprovados por lei. Essa lei é chamada pela nossa 
Constituição Federal de “Lei Orçamentária Anual”. Isso permite um controle 
político importante do Legislativo sobre o Poder Executivo, uma vez que, 
36
através do orçamento, o Poder Legislativo acaba por autorizar a aplicação 
dos recursos públicos nas mais diversas áreas. A ideia desse controle é a de 
que os gastos do Governo sejam aprovados pelos representantes do povo.
Vale lembrar que, embora seja o Poder Legislativo que aprove o orça-
mento, sua iniciativa, ou seja, a apresentação da proposta, compete ao 
Poder Executivo, em cada esfera de Governo: Prefeito, Governador do 
Estado e Presidente da República. Assim, o Poder Executivo apresenta 
a proposta de orçamento e o Legislativo a aprova, com as alterações 
que entender necessárias, comas restrições impostas pela Constituição 
Federal, nos prazos que também iremos estudar.
Na esfera federal, o orçamento é aprovado em sessão conjunta do 
Congresso Nacional, ou seja, deputados federais e senadores votam 
juntos a lei orçamentária, não havendo uma votação separada em cada 
Casa Legislativa. Quando estudarmos o Ciclo Orçamentário veremos 
em mais detalhes as fases de apresentação de proposta (elaboração) e 
aprovação do orçamento.
A lei orçamentária é considerada uma lei formal, porque se distingue 
das demais categorias de leis, apresentando algumas peculiaridades, 
como por exemplo: a) a iniciativa para sua propositura é privativa do 
Chefe do Poder Executivo, cuja omissão configura crime de responsa-
bilidade; b) na esfera federal, sua aprovação é em sessão conjunta do 
Congresso Nacional; c) durante seu trâmite na Casa Legislativa, passa 
por somente duas instâncias: comissão de orçamento e plenário; e d) é 
sempre uma lei temporária, válida por um exercício financeiro.
37
PRINCÍPIO DA UNIDADE
De acordo com tal princípio, o orçamento público deve ser uno, ou seja, 
deve haver um só orçamento para cada Ente da Federação em cada ano, 
proibindo-se, assim, a existência de múltiplos orçamentos (um para o Poder 
Executivo, outro para o Legislativo e outro para o Judiciário, por exemplo).
Assim, todos os anos, haverá um só orçamento federal, com todas as 
receitas e despesas da União. Haverá também 27 orçamentos estaduais, 
um para cada Estado, e mais de 5.000 orçamentos municipais, um para 
cada Município.
O princípio da unidade encontra previsão expressa no art. 2º da Lei 
4.320/64, que assim dispõe:
“Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e 
despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e 
o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de 
unidade, universalidade e anualidade.” (BRASIL, 1964).
O objetivo do princípio da unidade é permitir um melhor acompa-
nhamento e controle da execução orçamentária, uma vez que todas as 
receitas e despesas públicas irão constar de uma única peça.
Apesar de seu uno, o art. 165, §5º, da CF afirma que ele deve ser 
apresentado em três partes: 
38
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
(...)
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta 
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as en-
tidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou in-
direta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos 
pelo Poder Público.” (BRASIL, 1988).
Importante ressaltar que essa tríplice divisão da Lei Orçamentária não 
descaracteriza o princípio da unidade, uma vez que as três partes (ambi-
guamente denominadas de “orçamentos”) são aprovadas conjuntamente.
Imagem: princípio da unidade.
Fonte: o autor.
39
Devido à previsão constitucional dos três orçamentos: fiscal, de inves-
timentos e da seguridade social, alguns preferem denominar o princípio 
da unidade de princípio da totalidade.
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
Também previsto no art. 2º da Lei 4.320/64, o princípio da universa-
lidade estabelece que o orçamento deve prever todas as receitas que o 
Estado espera arrecadar e todas as despesas que serão incorridas. Ou 
seja, o orçamento deve trazer todas as receitas e despesas do período.
Não se permite a realização de nenhuma despesa que não esteja previs-
ta no orçamento, sob pena de responsabilização penal do ordenador (art. 
359-D do Código Penal), sendo que o art. 11 da Lei 1.079/1950 considera 
tal situação também como caracterizadora de crime de responsabilidade.
Em caso de surgimento de despesas imprevistas ou no caso de in-
suficiência dos recursos previstos para determinadas despesas, o or-
çamento primeiramente precisará ser alterado, antes que as despesas 
sejam executadas.
Já em relação às receitas, embora o orçamento deva procurar pre-
vê-las todas, nada impede que o Governo arrecade mais do que consta 
do orçamento. Essa situação, inclusive, recebe um nome especial na 
legislação: excesso de arrecadação.
