Recursos Federais de Defesa Civil

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Gestão de 
Recursos 
Federais de 
Defesa Civil
Gestão de 
Recursos 
Federais de 
Defesa Civil
2ª Edição
2014
Universidade Federal de Santa Catarina
Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres
Universidade Federal de Santa Catarina. Centro Universitário de Estudos 
 e Pesquisas sobre Desastres.
 Gestão de recursos federais de Defesa Civil / Centro Universitário de Estudos e 
Pesquisas sobre Desastres. – 2. ed. - Florianópolis: CEPED UFSC, 2014.
 252 p. : il. color. ; 30 cm.
 ISBN 978-85-68652-00-8
 1. Defesa Civil. 2. Recursos federais. 3. Administração pública. 4. Município. 5. 
Estado. I. Universidade Federal de Santa Catarina. III. Centro Universitário de 
Estudos e Pesquisas sobre Desastres. I. Título. 
 CDU 35
Catalogação na publicação por: Graziela Bonin – CRB14/1191.
Ficha Catalográ� ca
PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Dilma Vana Rousseff 
MINISTRO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL
Francisco José Coelho Teixeira
SECRETÁRIO NACIONAL DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Adriano Pereira Júnior
DIRETOR DO CENTRO NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RISCOS E DESASTRES – CENAD
Élcio Alves Barbosa
DEPARTAMENTO DE ARTICULAÇAO E GESTÃO
Alziro Alexandre Gomes
DEPARTAMENTO DE MINIMIZAÇÃO DE DESASTRES
Armin Augusto Braun
DEPARTAMENTO DE REABILITAÇÃO E DE RECONSTRUÇÃO
Paulo Roberto Farias Falcão
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
Professora Roselane Nekel, Dra. 
Diretor do Centro Tecnológico da Universidade 
Federal de Santa Catarina 
Professor Sebastião Roberto Soares, Dr.
CENTRO UNIVERSITÁRIO DE ESTUDOS E 
PESQUISAS SOBRE DESASTRES
Diretor Geral
Professor Antônio Edésio Jungles, Dr. 
Diretor Técnico e de Ensino
Professor Marcos Baptista Lopez Dalmau, Dr.
FUNDAÇÃO DE AMPARO À PESQUISA E 
EXTENSÃO UNIVERSITÁRIA 
Superintendente Geral
Professor Gilberto Vieira Ângelo, Dr.
EXECUÇÃO DO PROJETO
Supervisão do Projeto
Beatriz Ferreira Angelo de Deus
Jairo Ernesto Bastos Krüger
Pedro Paulo de Souza
Elaboração do Conteúdo
Antonio Victorino Avila
Beatriz Ferreira Angelo de Deus
Jairo Ernesto Bastos Krüger
José Marcos Tesch
Marilia Off emann Skowronski
Pedro Paulo de Souza
Revisão de Conteúdo
Graziela Bonin
Pedro Paulo de Souza
Revisão de Conteúdo SEDEC
Anderson da Cruz Neves 
Luiz Claudio de Freitas
Maria Cristina Dantas
Raquel Trombini
Sônia Aparecida Godoy Bezzan
Coordenação Gráfi ca
Denise Aparecida de Bunn
Revisão de Português
Sergio Luiz Meira
Projeto Gráfi co
Studio Digital
Diagramação
Cláudio José Girardi
Esta obra é distribuída por meio da Licença Creative Commons 3.0
Atribuição/Uso Não Comercial/Vedada a Criação de Obras Derivadas / 3.0 / Brasil.
