2016 Advocacia Pública e políticas públicas

Prévia do material em texto

ADVOCACIA PÚBLICA E POLÍTICAS PÚBLICAS 
 
 
EDILSON PEREIRA NOBRE JÚNIOR 
Professor da Faculdade de Direito do Recife 
Mestre e Doutor pela UFPE 
Desembargador do Tribunal Regional Federal da 5ª Região 
 
 
SUMÁRIO: 1. Políticas públicas: uma exigência do Estado constitucional. 2. A 
advocacia pública como instituição essencial ao Estado democrático de Direito. 3. 
Advocacia pública versus políticas públicas. 4. Uma síntese conclusiva. 
 
 
1. POLÍTICAS PÚBLICAS: UMA EXIGÊNCIA DO ESTADO CONSTITUCIONAL. 
 
 O movimento constitucionalista, o qual teve um ponto especial de destaque com 
a Revolução de 1789, teve por objetivo principal limitar o poder político, tal qual 
exercitado no Estado absolutista, mediante sua concentração na monarquia e na 
nobreza. 
 
 Por isso, as primeiras constituições depositaram na lei, elaborada mediante a 
intervenção de representantes populares, reunidos em assembleias, cuja maioria dos 
integrantes emanava da burguesia, a custódia de sua liberdade. O seu caráter genérico 
seria, por sua vez, responsável por assegurar a igualdade dos cidadãos, o que se 
reforçava a partir da substituição dos privilégios de classes (direitos feudais) pela 
igualdade de estatuto jurídico. 
 
 Houve, sem dúvida, a consagração de direitos fundamentais, mas limitados à 
garantia da liberdade individual e à da propriedade, incluindo-se nesta a proteção à 
liberdade de iniciativa. 
 
 Ao depois de uma centúria e meia, mais especificadamente com o término da 
Segunda Guerra Mundial, emerge o constitucionalismo do Estado social e democrático 
de Direito, a reclamar não somente a existência de uma constituição escrita. Ao mesmo 
tempo, passa-se a mostrar imperiosa, para a configuração desse arquétipo, a previsão, no 
texto magno, de uma ordem de valores. 
 
 Tanto é assim que, ao aludir à concepção de Constituição democrática, Peter 
Häberle
1
 aponta que, no seu conteúdo, haverão de estar presentes algumas elementares, 
a saber: a) a dignidade da pessoa humana; b) o princípio da soberania popular; c) a 
existência de pacto que contenha a formulação de objetivos e valores de orientação, 
possíveis e necessários; d) o princípio da divisão de poderes; e) o Estado de Direito e o 
Estado social de Direito. 
 Isso faz com que, por força duma evolução paulatina
2
, os direitos fundamentais 
não mais ficassem restritos ao elenco constante dos primórdios do constitucionalismo e 
 
1
 Teoría de la Constitución como ciencia de la cultura. Madri: Editorial Tecnos, 2000, p. 33-34. Tradução 
de Emilio Mikunda. 
2
 Como aponta Häberle noutro escrito (Libertad, igualdad, fraternidad. 1789 como historia, actualidad y 
futuro del Estado constitucional. Madri: Minima Trotta, p. 51-53. Versão para o espanhol por Ignacio 
Gutiérrez Gutiérrez), as declarações de direitos constantes, dentre outras, das Constituições francesas de 
1793, 1795, 1830 e 1848, da Constituição belga de 1831 e da Constituição prussiana de 1849, consistiram 
 2 
que teve o parâmetro de referência na Declaração de 26 de agosto de 1789. Lançaram-
se, assim, os textos sobranceiros mais recentes à prática de aderir à consagração de 
direitos, denominados com mais assiduidade de sociais, e que representam anseios de 
tutela dos cidadãos no âmbito econômico, social e cultural. 
 
 Daí que o status de cidadão não mais restou assegurado unicamente com a 
consagração de direitos fundamentais de defesa, tais como o de não ser punido com 
pena restritiva de liberdade senão pela prática de crime ou delito tipificado em lei, mas 
se deslocou para a exigência de satisfação de utilidades inerentes à educação, saúde, 
seguridade social, meio ambiente, entre outros. 
 
 Diante disso, as constituições promulgadas a contar da segunda metade do 
século pretérito passaram a se notabilizar pelo elemento teleológico, traçando objetivos 
a serem atendidos pela ação do Poder Público. 
 
 A Assembleia Constituinte da qual resultou a Constituição vigente, como sempre 
acontece, não poderia desprezar o ideário então prevalecente. Tanto foi assim que o seu 
art. 3º dispôs: “Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I 
– construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento 
nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais 
e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, 
idade e quaisquer outras formas de discriminação”3. 
 
 Em complemento, o texto vigente descortina, em muitas passagens, a partir do 
seu art. 5º, a disciplina de inúmeros direitos fundamentais
4
. Preservando a nota 
identificadora das constituições dirigentes, o documento de 1988 estipula, ao versar 
sobre o tema, as diretrizes a serem observadas pelo legislador (guidelines). À guisa de 
exemplo, o art. 208, I a VII, da Lei Maior, que, em se relacionando com a efetivação do 
dever do Estado com a educação, baliza – e muito – a política educacional a ser traçada 
pela via legislativa, a qual, dentre outros pontos, não poderá deixar de prever 
atendimento especial aos portadores de deficiência, bem assim programas 
suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à 
saúde. 
 
 A concretização dos novos direitos pressupõe a execução do que, na atualidade, 
tem-se convencionado de política pública, e, no dizer de Fábio Konder Comparato
5
, 
 
em experiências destinadas a completar, ultrapassar e também corrigir o texto clássico da Declaração de 
1789. 
3
 De forma semelhante, o art. 9º, alíneas a a h, da Constituição da República Portuguesa, ao enunciar as 
tarefas fundamentais do Estado. 
4
 Digna de nota se mostra a técnica perfilhada pela Lei Fundamental de Bonn de 1949, na qual se fundem, 
num mesmo preceito, a menção a um objetivo primordial e, em contrapartida, um conjunto de direitos 
fundamentais correspondentes. Tal se contém na cláusula que declara a República Federal da Alemanha 
como um Estado federal, democrático e social (art. 20.1), a qual, segundo Ernest Benda (El Estado social 
de Derecho. Tradução: Antonio López Pina. In Manual de derecho constitucional. Madri: Marcial Pons, 
1996, p. 521.), explicita uma adesão ao Estado social de importância decisiva na interpretação da 
Constituição, impondo aos poderes públicos o encargo de realizar tal objetivo. Daí a possibilidade 
também de extrair-se o reconhecimento de direitos que resultem de injunção de tal modelo de Estado, o 
que compete à atividade interpretativa do Tribunal Constitucional, uma vez que tal documento 
praticamente é omisso em traçar um rol de direitos sociais. 
5
 Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas. Revista de Informação Legislativa, 
ano 35, n. 138, p. 44-45, abril/junho de 1998. Desperta curiosidade a circunstância do autor em utilizar, 
 3 
assim se impõe justamente porque versa sobre realidade que, antes da Revolução 
Industrial, não portava importância, uma vez se referir ao estabelecimento de meta ou 
finalidade coletiva. 
 