As receitas e despesas extra orçamentárias, também chamadas de 
ingressos e dispêndios extra orçamentários, não constam do orçamento, 
podendo ser consideradas uma exceção ao princípio da universalidade.
40
PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO
Esse princípio determina que todas as parcelas da receita e da des-
pesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, vedada 
qualquer dedução. É o que diz o art. 6º da Lei 4.320/64: “Todas as receitas 
e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções.”
Isso porque existem algumas receitas que, em sua arrecadação, ge-
ram despesas e, por sua vez, existem despesas que geram receitas, 
sendo que os valores de cada uma dessas receitas e despesas não po-
dem constar do orçamento pelos seus valores “líquidos”, mas devem 
aparecer separadamente.
Imagine, por exemplo, que a despesa da União com o pagamento 
de servidores (despesa com pessoal) gera para a mesma duas receitas: 
receita de imposto de renda retido na fonte (IRRF) e receita com contri-
buições previdenciárias. Consideremos os seguintes valores hipotéticos:
DESPESA COM PESSOAL 100.000
RECEITA COM IRRF 20.000
RECEITA COM CONTRIBUIÇÕES PREVID 11.000
DESPESA LÍQUIDA COM PESSOAL 69.000
Em obediência ao princípio do orçamento bruto, no orçamento, não 
deverá ser lançado o valor líquido da despesa com pessoal, mas sim o 
valor bruto e, na parte da receita, deverão ser lançadas as receitas com 
IRRF e Contribuições Previdenciárias.
41
O princípio do orçamento bruto tem por objetivo propiciar uma maior 
clareza à peça orçamentária, visto que, se fossem lançados os valores líquidos 
das receitas e despesas, não se saberia quais seriam seus componentes.
Alguns autores defendem que esse princípio deve ser respeitado 
para evitar a dupla contagem das verbas orçamentárias.
PRINCÍPIO DA PERIODICIDADE OU ANUALIDADE
Previsto expressamente no art. 2º da Lei 4.320/64, tal princípio esti-
pula que o orçamento deve prever a receita e autorizar a realização das 
despesas por um período determinado, chamado de exercício finan-
ceiro. Os créditos orçamentários terão vigência durante esse período.
No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, indo de 1º 
de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, razão pela qual também é 
conhecido como princípio da anualidade.
Sendo assim, o orçamento em nosso país é aprovado até o final do 
ano anterior, para ter vigência durante o ano corrente.
Uma exceção ao princípio da anualidade é a prorrogação, para o 
exercício seguinte, de créditos adicionais especial ou extraordinários 
autorizados nos últimos quatro meses do ano, os quais iremos estudar 
em aula específica, fique tranquilo!
No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, indo de 1º de 
janeiro a 31 de dezembro, mas isso pode não acontecer em outros países.
42
PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE OU DA PUREZA
Esse princípio, previsto no art. 165, §8º, da CF, estabelece que a lei 
orçamentária não poderá conter dispositivo estranho à previsão da re-
ceita e à fixação da despesa. Ou seja, o orçamento deve ser uma lei 
específica, somente podendo prever as receitas e autorizar as despesas 
para o exercício seguinte, evitando-se a introdução de outros assuntos.
É que, no processo legislativo, é comum a aprovação de leis que 
tratam de vários assuntos diferentes. No caso da lei orçamentária, tal 
não pode ocorrer.
Isso é importante por duas razões: a) para evitar que a discussão 
sobre oorçamento seja contaminada com outros assuntos; e b) para 
evitar burla ao processo legislativo, uma vez que as leis orçamentárias 
são aprovadas por rito próprio.
No entanto, o próprio art. 165, §8º, da CF, traz duas exceções, per-
mitindo que o orçamento, além de receitas e despesas, traga também: 
a) autorização para abertura de créditos suplementares: falaremos so-
bre créditos suplementares no capítulo sobre créditos adicionais; e b) 
autorização para contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita: toda operação de crédito (empréstimo) tomada 
pelo Governo deve ter autorização do Poder Legislativo. Essa autorização 
pode já vir na própria lei orçamentária.
PRINCÍPIOS 
ORÇAMENTÁRIOS – PARTE II
AULA 04
44
Iremos, nesta aula, dar continuidade ao estudo dos princípios or-
çamentários, lembrando que sua base pode ser tanto a Constituição 
Federal quanto outras legislações e, ainda, entendimentos doutrinários.
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
Para alguns, o princípio do equilíbrio determina que o total de re-
ceitas não pode exceder o de despesas, o que é bastante óbvio em 
qualquer orçamento. Alguns ainda o definem como o princípio que de-
termina que, em um orçamento, o total de despesas correntes não deve 
ultrapassar o de receitas correntes.