Lista de Figuras
Figura 1 – Linha do tempo de um desastre ............................................................................22
Figura 2 – Ações de recuperação.......................................................................................... 26
Figura 3 – Ciclo de gestão em proteção e defesa civil ........................................................... 26
Figura 4 – Formas de repasses federais de defesa civil ..........................................................35
Figura 5 – Ilustração de convênios e transferências obrigatórias ...........................................36
Figura 6 – Despesas da União ...............................................................................................36
Figura 7 – Fluxo do processo para convênios .........................................................................39
Figura 8 – Fluxo do processo para ações de resposta ............................................................40
Figura 9 – Fluxo do processo para ações de recuperação ......................................................41
Figura 10 – Linha de gravidade do desastre ..........................................................................47
Figura 11 – Procedimentos necessários para envio de proposta ........................................... 60
Figura 12 – Definição do programa .......................................................................................62
Figura 13 – Seleção de objeto do programa proposto............................................................62
Figura 14 – Cadastro de valores ............................................................................................62
Figura 15 – Complementação de proposta ............................................................................63
Figura 16 – Finalização do cadastro ..................................................................................... 66
Figura 17 – Metas e etapas de um Plano de Trabalho .............................................................91
Figura 18 – Construção de uma ponte .................................................................................. 94
Figura 19 – Estabilização de uma encosta ............................................................................ 94
Figura 20 – Documentação necessária à assinatura do Termo de Convênios .......................100
Figura 21 – Documentos necessários à liberação da primeira parcela dos recursos .............100
Figura 22 – Documentação necessária à formalização da transferência federal de
 recursos para as ações de Resposta ................................................................................... 101
Figura 23 – Documentação necessária à formalização da 
transferência obrigatória para Recuperação ....................................................................... 102
Figura 24 – Fluxo básico da tramitação entre o reconhecimento federal 
e a liberação de recurso ...................................................................................................... 103
Figura 25 – Gráfico de Gantt ...............................................................................................129
Figura 26 – Fase interna de licitação ................................................................................... 150
Figura 27 – Fase externa da licitação ................................................................................... 156
Figura 28 – Contrato administrativo X Convênio .................................................................169
Figura 29 – Relatório de Execução ...................................................................................... 195
Figura 30 – Relatório de Execução ......................................................................................196
Figura 31 – Relatório de Execução .......................................................................................196
Figura 32 – Relatório de Gastos ...........................................................................................206
Figura 33 – Relatório de Gastos ........................................................................................... 207
Figura 34 – Relatório de Gastos........................................................................................... 207
Figura 35 – Ponte sobre o Rio São João ...............................................................................219
Figura 36 – Área de risco: encosta na Rua Joaquim Palmeira ...............................................220
Figura 37 – Ponte das Bandeiras..........................................................................................220
Figura 38 – Massa escorregada na Avenida Prudente de Morais .......................................... 221
Figura 39 – Massa rompida na Avenida Prudente de Morais ................................................ 221
Figura 40 – Malha urbana do município de Nova Resiliência ............................................... 222
Figuras 41 e 42 – Ausência de pavimentação na comunidade do bairro Terra Vermelha .......222
Figuras 43 e 44 – Estrada vicinal do município de Nova Resiliência...................................... 223
Figura 45 – Posto de Saúde da Beira Baixa destruído pela inundação .................................. 223
Figuras 46 e 47 – Casas que foram inundadas......................................................................224
Figura 48 – Casa destruída pela inundação .........................................................................224
Figura 49 – Rua principal da localidade da Beira Baixa sem pavimentação .......................... 225
Figura 50 – Novo acesso da Beira Baixa ao Centro .............................................................. 225
Figura 51 – Escola danificada pelo desastre ........................................................................226
Figuras 52 – Córrego Tupiri no centro da cidade ..................................................................226
Figura 53 – Canal do Pessegueiro que deve ser recomposto ................................................ 227
Figura 54 – Centro de Convivência do município parcialmente destruído ............................ 227
Figuras 55 e 56 – Rodovia estadual com 3 km de estrada destruída .....................................228
Figura 57 – Sistema de abastecimento danificado devido ao desastre .................................228
Figura 58 – Massa escorregada na Avenida Prudente de Morais .......................................... 234
Lista de Tabelas
Tabela 1 – Demonstrativo dos desastres de maior incidência, por região e
 em porcentagem. ................................................................................................................ 31
Tabela 2 – Descrição das metas e itens ................................................................................. 74
Tabela 3 – Cronograma físico-financeiro .............................................................................. 92
Tabela 4 – Plano de aplicação ...............................................................................................93
Tabela 5 – Atividades e as fontes dos recursos financeiros .................................................. 110
Tabela 6 – Discriminação das despesas com o projeto de ponte ......................................... 117
Tabela 7 – Discriminação das despesas com Plano Diretor de Drenagem Urbana .....................117
Tabela 8 – Exemplo de um cronograma físico-financeiro ....................................................128
Tabela 9 – Limite de valores das modalidades de licitação ..................................................149
Tabela 10 – Preços diferentes para cada serviço .................................................................. 236
