dimensão material da fazenda pública

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a fazenda Pública no ordenamento Jurídico 
braSileiro
Rogério Augusto Boger Feitosa1
SUMÁRIO: 1. Introdução - 2. A Fazenda Pública em sua dimensão material - 3. A questão da prestação de 
serviços públicos de caráter econômico - 4. As prerrogativas da Fazenda Pública no ordenamento brasileiro - 
5. Considerações finais - 6. Referências bibliográficas.
1. INTRODUÇÃO
A ‘Fazenda Pública’ vem sendo tratada pela doutrina como o conjunto de en-
tidades administrativas que, dotadas de personalidade de direito público, sub-
metem-se a um regime jurídico peculiar que lhes garante instrumentos para 
melhor promover a defesa do interesse público.
No entanto, é fácil perceber que essas entidades às quais formalmente se 
atribui personalidade de direito público são algumas vezes constituídas ob-
jetivando o exercício de atividades econômicas, cuja exploração é conferida 
constitucionalmente a pessoas de direito privado. Enquanto isso, verifica-se a 
existência de entidades administrativas criadas com personalidade jurídica de 
direito privado que, por sua vez, têm como finalidade a realização de funções 
eminentemente estatais.
Ciente desse desvirtuamento, mostra-se necessário diferenciar cada um dos 
entes que compõem a Administração Indireta, de modo a apenas incluir no con-
ceito de ‘Fazenda Pública’ aqueles que se direcionam a atividades cuja execução 
seja efetivamente de incumbência do Poder Público para, somente depois, defi-
nir o regime jurídico aplicável.
2. A FAZENDA PÚBLICA EM SUA DIMENSÃO MATERIAL
A expressão ‘Fazenda Pública’ não é novidade no ordenamento jurídico 
brasileiro. Há muito tem sido utilizada para se referir ao âmbito de atuação do 
Estado no que tange à gestão das suas finanças2. Entretanto, em sentido mais 
1 Procurador do Estado de São Paulo. Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de 
Janeiro – PUC-Rio.
2 CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 7ª Ed., São Paulo: Dialética, 2009, p. 15.
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próprio aos direitos processual e administrativo, essa expressão costuma ser 
empregada para fazer alusão às entidades com personalidade de direito público 
que compõem as diferentes estruturas administrativas dos entes federativos, 
notadamente quando atuam em juízo.
Nessa acepção mais específica, afirma-se que se enquadram no conceito de 
‘Fazenda Pública’ a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem 
como suas autarquias e fundações públicas de direito público. Por sua vez, 
consideram-se excluídas dessa concepção as empresas públicas e sociedades 
de economia mista, visto que gozam de personalidade jurídica de direito pri-
vado e a elas se aplicao regime jurídico inerente às regras de livre mercado 
(v. art. 173, § 1º, da CF)3, assim como as fundações públicas de direito privado4.
Com efeito, tal compreensão confere peculiar relevância à personalidade 
jurídica – se de direito público ou de direito privado – atribuída ao ente da Ad-
ministração no momento da edição da lei que o constituiu ou que autorizou a 
sua constituição; ou seja, define a sua inclusão, ou não, no conceito de ‘Fazenda 
Pública’ e, por consequência, o regime jurídico aplicável a partir de uma opção 
política tomada no âmbito dos Poderes Legislativo e Executivo.
Ocorre que, não raras vezes, o Poder Executivo, mediante sua iniciativa re-
servada de lei, e o Poder Legislativo, no exercício de sua função legislativa, aca-
bam por conferir a entidades da Administração Indireta formas jurídicas não 
consentâneas com o ordenamento jurídico. É comum deparar-se com a exis-
tência de empresas públicas ou sociedades de economia mista que exercem ati-
vidade típica de Estado, ao mesmo tempo em que alguns entes autárquicos ou 
fundacionais se revelam verdadeiros exploradores de atividade econômica.
Não há como negar que, em alguma medida, esses Poderes gozam de certa 
liberdade no que toca à definição da forma jurídica da pessoa administrativa a 
ser instituída. Entretanto, essa escolha não pode perder de vista os contornos 
materiais constitucionalmente concebidos para as diferentes entidades da Ad-
ministração Indireta, em particular, o propósito de sua criação.
O Constituinte de 1988, ao tratar da ‘Ordem Econômica e Financeira’, teve 
especial cuidado ao estipular as situações e os meios de intervenção do Esta-
do no domínio econômico. Primeiramente, estabeleceu como regra geral a in-
tervenção indireta na economia, por meio das atividades de normatização e 
regulação, permitindo a intervenção direta, ou seja, a exploração de atividade 
econômica pelo Estado, apenas de modo excepcional, nos casos previstos na 
Constituição ou quando necessária aos imperativos de segurança nacional ou 
3 Ibid., p. 16-17.
4 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª Ed., rev., ampl. e atual., São 
Paulo: Atlas, 2012, p. 522.
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a relevante interesse coletivo5. Em seguida, deixou claro que essa intervenção 
direta deveria ser feita principalmente mediante a constituição de empresas 
públicas e sociedades de economia mista, as quais, por sua vez, se submeteriam 
ao regime jurídico próprio das empresas privadas, impedida a concessão de pri-
vilégios, sejam civis, comerciais, trabalhistas ou tributários.
Ao dispor o Constituinte Originário que as empresas públicas e sociedades 
de economia mista devem precipuamente servir de instrumento de intervenção 
do Estado no domínio econômico, atribuiu, por exclusão, às entidades autárqui-
cas e fundações públicas o desempenho das demais atividades descentraliza-
das. Dessa forma, parece ter acolhido os critérios já adotados pelo Decreto-Lei 
200/67 para delimitar os contornos jurídicos e as funções passíveis de serem 
atribuídas aos entes da Administração Indireta6.
É verdade que os conceitos normativos constantes do Decreto-Lei 200/67 
revelam-se ainda coerentes com o Direito Administrativo atual, notadamente 
no tocante às finalidades atribuídas às entidades em questão. No entanto, a 
despeito dessa coerência, necessário se faz um exame mais detido e minucioso 
do objeto e das atividades que devem legitimamente ser desempenhadas por 
essas entidades, delimitando a sua dimensão material independentemente da 
sua forma jurídica, sob pena de determinar-se a incidência do regime próprio à 
‘Fazenda Pública’ ou daquele inerente à iniciativa privada a partir da simples e, 
muitas vezes, imprópria escolha tomada no âmbito político.
Inicialmente, quanto às entidades autárquicas, aparentam consentâne-
os com a teleologia constitucional os termos especificados pelo Decreto-Lei 
200/67 ao estabelecerem como objeto de sua atuação as “atividades típicas da 
Administração Pública” (art. 5º, inc. I). Isso porque essas entidades, enquanto 
pessoas jurídicas de capacidade exclusivamente administrativa7, servem de pe-
5 FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lições de Direito Econômico. 3ª Ed., Rio de Janeiro: Atlas, 2010, p. 83-86.