No entanto, uma outra definição mais disseminada do princípio do 
equilíbrio, e que vem sendo cada vez mais cobrada em provas afirma 
que, por ele, o total de receitas no orçamento deve ser igual ao de des-
pesas. Ou seja, por esse segundo conceito, as receitas totais não podem 
exceder as despesas totais e vice-versa. Inclusive essa versão se coadu-
na mais com o nome do próprio princípio.
Imagem: princípio do equilíbrio orçamentário.
Fonte: o autor. 
45
Isso ocorre porque, na verdade, as despesas representam a aplica-
ção ou destinação das receitas arrecadadas, e todo valor que se espera 
arrecadar deve ser destinado a um determinado fim, mesmo que seja 
uma aplicação financeira ou destinação a uma reserva, por exemplo.
É para garantir a obediência ao princípio do equilíbrio que a Consti-
tuição Federal, por exemplo, proíbe a concessão ou utilização de créditos 
ilimitados (art. 167, VI).
Além disso, em caso de necessidade de gastos com despesas além 
do previsto no orçamento, devem ser apontadas as fontes de receitas 
para fazer frente aos novos gastos. O princípio do equilíbrio visa evitar 
que haja, no orçamento, despesas sem receitas correspondentes.
PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO, DETALHAMENTO, 
DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃO
Conhecido por vários nomes, tal princípio determina que as receitas 
e despesas devem ser devidamente discriminadas (detalhadas) no or-
çamento, não podendo ser feitas dotações genéricas.
Isso é importante para que o orçamento traga de forma clara e con-
clusiva a origem das receitas e a natureza dos gastos públicos. Nesse 
aspecto, o art. 5° da Lei n° 4.320/64 estipula que: “A Lei de Orçamento 
não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente 
a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou 
quaisquer outras (...)”
46
A Lei estipula o grau de detalhamento mínimo das receitas e despesas, mas 
o orçamento pode trazer um detalhamento maior. No entanto, existe uma ex-
ceção a essa regra, prevista no art. 20, parágrafo único da própria lei 4.320/64: 
“Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamen-
to segundo os projetos de obras e de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua 
natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas ge-
rais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações 
globais, classificadas entre as Despesas de Capital.” (BRASIL, 1964).
No caso das despesas, por exemplo, o art. 15 da Lei 4.320/64 exi-
ge que a mesma deverá ser especificada pelo menos por elemento de 
despesa.
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
O princípio da publicidade exige que o conteúdo do orçamento e 
suas posteriores alterações sejam de conhecimento público, divulgado 
pelos meios oficiais e outros meios efetivos, possibilitando o controle 
social por parte dos cidadãos.
Atualmente, inclusive, o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 
101/2000), a qual iremos estudar com mais detalhes em aulas específi-
cas, determina que deve ser dada divulgação do orçamento em meios 
eletrônicos de acesso público, o que inclui a internet.
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PRINCÍPIO DA EXATIDÃO
Tal princípio estipula que as receitas e despesas devem ser previstas 
no orçamento da forma mais exata possível, ou seja, o Governo deve es-
merar-se na previsão das receitas e trazer as despesas de forma realista. 
Isso é importante para que o orçamento e as próprias ações do Governo 
possam ter credibilidade e expectativas concretas de realização.
Assim, o Poder Executivo deve, por exemplo, ao prever as receitas 
que espera arrecadar, colocar um valor que seja uma estimativa con-
fiável, pois, por um lado, uma previsão exagerada de receitas levaria 
também a uma previsão exagerada de despesas, o que dificultaria a 
execução orçamentária, quando a arrecadação começasse a ser realiza-
da; e de outro, uma previsão excessivamente baixa de receitas levaria a 
uma diminuição nos gastos do Governo em relação ao que seria possível 
de fato realizar.
PRINCÍPIO DA NÃO-AFETAÇÃO OU NÃO-
VINCULAÇÃO 
Previsto no art. 167, IV, da Constituição Federal, o princípio da não-
-afetação veda a vinculação da arrecadação de impostos a órgão, fundo 
ou despesa, exceto nos casos que a própria Constituição prevê. Ou seja, 
a receita de impostos não pode estar previamente destinada a nenhuma 
despesa específica.
48
Para entender adequadamente esse princípio, devemos primeira-
mente compreender a diferença entre impostos e tributos. A definição 
de tributo nos é dada pelo art. 3º do Código Tributário Nacional, que 
assim dispõe: 
“tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou 
cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de 
ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade adminis-
trativa plenamente vinculada.” (CTN, 1965). 
Sendo assim, tributos são valores cobrados pelo Estado, com base 
em previsão legal, e que os contribuintes são obrigados a pagar, uma 
vez ocorrido o fato gerador.