Tabela 11 – Dados de Nova Resiliência ................................................................................242
Tabela 12 – Dados de Nova Resiliência ................................................................................242
Tabela 13 – Dados de Nova Resiliência ................................................................................242
Tabela 14 – Dados de Nova Resiliência ................................................................................243
Tabela 15 – Dados de Nova Resiliência ................................................................................243
Tabela 16 – Dados de Nova Resiliência................................................................................243
Tabela 17 – Dados de Nova Resiliência ................................................................................244
Tabela 18 – Dados de Nova Resiliência ................................................................................244
Tabela 19 – Dados de Nova Resiliência................................................................................244
Tabela 20 – Dados de Nova Resiliência ...............................................................................244
Tabela 21 – Dados de Nova Resiliência ................................................................................245
Tabela 22 – Dados de Nova Resiliência ...............................................................................245
Lista de Quadros
Quadro 1 – Diplomas legais que regem e orientam a aplicação de recursos
 federais de Defesa Civil .......................................................................................................41
Quadro 2 – Tipos de desastres ............................................................................................. 48
Quadro 3 – Informações referentes ao PAC2 ...........................................................................................56
Quadro 4 – Programas federais correlatos ............................................................................ 57
Quadro 5 – Elementos constituintes do Projeto Básico ..................................................................... 121
Quadro 6 – Conteúdo dos projetos para obras de edificação ........................................................... 122
Quadro 7 – Exemplos de estudos técnicos preliminares para as obras mais frequentes ....... 125
Quadro 8 – Diretrizes da fase interna .................................................................................. 151
Sumário
Apresentação ............................................................................................... 17
Unidade 1 — Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação 
de Anormalidade
1.1 Conceitos Fundamentais ..........................................................................................21
1.1.1 Conceitos e Noções Gerais de Defesa Civil ........................................................21
1.1.2 Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ..................................................... 27
1.1.3 Desastres mais Frequentes no Brasil e Formas de Prevenção e Mitigação ......... 31
1.2 Modalidades de Recursos .........................................................................................34
1.2.1 Prevenção, Mitigação, Preparação, Resposta e Recuperação: como se 
dá o repasse? .............................................................................................................34
1.2.2 Convênios e Transferências Obrigatórias ..........................................................35
1.2.3 Naturezas de Despesa: custeio e investimento ............................................................. 36
1.2.4 Forma de Pagamento: CPDC ou movimentação de conta corrente específica ...... 38
1.2.5 Fluxos Básicos das Modalidades de Transferências de Recursos Disponíveis 
na SEDEC ..................................................................................................................39
1.2.6 Legislação Correlata .........................................................................................41
1.2.7 Lei n. 12.983/14 ............................................................................................... 44
1.3 Situação de Anormalidade ....................................................................................... 46
1.3.1 Decretação ...................................................................................................... 46
1.3.2 Reconhecimento Federal ................................................................................. 48
1.4 Revisão da Unidade ..................................................................................................51
Unidade 2 — Formas de Obtenção de Recursos Federais
2.1 Ações de Prevenção, Mitigação e Preparação ...........................................................55
2.1.1 “PAC Prevenção” ..............................................................................................55
2.1.2 Programas Federais para Convênios .................................................................562.1.3 Obtenção de Recursos Via OGU e Via Emendas Parlamentares .........................59
2.1.4 Envio de Propostas para Convênios ................................................................. 60
2.1.4.1 Cadastramento do proponente ....................................................................................... 61
2.1.4.2 Localização do programa ..............................................................................61
2.1.4.3 Cadastramento da proposta ..........................................................................61
2.1.4.4 Preenchimento das abas ...............................................................................63
2.1.4.4.1 Aba “Dados” ...............................................................................................63
2.1.4.4.2 Aba “Participantes” ....................................................................................65
2.1.4.5 Finalização ................................................................................................... 66
2.1.5 Objetos Elegíveis ............................................................................................. 66
2.2 Ações Pós-Desastre ........................................................................................... 68
2.2.1 Resposta ......................................................................................................... 68
2.2.1.1 Plano detalhado de resposta ............................................................................................69
2.2.1.1.1 Dados cadastrais ........................................................................................70
2.2.1.1.1.1 Proponente ..............................................................................................70
2.2.1.1.1.2 Coordenador de defesa civil .....................................................................70
2.2.1.1.1.3 Responsável pelos recursos materiais ...................................................... 71
2.2.1.1.1.4 Responsável pelos recursos financeiros ................................................... 71
2.2.1.1.1.5 Dados bancários do Cartão de Pagamento de Defesa Civil (CPDC) ........... 72
2.2.1.1.2 Informações do desastre ............................................................................ 72
2.2.1.1.3 Solicitação de recursos materiais para assistência humanitária ................... 73
2.2.1.1.4 Solicitação de recursos financeiros ............................................................. 73
2.2.1.1.4.1 Ações para socorro e assistência às vítimas .............................................. 73
