Ponto 2 - fontes do direito (II) - lei

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Prof. GIOVANNE SCHIAVON				ghbs2002@yahoo.com.br
- Ponto 04 -
FONTES DO DIREITO (II) – A LEI Esse material foi elaborado para servir como material de estudo complementar, possui propósitos didáticos e não pode ser comercializado de nenhuma maneira. Sua origem deve ser citada em qualquer uso que se faça desse. 
SUMÁRIO. 1 INTRODUÇÃO. 2 A LEI. 2.1 Legislação e a Institucionalização da Regra. 2.2 Conceito de Lei. 2.3 Das Espécies Legislativas. 2.4 Processo Legislativo. 2.5 Técnica Legislativa. 2.5.1 Da Apresentação Material dos Atos Legislativos.
1 INTRODUÇÃO
Conforme ponto anterior, o estudo de fontes do direito é o estudo sobre a origem e justificativa técnica das normas. Esse estudo pode ser realizado sob diversas abordagens, dentre as quais foram destacados dois aspectos: estudo sobre quais conjuntos de idéias ou de conteúdos podem compor, informar, a norma ou estudo das estruturas que podem conter norma. O primeiro estudo é desenvolvido sobre fontes materiais e o segundo sobre fontes formais. Importante destacar que, o estudo das fontes do direito reflete preocupação quanto à existência do direito. Enquanto o aspecto formal da teoria das fontes do direito discute os requisitos de sua validade, no aspecto material concentra-se a preocupação quanto à legitimidade do direito.
Assim, a teoria formal cuida da estrutura desse direito, de modo a satisfazer as exigências de legitimação do Estado contemporâneo. Deve se ter presente que, quando do estudo da relação do direito com as outras ciências, afirmou-se que o estudo jurídico abrange disciplinas dogmáticas (que partem de normas) e disciplinas afins (tal a sociologia, qual a filosofia). Essas disciplinas afins auxiliam a compreensão do direito por meio do esclarecimento e crítica dos conteúdos incorporados ao direito.
Por isso é que, mantendo a proposta inicial do curso (estudar o direito sob ângulo normativo e esclarecer seu conceito), nesse momento, deixa-se o estudo das fontes materiais do direito para a disciplina do direito constitucional e concentra-se na análise das fontes formais do direito em espécie. Para tanto, inicia-se com a lei, por meio da formulação de uma noção de legislação, do conceito de lei, do procedimento legislativo e de aspectos da técnica legislativa.
1 A LEI
1.1 Legislação e a Institucionalização da Regra
Já se esclareceu que o direito existe para satisfazer função de segurança jurídica. Esta foi justificada no conceito de estado de direito, o qual significa, dentre outros princípios, uma organização em que todos são iguais perante o direito e todos sabem qual é sua situação perante esse direito, sabendo o tratamento que podem esperar se assumirem um comportamento ou outro. Ora, se o cidadão deve conhecer o direito, precisa por igual, de antemão, saber em qual fonte encontrá-lo. Assim, sob aspecto formal, quer-se responder a questão: em qual estrutura a norma pode ser encontrada: na lei? na jurisprudência? no costume? O direito, enquanto meio de organização da vida social e expressão da vontade política de um povo, é manifestado segundo ditames constitucionais (sua fonte material).
Nesse sentido, a Constituição Federal brasileira conferiu à lei, a primazia na produção normativa do Estado, nos termos do art. 5, inc. II, da CF/88: “ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” Princípio da reserva legal, art. 5o., II, da Constituição Federal - CF; há também o princípio da legalidade administrativa no art. 37, CF, princípio da legalidade penal nos arts. 5o. XXXIX, CF e 1º., Código Penal e princípio da legalidade tributária no art. 150, I, CF.. De modo que, no regime jurídico brasileiro a legislação, a atividade de produção de leis, é tida como a fonte primária do direito, a fonte jurídica por excelência, a ponto de alguns confundirem direito com lei. Mas esses não se confundem. 
Direito é a expressão da vontade política de organização como um todo, enquanto que a lei contém a norma geral e abstrata dirigida a regular uma situação específica. Pode-se considerar que o direito é composto por um conjunto de normas. 
Outra distinção importante diz respeito ao ato de elaboração da lei (legislação) e a lei em si considerada. Tercio Sampaio Ferraz Jr. explica que legislação é o modo de formação de leis por meio do exercício de atos competentes. Em outros termos Maria Helena Diniz afirma que a legislação é o processo pelo qual um ou vários órgãos estatais formulam e promulgam as leis que contém as normas jurídicas de observância geral e abstrata FERRAZ JR., manual..., p. 227; DINIZ, Compêndio ..., p. 283; Geny citado por Vicente Ráo (op. cit, p. 278) ensina que o termo legislação compreende todos os atos da autoridade cuja missão consiste em editar regras gerais, sob forma de injunções obrigatórias, como são as leis propriamente ditas, os decretos, ou regulamentos.. Explicada a idéia de legislação deve-se melhorar o conceito da institucionalização operada pela lei.
1.2 Conceito de Lei e sua Institucionalização
Apresentado o conceito de legislação surge a oportunidade de esclarecer o que justifica a afirmação de que lei é fonte do direito. Como explicado, toda fonte formal do direito contém uma vontade (um idéia) de conduta, uma norma, a qual uma vez enunciada, desprende-se da pessoa que a enunciou, para passar a ter um significado próprio a ser encontrado.