Por outro lado, os impostos são um tipo específico de tributos (ao 
lado de outros, como as taxas e contribuições de melhoria), definidos 
pelo art. 16 do mesmo CTN, que dispõe da seguinte maneira: “imposto 
é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação indepen-
dente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.” 
Ou seja, os tributos são gênero do qual os impostos são uma espécie.
O princípio da não-afetação aplica-se somente aos impostos, ou seja, 
não se aplica aos demais tributos. Isso quer dizer que os demais tribu-
tos podem, sim, ter sua arrecadação vinculada a determinada despesa, 
como ocorre com as taxas, contribuições de melhoria, contribuições 
especiais e empréstimos compulsórios. Já os impostos, não.
49
Importante observar que, no entanto, esse princípio não é absoluto, 
existindo certas exceções previstas no próprio inciso IV do art. 167 da 
Constituição Federal, que são as seguintes:
a) parcelas repassadas aos Estados e Municípios a título de re-
partição de impostos federais e estaduais.
b) destinação de recursos mínimos para ações de saúde, confor-
me determinado pelo art. 198, §2º, da Constituição Federal.
c) destinação de recursos para a manutenção e desenvolvimen-
to do ensino.
d) destinação de recursos para realização da administração tri-
butária, a qual deve ser considerada prioritária, de acordo 
com o art. 37, XXII, da Constituição.
e) prestação de garantias às operações de crédito por anteci-
pação de receita.
f) prestação de garantia ou contragarantia à União e para pa-
gamento de débitos para com esta.
g) destinação de recursos aos Fundos de Participaçãodos Es-
tados e dos Municípios, bem como a programas de desen-
volvimento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, exceção esta 
prevista no art. 159, I, da Constituição Federal (BRASIL, 1988).
O princípio da não afetação aplica-se somente aos impostos, não se apli-
cando às demais categorias tributárias, como as taxas e as contribuições 
de melhoria.
50
Essa desvinculação da receita dos impostos é importante para que 
os Poderes Executivo e Legislativo tenham a liberdade para, na definição 
do orçamento, destinar esses recursos para as necessidades da coleti-
vidade naquele momento. 
PRINCÍPIO DA CLAREZA OU DA INTELIGIBILIDADE
O princípio da clareza estabelece que a lei orçamentária deve ser de 
fácil compreensão para seus usuários. Sendo assim, a própria apresenta-
ção do orçamento, assim como os termos utilizados por ele, devem per-
mitir um entendimento claro por parte da sociedade de seu conteúdo.
É claro que, como uma peça técnica, o orçamento também trará ter-
mos técnicos e específicos. No entanto, a utilização desses termos não 
deve prejudicar o entendimento da lei orçamentária por quem detiver 
conhecimentos básicos de Administração Financeira e Orçamentária.
O que deve existir, então, é um ponderamento da linguagem técnica, 
culta e coloquial para o bom entendimento da peça orçamentária. 
PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE, CONSISTÊNCIA 
OU PADRONIZAÇÃO
De certa forma consequência do princípio da clareza, o princípio da 
uniformidade exige que o orçamento apresente e conserve ao longo dos 
diversos exercícios financeiros uma estrutura que permita comparações 
entre os sucessivos mandatos. 
51
Nesse aspecto, o art. 22, inciso III, da Lei 4.320/64 traz uma padroni-
zação mínima na apresentação das informações pelo orçamento:
“Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará 
ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas 
Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:
(...)
III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e 
despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de comparação:
a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele 
em que se elaborou a proposta;
b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;
c) A receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;
d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior;
e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e
f) A despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.” (BRASIL, 1964).
É um elemento importante para que as informações contidas na peça 
orçamentária possam ser devidamente compreendidas e analisadas 
pelas partes interessadas.
PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO
Tal princípio exige que os gastos previstos no orçamento sejam es-
pecificados por programas de trabalho, permitindo a identificação de 
objetivos e metas a serem alcançados. Está relacionado à chamada “clas-
sificação programática” da despesa pública.
52
Esse princípio é típico do chamado “orçamento-programa”, que vin-
cula os gastos a programas, objetivos e metas.
A ideia é que, para cada despesa, possa-se identificar a qual progra-
ma de Governo está a mesma associada, e quais os resultados finais que 
se espera com sua realização.
PRINCÍPIO DA UNIDADE DE CAIXA
Também chamado de princípio da unidade de tesouraria, este, na verdade, 
é um princípio de gestão financeira do orçamento, mas que normalmente é es-
tudado junto aos princípios orçamentários, tendo em vista a sua estreita relação.
Segundo ele, via de rega, os recursos arrecadados pelo Governo de-
vem ingressar por meio de uma única conta bancária em cada ente da 
Federação, que é a chamada “conta única do tesouro”.