6 Art. 5º. Para os fins desta lei, considera-se: I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com per-
sonalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração 
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentra-
lizada. II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patri-
mônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que 
o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou de conveniência administrativa podendo 
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. III - Sociedade de Economia Mista - a entidade 
dotada de personalidade jurídica de direito privado,criada por lei para a exploração de atividade eco-
nômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à 
União ou a entidade da Administração Indireta. IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personali-
dade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com 
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funciona-
mento custeado por recursos da União e de outras fontes” (grifo nosso)
7 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª Ed., rev. e atual., São Paulo: Ma-
lheiros, 2009, p. 160-161.
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culiar instrumento ao Poder Público quando este deseja exercer atividades liga-
das às suas competências constitucionais de forma descentralizada, através da 
criação de uma nova pessoa jurídica de direito público, vinculada, sim, ao ente 
federativo criador, mas dotada de personalidade jurídica, patrimônio e receitas 
próprios e autonomia suficiente ao exercício das funções especificadas em lei.
Nesse diapasão, o consagrado professor José dos Santos Carvalho Filho ex-
plicita de forma bastante completa, embora sucinta, o que compreende do ter-
mo ‘autarquia’:
“À luz desses elementos, pode-se conceituar autarquia como a pessoa jurí-
dica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei 
para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam pró-
prias e típicas do Estado”8.
Note-se que tal conceito de cunho eminentemente material depende funda-
mentalmente do significado conferido à expressão ‘funções próprias e típicas 
do Estado’, eis que uma compreensão equivocadamente alargada pode vir a des-
naturar a própria natureza da entidade. Todavia, para elucidar que atividades 
podem ser caracterizadas como ‘atividades tipicamente administrativas’, é ne-
cessário, antes disso, definir quais são aquelas consideradas ‘atividades admi-
nistrativas em sentido lato’.
Sem embargo da existência de classificações concebidas por importantes 
doutrinadores9, é possível agrupar as atividades administrativas em sentido 
lato em cinco grandes grupos. São eles: 1) a gestão de bens públicos; 2) o exer-
cício do poder de polícia; 3) a intervenção do Estado na propriedade; 4) a pres-
tação de serviços públicos; e 5) a intervenção do Estado no domínio econômico.
De forma bastante concisa, a noção inerente ao primeiro grupo consiste na 
ideia de utilização e de conservação dos bens públicos10 pela Administração, 
de modo a atribuir-lhes destinação compatível com a sua natureza, bem como 
garantir a manutenção de sua existência, qualidade e finalidade11. Já o exercício 
8 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 464.
9 Mostra-se relevante mencionar a classificação formulada pelo renomado professor Celso Antônio Ban-
deira de Mello mediante a qual as atividades administrativas são reunidas em 6 (seis) diferentes grupos: 
1) a prestação de serviços públicos, 2) a intervenção do Estado no domínio econômico e social; 3) o 
cumprimento das normas que estabelecem limitações administrativas à liberdade e à propriedade, 4) 
a imposição das sanções previstas para as infrações administrativas; 5) o sacrifício de direitos; e 6) a 
gestão dos bens públicos (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit., p. 661-663). Ressalte-se apenas 
que, quanto à intervenção no domínio social, indicada pelo mencionado autor como uma das atividades 
administrativas exercidas pelo Estado, parece-nos despicienda a sua menção, tendo em vista que, em 
nosso entender, toda ou qualquer atuação administrativa relacionada pode ser facilmente enquadrada 
no ‘exercício do poder de polícia’, na ‘prestação de serviços públicos’ de natureza social ou, ainda, na 
intervenção do Estado no domínio econômico, mediante o fomento da atividade privada.
10 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 1147-1148.
11 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 38ª Ed., atual., São Paulo: Malheiros, 2012, p. 
579-580.
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do poder de polícia pode ser conceituado como toda atuação do Estado direcio-
nada a “condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos indi-
viduais em benefício da coletividade ou do próprio Estado”12. Por sua vez, a in-
tervenção do Estado na propriedade alcança o conjunto de medidas restritivas 
ou supressivas a ela impostas com o objetivo específico de adequá-la à função 
social a que está condicionada13. Quanto à prestação de serviços públicos, esta 
corresponde à execução de toda e qualquer atividade destinada a “satisfazer ne-
cessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências 
do Estado”14. Por fim, a intervenção do Estado na atividade econômica envolve a 
atuação deste em atividades de normatização e regulação ou, ainda, o exercício 
direto da atividade econômica.
Desses cinco grandes grupos, parece-nos que ao menos os quatro primeiros 
se enquadram integralmente em ‘atividades tipicamente administrativas’. Isso 
porque não é possível imaginar pessoas de direito privado atuando na gestão de 
bens públicos, exercendo poder de polícia, intervindo na propriedade ou pres-
tando serviços públicos, salvo quando autorizadas expressamente pelo Estado.
Quanto ao último grupo, deve-se ter em mente a diferenciação já mencio-
nada entre intervenção indireta, realizada mediante normatização e regulação 
das relações jurídicas firmadas em ambiente de mercado, e intervenção direta, 
que consiste na efetiva exploração de atividade econômica pelo Poder Público. 
Enquanto esta tem caráter excepcional – repita-se, permitida apenas nos casos 
previstos na Constituição ou quando necessária aos imperativos de segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo –, sendo, portanto, ordinariamente 
realizada pela iniciativa privada, aquela representa atividade eminentemente 
administrativa, correspondendo, na realidade, a verdadeiro exercício do poder 
de polícia.
Dessa forma, é correto dizer que as autarquias podem ter por finalidade 
a execução de qualquer das atividades inseridas em um dos quatro primeiros 
grupos citados ou, ainda, intervir na economia por meio das atividades de nor-
matização e de regulação, lhes sendo vedado apenas o exercício de atividade 
econômica.
Corroborando, pois, esse entendimento, o professor José dos Santos Carva-
lho Filho leciona que:
 “Ao fixar os contornos jurídicos das autarquias, o Decreto-lei nº 200/1967 
consignou que seriam elas destinadas a executar atividades típicas da ad-
ministração pública, expressão que, é fácil notar, suscita dúvidas de seu 
sentido (...).
12 Ibid., p. 137.
13 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 769.
14 MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 374.
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Em nosso entender, porém, o legislador teve o escopo de atribuir às au-
tarquias a execução de serviços públicos de natureza social e de atividades 
administrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho econô-
mico e mercantil, estes adequados a outras pessoas administrativas, como 
as sociedades de economia mista e as empresas públicas”15 (grifo nosso).
Por consequência, entendemos que deve ser considerada materialmente 
‘autarquia’ a entidade da Administração Indireta destinada ao desempenho 
dasmencionadas atividades tidas como tipicamente estatais, independente-
mente da forma jurídica a ela atribuída, enquadrando-se, assim, no conceito 
de ‘Fazenda Pública’ para todos os efeitos. Constatando-se, porém, a criação de 
uma entidade descentralizada sob a forma de autarquia,mas se a ela for atri-
buída a execução de atividade econômica, terá natureza material de verdadeira 
empresa estatal, incidindo sobre ela todo o regime jurídico aplicável às pessoas 
jurídicas de direito privado.