De modo precário, lei pode ser conceituada como a estrutura que contém o conjunto de palavras que expressam uma proposição normativa escrita, com origem estatal, apta a comandar condutas (regra). É exatamente o que acontece com a lei elaborada a partir do processo de legislação.
A lei é a forma escrita que compreende uma proposição de conduta. Em outras palavras o processo de legislação elabora a lei como o “revestimento estrutural” da norma e lhe confere a condição obrigatoriedade/imperatividade. De forma que, tal na linguagem comum existe um emissor (quem fala), um receptor (quem ouve), a mensagem (o que é dito) e o significado (conteúdo da mensagem), na linguagem jurídica, também há o emissor (Estado), um receptor (todos os submetidos ao poder do Estado), uma mensagem (a lei) e o significado (a norma).
Seguindo os ensinamentos de Tercio Sampaio Ferraz Jr. a palavra revestimento é usada no sentido de que a norma, para ser reconhecida como tal, deve ser construída, por meio de uma série de procedimentos institucionalizados que culminam numa promulgação solene e oficial (legislação). Estes procedimentos, uma vez cumpridos, conferem à norma um caráter jurídico, especificamente o poder de comandar condutas FERRAZ JR, op. cit., p. 232..
Pela sua institucionalização, do cumprimento ou descumprimento do contido na lei surgem conseqüências. No exemplo de Karl Binding quando a lei penal expressa: “matar alguém, pena de 6 a 20 anos de reclusão” a atividade criminosa não surge da violação da lei, pelo contrário, surge do seu cumprimento. Ao juízo legal matar, expresso, corresponde a norma não matar, implícita. Hans Kelsen considerará, nessa linha, que a norma é voltada para os órgãos públicos. Essa indica qual hipótese motiva a atuação do Estado para atuar aplicando a sanção.
Do conceito de lei, tal como enunciado aqui, resulta que essa contém determinados caracteres:
a) em primeiro lugar, a lei é a estrutura técnica que expressa palavras dotadas de algum sentido. O conjunto de palavras em si considerado (a regra) contém uma norma (seu sentido);
b) o segundo e o terceiro caráter decorrem do anterior, se a lei contém norma, aquela incorpora as características essenciais dessa, que são a generalidade e abstração. Pelo segundo caráter a lei deve ser um comando geral e pelo terceiro caráter a lei é um comando abstrato que não deve dirigir-se a uma ação concreta, mas sim, uma classe de ações (ação-tipo). Como comando geral dirige-se de modo universal a todos.
c) o quarto caráter da lei vincula-se à idéia de legislação. É lei o ato que emana do processo legislativo. Há no texto constitucional sua previsão, essa consagra em seu art.2o. a separação das funções estatais em três órgãos distintos e confere ao Poder Legislativo as funções precípuas de fiscalização e legislação PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil. 12 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1990. v. I: Introdução ao Direito Civil, p. 47-8; Com base na afirmação da separação de poderes, o próprio legislador constituinte atribuiu diversas funções a todos os Poderes, sem, contudo caracterizá-la com a exclusividade absoluta. Ao Poder legislativo incumbe legislar e fiscalizar, tendo ambas o mesmo grau de importância. Dessa forma, se por um lado a Constituição prevê regras de processo legislativo, para que o Congresso Nacional elabore as normas jurídicas, de outro, determina que a ele compete a fiscalização contábil, financeira e orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo (CF., art. 70). O Estado politicamente organizado vela pelos interesses da coletividade, mas tem de obedecer às prescrições decorrentes da autolimitação de sua soberania (MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 8 ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 362)..
d) finalmente, o quinto caráter da lei é a obrigatoriedade, que decorre da autoridade do direito. A lei é provida de sanção e por meio da coercitividade força a aplicação da norma contida em seu conteúdo, porém vale recordar que a obrigatoriedade pode decorrer ainda do ideal de justiça.
1.3 Espécies Legislativas
Para a técnica jurídica a palavra lei se apresenta em pelo menos três acepções: sentido vulgar, sentido técnico amplo e sentido técnico estrito.
Em sentido vulgar (ou amplíssimo), confunde-se a lei com direito. É nesse sentido que o homem comum se expressa quando diz que a lei lhe permite isso, ou que a lei lhe obriga aquilo. Aqui assumem o mesmo significado lei, direito e norma. Nessa acepção lei abrange as normas costumeiras e as demais, ditadas por outras fontes do direito, quando admitidas pelo legislador. Pode-se dizer, ainda, que: “o contrato é lei entre as partes” RÁO, op. cit., p. 277; DINIZ, Compêndio de introdução..., p. 284. DINIZ, Maria Helena. Lei de Introdução ao Código Civil interpretada. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 44..
Em sentido técnico, as acepções de lei se subdividem em sentido amplo (“lato”) e sentido estrito (“strictu”) DINIZ, Compêndio de introdução ..., p. 284-5..
Em sentido um amplo, lei é a forma escrita que compreende toda proposição de condutas, emanada pelo Estado, que define e disciplina as relações e cuja observância o poder do Estado impõe coercitivamente. Sejam as leis propriamente ditas, decorrentes do Poder Legislativo, sejam os decretos, os regulamentos, ou outras normas baixadas pelo Poder Executivo. 
Em sentido estrito, a palavra indica tão-somente a forma escrita que contém a norma jurídica elaborada pelo Poder Legislativo, por meio de processo legislativo adequado. Neste sentido, adverte Vicente Ráo, é a lei a norma geral de direito formulada e promulgada, por modo autêntico, pelo órgão competente da autoridade soberana e feita valer pela proteção-coerção, exercida pelo Estado RÁO, op. cit., p. 277-8.