Na esfera federal, a conta única do Tesouro Nacional deve ser man-
tida no Banco Central do Brasil, sendo operacionalizada pelo Banco do 
Brasil. No caso dos Estados e Municípios, suas respectivas contas únicas 
devem ser mantidas em bancos públicos.
Importante observar que esse princípio apresenta algumas exceções, 
como por exemplo, as receitas de contribuições previdenciárias e as 
receitas de juros de aplicação de recursos de convênios.
O princípio da unidade de caixa visa conferir um maior controle dos 
saldos das disponibilidades financeiras dos entes da Federação, dife-
rentemente do que ocorria antes de sua obrigatoriedade, em que os 
recursos públicos ficavam “espalhados” entre diversas contas bancárias. 
LEIS ORÇAMENTÁRIAS
AULA 05
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As leis que regem o orçamento público têm sua base tanto na Consti-
tuição Federal como na Lei de Responsabilidade Fiscal, a conhecida LRF, 
a Lei Complementar nº 101/2000. Vou tentar fazer uma abordagem mais 
específica de acordo com a Carta Magna, mesmo sendo necessário em 
diversos momentos a citação da LRF. Vamos nessa?
O art. 165 da Constituição Federal, assim como a Lei de Responsabi-
lidade Fiscal, definem que o processo orçamentário no Brasil envolve a 
elaboração e a aprovação de 3 (três) leis distintas: 
a) Plano plurianual - PPA;
b) Lei de diretrizes orçamentárias - LDO; e
c) Lei orçamentária anual – LOA (BRASIL, 1988).
Essas são as chamadas leis orçamentárias, embora somente a lei orça-
mentária anual seja de fato o orçamento, conforme vamos ver na sequência 
das nossas aulas, sendo que as duas primeiras servem, basicamente, para 
estabelecer os parâmetros e orientações para a lei orçamentária anual. 
Aliás, os princípios orçamentários que já estudamos aplicam-se em 
sua totalidade somente à lei orçamentária anual, uma vez que esta é 
que o orçamento de fato. Cuidado com isso!
A ideia é que o planejamento estatal, que se refletirá no orçamento, 
deve ser um ciclo de médio prazo (quatro anos), começando com o PPA 
e terminando na LOA, passando pela LDO. Vale lembrar aqui que alguns 
autores consideram esse ciclo orçamentário como sendo de longo prazo, 
mas isso seria a mesma coisa que discutir os sexos dos anjos!
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O rito para aprovação das três leis orçamentárias é semelhante ao 
aplicável às leis ordinárias, embora cada uma tenha suas peculiaridades, 
conforme veremos adiante e, assim como ocorre com a lei orçamentá-
ria anual, também cada esfera de governo deverá aprovar seus planos 
plurianuais e suas leis de diretrizes orçamentárias. A elaboração da pro-
posta das três leis orçamentárias cabe ao Poder Executivo, que deve 
encaminhá-las ao Legislativo nos prazos previstos e que serão vistos 
adiante, isso graças ao tipo misto de orçamento: elaboração pelo Poder 
Executivo e aprovação pelo Poder Legislativo. 
PLANO PLURIANUAL - PPA
O plano plurianual terá validade de 4 (quatro) anos, isto é, acompa-
nha o tempo de mandato do chefe do Poder Executivo, traçando um 
planejamento de médio prazo para as ações da Administração Pública. 
O PPA é considerado um planejamento estratégico do Governo, defi-
nindo, em linhas gerais, suas ações, organizadas em programas, para o 
quadriênio seguinte.
A existência das três leis orçamentárias visa permitir uma plena integração 
entre o orçamento (lei orçamentária anual - LOA) e o planejamento (plano 
plurianual - PPA). Assim, enquanto o PPA traz os objetivos, metas e ações 
do Governo, consubstanciadas nos programas nele previstos, a LOA traz 
a previsão dos recursos que serão utilizados naquele ano para atingi-los, 
permitindo a operacionalização do chamado orçamento-programa. E a lei 
de diretrizes orçamentárias - LDO? Funciona como um meio de interme-
diação entre o PPA e a LOA. 
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De acordo com o art. 165, parágrafo 1º, da Constituição Federal, a lei 
que instituir o plano plurianual deverá estabelecer, de forma regionali-
zada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada.
A partir de agora, quando eu citar despesa de capital, leia-se inves-
timentos, até que eu melhore um pouco esse conceito, combinados?Assim, o PPA estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da ad-
ministração pública para os quatro anos seguintes, o que orientará a 
elaboração das leis de diretrizes orçamentárias do quadriênio.