O Superior Tribunal de Justiça, inclusive, quando teve a oportunidade de 
enfrentar questões relacionadas à aplicação de regras que compõem o regime 
jurídico peculiar à Fazenda Pública a autarquias que atuam no exercício de ati-
vidade econômica, entendeu pelo afastamento de tais normas, desprezando o 
aspecto meramente formal a elas atribuído:
RECURSO ESPECIAL - EMBARGOS À EXECUÇÃO - NEGATIVA DE PRESTA-
ÇÃO JURISDICIONAL - NÃO OCORRÊNCIA, NA ESPÉCIE - BANCO REGIONAL 
DE DESENVOLVIMENTO DO EXTREMO SUL (BRDE) - OBSERVÂNCIA AO 
PROCEDIMENTO ESTABELECIDO PELO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL PARA 
EXECUÇÃO DE QUANTIA CERTA CONTRA FAZENDA PÚBLICA - IMPOSSIBI-
LIDADE - RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO. 1. Não existe negativa de pres-
tação jurisdicional no acórdão que, a despeito de adotar fundamento diver-
so daquele pretendido pela parte, efetivamente decide de forma fundamen-
tada toda a controvérsia. 2. O rito previsto pelos artigos 730 e seguintes 
do Código de Processo Civil, aplicável à execução de quantia certa contra a 
Fazenda Pública, não é aplicável ao ente que, a despeito de formalmente ser 
considerado uma autarquia, na realidade, em razão de explorar atividade 
econômica, mediante fomento de setores da economia, se reveste de natu-
reza de empresa pública, como sucede in casu. 3. Recurso especial a que se 
nega provimento. (REsp 579.819/RS, Rel. Ministro MASSAMI UYEDA, TER-
CEIRA TURMA, julgado em 04/08/2009, DJe 15/09/2009) (grifo nosso)
PROCESSUAL CIVIL. AUTARQUIA ESTADUAL. PRESCRIÇÃO. A autarquia es-
tadual que desenvolve atividade econômica está sujeita ao mesmo regime 
de prescrição das pessoas jurídicas de direito privado. Recurso especial 
não conhecido. (REsp 218.074/RS, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, TER-
CEIRA TURMA, julgado em 07/04/2003, DJ 25/08/2003, p. 296)
De modo semelhante às autarquias, as fundações públicas receberam con-
tornos normativos específicos pelo Decreto-Lei 200/67, complementados pela 
15 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 466-467
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legislação civil no que versa sobre a matéria. Segundo as normas jurídicas apli-
cáveis, as fundações públicas foram concebidas como entidades que, sem fins 
lucrativos, se destinam ao desempenho de atividades de cunho fundamental-
mente social, não lhes sendo disponível o exercício de atividades econômicas.
Nessa mesma linha, o Código Civil de 2002, repetindo em seu artigo 62, 
caput, dispositivo já existente na legislação civil revogada, explicitou em seu pa-
rágrafo único as finalidades passíveis de ser conferidas às fundações, indepen-
dentemente da natureza do seu instituidor:
“Art. 62. Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por escritura pú-
blica ou testamento, dotação especial de bens livres, especificando o fim a 
que se destina, e declarando, se quiser, a maneira de administrá-la.
Parágrafo único. A fundação somente poderá constituir-se para fins religio-
sos, morais, culturais ou de assistência” (grifo nosso).
Em outras palavras, despidas necessariamente de qualquer finalidade liga-
da à obtenção de lucro, essas entidades visam estritamente ao desempenho de 
atividades sociais e que trazem benefícios aos membros da coletividade16.
Perceba-se que tais fins podem muitas vezes ser confundidos – e de fato o 
são – com destinações comumente atribuídas a entidades autárquicas, eis que a 
persecução de escopos de cunho social pode significar verdadeira ‘prestação de 
serviço público’. Exemplificativamente, não é difícil imaginar a criação de uma 
fundação pública com objeto vinculado à assistência social, à saúde ou à educa-
ção. Nesses casos, dúvidas não há de que o desempenho de suas atividades será 
idêntico ao de autarquias às quais sejam conferidas iguais finalidades.
Em razão dessa similitude, os tribunais do país, a despeito de ainda existir 
alguma dissonância na doutrina pátria17, já sedimentaram o entendimento de 
que, nessas situações, as fundações públicas teriam natureza jurídica de direi-
to público, sendo consideradas verdadeiras ‘fundações autárquicas’, ou ‘autar-
quias fundacionais’. E, sendo equiparadas às autarquias, recebem todo o trata-
mento jurídico a elas aplicável, restando abrangidas também pelo conceito de 
‘Fazenda Pública’18.
16 Ibid., p. 513-514.
17 Perfilhando o entendimento em sentido contrário, José dos Santos Carvalho Filho sustenta que “(...), cau-
sa grande estranheza que uma fundação criada pelo Estado se qualifique como pessoa de direito público, 
ainda mais quando se sabe que o recurso do Poder Público a esse tipo de entidade de direito privado 
visava a possibilitar maior flexibilidade no desempenho de atividades sociais iguais às colimadas pelas 
fundações instituídas por particulares. Causa também grande confusão e parece bastante incongruente 
a caracterização das fundações públicas como espécie do gênero autarquia” (CARVALHO FILHO, José dos 
Santos. Op. cit., p. 515-516).
18 É possível verificar que essa compreensão já foi adotada em inúmeras decisões pelo STF e pelo STJ, 
de modo que, considerando fundações públicas que desempenham atividades próprias das autarquias 
como verdadeiras entidades autárquicas, se determinou a aplicação do regime inerente a entidades des-
ta espécie. Citam-se como exemplos a Fundação Nacional de Saúde (v. STF, RE 215.741/SE, 2ª Turma, 
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Todavia, essa equiparação não extingue a possibilidade de criação pelo Estado 
de efetiva fundação de direito privado, com a sua consequente submissão ao regi-
me jurídico próprio das fundações dessa natureza. Nesse caso, não poderá ela ser 
tida como pessoa jurídica integrante da ‘Fazenda Pública’, afastando-a necessaria-
mente da incidência das normas intimamente ligadas a esse conceito, ressalvada, 
apenas, a aplicação de certas regras decorrente de determinação constitucional.
É bem verdade que muitas fundações instituídas pelo Poder Público acabam 
por se assemelhar às entidades autárquicas, chegando alguns autores até 
mesmo a afirmar que todas as fundações públicas equivaleriam a entidades 
daquele tipo e que seria uma impropriedade do ordenamento jurídico a sua 
previsão19. Não obstante, a própria jurisprudência já se deparou com fundações 
públicas cuja natureza jurídica foi reconhecida como de direito privado sob o 
fundamento de que visariam a objetivos eminentemente privados, sendo consi-
deradas entes administrativos não equiparáveis às autarquias e, portanto, não 
se lhes aplicando o respectivo regime jurídico20.