Enfim, lei é sempre uma regra obrigatória, e, em sentido amplo, exprime qualquer imposição à obediência individual emanada pelo Estado na forma escrita. Daí abranger os atos administrativos. Em acepção estrita, designa o comando geral e permanente, editado pela autoridade soberana, e dirigida coercitivamente à obediência dos cidadãos a partir do procedimento de institucionalização previsto nos arts. 61 a 69, da Constituição Federal/88. 
A noção de espécie normativa, não é fácil de se determinar. Conforme os requisitos para a institucionalização da norma, pode-se distinguir várias espécies legislativas. As espécies de estruturas que estão abrangidas pelo termo lei em sentido amplo, incluem a própria Constituição e estão arroladas em seu art. 59: I – emendas à Constituição; II – leis complementares à Constituição; III – leis ordinárias; IV – leis delegadas; V – medidas provisórias; VI – decretos legislativos; e, VII – resoluções.
Assim, obedecidas as respectivas formalidades, pode-se ter atos legislativos que estabeleçam emendas à constituição, cujas normas passam a integrá-la, leis complementares à constituição, que servem para disciplinar certos âmbitos do comportamento julgados exponenciais e merecedores de maior estabilidade em face da possibilidade de revogação FERRAZ Jr., op. cit., p. 233-4..
1.3.1 Constituição e emendas à Constituição
O constitucionalista Alexandre de Moraes traz que, Constituição, lato sensu, é o ato de constituir, de estabelecer, de firmar; ou, ainda, o modo pelo qual se constitui uma coisa, um ser vivo, um grupo de pessoas; organização, formação.
Em sentido técnico, afirma, Constituição deve ser entendida como a lei fundamental e suprema de um Estado, que contém normas referentes à estruturação do Estado, à formação dos poderes públicos, forma de governo e aquisição do poder de governas, distribuição de competências, direitos, garantias e deveres dos cidadãos. Além disso, é a Constituição que individualiza os órgãos competentes para a edição de normas jurídicas, legislativas ou administrativas MORAES, op. cit., p. 34..
Constituição, enquanto base da ordem jurídica e fonte de sua validade, vincula todas as leis. Essa supremacia decorre de sua origem, quer-se dizer, por provir ela de um poder que institui a todos os outros e não é instituído por qualquer outro. Esse poder, por constituir os demais poderes é chamado “poder constituinte”. É a fonte de todos os demais poderes, pois é o que constitui o Estado, estabelecendo seus poderes, atribuindo-lhes e limitando-lhes a competência.
A Constituição poderá ser emendada mediante proposta formulada nos termos do art. 60, I, II e III, da Constituição Federal (CF) que será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros (art. 60, § 2o., CF) e será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem. O legislador possui limites para edição de emendas à Constituição, essas podem ser explícitas (art. 60, §§ 1o., 4o. e 5o., CF) ou implícitas TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 10 ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 138-9..
A Emenda à Constituição (EC), como o próprio nome indica, é enquanto projeto um ato infraconstitucional, que se destina a completar, alterar ou esclarecer o texto constitucional, advém de um poder derivado. Uma vez cumprido o procedimento instituído pelo poder constituinte originário passa a integrar o texto constitucional com todas as prerrogativas inerentes a este.
1.3.2 Lei Complementar e Lei Ordinária
A próxima espécie normativa é a Lei Complementar (LC) que, aqui, será analisada juntamente com a Lei Ordinária (lei). O conceito de Lei Complementar se suporta em dois pontos: no âmbito material predeterminado pelo constituinte e no quorum especial para sua aprovação, pois a lei ordinária, exige para sua aprovação maioria simples e a lei complementar maioria absoluta.
Maioria simples, consiste na obtenção da metade mais um dos votos dos presentes à votação art. 47, CF.. No entanto, maioria absoluta é a obtenção de metade mais um dos votos dos integrantes da Casa Legislativa art. 69, CF..
Note-se que, lei ordinária é editada pelo Poder Legislativo, no campo de competência residual (ou seja, os assuntos que não foram entregues expressamente ao legislador complementar, nem a editor do Decreto Legislativo e das resoluções) com a sanção do chefe do Executivo. Seu processo de criação é similar e somente se diferenciam pela matéria e pelo quorum qualificado, daí dizer que, ambas são atos legislativos típicos, ou seja, lei ordinária e lei complementar constituem-se nas únicas espécies de lei em sentido restrito FERRAZ JR. op. cit., p. 233-4; TEMER, op. cit., p. 142; DINIZ, op. cit., p. 285.. 
É por exclusão, pois, que se alcança o âmbito material da Lei Ordinária. Não há hierarquia alguma entre LeiComplementar e Lei Ordinária. Isso porque a Lei Complementar não é fundamento de validade de Lei Ordinária. Assim, Lei Complementar e Lei Ordinária possuem o mesmo “status” frente a Constituição. O que há são âmbitos materiais diversos atribuídos pela Constituição a cada qual destas espécies normativas Nesse sentido: TEMER, op. cit., p. 142..
1.3.3 Lei Delegada
Lei Delegada é ato normativo elaborado e editado pelo Presidente da República, em razão de autorização do Poder Legislativo, e nos limites postos por este, constituindo-se verdadeira delegação externa da função legiferante e aceita modernamente, desde com limitações, como mecanismo necessário para possibilitar a eficiência do Estado e sua necessidade de maior agilidade e celeridade MORAES, op. cit., p. 544..