Ao determinar que as diretrizes, objetivos e metas sejam estabele-
cidas de forma regionalizada, o que pretende a Constituição é que o 
Poder Público leve em conta as diferenças que ocorrem nas diversas 
regiões brasileiras, permitindo um planejamento que atenda também 
às necessidades locais. 
Aqui vale uma observação: esse planejamento regionalizado não ne-
cessariamente precisa levar em consideração a divisão clássica do País 
em cinco regiões (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul), mas 
poderá adotar outros critérios, de acordo com as necessidades de cada 
programa e de cada governo.
Além disso, o dispositivo constitucional determina que tais diretrizes, 
objetivos e metas devem ser estabelecidos para as despesas de capital e 
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada: vamos entender melhor essas determinações? 
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As despesas de capital são as despesas do Governo com a criação 
de bens ou serviços públicos novos (investimentos) ou com a aquisição 
de bens já existentes no mercado (inversões financeiras).
Imagine que o orçamento da União tinha previsão para a construção 
de um hospital em determinada região, podemos afirmar então que 
essa construção é uma despesa de capital.
Todavia, ao construir um hospital você concorda que os gastos não 
serão somente com a construção? Ou pode o poder público construir e 
inaugurar o projeto e simplesmente ir embora e não deixar condições 
para que a sociedade usufrua do bem? Digo isso porque essa construção 
irá gerar outras despesas correntes, ou seja, despesas de manutenção, 
por exemplo, água, energia elétrica, remuneração dos servidores, com-
pras de medicamentos etc.
Nesse sentido, esses investimentos e inversões financeiras, porém, 
gerarão mais despesas, que serão necessárias para manter, como vimos 
agora: as despesas de capital com a construção de um hospital ocasio-
narão o surgimento de despesas com manutenção das atividades desse 
hospital depois de pronto, como pagamento de pessoal, de contas de 
consumo, de manutenção de equipamentos etc. 
Por conta disso, exige a Constituição Federal que também sejam 
incluídas as despesas decorrentes dessas despesas de capital, o que 
chamamos de despesas de manutenção. Por fim, o Governo também 
não deve se esquecer que precisa manter os programas já existentes. 
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Por isso, também devem ser incluídas no PPA as despesas relativas aos 
programas de duração continuada, os quais, de acordo com o art. 17 
da Lei de Responsabilidade Fiscal, são aqueles que se estendam por um 
período superior a dois exercícios financeiros.
Orçamento público não é nada fácil, concorda?
O que deve ficar claro é que a Constituição Federal determina que 
seja feita uma relação entre as despesas públicas e as diretrizes, obje-
tivos e metas, ligando o orçamento ao planejamento, o que advém do 
princípio orçamentário da programação e que caracteriza o chamado 
“orçamento-programa”. Por conta disso, o PPA também deve trazer as 
ações que serão executadas para cada programa de Governo.
As disposições do PPA têm caráter informativo e de orientação, mas 
não tem caráter impositivo nem autorizativo, ou seja, o fato de uma 
despesa ou programa estarem previstos no PPA não significa que obri-
gatoriamente devam ser executados ou nem mesmo que estejam au-
torizados, uma vez que a autorização para o gasto deve constar das leis 
orçamentárias anuais. Fique ligado nisso!
O parágrafo primeiro do art. 167 da Constituição Federal estabe-
lece que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exer-
cício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano 
plurianual. 
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Na prática, isso significa que, se o investimento puder ser executado 
dentro de um mesmo exercício financeiro, não haverá necessidade de 
prévia inclusão no Plano Plurianual, o que representa uma exceção à 
regra de que todos os investimentos devem estar no PPA.
Imagine que determinada cidade seja dividida por um rio, e havia 
uma ponte que ligava as margens para que a população pudesse circular 
livremente. Considere que por conta de fortes chuvas na região, essa 
ponte veio a desmoronar, ficando então a população ilhada. Cabe agora 
ao poder público resolver a situação o quanto antes! Segundo o que reza 
a CF, se a construção da nova ponte for concluída até 31 de dezembro do 
mesmo exercício financeiro, não precisa de alteração no PPA, somente 
na LOA. Agora, caso a construção ultrapasse 31 de dezembro, e seja 
concluída, hipoteticamente, em fevereiro do próximo exercício, aí sim 
precisamos alterar além da LOA o PPA. 
Ao estabelecer que o PPA deve trazer as “despesas de capital e outras delas 
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada” 
para o período de quatro anos, a Constituição Federal, na verdade, está 
dizendo que o PPA deve procurar trazer todas as despesas do período, 
com exceção:
a) dos investimentos cuja execução possa ser executada dentro de um 
mesmo exercício financeiro;
b) das despesas com a manutenção de programas de curta duração. 