Em suma, sempre que as fundações públicas exercerem atividade de conteú-
do exclusivamente administrativo serão tidas como entidades de direito público 
equivalentes às autarquias, fazendo jus, por consequência, a todas as prerroga-
tivas da ‘Fazenda Pública’. Quando, ao contrário, desempenharem atividades de 
Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 04.06.1999), a Fundação Nacional do Índio – FUNAI (v. STF, RE 183.188/
MS, 1ª Turma, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 14.02.1997), a Fundação de Assistência ao Estudante (v. STF, 
RE 115.134/DF, 2ª Turma, Rel. Min. Carlos Madeira, DJ 06.05.1988), a Fundação de Amparo à Pesquisa 
do Estado do Rio de Janeiro – FAPERJ (v. STF, RE 101.126/RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 
01.03.1985), a Fundação de Ciência e Tecnologia – CIENTEC (v. STJ, REsp 480.632/RS, 2ª Turma, Rel. 
Min. Franciulli Netto, DJ 28.10.2003), a Fundação Universidade de Brasília – FUB (v. STJ, CC 113.079/DF, 
1ª Seção, Rel. Min. Castro Meira, DJe 11.05.2011), a Fundação InstitutoAgronômico do Paraná – IAPAR (v. 
STJ, REsp 365.894/PR, 2ª Turma, Rel.Min. Franciulli Netto, DJ 13.12.2004), o Instituto Brasileiro de Geo-
grafia e Estatística – IBGE (v. STJ, REsp 251.207/RJ, 5ª Turma, Rel. Min. Jorge Scartezzini, DJ 13.08.2001), 
a Fundação Instituto Tecnológico de Osasco – FITO (v. STJ, REsp 207.767/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Castro 
Meira, DJe 12.12.2008) e a Fundação de Saúde do Estado do Ceará – FUSEC (v. STJ, RMS 464/CE, 1ª Tur-
ma, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, DJ 18.10.1993).
19 Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello, ao tratar das fundações públicas, opina: “É absoluta-
mente incorreta a afirmação normativa de que as fundações públicas são pessoas de Direito Privado. Na 
verdade, são pessoas de Direito Público, consoante, aliás, universal entendimento, que só no Brasil foi 
contendido (...). O que se passou, entretanto, no Direito brasileiro é que foram criadas inúmeras pessoas 
designadas como “fundações”, com atribuições nitidamente públicas, e que, sob este aspecto, em nada 
se distinguiam das autarquias (...). Uma vez que as fundações públicas são pessoas de Direito Público de 
capacidade exclusivamente administrativa, resulta que são autarquias e que, pois, todo o regime dantes 
exposto, como o concernentes às entidades autárquicas, aplica-se-lhes integralmente” (MELLO, Celso 
Antônio Bandeira de. Op. cit., p. 183-185).
20 De fato, o STJ, declarando a natureza privada de algumas fundações públicas, vem determinando a sua 
regência pelas normas do Código Civil no que diz respeito à prescrição, não considerando aplicável a 
regra específica prevista no Decreto 20.910/32, dirigida apenas aos entes de direito público (v. STJ, REsp 
1.270.671/RS, 2ª Turma,Rel. Min. Castro Meira, DJe 05.03.2012).
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a fazenda pública no ordenamento jurídico brasileiro
natureza privada, devem ser consideradas pessoas jurídicas de direito privado, 
incidindo sobre elas o regime que lhes é peculiar, sem aquelas prerrogativas.
Por fim, reservou-se às empresas públicas e sociedades de economia mista 
o exercício de atividade econômica quando, verificada alguma das situações que 
autorizam a intervenção direta do Estado no domínio econômico, quais sejam, 
aquelas expressamente previstas na Constituição ou quando necessária aos im-
perativos de segurança nacional ou a relevante interesse coletivo21, desejar o 
Poder Público fazê-lo de forma descentralizada.
Ocorre que, como já se fez menção, o Poder Constituinte não se limitou a dis-
por sobre os motivos que permitem legitimamente a constituição das empresas 
estatais esobre a natureza de suas atividades. Previu também que a elas se apli-
caria o regime jurídico próprio das empresas privadas, impedindo a concessão 
de quaisquer privilégios, sejam civis, comerciais, trabalhistas ou tributários, es-
pecialmente em nome do princípio da livre concorrência.
Outrossim, obstou de forma clara que lhes fossem estendidos quaisquer pri-
vilégios concedidos aos entes públicos de modo a garantir iguais condições a 
todas as empresas que atuam em ambiente de mercado. Por conseguinte, tor-
nou inaceitáveis a inserção das empresas públicas e sociedades de economia 
mista no conceito de ‘Fazenda Pública’ e a aplicação do regime jurídico que lhe 
é próprio.
Na realidade, deve ser pontuado que o regime de direito privado exigido 
pela Constituição para as empresas estatais não impede a incidência de algu-
mas normas de direito público, como, v. g., a exigência de concurso público para 
a admissão de pessoal (art. 37, inc. II, da CF) e o controle pelo Tribunal de Contas 
dos atos de seus administradores (art. 71, inc. II, da CF), que, previstas também 
pelo Poder Constituinte, têm o objetivo precípuo de garantir a concretização 
dos princípios constantes do artigo 37, da Carta Maior. Contudo, no que tange 
ao exercício da atividade econômica, não é permitida a concessão de qualquer 
privilégio que venha a prejudicar a livre concorrência.
3. A QUESTÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE CARÁTER 
ECONÔMICO
À primeira vista, a distinção das diversas espécies de entidades da 
Administração Indireta e a delimitação das legítimas finalidades às quais elas 
se destinam não geram maiores controvérsias, podendo aparentar inicialmente 
inexistir grandes dificuldades na definição da abrangência do conceito de ‘Fazenda 
Pública’ e do regime inerente a cada uma delas. O problema surge quando se 
21 FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Op. cit.,p. 83-86.
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constata que a prestação de serviços públicos de teor econômico – quais sejam, 
aqueles que “rendem ensejo a que o prestador aufira lucros oriundos de sua 
execução”22 – pode significar a realização de atividade eminentemente adminis-
trativa, cuja execução pode se dar de forma descentralizada mediante a criação de 
autarquias, mas, também,o exercício de atividade econômica.
Note-se que a exploração de serviços públicos dessa natureza por empresas 
públicas e sociedades de economia mista não encontra, a princípio, qualquer óbice 
constitucional, visto que tal atividade pode ser facilmente enquadrada na expres-
são constitucional ‘relevante interesse coletivo’, justificando a intervenção direta 
do Poder Público na atividade econômica, bem como a criação dessas empresas.
Sem embargo, parece ser incontestável a existência de uma zona nebulosa 
suficientemente capaz de gerar incerteza sobre a natureza da entidade adminis-
trativa que presta serviços públicos de caráter econômico. Como, então, definir o 
sentido material do ente ao qual foi atribuída a realização desses serviços, inde-
pendentemente da forma jurídica a ele atribuída no momento de sua constituição?