A Lei Delegada, prevista no art. 59, IV e depois no art. 68 da Constituição Federal (CF) é exceção ao princípio da indelegabilidade de atribuições de um Poder para outro Poder. No art. 68, a Constituição Federal institui: “as leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional” É uma delegação “externa corporis”, ou seja, para fora do corpo legislativo. Delegar atribuições, para o constituinte, significa retirar parcela de atribuições de um Poder para entregá-lo a outro Poder (TEMER, op. cit., p. 143)..
Com o surgimento das Medidas Provisórias (Constituição Federal de 1988) observa-se a perda de importância dessa espécie legislativa. Uma vez que, é muito mais conveniente para o poder executivo invocar relevância e urgência e disciplinar a questão, remetendo o assunto para discussão posterior junto ao Congresso Nacional.
1.3.4 Medidas Provisórias
As Medidas Provisórias (MP) estão previstas no art. 62 da Constituição. É exceção ao princípio de que ao Legislativo incumbe editar atos que obriguem de modo geral e abstrato. A medida provisória não é lei, é ato que tem a “força de lei”.
Por que não é lei em sentido restrito? Lei é ato nascido no Poder Legislativo que se submete a um regime jurídico predeterminado na Constituição, capaz de inovar originariamente a ordem jurídica, ou seja, criar direitos e obrigações. Destaque-se a primeira afirmação: “É ato nascido no Poder Legislativo”. Uma Medida Provisória, a exemplo da Lei Delegada, também cria direitos e obrigações, também obriga, porque o constituinte permitiu exceção ao princípio doutrinário segundo o qual legislar incumbe ao Legislativo. Não é lei em sentido restrito, porque não nasce no legislativo TEMER, op. cit., p. 144-5..
Observe-se que, para a Medida Provisória até a edição da Emenda Constitucional (EC) n. 32 não havia de modo expresso limitação material. Desde que se tratasse de caso relevante e urgente, qualquer assunto poderia ser disciplinado por essa, à exceção, segundo construção doutrinária, das seguintes matérias: a) aquelas entregues à lei complementar; b) as que não podem ser objeto de delegação legislativa; c) matéria penal; d) matéria tributária. 
No primeiro caso porque não teria sentido autorizar medida provisória onde o constituinte exigiu quorum especial – maioria absoluta – para sua aprovação. No segundo caso porque a Constituição determinou a indelegabilidade fixando, portanto, a idéia de que só o legislativo pode dispor a respeito daqueles temas. Na terceira hipótese porque a Constituição determina, em princípio, a impossibilidade da definição de crime ou pena sem prévia cominação legal (art. 5o. XXXIX, Constituição Federal - CF). Nem teria sentido que Medida Provisória determinasse prisão temporária, por exemplo, se é da sua natureza a transitoriedade. Se não aprovada em sessenta dias torna-se ineficaz. Na quarta hipótese, extrai-se do texto constitucional que a única possibilidade de arrecadar recursos do contribuinte se dá por via de lei formal (art. 150, I, CF) TEMER, op. cit., p. 145-6..
A Emenda Constitucional n. 32 veda especificamente a edição de medida provisória sobre matéria relativa à:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
III – reservada a lei complementar;
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada Art. 62, CF, com a redação alterada pela EC. 32, de 11 set. 2001..
Finalmente, o Supremo Tribunal Federal entendeu no julgamento da Ação direta de Inconstitucionalidade (ADI 425/1990) que as medidas provisórias podem ser editadas pelo Presidente da República e pelos Estados que contiverem previsão de sua existência em suas Constituições estaduais Entendimento confirmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 2391 Relatada pela Ministra ELLEN GRACIE.. Segundo esse entendimento, não podem adotá-la os Estados que não possuírem a previsão em suas Constituições Em sentido diverso: “medidas provisórias só podem ser editadas pelo Presidente da República. Não podem adota-la os Estados e os Municípios. É que a medida provisória é exceção ao princípio segundo o qual legislar compete ao Poder Legislativo. Sendo exceção, a sua interpretação há de ser restritiva, nunca ampliativa”. (TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 10 ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 146).. 
1.3.5 Decreto legislativo, Resolução e Regulamentos
Decreto legislativo é a espécie normativa destinada a veicular as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, previstas, basicamente, no art. 49 da Constituição Federal. Esclareça-se que, embora tal ato obedeça o mesmo procedimento de produção da lei ordinária, desta difere uma vez que, não é remetido ao Presidente da República para ser sancionado, sendo, portanto, promulgado pelo Presidente do Senado Federal, que o manda Publicar DINIZ, Compêndio de introdução..., p. 287..
Essa espécie normativa tem como conteúdo, basicamente, as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional art. 49, CF/88.. A leitura do art. 49, CF, evidencia que, por decreto legislativo, se referendam atos do Presidente da República, aprovam-se os que dependem de sua prévia autorização, que digam respeito aos seus interesses, que apreciem contas do Presidente da República, por exemplo, autorização para ratificar tratados e convenções internacionais e de convênios interestaduais Além destas matérias, em virtude da Resolução 1/89 do Congresso Nacional, também é de competência do Decreto legislativo a regulamentação dos efeitos da medida provisória não convertida em lei, exigida no art. 62, § 3o. (com redação conforme a EC n. 32), da CF/88; vd. MORAES, op. cit., p. 546; TEMER, op. cit. p. 147..