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Prazos para elaboração e aprovação
Na esfera federal, o Presidente deve apresentar a proposta de PPA até 
o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato, sendo que o Con-
gresso Nacional deve analisá-la, eventualmente alterá-la e devolvê-la para 
sanção até o final do ano, mas como o ano legislativo termina em 22 de 
dezembro, na prática esta é a data final para a aprovação pelo Congresso.
Assim, o PPA passará a valer a partir do segundo ano de mandato, 
sendo válido até o final do primeiro ano do mandato subsequente. Per-
ceba que o prazo de duração do PPA é de quatro anos, mas ele começa 
a vigorar no segundo ano de mandato e termina no primeiro ano do 
mandato subsequente, ou seja, no primeiro ano de mandato, o Presi-
dente da República trabalha com o PPA elaborado pelo seu antecessor.
Isso acontece para que a população não seja prejudicada com even-
tuais disputas políticas de oposição, por exemplo, e os serviços iniciados 
pelo Presidente anterior sejam concluídos. Imagine se a legislação não 
tivesse esse cuidado?
Uma dúvida que sempre paira quando estudamos esse assunto é: se 
o Presidente da República for reeleito, ele precisará elaborar um novo 
PPA para seu segundo mandato ou poderá aproveitar o PPA elaborado 
no primeiro? Nesse caso, ele precisará fazer um novo PPA, até porque 
o anterior foi elaborado para o período de somente quatro anos, e será 
necessário apresentar uma nova proposta de PPA para o quadriênio 
seguinte.
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Se o nosso orçamento, particular, passa por constantes mudanças e 
adaptações, imagine a peça orçamentária pública?
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias funciona como uma intermediária 
entre o planejamento de médio prazo do PPA e o de curto prazo, ex-
presso na Lei Orçamentária Anual. Tanto a Constituição Federal, como 
a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) trazem disposições sobre 
a LDO. Vamos estudar os principais aspectos dela, a partir de agora.
A LDO na Constituição Federal
O parágrafo 2º do art. 165 da Constituição Federal, a LDO estipula 
do que deve tratar a LDO: 
“§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e 
prioridades da administração pública federal, incluindo as despe-
sas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das 
agências financeiras oficiais de fomento.”
Vejamos cada uma dessas funções da LDO:
a) Definição das metas e prioridades da administração pública 
para o exercício financeiro subsequente: uma das funções da LDO é 
selecionar, dentre as açõesplanejadas para o quadriênio no PPA, aque-
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las mais prioritárias, que deverão ser realizadas no exercício financeiro 
seguinte. Por exemplo, o Presidente da República disse em sua campa-
nha que iria construir 400 (quatrocentos) hospitais públicos durante o 
seu governo (isso é PPA, já que se trata de planejamento para os quatro 
anos). Mas, necessariamente, devem ser construídos 100 (cem) hospitais 
a cada ano de mandato? Não! Quem irá trazer essas prioridades é a LDO, 
e quem irá, de fato, liberar os recursos para as construções será a LOA. 
b) Orientação para elaboração da Lei Orçamentária Anual: a LDO 
estabelece regras e diretrizes que deverão ser observadas quando da 
elaboração da lei orçamentária. Entre vários outros exemplos de parâ-
metros e diretrizes estabelecidas pela LDO para a LOA, podemos citar: 
metas de arrecadação, metas de despesas, metas de dívida pública, valor 
e hipóteses de utilização da reserva de contingência, prazo máximo para 
envio e limites de gastos para as propostas orçamentárias pelos demais 
poderes, que serão encaminhadas ao Executivo para consolidação e 
envio ao legislativo, etc.
c) Disposição sobre alterações na legislação tributária: alterações 
na legislação tributária costumam impactar diretamente o orçamento, 
pois normalmente alteram a expectativa de arrecadação, como ocorre, 
por exemplo, com a criação ou aumento de tributos e com a concessão 
de isenções. Por conta disso, é importante que a LDO disponha sobre as 
alterações que o Poder Executivo pretende propor ou realizar na legis-
lação tributária, além de analisar o impacto de alterações já efetuadas.
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Importante observar que a LDO não altera a legislação tributária, mas 
simplesmente dispõe sobre as alterações que se pretende realizar, mas 
serve como uma prévia para que o Poder Executivo, nos casos em que 
a alteração depender da concordância do Congresso Nacional, perceba 
se a alteração tem ou não chances de ser aprovada. Isso porque, na 
análise da LDO, os parlamentares já se manifestarão se concordam ou 
não com as alterações propostas. 
d) Definição da política de aplicação das agências financeiras 
oficiais de fomento: definir a política de aplicação das agências finan-
ceiras oficiais de fomento, e isso significa dizer estabelecer as diretrizes 
que devem ser seguidas por essas agências ao emprestarem recursos 
financeiros. Agência de fomento é a instituição com o objetivo principal 
de financiar capital fixo e de giro para empreendimentos previstos em 
programas de desenvolvimento. Na esfera federal, entre outros temos 
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, e o 
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq.