 Não se configura nem como norma nem como ato, mas como um programa de 
ação, englobando aqueles. Portanto, na visão do autor, a política pública constitui um 
conjunto de normas e atos, unificado pela sua finalidade. 
 
 De forma não distinta, Cristiane Derani
6
 deixa claro que a política pública, 
emergindo a partir de uma construção normativa, ocorre no interior do Estado e 
pressupõe três momentos. O primeiro deles é a decisão estatal – que, quase sempre, 
advémcom a presença de uma norma constitucional – passando, em seguida, à alteração 
institucional no âmbito da Administração, a qual resulta de lei, para viabilizar a 
consecução daquela. Em seguida, vêm ações propriamente ditas, consistentes no 
exercício da função administrativa que, em obediência à finalidade constitucional, 
disciplinada em sede legal, procuram materializar, em concreto, os anseios políticos 
definidos pelo constituinte
7
. 
 
como ponto de partida, lição de Ronald Dworkin, ao distinguir entre normas, princípios e diretrizes 
políticas, considerando como estas o “tipo de standard que propõe um objetivo que tem de ser alcançado; 
geralmente, uma melhoria em algum aspecto econômico, político ou social da comunidade” (tipo de 
estándar que propone un objetivo que ha de ser alcanzado; generalmente, una mejora en algún rasgo 
econômico, político o social de la comunidad. Los derechos en serio. 3ª reimpressão. Barcelona: Ariel, 
1997, p. 72. Versão para o espanhol por Marta Guastavino). Isso porque referido autor tem seu parâmetro 
no constitucionalismo inglês, o qual, além de não possuir uma constituição escrita em formato de 
documento único, também não possui, salvo a fissura recente do Human Rigths Act de 1998, uma nítida 
distinção entre norma constitucional e legal, o que é uma decorrência da supremacia parlamentar. 
Igualmente, dentre as várias declarações de direitos que integram seu regramento constitucional, não se 
vislumbra referência a normas de direitos sociais, conforme se pode vislumbrar da doutrina. Consultar, a 
esse respeito, Enrique Alcaraz Varo (El inglés jurídico. 6ª ed. Barcelona: Ariel, 2007, p. 9-10). A própria 
Convenção Europeia de Direito Humanos, recentemente incorporada ao ordenamento inglês, não 
consagra no seu rol de direitos (art. 2º a 14), normas que consagram direitos sociais. 
6
 Política pública e norma política. Revista da Faculdade de Direito da UFPR, n. 41, p. 22-24, 2004. 
Interessante, no particular, a leitura das palavras da autora: “Portanto, políticas públicas são 
concretizações específicas de normas políticas, focadas em determinados objetivos concretos. A norma 
política é o início de uma política porque ela já anunciará o quê, como e para quê fazer. Política pública 
usa de instrumentos jurídicos para finalidades políticas, isto é, toma os preceitos normativos para a 
realização de ações voltadas àqueles objetivos que se reconhecem como necessários para a construção do 
bem-estar. A realização de políticas públicas pelo Estado, concretizando preceitos constitucionais, perfaz 
o cumprimento de um dever. Da mesma forma que compete ao Estado a ação normativa especificando as 
normas políticas constitucionais, a ele também se impõe a ação executiva” (Loc. cit., p. 23-24). 
7
 À guisa de ilustração, observe-se que a Constituição de 1988 não poupou, seja no singular quanto no 
plural, referências ao termo “política”, afetando-lhe o significado de programa de ação governamental. 
Basta que, numa leitura passageira do texto da Lei Maior, observem-se os artigos: a) 22, IX, atribuindo 
competência à União para legislar sobre as diretrizes da política nacional de transportes; b) 23, XII, 
estatuindo a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para 
estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito; c) 39, caput, contemplando a 
instituição, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de conselho de política de administração e 
de remuneração de pessoal; d) 165, §2º, parte final, segundo o qual a lei orçamentária estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; e) 182, caput, §1º, inserto no Capítulo 
II (Da Política Urbana) do Título VII (Da Ordem Econômica e Financeira), ao ditar que a política de 
desenvolvimento urbano a ser executada pelo Poder Público municipal terá suas diretrizes gerais fixadas 
em lei federal, sendo seu instrumento básico o plano diretor; f) o 187, caput, §2º, inserto também no 
Capítulo III (Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária) do Título VII, ao prever que a 
política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva dos setores de 
produção, comercialização, armazenamento e de transportes, de acordo com as diretrizes indicadas nos 
seus incisos I a VIII, será compatibilizada com as ações de política agrícola e reforma agrária; g) 188, 
 4 
 Daí se segue que a definição e a execução de políticas estão afetadas aos 
segmentos normativos (constituinte ou legislativo) e administrativos do Estado. O 
Judiciário não participa de tais tarefas. Cabe-lhe, porém, fiscalizar o seu desenrolar, a 
fim de verificar a sua conformidade com a Constituição. 
 
 Feito esse intróito, cabe-nos aqui descortinar o papel que a Advocacia Pública 
exerce no campo das políticas públicas, o que será tratado a partir da configuração 
institucional de tal setor integrante da Administração Pública. 
 
 
2. A ADVOCACIA PÚBLICA COMO INSTITUIÇÃO ESSENCIAL AO ESTADO 
DEMOCRÁTICO. 
 
 Quebrando tradição iniciada desde 1824, a Constituição de 16 de julho de 1934, 
cuja técnica de redação parece ter se guiado pelo caráter analítico, notabilizou-se por 
não se restringir, quando do tratamento do Poder Executivo, à definição do modo de 
investidura, prerrogativas, deveres e responsabilidade do Presidente da República. Foi 
além, pretendendo fixar as diretrizes de outros setores componentes do Executivo, mais 
precisamente quanto à Administração Pública. 
 