Resolução é ato do Congresso Nacional ou de qualquer de suas Casas, tomado por procedimento diferente do previsto para a elaboração das leis, destinado a regular matéria de competência do Congresso Nacional ou de competência privativa do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados, mas em regra com efeitos internos; excepcionalmente, porém, também prevê a Constituição, resolução com efeitos externos, como a que dispõe sobre a delegação legislativa MORAES, op. cit., p. 550; Sobre os atos administrativos produzidos pelo legislativo cf. DINIZ, Compêndio de introdução ..., p. 287-8. Os atos nos motivos veiculados por resoluções são, em regra definidos pelos regimentos das Casas Legislativas e pelo Regimento do Congresso Nacional. O constituinte não definiu quais os atos que serão veiculadospor resoluções. Nesse sentido há menção às resoluções nos arts. 68, § 2o. e 155 itens IV e V da CF..
O regulamento ou decreto regulamentar é um ato estritamente subordinado e dependente de lei. Celso Antônio B. de Mello estabelece o seguinte conceito de regulamento: “Ato geral e abstrato, de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido com a estrita finalidade de produzir as disposições operacionais uniformizadoras necessárias à execução de lei cuja aplicação demande atuação da Administração Pública”.
Efetivamente, os atos regulamentares da atividade administrativa assumem a forma de: portaria, parecer normativo, ordem de serviço e atos administrativos em geral. Parecer normativo é um ato que serve para disciplinar o funcionamento interno de um serviço público. Parecer normativo é a opinião oficial da administração quanto ao alcance da repercussão de uma norma legal. Ordem de serviço é a determinação que o superior faz a seu subordinado para que esse realize uma dada diligência oficial. Atos administrativos em geral aplicam de ofício as leis; um ato administrativo por excelência é o lançamento de um tributo, o qual identifica o contribuinte e define o quanto devido.
A doutrina tradicional, de um modo geral, apenas reconhece a existência desses tipos de regulamentos. O motivo é que, teoricamente, no Brasil, só a lei inova a ordem jurídica (CF, art. 5º, II). Seja qual for a doutrina que sigamos, a partir da EC 32/2001 obrigatoriamente temos que reconhecer a existência de uma exceção expressa a essa idéia de que todo decreto obrigatoriamente seja um decreto regulamentar.
Isso porque a EC 32/2001 modificou o art. 84, VI, da Constituição, que passou a ter a seguinte redação:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
................
VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;” 
Portanto, em nosso país, hoje, ao lado dos decretos regulamentares, que continuam sendo a regra geral, temos previsão constitucional de decreto autônomo. 
Decreto autônomo é um decreto editado diretamente a partir do texto constitucional, sem base em lei nenhuma, sem estar regulamentando nenhuma lei. O decreto autônomo é um ato primário, porque decorre diretamente da Constituição. Ele inova o Direito, criando, por força própria, situações jurídicas, direitos e obrigações. 
Mas vejam bem que a hipótese de edição de decreto autônomo é muitíssimo restrita. Na verdade, nosso Direito admite a edição de decreto autônomo, unicamente, para dispor sobre (1) organização e funcionamento da Administração Federal, desde que não implique aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; e (2) extinção de cargos ou funções públicas, quando vagos.
Além dos decretos regulamentares e autônomos, a doutrina menciona uma terceira espécie, os chamados decretos delegados ou autorizados, ou ainda regulamentos delegados ou autorizados. 
Temos um regulamento delegado (ou autorizado) quando o Poder Legislativo, na própria lei, autoriza o Poder Executivo a disciplinar determinadas situações nela não descritas. A lei traça apenas linhas gerais e autoriza o Poder Executivo a complementá-la, não simplesmente regulamentá-la.
Segundo a doutrina tradicional, o regulamento delegado é inconstitucional, porque fere o princípio da separação entre os Poderes e o princípio da legalidade. A doutrina mais moderna admite o regulamento delegado no caso de leis que tratem de matérias eminentemente técnicas. É o que acontece, por exemplo, com as agências reguladoras. A lei estabelece diretrizes gerais, digamos, relativas aos serviços de telefonia, e a própria lei autoriza a ANATEL a estabelecer normas que a complementem.
1.4 Processo legislativo
Conforme exposto no início deste ponto, para a doutrina tradicional, fonte do direito reveste-se no próprio ato de criação da norma. Nesse sentido, o processo legislativo é a verdadeira fonte do direito. Isso porque, por meio desse processo são elaboradas todas as espécies normativas reunidas no art. 59 da CF/88 (lei em sentido amplo), daí dizer-se que o direito regula sua própria produção. 
Nos ensinamentos de Maria Helena Diniz, o processo legislativo vem a ser um conjunto de fases constitucionalmente estabelecidas, pelas quais há de passar o projeto de lei, até sua transformação em lei vigente DINIZ, Compêndio de introdução ..., p. 288; DINIZ, Lei de introdução ..., p. 44. Sobre o processo legislativo consulte cartilha disponível no sítio da câmara: http://www.camara.gov.br/internet/Processo/ProcessoLegislativo.pdf. Em outras palavras, é o conjunto de atos e fatos coordenados para a elaboração de uma lei. O processo legislativo é composto pelas seguintes fases:
a) iniciativa (art. 61, CF): é o ato que deflagra o processo de criação da lei. 