A LDO na Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
É valido pontuar que não existem divergências entre os dispositivos 
expressos na CF e na LRF, mas sim uma espécie de complemento para 
as leis orçamentárias e diversos outros temas da nossa disciplina.
O art. 4º da LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabelece 
que, além de atender ao disposto no parágrafo 2º do art. 165 da CF (visto 
anteriormente), a LDO também disporá sobre: 
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a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, em caso de necessidade;
c) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resul-
tados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; e 
d) demais condições e exigências para transferências de recursos 
a entidades públicas e privadas.
Além disso, a LRF também estipula que a LDO deverá trazer o Anexo 
de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. O Anexo de Metas Fiscais 
deve estabelecer metas anuais, em valores correntes e constantes, re-
lativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante 
da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois 
seguintes. Tal anexo deverá também trazer avaliação do cumprimento 
das metas relativas ao ano anterior, e o seu não cumprimento acarretará 
a limitação de empenhos e de movimentação financeira, ou seja, o ente 
federativo pode ser punido caso não cumpra as metas fiscais. 
Já no Anexo de Riscos Fiscais devem ser avaliados os passivos con-
tingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, infor-
mando as providências a serem tomadas, caso se concretizem, ou seja, 
situações que, caso concretas, podem vir a impactar as contas públicas.
E o parágrafo 4º do mesmo art. 4º da LRF estipula que a mensagem 
que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, 
os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os 
parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e 
ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente.
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Sendo assim, podemos afirmar que a LDO possui três anexos, fique 
atento! 
Prazos para elaboração e aprovação
Na esfera federal, valem os seguintes prazos para a LDO: o projeto da LDO 
deve ser encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional 
até o dia 15 de abril de cada ano. Esse projeto deve ser aprovado pelo Con-
gresso Nacional até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa 
(atualmente 17 de julho), sendo que, de acordo com o art. 57, parágrafo 2º, 
da CF, a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto 
de lei de diretrizes orçamentárias, ou seja, não haverá recesso parlamentar 
enquanto a LDO não for aprovada no Congresso Nacional.
Viu o que acontece aqui? Segundo a CF, caso o Poder Legislativo não 
aprove a LDO até o prazo estabelecido, que é até a última sessão legis-
lativa antes do recesso, em 17 de julho, eles serão punidos, castigados 
e não poderão sair para o recesso. 
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
A lei Orçamentária Anual – LOA – é o orçamento propriamente dito, 
sendo nela a aplicação de todos os princípios orçamentários dos quais já 
estudamos. A LOA deverá ser elaborada em consonância com o PPA e a 
LDO e deve trazer todas as receitas que se espera arrecadar e as despesas 
que serão incorridas no exercício financeiro subsequente. Lembre-se sem-
pre disso: as receitas são previstas e as despesas são fixadas/autorizadas.
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Nenhuma despesa que não esteja prevista na LOA poderá ser exe-
cutada, sob pena de responsabilização criminal do agente (art. 359-D do 
Código Penal). Além disso, são vedadas a concessão de créditos ilimita-
dos (art. 167, VII, da CF), o que quer dizer que toda despesa prevista no 
orçamento deverá ter um limite máximo de gasto. 
O parágrafo 6º do art. 165 da Constituição Federal estabelece que 
o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo re-
gionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isen-
ções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, 
tributária e creditícia.
Observe aqui uma preocupação maior, bem como mais exigências 
por parte da legislação, já que estamos tratando especificamente do 
orçamento agora... 
Divisão da LOA
De acordo com o § 5º do art. 165 da Constituição Federal, a lei orça-
mentária anual deve compreender três partes: a) Orçamento Fiscal; b) 
Orçamento de Investimento das Empresas Estatais; e c) Orçamento da 
Seguridade Social. 
Cuidado com isso, já que essa divisão não fere o princípio da unidade 
orçamentária, já discutida em momentos anteriores. Mesmo com essa 
tríplice divisão, a peça orçamentária permanece sendo única. Vamos ver, 
de maneira rápida, o que significa cada uma dessas partes.
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O orçamento fiscal deve trazer todas as despesas (e as receitas que 
lhe custeiem) referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações ins-
tituídas e mantidas pelo Poder Público, desde que tais despesas não 
constem dos outros dois orçamentos – ou seja, o orçamento fiscal é o 
que chamamos de orçamento residual.
No orçamento de investimento das empresas estatais devem constar