 Assim, tratou dos Ministros de Estado (Título I, Capítulo I, Seção IV, arts. 59 a 
62), dos órgãos de cooperação nas atividades governamentais (Título I, Capítulo VI, 
Seção III, arts. 95 a 98) e dos funcionários públicos (Título VIII). Esse modelo persistiu, 
com algumas modificações, com a Constituição de 10 de novembro de 1937, na qual 
mereceu destaque a disciplina do Conselho Federal (arts. 50 a 56), do Conselho da 
Economia Nacional (arts. 57 a 63), dos Ministros de Estado (arts. 88 e 89), dos 
funcionários públicos (arts. 156 a 159) e dos militares de terra e mar (arts. 160). 
 
 Pouca mudança se verificou nas Constituições de 1946 e de 1967-69, tendo estas 
se ocupado do tratamento dos Ministros de Estado (Título I, Capítulo III, Seção IV, arts. 
90 a 93; e Título I, Capítulo VII, Seção IV, arts. 84 e 85), das Forças Armadas (Título 
VII, arts. 177 a 183; e Título I, Capítulo VII, Seção VI, arts. 90 a 93) e dos funcionários 
públicos (Título VIII, arts. 184 a 194; e Título I, Capítulo VII. Seção VIII, arts. 97 a 
111). 
 
 A Constituição vigente, sem sombra de dúvidas, a mais extensa e detalhista de 
nossas experiências constitucionais, lançou-se – na verdade, com uma acentuada 
inspiração centralizadora - a uma sólida disciplina da Administração Pública (arts. 37 a 
43) no Título III, relativo à organização do Estado. 
 
 Por ocasião da organização dos poderes, de que se ocupou o Título IV, destinado 
à estrutura dos poderes, inseriu um Capítulo IV, logo após o regramento do Poder 
Judiciário, e o dedicou às funções essenciais à justiça. Nestas, inseriu, em três seções, 
 
caput, ao prescrever que a destinação das terras públicas e devolutas compatibilizar-se-á com a política 
agrícola; h) 196, caput, proclamando que a saúde é direito de todos e dever do Estado, a ser garantido 
mediante políticas sociais e econômicas; i) 200, IV, ao frisar competir ao sistema único de saúde 
participar da formulação dapolítica e da execução das ações de saneamento básico; j) 204, II, ao 
consignar a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das 
políticas e no controle das ações em todos os níveis; l) 50 do ADCT, de acordo com o qual lei, a ser 
promulgada dentro de um ano, definirá os instrumentos de política agrícola. 
 5 
normas sobre o Ministério Público, a Advocacia Pública, a Advocacia e a Defensoria 
Pública
8
. 
 
 À Advocacia Pública, reservou dois artigos, sendo o primeiro deles voltado à 
Advocacia-Geral da União, o qual, sendo um dos poucos a portar sua redação original, 
dispõe: “Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou 
através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-
lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e 
funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder 
Executivo. §1º A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, 
de livre escolha pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco 
anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada. §2º O ingresso nas classes iniciais 
das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público 
de provas e títulos. §3º Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a 
representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o 
disposto em lei”. 
 
 De logo, vislumbra-se que aos integrantes da Advocacia-Geral da União toca a 
representação, judicial e extrajudicial, da União e dos entes públicos integrantes da 
Administração Federal, bem assim exercer, em apoio aos gestores de tais entidades, 
função de consultoria e assessoramento jurídico. 
 
 A estrutura e atribuições da Advocacia-Geral da União tiveram sua disciplina 
com a Lei Complementar 73, de 10-02-93, sendo objeto de realce, dentre outros 
aspectos, os inerentes ao Advogado-Geral da União (art. 4º, I a XIX)
9
. 
 
 Da mesma forma, foi regulada a atividade de representação judicial mediante as 
procuradorias da União (art. 9º) e a de natureza consultiva, esta a cargo das consultorias 
jurídicas da União (arts. 10 e 11). No particular das controvérsias de natureza fiscal, 
atribuiu-se à Procuradoria da Fazenda Nacional a legitimidade para representar a União 
em juízo ou fora dele. 
 No que concerne aos Estados e ao Distrito Federal, o art. 132 da Lei Maior de 
1988, com a redação da EC 19/98, menciona a existência de procuradorias, organizadas 
em carreira, nos termos de lei própria, às quais competirá a representação judicial e a 
consultoria das correspondentes unidades federadas
10
. Diz o preceito que os seus 
 
8
 Em estudo sobre o assunto, Cláudio Grande Júnior (Advocacia pública: estudo classificatório de direito 
comparado. Revista da Procuradoria-Geral do Estado, v. 31, n. 66, p. 184 e 192-206, jul./dez. de 20007) 
alude que o conjunto formado por Ministério Público (advogado da sociedade), pela Defensoria Pública 
(advocacia dos necessitados) e Advocacia de Estado deve ser visto como integrante do segmento 
Advocacia Pública em sentido amplo. Ao depois, ocupa-se, em linhas gerais, da organização da 
Advocacia Pública em sistemas jurídicos integrantes das famílias do extremo Oriente, da common law, 
socialista e romano-germânica. A partir de tal descrição, remata que, na verdade, há dois grandes modelos 
de estruturação da Advocacia Pública. O primeiro é o unitário, no qual uma única instituição exerce as 
funções de advocacia estatal e de advocacia da sociedade e um segundo, de feição dualista, onde tais 
funções são confiadas a instituições distintas. Este último se aproxima ao do direito pátrio, a contar da 
Constituição em vigor. 
9
 Uma visão panorâmica e, sobremodo, didática, da estrutura organizacional da Advocacia-Geral da 
União se tem na pena de Ronaldo Jorge Araújo Júnior (A advocacia pública consultiva federal e a 
sustentabilidade jurídico-constitucional das políticas públicas: dimensões, obstáculos e oportunidades na 
atuação da Advocacia-Geral da União. Revista da AGU, ano VIII, nº 19, p. 12-21, jan./mar. de 2009). 
10
 O art. 69 do ADCT permitiu que os Estados pudessem manter consultorias jurídicas fora do âmbito de 
suas procuradorias-gerais, contanto que, em 05-10-88, possuíssem órgãos distintos para tais funções. 
 6 
membros serão investidos mediante concurso público, no qual figurará a Ordem dos 
Advogados do Brasil em todas as suas fases. 
 
 Ao contrário do que sucedeu com o Ministério Público (art. 128, §5º, CF), 
inexiste lei nacional traçando o estatuto dos membros de tais procuradorias. Por isso, 
toca a cada uma das unidades federadas a edição, observadas as disposições 
constitucionais, de lei que cuida dos direitos e deveres de tais servidores. 
 
 Antes de encerrar este tópico, hão de ser evocadas duas observações lançadas 
por Diogo de Figueiredo Moreira Neto
11
 em busca do aperfeiçoamento do Estado 
democrático de Direito por parte do desempenho da representação judicial dos entes 
públicos. 
 