É importante observar que essa questão está longe de ser meramente teó-
rica. Os mais diversos entes federativos têm em suas Administrações Indiretas 
empresas públicas e sociedades de economia mista às quais se incumbe a pres-
tação de serviços públicos que, em tese, poderiam ser executados pela iniciativa 
privada. A título de ilustração, há vários entes municipais que atribuem a pres-
tação dos serviços de limpeza pública e de coleta de lixo a empresas estatais. 
Da mesma forma, a prestação dos serviços de fornecimento de água e de coleta 
e tratamento de esgoto muitas vezes é realizada por empresas vinculadas ad-
ministrativamente aos entes federativos. Isso sem falar das inúmeras empresas 
estatais que prestam serviços de transporte público.
Neste ponto, merece ser destacado que, quando o objeto da empresa estatal 
não vincular-se à prestação de um serviço público (v. g., a atividade de explo-
ração de minério ou de petróleo), sendo qualificado pelo que a doutrina de-
nominou de ‘atividade econômica em sentido estrito’23, não restam dúvidas de 
que a entidade descentralizada à qual legitimamente pode ser atribuída a sua 
exploração deve ser constituída sob a forma de empresa pública ou de socieda-
de de economia mista. E mais! Se por acaso alguma atividade dessa natureza 
for destinada a entidades administrativas dotadas de outras formas jurídicas, 
ainda assim deverá ser considerada materialmente uma empresa estatal, com a 
aplicação consequente do regime jurídico próprio das empresas privadas.
No entanto, o mesmo consenso não há quando a atividade econômica de-
correr da execução de um serviço público. Afinal, nesses casos, a prestação do 
22 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 325.
23 FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Op. cit.,p. 81-83.
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a fazenda pública no ordenamento jurídico brasileiro
serviço por uma empresa estatal lhe confere dimensão material de entidade 
autárquica ou, ao contrário, cabe, sim, a pessoas jurídicas daquela natureza a 
sua exploração? Perceba-se que a resposta a essa pergunta é absolutamente im-
prescindível para se definir se o regime jurídico a que se submeterá a entidade 
da AdministraçãoIndireta será aquele inerente ao conceito de ‘Fazenda Pública’ 
ou se, de outra forma, será aplicável o regime privado.
É possível extrair da jurisprudência do STF importantes elementos para se 
alcançar uma solução aceitável a esse problema. Não foram poucas as situações 
em que o STF enfrentou essa questão, notadamente em demandas em que a 
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – EBCT pleiteava prerrogativas 
próprias dos entes que compõem a ‘Fazenda Pública’, requerendo desde a de-
claração da impenhorabilidade de seus bens, com a submissão dos seus débitos 
decorrentes de decisão judicial ao regime de precatório, até o reconhecimento 
da extensão da imunidade tributária recíproca.
Nessas oportunidades, a compreensão da Corte foi no sentido da equipa-
ração da mencionada empresa pública às entidades autárquicas, com todas as 
consequências inerentes a essa decisão24. Para isso, o Tribunal se baseou ex-
pressamente em dois fundamentos principais: o primeiro, que a Constituição 
Federal, em seu artigo 21, inc. X, atribuiu à União a competência material para 
a manutenção de serviço postal, de modo que, mesmo que prestado de forma 
descentralizada, incidiria todo o regime aplicável àquele ente federativo; o se-
gundo, que esse raciocínio não violaria as normas que regem a Ordem Econômi-
ca, em especial, o princípio da livre concorrência, eis que, submetido o serviço 
a monopólio estatal, não haveria prejuízo a eventuais empresas concorrentes.
Entretanto, pode-se observar, ainda, a existência de um terceiro fundamen-
to, implícito mas relevante, a justificar o já consolidado entendimento. Quando 
a Constituição dispõe que a intervenção direta na economia deve ocorrer ape-
nas excepcionalmente, pretende deixar para a iniciativa privada a exploração de 
empreendimentos que se destinam à obtenção de lucro, tendo em vista não ser 
próprio do Poder Público o exercício de atividades direcionadas a tal finalidade. 
Por esse motivo, prestando a EBCT um serviço público que, embora de caráter 
econômico, consiste em um fim em si mesmo – ou seja, que objetiva fundamen-
talmente a realização de sua atividade, deixando para segundo plano a obtenção 
de ganhos financeiros –, o seu objeto parece ter mais a natureza de prestação 
24 São vários os precedentes do STF nessa linha em demandas em que a EBCT foi parte. Exemplificativa-
mente, citam-se o ARE 643.686/BA (STF, Plenário Virtual, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 06.05.2013), em que 
se reconheceu a imunidade tributária da empresa pública – ratificando o entendimento adotado no RE 
407.099/RS (STF, 2ª Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 06.08.2004), e os RE 225.011/MG e 220.907/RO, 
em cujos julgamentos se declarou a impenhorabilidade de seus bens e a exigência de expedição de pre-
catório para o pagamento de dívidas decorrentes de decisões judiciais (respectivamente, STF, Tribunal 
Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio e Rel. P/ Acórdão Min. Maurício Corrêa, DJ 19.12.2000, e STF, 2ª Turma, 
Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 31.08.2001).
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rogério augusto boger feitosa
de serviço público do que propriamente de exploração de atividade econômica, 
fazendo jus à sua aproximação às entidades autárquicas.
Todavia, não é difícil perceber que esses fundamentos servem também de ar-
gumento para incluir outras empresas estatais no conceito de ‘Fazenda Pública’ e 
aplicar-lhes o regime jurídico correspondente. De fato, entendemos que, quando 
o ente da Administração Indireta 1) exercer atividade tipicamente administrati-
va, como é o caso dos serviços públicos, 2) sujeita a monopólio estatal, portanto, 
sem violação a regras concorrenciais, e 3) que consista em um fim em si mesma, 
com a destinação do resultado superavitário ao próprio desempenho da ativida-
de, se caracterizará materialmente como autarquia, mesmo que lhe tenha sido 
atribuída a forma de empresa pública ou de sociedade de economia mista25.
Nesse sentido, a jurisprudência dos tribunais superiores vem reconhecendo 
a diversas empresas estatais a natureza jurídica de entidade autárquica, como 
já ocorreu com a Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária – INFRA-
ERO (RE-AgR 363.412/BA), com a Administração dos Portos de Paranaguá e 
Antonina – APPA (RE 356.711/PR), com a Companhia Docas do Estado de São 
Paulo – CODESP (RE 253.472/SP), dentre tantas outras, atribuindo a elas prer-
rogativas típicas de entidades que compõem a ‘Fazenda Pública’.
Inclusive, ao declarar a aplicabilidade da regra da imunidade recíproca à 
Companhia Docas do Estado de São Paulo – CODESP, o STF parece ter implicita-
mente acolhido os critérios acima suscitados como ratio decidendi do julgado:
EMENTA: TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE RECÍPROCA. SOCIEDADE DE ECO-
NOMIA MISTA CONTROLADA POR ENTE FEDERADO. CONDIÇÕES PARA 
APLICABILIDADE DA PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO 
PORTUÁRIA. COMPANHIA DOCAS DO ESTADO DE SÃO PAULO (CODESP). 