b) discussão (art. 64, CF): apresentado o projeto à Casa legislativa competente passa-se à sua discussão. Esta se opera tanto nas comissões permanentes (a previsão das comissões encontra-se no art. 58, §2o., CF) como posteriormente, em plenário. As comissões permanentes examinarão a constitucionalidade (aspecto formal) e o conteúdo (aspecto material) As Casas legislativas estabelecem, regimentalmente, comissões de constituição e justiça bem como outras especializadas na emissão de pareceres sobre a matéria abrigada no projeto de lei (saúde, educação, finanças públicas, obras etc).. Uma vez finalizada a discussão do projeto pelas comissões, esse é remetido ao plenário para final discussão e votação.
c) votação: votação é a aprovação ou rejeição do projeto através de manifestação dos membros do órgão legislativo. Tratando-se de lei ordinária, a sua aprovação se dá por maioria simples (art. 47, CF). Se, porém, for lei complementar, sua aprovação o será por maioria absoluta (art. 69, CF). No caso das emendas constitucionais a sua aprovação se dá por maioria qualificada de 3/5 dos votos dos integrantes do Congresso Nacional (art. 60, § 2o., CF).
d) sanção ou veto: são modalidades de participação do Presidente da República no processo legislativo, por meio das quais o chefe do executivo concorda ou discorda com a inovação do regime jurídico (art. 66, CF/88).
Enquanto pela sanção o Chefe do Executivo manifesta sua aprovação para o ato, o veto significa a discordância dos termos de um projeto de lei. Tanto para sancionar como para vetar, o Chefe do Executivo examina dois aspectos: constitucionalidade e interesse público. Verifica, a forma e o mérito. Primeiro o Chefe do Executivo verifica se o projeto é consoante com a Constituição. Concluindo pela conformidade, examinará o mérito, o interesse público. Por isso, a sanção ou veto hão de ser, sempre, motivados, a fim de que se conheçam as razões que conduziram à discordância, se referentes à inconstitucionalidade ou à falta de interesse público ou, até, se por ambos os motivos. É o que se extrai da leitura do art. 66, § 1o. da CF TEMER, op. cit., p. 133..
O veto pode ser total ou parcial. Será total quando o Presidente manifestar a discordância frente a todo o texto do projeto e parcial quando manifestar-se pela exclusão de artigo, de parágrafo, de inciso ou alínea (art. 66, § 2o., CF). A sanção pode ser expressa ou tácita. Será expressa quando o Presidente manifestar-se, concordando, no prazo de 15 dias. Tácita, quando silencia naquele prazo (art. 66, §3o., CF) TEMER, op. cit., p. 133..
O veto absoluto que cancela pura e simplesmente a deliberação legislativa, é incompatível com o regime democrático. O veto, como manifestação de discordância, há de ser sempre motivado. Isto porque o Poder Legislativo, produtor último da lei, há de examinar as razões que levaram ao veto do Chefe do Executivo para mantê-lo ou rejeitá-lo (art. 66, §4o., da CF) Michel Temer esclarece que inexiste sanção o caso de Emendas Constitucionais. A decisão é do Congresso Nacional que exerce a representação popular dos Estados,na reformulação da estrutura estatal. Votado e aprovado o projeto, passa-se à promulgação, efetivada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o número de ordem seqüente a anteriores Emendas. Sobre a publicação o Texto Constitucional silencia. Há de entender-se, entretanto, que essa competência é do Congresso Nacional. vd. TEMER, op. cit., p. 140; RÁO, op. cit., p. 280..
e) promulgação: à sanção segue-se a promulgação. Promulgar é atestar que a ordem jurídica foi inovada. A promulgação é o ato pelo qual o Executivo autentica a lei, isto é, atesta a sua existência ordenando-lhe a aplicação e conseqüente cumprimento, por parte de terceiros, depois dessa providência. Promulgação significa declaração autêntica de existência da lei e, também, ordem para a sua execução. É a promulgação que torna a lei existente Note-se que antes da promulgação a lei já existe, ou seja, já foi criada. Nesse sentido, a promulgação confere certeza à criação e atesta a existência de algo já existente; vd. TEMER, op. cit., p. 136..
Em regra, o Presidente da República é quem promulga a lei. Entretanto, na hipótese de rejeição de veto e, também, no caso de sanção tácita, se o Presidente não promulgar a lei dentro de 48 horas, a competência passa ao Presidente de Senado Federal e, se este não promulgá-la no mesmo prazo, fá-lo-á o Vice-Presidente do Senado Federal (art. 66, § 7o., CF).
f) publicação: a publicação visa a dar conhecimento a todos que a ordem jurídica recebeu nova disciplina. Visa a impedir que se alegue ignorância da lei. Publicação é o ato de tornar conhecida a lei por aqueles que lhe devem obediência TEMER, op. cit., p. 136; RÁO, op. cit., p. 279.