 A primeira delas está no dever do advogado estatal oferecer o melhor 
contraditório possível para a defesa dos interesses públicos primários e secundários da 
pessoa jurídica de direito público, o que é inclusive imposto pelo princípio da eficiência. 
No entanto, sustenta que aquele poderá deixar de fazê-lo quando, em trabalho de 
doutrina, ou parecer oficial, houver sustentado tese contrária. 
 
 Em segundo lugar, e não muito diversa da primeira, expõe, a pretexto de balizar 
o relacionamento do advogado público com os órgãos hierárquicos superiores, 
especificadamente o Advogado-Geral ou Procurador-Geral, ser desnecessário 
autorização hierárquica ou beneplácito superior para que atuem como agentes 
independentes, de acordo com a sua consciência, pois, do contrário, haveria a frustração 
de sua missão de controle da juridicidade plena e de mantenedores e responsáveis pelo 
aperfeiçoamento da ordem jurídica. 
 
 Com o devido respeito, não concordamos com a independência do advogado 
público na extensão defendida pelo jurista acima mencionado. Sem embargo de que, 
muitas vezes, deva ser assegurada, na qualidade de autor de escrito doutrinário, a 
independência do advogado público, o qual, em muitas ocasiões, expõe seus 
entendimentos no exercício de atividade acadêmica, encouraçada pela liberdade de 
cátedra, a justificar que não atue em feitos nos quais haja, quanto à questão jurídica a ser 
resolvida, uma colisão de entendimento com o interesse da pessoa de direito público, 
não respalda a independência funcional em termos tão amplos. 
 
 Igualmente, o fato do advogado público, na qualidade de agente administrativo, 
não ser o advogado do governante, mas sim do Estado, não respalda essa ilimitada e 
difusa independência, a qual poderá gerar desvios e prejuízos à atividade de controle 
interno da Administração. 
 
 É de não se esquecer que o exercício da atividade de advogado público se 
desenvolve, no âmbito da função administrativa, mediante carreira submetida ao 
princípio hierárquico. Isso se encontra bem delineado na Lei Complementar 73/93, a 
apontar o Advogado-Geral da União como dirigente superior da Advocacia-Geral da 
União (art. 4º, I), cabendo-lhe, dentre outras atribuições, aquelas de uniformizar a 
compreensão de questões jurídicas que tenham repercussão na esfera da Administração 
 
11
 A advocacia de Estado revisitada – essencialidade ao Estado democrático de Direito. Debates em 
Direito Público, ano IV, n. 4, p. 55-57, outubro de 2005. 
 7Pública Federal Direta e Indireta (art. 4º, X a XIII). A própria Consultoria-Geral da 
União se encontra sob subordinação hierárquica do Advogado-Geral (art. 10, caput). 
 
 Tais dispositivos legais não ostentam incompatibilidade nenhuma com a ordem 
magna, sendo de notar que, para esse fim, não se faz possível invocação dos arts. 131 e 
132 da Lei Máxima. 
 
 A contrariedade, por parte do advogado público, a entendimento público 
manifestado pelo Advogado-Geral da União (ou ainda por Procurador-Geral) somente 
se justifica com apoio em posicionamento vinculativo do Supremo Tribunal Federal, 
quer diretamente nos casos de ação direta de inconstitucionalidade, ação declaratória de 
constitucionalidade, arguição de descumprimento de preceito fundamental, ou ainda de 
súmula vinculante, quer indiretamente, em face da adoção de tese idêntica à manifestada 
em sede de repercussão geral. Da mesma maneira, quando se tratar de questão que 
demande unicamente interpretação de preceito de lei federal, somente se legitima o 
entendimento do advogado público divergente do sufragado pelos órgãos de direção 
superior quando apoiado em tese firmada na forma do art. 543 – C, do CPC, cuja 
vinculação, embora não expressamente referida na Constituição vigente, é de ordem 
lógica e inegável. 
 
 
3. ADVOCACIA PÚBLICA VERSUS POLÍTICAS PÚBLICAS. 
 
 Cabe-nos aqui alinhavar algumas palavras sobre a importância da atuação da 
Advocacia Pública, seja a nível federal ou não, durante a atividade inerente ao 
desenvolvimento de políticas públicas. 
 
 Muito embora o advogado público, inserto na categoria dos agentes 
administrativos, não integre o chamado núcleo político do Estado, não há impedimento 
a que auxilie os integrantes deste. 
 
 Num primeiro aspecto, tem-se a formulação da política, a qual emana da 
atividade estatal legislativa. 
 
 Constitui aspecto de relevo, na atualidade, o de que a intervenção do Estado na 
disciplina normativa dos mais diversos setores da coletividade – cada vez mais inçada 
de complexidade – está vinculada à necessidade de conhecimentos técnicos. Está diante 
do fenômeno da tecnificação da atividade jurídica
12
, pois, ao contrário do panorama 
vivenciado à época do predomínio da sociedade agrária, o que se verificou até a 
primeira metade do século XIX, a realidade social ao depois das revoluções 
tecnológicas levou o jurista a desafios que, antes, seriam impensáveis. Há novos e 
inúmeros setores da vida coletiva a serem regulados, tais como os assuntos inerentes ao 
meio ambiente, à saúde, à biotecnologia, às novas exigências de ordenação das cidades, 
entre outros. Nestes o conhecimento técnico é, quase sempre, mais determinante do que 
o jurídico, que se limita a formalizar o resultado das apreciações dos especialistas. 
 
 Ao lado e em decorrência disso, nota-se, de forma paulatina, o avanço do Poder 
Executivo na seara normativa, seja mediante a participação no processo legislativo não 
 
12
 O fenômeno é alvo de abordagem excelente por Manuel Calvo García (Transformaciones del Estado y 
del Derecho. Bogotá: Universidad Externado de Colômbia, 2005, p. 44-54) 
 8 
somente mediante a sanção ou veto, conforme expunha Montesquieu (faculté 
d’empechêr), mas, igualmente, pela iniciativa da sugestão das leis, pela sua elaboração 
em virtude de delegação legislativa – frequente no parlamentarismo, mas não alheia ao 
presidencialismo – e, ainda, por força de competência própria, conforme acontece aqui 
pela via das medidas provisórias e, em tempos de outrora, teve desenvolvimento pela 
via do decreto-lei. Isso sem contar, a nível secundário, a possibilidade de expedição de 
regulamentos para a fiel execução das leis. 
 
 Em assim sendo, a elaboração, pela via legislativa, das políticas públicas não 
pode prescindir do providencial auxílio dos advogados públicos, cuja atividade deverá 
ser exercida em sintonia e aproximação com os órgãos técnicos e representativos da 
atividade-fim da Administração, para cuja execução se destina a política. 
 