INSTRUMENTALIDADE ESTATAL. ARTS. 21, XII, f, 22, X, e 150, VI, a DA 
CONSTITUIÇÃO. DECRETO FEDERAL 85.309/1980. 1. IMUNIDADE RECÍ-
PROCA. CARACTERIZAÇÃO. Segundo teste proposto pelo ministro-rela-
tor, a aplicabilidade da imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, a da 
Constituição) deve passar por três estágios, sem prejuízo do atendimento 
de outras normas constitucionais e legais: 1.1. A imunidade tributária re-
cíproca se aplica à propriedade, bens e serviços utilizados na satisfação 
dos objetivos institucionais imanentes do ente federado, cuja tributação 
poderia colocar em risco a respectiva autonomia política. Em conseqüên-
cia, é incorreto ler a cláusula de imunização de modo a reduzi-la a mero 
instrumento destinado a dar ao ente federado condições de contratar em 
circunstâncias mais vantajosas, independentemente do contexto. 1.2. Ati-
25 É importante aqui mencionar que não se desconhece o teor da decisão proferida pelo STF, em 2013, 
quando do julgamento do RE 601.392/PR em que, com resultado apertado de 6 x 5, se estendeu à Em-
presa Brasileira de Correios e Telégrafos – EBCT a regra da imunidade recíproca também quanto a ati-
vidades exercidas em concorrência com a iniciativa privada. Porém, parece-nos mais consentânea com 
a Constituição a compreensão adotada pelos votos vencidos, visto que, se consolidado o entendimento 
que prevaleceu, se legitimará o desequilíbrio concorrencial em qualquer atividade que venha a ser de-
sempenhada pela empresa pública em questão (STF. RE 601.392/PR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Joaquim 
Barbosa e Rel. P/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe 05.06.2013).
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a fazenda pública no ordenamento jurídico brasileiro
vidades de exploração econômica, destinadas primordialmente a aumen-
tar o patrimônio do Estado ou de particulares, devem ser submetidas à 
tributação, por apresentarem-se como manifestações de riqueza e deixa-
rem a salvo a autonomia política. 1.3. A desoneração não deve ter como 
efeito colateral relevante a quebra dos princípios da livre-concorrência e 
do exercício de atividade profissional ou econômica lícita. Em princípio, o 
sucesso ou a desventura empresarial devem pautar-se por virtudes e vícios 
próprios do mercado e da administração, sem que a intervenção do Estado 
seja favor preponderante (...) (RE 253472, Relator(a): Min. MARCO AURÉ-
LIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, jul-
gado em 25/08/2010, DJe-020 DIVULG 31-01-2011 PUBLIC 01-02-2011 
EMENT VOL-02454-04 PP-00803 RTJ VOL-00219- PP-00558).
Em vias de conclusão, é possível asseverar que o aspecto formal da pessoa 
administrativa apresenta-se meramente secundário quando se faz necessária 
a análise do seu sentido material. Dessa forma, sendo muito mais importante 
o exame da atividade desempenhada do que a forma jurídica conferida, não se 
pode excluir aprioristicamente certa entidade descentralizada do conceito de 
‘Fazenda Pública’ apenasem virtude de ter sido criada como empresa pública 
ou sociedade de economia mista26.
Por outro lado, também não se pode pressupor que o simples exercício de 
atividade econômica já seja elemento suficiente para determinar a aplicação a 
uma empresa estatal do regime próprio das empresas privadas. É, ainda, ne-
cessário que esse ente administrativo seja materialmente ‘empresa’, cujo objeto 
não seja equiparável a atividades tipicamente administrativas ou, se consistir 
na prestação de serviço público, vise principalmente à obtenção de lucro ou não 
seja submetido a monopólio estatal.
Diante desse quadro, é possível conceituar ‘Fazenda Pública’ como o con-
junto de pessoas administrativas que, independentemente da sua forma jurí-
dica, exercem atividades tipicamente administrativas, sem fins lucrativos ou 
desrespeito ao princípio da livre concorrência. Por conseguinte, são dotados de 
uma dimensão material ‘de direito público’ os entes federativos, as autarquias e 
fundações de direito público e as empresas públicas e sociedades de economia 
mista que prestam serviços públicos de teor econômico sujeitos a monopólio 
estatal sem o objetivo de obtenção de lucro.
26 No sentido da necessidade de investigação do significado material das atividades exercidas pelos entes 
administrativos para, então, se poder definir o regime jurídico incidente, merece destaque trecho do 
voto do Min. Gilmar Mendes proferido no bojo do julgamento do RE 601.392/PR: “Na linha do que já foi 
aqui dito, estamos vivendo um momento extremamente singular. De um lado, a chamada “forma jurídica 
eleita” acaba levando a uma interpretação da Constituição segundo a forma, porque, por ser empresa 
pública, não goza da imunidade, quando, na verdade, não olhamos a substância da atividade. Por outro 
lado, estamos a ver que esse núcleo básico da atividade dos Correios (...). Então, é fundamental que se 
perceba esse modelo do subsídio cruzado para um serviço público. A forma jurídica, aqui, está marcada 
por acidentalidades. Nós já reconhecemos, em relação aos próprios Correios, por exemplo, o regime de 
precatório por conta dessas características” (grifo nosso) (STF, RE 601.392/PR, Tribunal Pleno, Rel. Min. 
Joaquim Barbosa e Rel. P/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe 05.06.2013, p. 41-42).
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rogério augusto boger feitosa
4. AS PRERROGATIVAS DA FAZENDA PÚBLICA NO ORDENAMENTO 
BRASILEIRO
Definidas, então, quais pessoas administrativas se inserem no conceito de 
‘Fazenda Pública’, é preciso delimitar as peculiaridades do regime jurídico a que 
se submetem. Nessa linha, é possível enumerar as mais relevantes prerroga-
tivas de caráter processual a elas atribuídas da seguinte forma: 1) a dispensa 
de procuração aos advogados públicos, 2) a atribuição de prazos processuais 
diferenciados, 3) o adiamento do tempo de pagamento das despesas processu-
ais, 4) a possibilidade de intervenção anômala como terceiro interessado, 5) a 
previsão de limites ao deferimento da antecipação de tutela, 6) a exigência de 
reexame necessário das decisões definitivas de 1ª instância, 7) a estipulação de 
regra específica para a condenação ao pagamento de honorários advocatícios, 
8) a submissão dos débitos decorrentes de decisões judiciais ao regime de pre-
catório, 9) a incidência de taxa diferenciada de juros moratórios no que tange a 
esses mesmos débitos, quando de natureza não-tributária, e 10) a previsão de 
procedimento específico para a execução de créditos fiscais.
A primeira, prevista no artigo 9º, da Lei 9.469/97, garante aos advogados 
públicos a atuação em juízo independentemente da existência de instrumento 
de procuração e se justifica em virtude de a representação judicial da ‘Fazenda 
Pública’ decorrer diretamente de lei27. Por consequência, não se pode aplicar 
aos advogados públicos a regra geral do artigo 37, caput, do CPC.