Busca, também, marcar o momento em que o cumprimento da lei passa a ser exigido (mesmo quando a lei outro momento para início de vigência). Há de ser publicada em órgão oficial. Naquele que veicula, oficialmente, os atos do Poder Público. Nos locais onde não haja jornal oficial, considera-se publicado o ato governamental pelos meios que rotineiramente se os veiculam no local (afixação de texto no quadro próprio da Câmara Municipal ou da Prefeitura, por exemplo) TEMER, op. cit., p. 136-7; Maria Helena Diniz acrescenta que o fundamental não é que a publicação se dê em um instrumento denominado “Diário Oficial”, mas que tenha cunho oficial: “A vigência da lei pressupõe sua publicação, que integra o processo legislativo e há de ser feita em órgão oficial, sendo irrelevante a publicidade extra-oficial. A data da publicação da lei não é a do órgão oficial que a veicula, mas a da efetiva circulação deste” (AASP, 1.868, p. 321). “Princípio da Anterioridade – Necessidade de que a lei tenha sido publicada em exercício financeiro anterior ao da cobrança do tributo – Inadmissibilidade de se alegar a não validade de tal publicação em municípios pequenos que não possuem diário oficial, permitida a divulgação por afixação na sede da prefeitura – Existência de certidão da autoridade administrativa noticiando a publicação – Inteligência dos arts. 1 da Lei de Introdução ao Código Civil, 101 e 104 do CTN. (TARS – RT 725/372); vd. Portaria 189/97 do Diretor-Geral da Imprensa Nacional, que dispõe sobre normas complementares para publicação nos Diários Oficiais da União e da Justiça, e Lei Complementar n. 95/98. (DINIZ, Lei de introdução ..., p. 46)..
1.5 Técnica legislativa Sobre o assunto: MENDES, Gilmar. Questões fundamentais de técnica legislativa. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, v. 1, nº. 7, outubro, 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 04 ago. 2003.
A elaboração das normas jurídicas pressupõe um aspecto formal e um aspecto material. As fontes materiais são os elementos econômicos, sociais, culturais, históricos e morais que influenciaram o surgimento do direito. Já as fontes formais são os aspectos procedimentais que vinculam a validade do direito.
Na explicação de Paulo Nader, a denominação técnica legislativa envolve o estudo do processo legislativo (supra descrito) e a apresentação do ato legislativo NADER, Paulo. Introdução ao estudo do direito. 22 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 229-30.. 
Enfim, a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis acham-se disciplinadas, atualmente, pela Lei Complementar (LC) n. 95, de 26 fev. 1998 O texto da Lei Complementar 95/98 pode ser consultado em: www.planalto.gov.br . De sorte que, a criação de um ato legislativo implica em planejamento e método.
A lei deve ser estruturada em três partes básicas: parte preliminar; parte normativa; e, parte final. A parte preliminar deve conter: epígrafe, ementa, preâmbulo, enunciado do objeto e indicação do âmbito de aplicação. A parte normativa compreende o texto das normas de conteúdo substantivo. A parte final contém as disposições pertinentes à sua implementação, as disposições transitórias a cláusula de vigência e a causa de revogação (art. 3o., LC 95/98).
1.5.1 Parte preliminar
Então a parte preliminar contém o título, preâmbulo, epígrafe, ementa (ou rubrica); autoria e fundamento legal da autoridade; causas justificativas.
Título ou nome do ato: De incidência ocasional, é a forma pela qual o legislador individualiza um determinado ato. Os atos legais com título passam a ser identificados, regra geral, por esse título além de sua numeração.
Os títulos, que designam as leis, têm valor diverso, nos sistemas legislativos vigentes. Assim, na França, conforme noticia Vicente Ráo, não são, sequer, submetidos ao voto do parlamento, nenhum efeito, pois, se lhes pode atribuir, ao ser a lei aplicada. Em outros países, atribui-se-lhes valor igual ao do texto: ali, os títulos devem indicar por modo preciso o conteúdo da lei, sem acréscimos nem restrições; e decisões existem, de tribunais norte-americanos, declarando a lei inconstitucional por insuficiência de título. Nos demais sistemas, o título da lei tem um valor prático, por designar a matéria, a natureza dos institutos disciplinados, auxiliando por este modo o trabalho do intérprete. Mas, por muito que se condene a inclusão de matéria diversa naquela que o título enuncia, por este defeito de técnica legislativa a disposição mal classificada não perde a sua eficácia, nem a sua obrigatoriedade, nem o seu sentido próprio RÁO, op. cit., p. 284..
Epígrafe: a parte superior e primeira dos atos legais, no qual se estabelece a natureza do ato (lei, decreto, etc.), sua numeração e data de promulgação (art. 4o., LC 95/98).
Ementa: Síntese do conteúdo do ato legal, que tem por objeto facilitar sua consulta (art. 5o., LC 95/98). Vicente Ráo, aponta ainda a possibilidade de colocação de notas marginais, ou rubricas colocadas não acima, mas à margem dos textos, como no Código Civil suíço, visam resumir os artigos de lei, ou código, a que se aplicam; fazem parte da lei e constituem elementos ponderáveis para uso dos intérpretes. Contudo, no Brasil não há aplicação de notas marginais RÁO, op. cit., p. 284..
Autoria e Promulgação: A autoria se define, especificamente, na parte que se segue à rubrica. Quando o ato é de autoria do Executivo, o preâmbulo registra ainda o fundamento legal em que a autoridade se apoiou: “O Presidente da República, no uso das atribuições que lhe confere o art. 81, da Constituição ...” Quando o ato é de elaboração do Poder Legislativo, a fórmula usual é esta: “O Presidente da República – Faço saber que o Congresso Nacional decreta...”
Considerações (ou causas justificativas): Razões apresentadas pela autoridade ou o órgão para a emissão do ato. As declarações programáticas, que só enunciam princípios gerais e são mais particularmente usadas nas constituições e leis políticas, não contêm, em si, a força de sua obrigatoriedade: obrigatórias só se tornam quando uma disposição concreta de lei as aplica; valem, no entanto, como diretrizes, a inspirar os intérpretes, na aplicação dos textos, os quais, com as mesmas declarações, formam um só todo, isto é, a unidade da constituição, ou do código, ou da lei Os preâmbulos que, com freqüência,sob a forma de consideranda, expõem os motivos que ditaram as leis ou lhes desenvolvem o conteúdo, são elementos a serem levados em conta na interpretação e aplicação da lei, que esclarecem. vd. RÁO, op. cit., p. 283..