 Essa participação é de grande relevo para que os aportes dos setores técnicos, no 
que concerne ao conteúdo das políticas, afinem-se com as normas constitucionais. Cabe, 
assim, àqueles velar pela legitimidade dos programas de ação desenvolvidos pelos 
governos 
13
. 
 
 Dessa conjugação será possível a apresentação de projetos de lei, de medidas 
provisórias, de regulamentos e, até mesmo, de propostas de emenda constitucional, se 
necessário. E, nesse campo, não olvidar a participação no processo legislativo, mediante 
audiências públicas e reuniões. Nessa província, impede ao advogado público elaborar 
soluções criativas, as quais vão além da pura literalidade dos textos legais. 
 
 No que concerne especificamente à matéria tributária – que é um aspecto 
indissociável das políticas públicas, tendo em vista que a concretização do Estado social 
reclama dispêndios - os planos de recuperação dos contribuintes, as concessões de 
isenções e outros incentivos fiscais, que se fazem necessários para o incremento da 
indústria e comércio pátrio, não podem deixar de contar, nos estudos de sua elaboração, 
com a participação da Procuradoria da Fazenda Nacional. Se a intervenção técnica da 
Secretaria da Receita Federal se afigura indispensável para a análise do impacto da 
política tributária na arrecadação, a participação articulada da Procuradoria da Fazenda 
Nacional é primordial para que sejam evitadas inconstitucionalidades, cuja suscitação é 
assídua por parte dos contribuintes. 
 
 Outro ponto de realce se centra na defesa das medidas integrantes de uma 
política pública, a ter lugar em juízo. É inconteste que as medidas que compõem uma 
política pública, quando contrariem o sistema jurídico, expõem-se a controle 
jurisdicional. 
 
 Durante o trâmite do processo que se destina à aferição da sua legitimidade, o 
papel da advocacia pública se faz decisivo não somente para servir de aparato formal à 
observância do devido processo legal, mas, sobretudo, pela possibilidade de trazer ao 
debate argumentos técnicos. 
 
13
 Vêm a calhar as palavras de Gustavo Binenbojm: “O Advogado Público tem como uma das suas 
missões institucionais mais nobres e relevantes cuidar da viabilização jurídica de políticas públicas 
legítimas definidas pelos agentes políticos democraticamente eleitos. (...) Nesse sentido, o papel do 
Advogado Público é o de realizar a mediação entre a vontade democrática e o direito” (A Advocacia 
Pública e o Estado democrático de Direito. Revista Brasileira de Direito Público, ano 8, n. 31, p. 35, 
out./dez. de 2010). 
 9 
 
 O juiz, seja por sua formação, bem como pelo cotidiano de sua atividade de 
dizer o direito aplicável aos casos concretos, encontra-se, na maioria das vezes, 
encerrado pelo raciocínio puramente jurídico. Padece, com frequência, de uma escassez 
quanto aos detalhes técnicos que informam a elaboração de uma determinada política 
pública. 
 
 O fenômeno, que já foi objeto de observação pela doutrina
14
 e pela 
jurisprudência
15
, requer a colaboração das partes para que uma decisão mais acertada e 
justa seja proferida e, neste particular, torna-se providencial que o advogado público não 
se limite à menção genérica de normas legais, mas que, diversamente, instrua sua defesa 
com argumentos técnicos que sejam capazes de justificar a medida cuja aplicação é 
questionada perante o Judiciário. 
 
 Ainda nesse particular, assume importância a participação da advocacia pública 
nos processos de controle de constitucionalidade. Não se desconhece que, por 
imperativo magno(art. 103, §3º, CF), ao Advogado-Geral da União foi conferida a 
missão de defender as leis e atos normativos cuja inconstitucionalidade, em tese, seja 
suscitada perante o Supremo Tribunal Federal, o que se estende para as normas 
estaduais e distritais. Da mesma maneira, tal agente público assessora o Presidente da 
República quando do ajuizamento de ação declaratória de constitucionalidade de lei 
federal
16
, a qual pode dizer respeito à definição de política pública, o que também se 
verifica quanto às arguições de descumprimento de preceito fundamental e às ações 
declaratórias de inconstitucionalidade por omissão (art. 4º, V e VII, da Lei 
Complementar 73/93). 
 
 Nesse âmbito, não se pode esquecer, nos dias que transcorrem, a advertência 
que, louvado na experiência pioneira norte-americana, assentou Cardozo no primeiro 
quartel da centúria passada, ou seja, antes do funcionamento dos tribunais 
constitucionais europeus instituídos quase três décadas após, consoante a qual a 
 
14
 Gerardo Pisarello (Los derechos sociales y sus garantias. Madri: Editorial Trotta, 2007, p. 89-90), ao 
tratar da jurisdicionalização dos direitos sociais, aponta que, além do déficit de legitimidade democrática, 
comporta relevo a suscitação, por igual, da não competência técnica dos magistrados, a qual tem como 
estuque uma tríade de razões, a saber: a) os juízes não são expertos em matéria econômica e social e, 
portanto, seria perigoso deixar-lhes intervir em questões complexas que são estranhas às suas funções; b) 
em não sendo os juízes encarregados das atividades de arrecadação de recursos, destinados ao 
financiamento das políticas sociais, as intervenções daqueles tenderiam a afastar restrições orçamentárias 
e as consequências de suas decisões, resvalando-se para um “populismo judicial”; c) mesmo nas situações 
nas quais os juízos e tribunais foram cautelosos e prudentes, carecem das ferramentas processuais 
adequadas para levar adiante a tutela reclamada pelos direitos sociais. 
15
 É de observar da leitura do voto-condutor do Min. Gilmar Mendes nos autos no Agravo Regimental na 
STA 175 – CE (STF, Pleno, v.u., DJe de 30-04-2010) quando este, no particular da impugnação da 
inexistência de tratamento adequado pelo SUS, chama atenção para a necessidade que, na instrução de 
tais feitos, a defesa do Poder Público não se limitar à padronização de contestações e peças processuais, 
devendo, ao invés, contemplar a especificidade do caso concreto sob exame. Alertou-se, desse modo, para 
que seja privilegiada a formulação de defesas que vão além do aspecto genericamente jurídico, 
investindo-se, com mais profundidade, no exame técnico dos contornos da demanda. 
16
 Chame-se atenção para o fato de que o ajuizamento de ação declaratória de constitucionalidade tem se 
mostrado como mecanismo eficaz para a defesa de política pública de grande impacto na vida nacional. 
Exemplo disso se teve na ADC 9 – 6 – DF (STF, Pleno, mv, rel. Min. Ellen Gracie, DJU de 23-04-2004), 
da qual resultou o reconhecimento da compatibilidade vertical dos arts. 14 a 18 da MP 2.152 – 2/2001, e 
suas reedições, os quais versavam sobre o plano de gestão da crise de energia elétrica conhecido como 
“apagão”. 
 10 
atividade interpretativa, no juízo de constitucionalidade, não pode se restringir ao cotejo 
entre o texto normativo questionado e a norma constitucional parâmetro. Deve, 
igualmente, considerar elementos fáticos que vivencia a sociedade, os quais, diante da 
abertura que deve revestir os dispositivos da constituição, são capazes de direcionar, 
num sentido diverso do que se apresenta, à primeira vista, a exegese gramatical dos 
textos em confronto, uma solução para o assunto
17
. 
 