No que tange aos prazos processuais, o artigo 188, do CPC, determina que os 
prazos para contestar e para recorrer serão contados em quádruplo e em dobro, 
respectivamente. Contudo, encontrando respaldo justamente na finalidade de 
impedir o prejuízo ao erário e ao interesse públicos, cuja promoção é atribuída 
a uma Administração Pública que se revela muitas vezes burocrática e inefi-
ciente28, “não conseguimos ver razoabilidade na restrição dessa prerrogativa 
apenas à apresentação de contestação e à interposição de recursos.
Outra peculiaridade diz respeito à regra de que as despesas dos atos pro-
cessuais praticados por iniciativa da ‘Fazenda Pública’ serão pagas apenas ao 
final do processo (art. 27, do CPC)29. No entanto, a jurisprudência do STJ já 
sedimentou que tal prerrogativa não se estende às chamadas ‘despesas pro-
cessuais em sentido estrito’, quais sejam, aquelas que constituem verdadei-
ra remuneração e terceiros, como as despesas com o transporte de oficial de 
27 CUNHA, Leonardo José Carneiro da.Op. cit., p. 18-21.
28 Ibid., p. 33-36.29 Por exemplo, não se exige a realização de preparo para a interposição de recurso pela Fazenda Pública (v. 
STJ, REsp 1.101.727/PR, submetido ao regime do art. 543-C, do CPC, Corte Especial, Rel. Min. Hamilton 
Carvalhido, DJe 23.08.2010, e Súmula 483, do STJ: “O INSS não está obrigado a efetuar depósito prévio 
do preparo por gozar das prerrogativas e privilégios da Fazenda Pública”).
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a fazenda pública no ordenamento jurídico brasileiro
justiça30, com a citação por via postal31 e referentes ao prévio depósito dos 
honorários periciais32, se limitando apenas às custas e emolumentos judiciais
Por sua vez, atribui-se também à ‘Fazenda Pública’ a possibilidade de inter-
vir em causas em que tenha interesse, mesmo que este seja considerado indire-
to ou meramente econômico (art. 5º, § único, da Lei 9.469/97). Justificando-se 
também pela função de proteção ao erário e ao interesse públicos, é dispensada 
a demonstração de efetivo interesse jurídico, exigida como requisito pelo artigo 
50, do CPC, para o ingresso de terceiros no curso do processo.
Ademais, a legislação estabeleceu alguns limites aos poderes do magistrado 
no que tange à possibilidade de antecipação dos efeitos da tutela em demandas 
ajuizadas contra a ‘Fazenda Pública’. Estando diante de alguma das hipóteses 
legais previstas nas Leis 9.494/97 e 12.016/09, não há possibilidade jurídica de 
deferimento de eventual pedido de concessão de medida liminar ou de execu-
ção provisória das decisões já proferidas, de modo que estas somente poderão 
ser cumpridas após o trânsito em julgado.
Agrega-se a essas prerrogativas a previsão no artigo 475, do CPC, de norma 
processual que determina que as sentenças proferidas contra a Fazenda Públi-
ca em demandas cujo valor ultrapasse sessenta salários-mínimos se submetam 
necessariamente a reexame pelo tribunal, salvo se em conformidade com a ju-
risprudência do STF ou com súmula do STF ou de Tribunal Superior.
Ainda, definiu o mesmo CPC que, quando a ‘Fazenda Pública’ restar vencida 
nas ações judiciais, os honorários advocatícios devidos serão quantificados a 
partir de apreciação equitativa (v. art. 20, § 4º, do CPC), de modo a impedir um 
locupletamento indevido e desproporcional do advogado da parte contrária às 
custas do patrimônio público.
Quanto aos débitos fazendários, a Constituição impõe a sua sujeição ao re-
gime de precatórios sempre que oriundos de decisões judiciais, ressalvados 
aqueles definidos em lei como ‘de pequeno valor’ (art. 100, da CF). Outrossim, 
determina que os juros moratórios somente incidam a partir do ano seguinte 
àquele em que deveria ter sido efetuado o pagamento (v. Súmula Vinculante 
1733) e com percentual de remuneração idêntico ao da caderneta de poupança, 
com exceção dos débitos de natureza tributária34.
30 Nessa toada, a Súmula 190, do STJ, afirma: “Na execução fiscal, processada perante a JustiçaEstadual, 
cumpre à Fazenda Pública antecipar o numerário destinado ao custeio das despesas com o transporte 
dos oficiais de justiça”.
31 Esse foi o entendimento do STJ ao julgar o REsp 1.144.687/RS, submetido também à sistemática do arti-
go 543-C, do CPC (STJ, 1ª Seção, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 21.05.2010).
32 Nesse mesmo sentido, a Súmula 232, do STJ, dispõe: “A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica 
sujeita à exigência do depósito prévio dos honorários do perito”.
33 Súmula Vinculante 17: “Durante o período previsto no parágrafo 1º do artigo 100 da Constituição, não 
incidem juros de mora sobre os precatórios que nele sejam pagos”.
34 Note-se que o STF, ao julgar conjuntamente as ADIs 4.357/DF e 4.425/DF, somente considerou inconsti-
tucional a previsão do índice de correção monetária das cadernetas de poupança – a TR – e o percentual 
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Finalmente, criou um procedimento especial para a execução de créditos 
fiscais, independentemente de sua origem (Lei 6.830/80)35. Dessa forma, esta-
beleceu regras processuais que visam a facilitar a execução de créditos fazendá-
rios, desde que haja a sua prévia inscrição em dívida ativa.
Ocorre que, a despeito da doutrina tradicionalmente analisar a ‘Fazenda Pú-
blica’ sob um enfoque eminentemente processual, é possível perceber também 
a existência de um regime jurídico de cunho substantivo que pode ser aplicado 
indistintamente a todas as entidades da Administração Pública nas quais se ve-
rifique uma dimensão material ‘de direito público’. Destarte, pode-se resumir 
tal regime em cinco aspectos principais: 1) a natureza dos atos praticados, 2) a 
responsabilidade civil por danos provocados a outrem, 3) o prazo prescricional 
específico previsto pela legislação, 4) a natureza dos bens que compõem o seu 
patrimônio, 5) o regime jurídico de contratação de pessoal e 6) a previsão de 
regra de imunidade tributária.
Primeiramente, quanto à natureza dos atos praticados pela ‘Fazenda Pú-
blica’, observa-se que, sempre que realizados no exercício de atividades tipi-
camente estatais, qualificam-se como ‘atos administrativos’. Por consequência, 
gozam tais atos de presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e 
autoexecutoriedade36.
Todavia, caso o exercício de suas funções pelas entidades fazendárias refli-
ta negativamente sobre os direitos de outrem, a Constituição determina a sua 
responsabilização objetiva pelos prejuízos causados (v. art. 37, § 6º, da CF)37, 
ressalvadas as situações em que o ato ensejador do dano tenha caráter omissi-
vo, quando, segundo o entendimento dominante, será necessária a constatação 
de ‘culpa do serviço’38.