1.5.2 Parte normativa
É a parte normativa que forma o conteúdo próprio e principal da lei. As disposições são atribuídas em artigos e estes podem subdividir-se em parágrafos. Cada artigo deve conter um conceito dispositivo logicamente completo. O parágrafo, em sentido lógico, designa a parte ou seção de um discurso, ou capítulo, que forma um sentido completo e independente; mas, sem sentido técnico-legislativo, indica a disposição secundária de um artigo, ou texto de lei, que, de qualquer modo, completa ou altera a disposição principal, a que se subordina RÁO, op. cit., p. 285..
Comumente, o conteúdo do parágrafo deve ligar-se e sujeitar-se à prescrição contida na disposição principal como o particular ao geral. Também usa o legislador, com freqüência, dispor a matéria em sucessão lógica, unindo o sentido de cada parágrafo ao do parágrafo anterior e o de todos os parágrafos ao do texto principal do artigo RÁO, op. cit., p. 285..
A natureza das disposições determina a reunião dos diferentes artigos sob a mesma rubrica, mas, nos códigos, onde a distribuição forma unidades, no quadro geral da classificação, em torno dos quais se agrupam as disposições particulares; e, por sua vez, são os institutos que, devidamente classificados, formam os códigos, muitos dos quais também consagram disposições preliminares, de caráter geral RÁO, op. cit., p. 285..
Em síntese os artigos são divisões do ato conforme seu conteúdo e constituem o texto, o corpo do mesmo. A numeração dos artigos também se integra no texto da lei e, por sua colocação, seqüência, ou desdobramento em parágrafos, também auxilia o trabalho de interpretação. Os artigos se subdividem em:
a) Parágrafos: esclarecem o disposto no caput, já para delimitar sua esfera de aplicação, já para prever exceções.
b) Incisos: representadas em números romanos, tem função enumerativa.
c) Alíneas: através de letras tem função enumerativa, são aplicadas por regra geral aos parágrafos e itens. 
d) Itens: são representados por algarismos (números) arábicos.
Nos atos legislativos mais extensos, como os códigos e as consolidações, Paulo Nader esclarece que, a matéria legislada é classificada por natureza de assuntos. Cada um destes representa-se por um grupo de artigos. Tomando por modelo o Código Civil brasileiro, tem-se NADER, op. cit., p. 238-9.:
a) os artigos formam uma seção;
b) as seções formam um capítulo;
c) os capítulos formam um título;
d) os títulos constituem um livro;
e) os livros formam uma parte;
f) as partes formam um código.
deu em o estado de s.paulo
Refém de MPs, Congresso perde agenda própria
No primeiro semestre, medidas provisórias bloquearam a pauta da Câmara em dois terços dos dias de votação
De Denise Madueño:
Um balanço dos trabalhos do primeiro semestre mostra que o Congresso espera a abertura de uma brecha, entre as medidas provisórias, para poder votar projetos que os próprios parlamentares consideram prioridade. Foram poucos os períodos em que as MPs não trancaram a pauta da Câmara, provocando uma discussão sobre a relação entre o Executivo e o Congresso e o excessivo poder de influência do presidente da República nos trabalhos do Legislativo.
De fevereiro passado, quando os parlamentares voltaram do recesso, até a semana passada, foram marcadas sessões de votação em 61 dias. Desse total, em apenas 20 dias - ou um terço - não havia uma medida provisória trancando a pauta do plenário. O plenário chegou a acumular 14 MPs na lista de votação em um único dia de março. 
À luz do apresentado responda:
1 – A lei é fonte formal do direito? Explique.
2 – Norma jurídica e lei são sinônimos?
3 – Conceitue legislação.
4 – Esclareça o que é institucionalização.
5 – Em quais acepções é utilizada a palavra lei?
6 – Emenda Constitucional é lei em sentido amplo? É lei em sentido estrito?
7 - Medida provisória e Lei delegada são lei em sentido estrito? Por quê?
8 - Quais são as fases do processo legislativo?
9 – O que é técnica legislativa? Qual a lei que disciplina a matéria?
10 – Como se dá a divisão dos artigos e como se dá seu agrupamento?
Para saber mais
DINIZ, Maria Helena. Compêndio de introdução à ciência do direito. 14 ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Introdução ao estudo do direito: técnica, decisão, dominação. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1994.
MENDES, Gilmar. Questões fundamentais de técnica legislativa. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, v. 1, nº. 7, outubro, 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 04 ago. 2003.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 8 ed. São Paulo: Atlas, 2000.
NADER, Paulo. Introdução ao estudo do direito. 22 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002
NUNES, Luiz Antônio Rizzatto. Manual de introdução ao estudo de direito: com exercícios para sala de aula e lições de casa. 2 ed. rev., atual. e ampl., São Paulo: Saraiva, 1999.
PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil. 12 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1990. (Volume I: Introdução ao Direito Civil)
RÁO, Vicente. O direito e a vida dos direitos. 4 ed. São Paulo: RT, 1997. 2 v.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 9 ed. São Paulo: Malheiros, 1992.
TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 10 ed. São Paulo: Malheiros, 1993.