 Em assim atuando, o Advogado-Geral da União, bem assim os chefes das 
procuradorias estaduais, haverá de levar argumentos que não se limitem à hermenêutica 
isolada dos textos constitucional e legal, mas que, da mesma forma, transmitam 
fundamentos extrajurídicos ao problema que, no fundo, ostenta algo de político e não 
puramente normativo
18
. 
 
 Resta-nos expor um dilema e, em seguida, também um desafio. 
 
 O primeiro diz respeito à atividade do advogado público nas ações judiciais, 
coletivas ou individuais, nas quais se impugna a omissão inaceitável quanto à execução 
de atividade administrativa que diz respeito a uma política pública. As áreas mais 
sensíveis são a educação e a saúde. 
 É algo inconteste que a reserva do possível, mesmo tendo origem no direito 
alemão, não é totalmente estranha ao direito brasileiro. O art. 167, II, da Lei Básica, 
parece-nos conduzir à adoção de um princípio de equilíbrio orçamentário. 
 
 Todavia, a reserva do possível, como matéria de defesa por parte do ente 
público, não pode ser articulada de forma genérica. Tal alegação, que deve ser provada 
e não presumida, pressupõe a exposição de parâmetros objetivos
19
. 
 
17
 La naturaleza de la función judicial. Granada: Editorial Comares, 2004, p. 41. Tradução da edição 
inglesa por Eduardo Ponssa. Reportou-se o autor, nessa ocasião, a que os tribunais, assiduamente, foram 
conduzidos a equívoco ao julgar sobre a validade de uma lei não por falta de compreensão do Direito, 
mas, diferentemente, pela incompreensão dos fatos. Exemplificou com lei do Estado de New York que, ao 
proibir o trabalho noturno das mulheres, foi declarada arbitrária e inválida em 1907, enquanto que, em 
1915, com um conhecimento mais completo, propiciado por investigações levadas a cabo por assistentes 
sociais, uma lei semelhante foi qualificada de razoável e válida. 
18
 Seja em face do controle das políticas públicas em sede de ações individuais ou civis públicas, ou ainda 
perante a fiscalização abstrata de constitucionalidade, importante se afigura a advertência lançada por 
Ronaldo Jorge Araújo Vieira Júnior quanto à necessidade de se potencializar a integração das ações dos 
órgãos públicos, afirmando: “A aproximação com as áreas finalísticas dos órgãos, para que os 
fundamentos das políticas públicas sejam compreendidos, faz parte da necessidade de aprofundar a 
cultura dialógica em que o Direito se relacione com outras áreas do conhecimento. Há diversas questões, 
no âmbito das políticas públicas, para as quais o Direito não possui as respostas completas. Deve-se 
buscar, com afinco, a eliminação da cultura do conflito envolvendo gestores e advogados públicos, a 
partir da superação de bloqueios e pré-compreensões de parte a parte. Há que se afastar o mito de que, de 
um lado, para os gestores, os advogados públicos são formalistas em excesso e impedem a execução das 
políticas; e, de outro, para os advogados públicos, importa por de lado a idéia de que somente nós, 
técnicos do Direito, detemos o monopólio da virtude e da moralidade pública. Assumindo o ônus da 
redundância, é imperiosa a aproximação entre as dimensões consultiva e contenciosa da AGU para que 
haja, de um lado, o esclarecimento sobre os fundamentos constitucionais e jurídicos de dada política e, de 
outro lado, sejam atualizadas as correções de rumo quanto à legalidade e eventualmente quanto ao mérito, 
empreendidas pelo Poder Judiciário” (A advocacia pública consultiva federal e a sustentabilidade 
jurídico-constitucional das políticas públicas: dimensões, obstáculos e oportunidades na atuação da 
Advocacia-Geral da União. Revista da AGU, ano VIII, nº 19, p. 40, jan./mar. de 2009). 
19
 Ao depois de acentuar que os órgãos públicos não podem ser obrigados ao impossível, Gerardo 
Pisarello (Los derechos sociales y sus garantias. Madri: Editorial Trotta, 2007, p. 102) afirma que o 
economicamente razoável ou possível éalgo que deve ser provado e não presumido, compreendendo que 
 11 
 
 Na experiência brasileira, por peculiaridades da nossa realidade governamental, 
a invocação da reserva do possível se apresenta como uma quaestio diabolica ao 
advogado público. Como justificar este que atentará contra o equilíbrio das contas 
públicas a determinação de fornecimento de medicamento contra o câncer, que ainda 
não figura no protocolo do SUS, em favor de pessoa jovem, carente de recursos e que 
seja praticamente o meio apto para o salvamento de sua vida, quando se tem, no dia-a-
dia, enormidade de gastos com publicidade institucional – a qual, ao invés de 
representar atendimento ao princípio da publicidade da Administração, funciona como 
mecanismo destinado a promoção de governantes – o que, recentemente, é agravado 
pela opção política, assaz dispendiosa, de edificação de estádios modernos para a Copa 
do Mundo, muitos dos quais não passarão, ao depois de servirem de palco a poucos 
jogos, de verdadeiros elefantes brancos. 
 
 Isso faz com que a tarefa de defender a razoabilidade da omissão do SUS em 
fornecer determinado tratamento, ou quando do não cumprimento de metas para a 
educação, transforme-se em algo sobremaneira difícil, indefensável. 
 
 Por seu turno, um aspecto desafiante, e para o qual a advocacia pública, por seus 
órgãos superiores, não poderá deixar de atentar é o inerente à criação de condições que 
propiciem a diminuição da litigiosidade entre cidadão e o Estado, a qual, sem sombra de 
dúvidas, vem implicando, só por só, gastos para este, em face da ampliação do aparato 
jurisdicional, conforme se tem verificado no espaço da Justiça Federal. Assim o é 
porque, além do Direito ter como objetivo inseparável e primeiro a paz social, o Estado 
brasileiro, no Preâmbulo da Constituição cidadã, manifesta adesão à justiça. 
 