Ademais, o prazo prescricional atinente a qualquer direito ou ação de cunho 
pessoal contra a ‘Fazenda Pública’ é de cinco anos, conforme dispostono artigo 
1º, do Decreto 20.910/32, e consagrado pela jurisprudência do STJ39. Pontue-se, 
atinente aos juros moratórios aplicável aos débitos de natureza tributária. Quanto aos juros moratórios 
incidentes sobre os demais débitos da ‘Fazenda Pública’, nenhum vício foi constatado na utilização do 
mesmo índice de remuneração da caderneta de poupança (v. STF, ADI 4.425/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. 
Ayres Britto e Rel. P/ Acórdão Min. Luiz Fux, DJe 19.12.2013).
35 CARNEIRO, Cláudio. Processo Tributário Administrativo e Judicial. 2ª Ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 
2011, p. 120-121.
36 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit., p. 411-415.
37 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. 9ª Ed., ver. e ampl., São Paulo: Atlas, 2010, 
p. 246-248.
38 Nesse sentido, o RE 409.203/RS (STF, 2ª Turma, Rel. Min. Carlos Velloso e Rel. P/ Acórdão Min. Joaquim 
Barbosa, DJ 20.04.2007), o RE 382.054/RJ (STF, 2ª Turma, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 01.10.2004), o 
REsp 1.210.064/SP, submetido ao regime do art. 543-C, do CPC (STJ, 2ª Seção, Rel. Min. Luis Felipe Salo-
mão, DJe 31.08.2012) e o REsp 602.102/RS (STJ, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe 21.02.2005).
39 Pacificando controvérsia existente anteriormente, o STJ ratificou o seu entendimento no sentido de que 
o prazo prescricional contra a ‘Fazenda Pública’ é de cinco anos, nos termos do Decreto 20.910/32 (v. 
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apenas, que, segundo a doutrina mais autorizada, tal dispositivo deve ser aplicado 
também aos prazos de natureza decadencial relativos a direitos oponíveis à ‘Fa-
zenda Pública40, não havendo justificativa razoável para qualquer diferenciação.
Quanto aos bens das entidades que compõem a ‘Fazenda Pública’, devem 
eles ser considerados bens públicos para todos os efeitos, nos termos do artigo 
98, do Código Civil de 2002. Dessa forma, são tidos como relativamente inalie-
náveis, imprescritíveis, não passíveis de oneração e impenhoráveis41, impondo-
-se a execução de eventuais débitos oriundos de decisões judiciais ao regime de 
precatórios (art. 100, da CF).
Ainda, exige-se que a contratação de pessoal observe o regime jurídico úni-
co estabelecido no artigo 39, da Carta Magna, em seus termos originais, tendo 
em vista que o STF, no julgamento da MC na ADI 2.135/DF, suspendeu a vigência 
da nova redação, dada pela EC nº 19, de 1998, em virtude da constatação de 
inconstitucionalidade formal decorrente da não obtenção do número mínimo 
de votos necessários na Câmara dos Deputados para a aprovação do respectivo 
trecho da emenda.
Por fim, na seara tributária, a ‘Fazenda Pública’ é agraciada com a previsão 
da regra da imunidade recíproca, em razão da qual é vedado aos entes federa-
tivos instituir impostos sobre o patrimônio, renda e serviços uns dos outros 
(art. 150, inc. VI, alínea a, da Carta). Entretanto, em função do disposto no § 2º 
do mesmo artigo, esse privilégio é estendido a todas as entidades da ‘Fazenda 
Pública’ sempre que o seu patrimônio, a sua renda ou o seu serviço estiver vin-
culado às suas finalidades essenciais ou às destas decorrentes.
É importante notar que todo esse rol de prerrogativas, no qual se incluíram 
apenas as mais relevantes, deve ser aplicado indiscriminadamente a todos os 
entes que compõem a ‘Fazenda Pública’. No entanto, vale a pena repisar que 
essa aplicação independe de ter sido atribuída à entidade eventual forma de 
autarquia, de fundação ou de empresa estatal, devendo-se privilegiar o exame 
da natureza e do modo de exercício de suas atividades.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como se pode perceber, não são poucas as peculiaridades do regime jurídi-
co aplicável às pessoas administrativas de direito público. De fato, a legislação 
pátria prevê uma série de privilégios materiais e processuais – não extensíveis 
ao setor privado – de modo a criar melhores condições para que entes públicos 
exerçam as suas competências constitucionais.
STJ, REsp 1.251.993/PR, submetido ao regime do art. 543-C, do CPC, 1ª Seção, Rel. Min. Mauro Campbell 
Marques, DJe 19.12.2012).
40 CUNHA, Leonardo José Carneiro da. Op. cit., p. 72-74.
41 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit., p. 1135-1139.
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Por outro lado, é pertinente lembrar que a doutrina e a jurisprudência con-
sideram plenamente justificável a existência dessas prerrogativas em razão de 
considerá-las verdadeiros meios para a concretização dos princípios da indis-
ponibilidade e da supremacia do interesse público. E, cabendo a essas entidades 
que compõem a ‘Fazenda Pública’, por excelência, a promoção desse interesse 
público, nada mais razoável do que lhes garantir um regime jurídico adequado 
a tal fim42.
No entanto, esse regime não pode ter a sua incidência desvirtuada em razão 
da forma jurídica muitas vezes inadequada conferida às entidades descentra-
lizadas pelos Poderes Legislativoe Executivo, que, desatentos aos contornos 
materiais previstos na legislação, decidem pela criação de autarquias visando 
ao exercício de atividades econômicas, ao mesmo tempo em que a instituição 
de empresas estatais é autorizada para o desempenho de funções tipicamente 
administrativas.
Diante desse cenário, se não é possível confiar na adequação da forma jurí-
dica dada às entidades da Administração Indireta aos fins para os quais juridi-
camente se destinam, tampouco controlar essa adequação aprioristicamente, 
não resta alternativa senão incumbir o aplicador do Direito da verificação a pos-
teriori da natureza jurídica do ente descentralizado, bem como da definição do 
regime jurídico aplicável.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CARNEIRO, Cláudio. Processo Tributário Administrativo e Judicial. 2ª Ed., Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 2011, 454p.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25ª Ed., rev., ampl. 
e atual., São Paulo: Atlas, 2012, 1250p.
CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. 9ª Ed., ver. e ampl., São 
Paulo: Atlas, 2010, 588p.
CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 7ª Ed., São Paulo: 
Dialética, 2009, 703p.
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. Lições de Direito Econômico. 3ª Ed., Rio de Janeiro: Atlas, 
2010, 626p.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 38ª Ed., atual., São Paulo: 
Malheiros, 2012, 910p.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª Ed., rev. e atual., 
São Paulo: Malheiros, 2009, 1102p.
42 CUNHA, Leonardo José Carneiro da. Op. cit., p. 31-36.
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