 Para tanto, indispensável proceder-se a uma identificação veraz de interesse 
público que, longe de se identificar com o interesse pecuniário da fazenda pública, mas, 
ao contrário, do chamado interesse público coletivo primário, formado pele conjunto de 
interesses individuais preponderantes em determinada coletividade
20
. 
 
 Duas cautelas se impõem. A primeira é a de que a cura do interesse público 
primário não deverá ser realizada apenas com o busca do interesse público abstrato, o 
qual consiste na simples violação da lei, mas, antes, com o despertar para a necessidade 
de visualização do interesse público concreto, o qual, muitas vezes, encontra-se em 
posição antagônica, mas que merece prevalecer, pelo atendimento melhor à dinâmica 
que é conatural à própria noção em comento
21
. 
 
 
aqueles devem demonstrar que estão: a) empregando o máximo de seus esforços e recursos para a 
satisfação dos direitos sociais discutidos; b) recolhendo e difundindo informação suficiente sobre as 
necessidades existentes; c) supervisionando o cumprimento dos planos existentes e, simultaneamente, 
formulando planos futuros; d) os planos, presentes e futuros, estão a prever solução de curto, médio e 
longo prazo para os grupos mais necessitados. 
20
 O conceito alcançou notável desenvolvimento na pena de Renato Alessi (Instituciones de derecho 
administrativo. Barcelona: Bosch, Casa Editorial, 1970. Tomo I, p. 180-223. Tradução da terceira edição 
italiana por Buenaventura Pellisé Prats). 
21
 A esse propósito, conferir a lição, cada vez mais atual, de Seabra Fagundes (O controle dos atos 
administrativos pelo Poder Judiciário. 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979, p. 55). 
 12 
 Ao depois, há que prevalecer o entendimento segundo o qual é inconcebível se 
falar na preponderância do interesse patrimonial da fazenda pública quando este atente a 
direito fundamental do cidadão
22
. 
 
 Daí competir à advocacia pública, mais precisamente no exercício de sua 
atividade consultiva, ao reconhecimento de direitos dos cidadãos, quando se possa 
aferir, com abstração do só fato de que tal poderá implicar alguma despesa, de que a 
ordem jurídica recepciona o pleito do administrado
23
. 
 
 Portanto, a advocacia pública deve ser valorizada por outros setores da 
Administração como órgão que permite coibir o excesso de demandas ajuizadas contra 
o Estado. Inconcebível se afigura o Estado despender mais, para litigar pela negativa de 
direito do administrado, do que deferir direitos ao administrado. Se uma perspectiva de 
custo benefício conspira contra essa postura de negação sistemática de pleitos 
formulados pelos cidadãos, não menos o princípio da legalidade – que expressa, na 
atualidade, conformidade da Administração ao Direito e não unicamente ao sentido 
literal da lei formal
24
, como outrora se supôs
25
. 
 
 Em assim atuando, assegura-se a harmonia com o estádio presente da função 
administrativa, cuja movimentação há de haurir suas balizas nas leis de procedimento 
administrativo, as quais, dentre os seus objetivos, é o de proporcionar justiça nas 
relações com os cidadãos
26
. 
 Considerando-se que, com o passar do tempo, o labor do advogado público tem 
se acrescido em demasia, seja pela necessidade duma atividade consultiva sobre 
 
22
 A relação jurídico-tributária nos oferece um forte exemplo disso. Cuida-se do julgamento no ano de 
1952, por parte da maioria absoluta do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, do Ag. 1.323, o qual 
pode ser apontado como o leading case relacionado com a revogação das isenções condicionadas. Do 
voto-condutor, da lavra do Des. Túlio Bezerra, consta a passagem seguinte: “12. O interesse público, em 
face do sistema constitucional vigente, não pode servir de motivo à violação de direitos e garantias 
individuais. Ele deve estar muito mais ao lado destas, que são o cerne do regime democrático, sob que 
vivemos. E a prova desse respeito está no próprio artigo 146 da Carta Magna, onde se dispõe que o 
Estado pode intervir no domínio econômico, mas terá como limite os direitos fundamentais nela 
assegurados” (Revista Forense 158/314). 
23
 Sugestiva a leitura de Luiz Carlos de Castro Lugon (Ética na concretização dos direitos fundamentais. 
Revista do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ano 18, n. 65, p. 44, 2007) quando propugna que 
muitos litígios poderiam – e poderão – ser evitados mediante a atividade interpretativa a cargos das 
consultorias jurídicas dos órgãos públicos, a qual não contraria a legalidade administrativa. 
24
 Enfatizamos esse aspecto por ocasião de escrito anterior (Administração pública, legalidade e pós-
positivismo. In: BRANDÃO, Cláudio; CAVALCANTI, Francisco; ADEODATO, João Maurício 
(Coords.). Princípio da legalidade: da dogmática jurídica à teoria do direito. Rio de Janeiro: Forense, 
2009, p. 203-220). 
25
 Há de ser abandonado, no estádio hodierno do direito administrativo, o ensinamento, cuja adequação é 
típica dos ordenamentos dos regimes autoritários, de Hely Lopes Meirelles, o qual sustentou: “Enquanto 
na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é 
permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer assim”, para o 
administrador público significa “deve fazer assim” (Direito administrativo brasileiro. 14ª ed. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 1989, p. 78). 
26
 Nesse particular, o ensinamento de Odete Medauar: “O processo administrativo direciona-se à 
realização da justiça não só pelo contraditório e ampla defesa vistos do ângulo do indivíduo, mas também 
por propiciar o sopesamento dos vários interesses envolvidosnuma situação” (Direito administrativo 
moderno. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 187). Observando a tendência, a Lei 
10.177/98, responsável pela regência do procedimento administrativo perante a Administração Pública 
paulista, no seu Título IV, Capítulo III, Seção IV, arts. 65 a 71, inovadoramente previu procedimento de 
reparação de danos, cuja legitimidade ativa pertence ao administrado. 
 13 
diversas matérias, muitas das quais de elevada complexidade, e que precisam duma 
solução rápida, ou pelo aumento da atividade contenciosa, decorrente do ajuizamento de 
uma pletora de feitos contra a fazenda pública, a partir da vigência da Constituição de 
1988, torna-se imperiosa uma observação: a de que a dedicação do advogado público às 
suas tarefas deve ser a maior possível. 
 
 Escorreita, portanto, a previsão constante do art. 28, I, da Lei Complementar 
73/93, ao vedar o exercício, pelos integrantes da carreira da Advocacia-Geral da União, 
do ofício fora das atribuições institucionais. Sem sombra de dúvida, na atualidade a 
advocacia privada talvez seja a que mais exija dispêndio de força de trabalho, o que, só 
por só, é de palmar incompatibilidade com a atividade que, nos dias de hoje, é 
reclamada dos advogados públicos. 
 
 A própria pretensão duma equiparação do status funcional do advogado público 
ao dos magistrados e membros do Ministério Público, seja na parte estipendiária, ou 
quanto à autonomia funcional, administrativa e orçamentária do correspondente órgão, 
conforme sustentado a nível doutrinário
27
, não dispensa que tal se faça não somente com 
direitos e prerrogativas, mas, igualmente, com deveres e proibições. 
 
 Diversamente, o desempenho de atividade acadêmica na área jurídica, contanto 
que haja compatibilidade de horários, afigura-se salutar, pois, envolvendo recíproco 
câmbio de conhecimentos, contribui para o aperfeiçoamento da atividade do advogado 
público. 
 
 
4. UMA SÍNTESE CONCLUSIVA. 
 
 Alfim e ao cabo, é possível sumariar algumas conclusões, a saber: 
 
a) o constitucionalismo do Estado social e democrático de Direito, que emergiu ao 
depois da segunda metade do século que se findou, propiciou, mediante a 
incorporação do elemento teleológico às constituições, a afirmação de novos 
direitos fundamentais, para cuja consecução se torna necessária a implementação 
de programas de ação governamental (políticas públicas), a cargo dos atores 
políticos (Legislativo e Executivo); 
 
b) a Constituição de 1988, numa alteração de topografia, instituiu, na organização do 
Poder Judiciário, capítulo inerente às funções essenciais à Justiça, tratamento à 
Advocacia Pública, filiando-se, num panorama comparativo, a um modelo 
dualista, pois separou definitivamente, em termos de carreira, os defensores das 
pessoas de direito público do Ministério Público (advogado da sociedade); 
 
c) segmento do aparato administrativo do Estado, a Advocacia Pública se faz 
indispensável, numa sociedade que se notabiliza pelo excesso de legislação 
técnica, durante a formulação das políticas públicas, a fim de que, numa 
articulação com os órgãos públicos incumbidos de sua execução, seja possível 
afiná-las com o sistema jurídico constitucional; 
 
 
27
 Gustavo Binenbojm (A Advocacia Pública e o Estado democrático de Direito. Revista Brasileira de 
Direito Público, ano 8, n. 31, p. 39, out./dez. de 2010). 
 14 
d) noutro passo, a atuação em juízo da Advocacia Pública tem de ir além da 
satisfação formal do devido processo, cabendo ao seu representante o papel de 
fornecer argumentos capazes de auxiliar o magistrado no conhecimento dos 
aspectos técnicos das demandas, o que se afigura sobremodo importante no 
âmbito da fiscalização abstrata de constitucionalidade; 
 
e) nessa tarefa, encontrará o advogado público dificuldades, tais como a de superar a 
não aceitação, pelos juízos e tribunais, da exceção da reserva do possível, mas 
também desafios, como o inerente à necessidade de reduzir-se a situação de 
litigiosidade sistemática no relacionamento entre Administração e administrado. 
 
 
AUTORES E ESCRITOS CONSULTADOS 
 
ALESSI, Renato. Instituciones de derecho administrativo. Barcelona: Bosch, Casa 
Editorial, 1970. Tomo I. Tradução da terceira edição italiana por Buenaventura Pellisé 
Prats 
BENDA, Ernest. El Estado social de Derecho. Tradução: Antonio López Pina. In: 
Manual de derecho constitucional. Madri: Marcial Pons, 1996. 
BINENBOJM, Gustavo. A Advocacia Pública e o Estado democrático de Direito. 
Revista Brasileira de Direito Público, ano 8, n. 31, p. 35, out./dez. de 2010. 
CARDOZO, Benjamin. La naturaleza de la función judicial. Granada: Editorial 
Comares, 2004. Tradução da edição inglesa por Eduardo Ponssa. 
COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas 
públicas. Revista de Informação Legislativa, ano 35, n. 138, abril/junho de 1998. 
DERANI, Cristiane. Política pública e norma política. Revista da Faculdade de 
Direito da UFPR, n. 41, 2004. 
DWORKIN, Ronald. Los derechos en serio. 3ª reimpressão. Barcelona: Ariel, 1997. 
Versão para o espanhol por Marta Guastavino. 
FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder 
Judiciário. 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979, p. 55. 
GARCÍA, Manuel Calvo. Transformaciones del Estado y del Derecho. Bogotá: 
Universidad Externado de Colômbia, 2005. 
GRANDE JÚNIOR, Cláudio. Advocacia pública: estudo classificatório de direito 
comparado. Revista da Procuradoria-Geral do Estado, v. 31, n. 66, p. 184 e 192-206, 
jul./dez. de 20007. 
HÄBERLE, Peter. Teoría de la Constitución como ciencia de la cultura. Madri: 
Editorial Tecnos, 2000, p. 33-34. Tradução de Emilio Mikunda. 
__________ Libertad, igualdad, fraternidad. 1789 como historia, actualidad y 
futuro del Estado constitucional. Madri: Minima Trotta, p. 51-53. Versão para o 
espanhol por Ignacio Gutiérrez Gutiérrez. 
LUGON, Luiz Carlos de Castro. Ética na concretização dos direitos fundamentais. 
Revista do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ano 18, n. 65, 2007. 
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 3ª ed. São Paulo: Revista dos 
Tribunais, 1999. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 14ª ed. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 1989. 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A advocacia de Estado revisitada – 
essencialidade ao Estado democrático de Direito. Debates em Direito Público, ano IV, 
n. 4, outubro de 2005. 
 15 
NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. Administração pública, legalidade e pós-
positivismo. In: BRANDÃO, Cláudio; CAVALCANTI, Francisco; ADEODATO, João 
Maurício (Coords.). Princípio da legalidade: da dogmática jurídica à teoria do 
direito. Rio de Janeiro: Forense, 2009. 
PISARELLO, Gerardo. Los derechos sociales y sus garantias. Madri: Editorial Trotta, 
2007. 
VARÓ, Enrique Alcaraz. El inglés jurídico. 6ª ed. Barcelona: Ariel, 2007. 
VIEIRA JÚNIOR, Ronaldo Jorge Araújo. A advocacia pública consultiva federal e a 
sustentabilidade jurídico-constitucional das políticas públicas: dimensões, obstáculos e 
oportunidades na atuação da Advocacia-Geral da União. Revista da AGU, ano VIII, nº 
19, jan./mar. de 2009.