2.2.1.1.4.2 Ações para restabelecimento de serviços essenciais ................................ 74
2.2.1.1.4.3 Quadro resumo dos recursos financeiros solicitados ................................ 75
2.2.1.1.5 Termo de compromisso .............................................................................. 75
2.2.1.1.6 Disposições gerais ...................................................................................... 75
2.2.1.2 Cartão de Pagamento de Defesa Civil ............................................................76
2.2.1.2.1 Passos para a obtenção do CPDC ................................................................ 77
2.2.1.2.2 Dúvidas frequentes em relação ao CPDC ....................................................81
2.2.2 Recuperação ................................................................................................... 86
2.2.2.1 Plano de trabalho ................................................................................................................ 87
2.2.2.1.1 Número da versão ......................................................................................87
2.2.2.1.2 Dados cadastrais ........................................................................................87
2.2.2.1.3 Outros partícipes ........................................................................................88
2.2.2.1.4 Descrição do projeto ................................................................................. 89
2.2.2.1.4.1 Objeto ..............................................................................................................................89
2.2.2.1.4.2 Período total de execução ...................................................................... 90
2.2.2.1.4.3 Justificativa ............................................................................................ 90
2.2.2.1.5 Cronograma físico-financeiro .....................................................................91
2.2.2.1.6 Plano de aplicação .................................................................................... 92
2.2.2.1.7 Cronograma de desembolso .......................................................................93
2.2.2.2 Relatório de diagnóstico...............................................................................93
2.3 Revisão da Unidade ..................................................................................................95
Unidade 3 — Termo de Referência e Projeto Básico
3.1 Formalização do Instrumento de Transferência e Liberação da Primeira Parcela 99
3.1.1 Documentação Institucional ............................................................................ 99
3.1.1.1 Convênios ..................................................................................................... 99
3.1.1.2 Transferência obrigatória para ações de resposta ................................................... 100
3.1.1.3 Transferência obrigatória para ações de recuperação ................................... 101
3.1.1.4 Fluxo básico ................................................................................................. 103
3.2 Contratação de Estudos e Projetos ......................................................................... 103
3.2.1 Termo de Referência .......................................................................................104
3.2.2 Destaque na Jurisprudência do TCU ............................................................... 119
3.3 Projeto Básico ........................................................................................................120
3.3.1 Estudos Técnicos Preliminares ........................................................................124
3.3.2 Peças Técnicas Mínimas .................................................................................. 125
3.3.2.1 Desenho ...................................................................................................... 125
3.3.2.2 Memorial de cálculo dos dimensionamentos ............................................... 125
3.3.3 Orçamento ....................................................................................................126
3.3.3.1 Planilha de Custos e Serviços ....................................................................... 127
3.3.3.2 Composição de Custo Unitário de Serviço ................................................... 127
3.3.3.3 Caderno de encargos ...................................................................................129
3.3.3.4 Memorial descritivo ..................................................................................... 130
3.3.3.5 Especificação técnica ................................................................................... 130
3.4 Documentos Complementares ............................................................................... 131
3.4.1 Pontos Críticos do Orçamento ........................................................................ 132
3.4.2 Jurisprudência do TCU e Erros mais Frequentes .............................................. 133
3.4.3 Obras Provisórias em Ações de Resposta: laudo técnico e licenciamentos ...... 134
3.5 Revisão da Unidade ................................................................................................135
Unidade 4 — Licitação e Contratos
4.1 Licitação: revisão básica ......................................................................................... 139
4.1.1 Conceito e Noções Gerais ............................................................................... 139
4.1.2 Roteiros Práticos ............................................................................................ 141
4.1.2.1 Concorrência, Tomada de Preço e Convite – tipo menor preço ..................... 141
4.1.2.2 Concorrência e Tomada de Preços – tipo técnica e preço ............................. 143
4.1.2.3 Pregão Eletrônico ........................................................................................ 147
4.2 Licitação: Jurisprudência do TCU ............................................................................148
4.2.1 Escolhas da Modalidade e Tipo .......................................................................148
4.2.2 Fase Interna ................................................................................................... 150
4.2.3 Procedimentos para a Abertura do Processo Licitatório ................................. 151
4.2.4 Obras e Serviços de Engenharia ..................................................................... 152
4.2.5 Fase Externa .................................................................................................. 156
4.3 Contratação Direta: Jurisprudência do TCU............................................................. 159
4.3.1 Conceito e Noções Gerais ............................................................................... 159
4.3.2 Licitação Dispensada ..................................................................................... 161
4.3.3 Licitação Dispensável: emergência x urgência ............................................................. 164
4.4 Contratos: jurisprudência do TCU ...........................................................................168
4.4.1 Conceito e Noções Gerais ...............................................................................168
4.4.2 Formalização .................................................................................................169
4.4.3 Cláusulas Necessárias .................................................................................... 170
4.4.4 Cláusulas Exorbitantes ................................................................................... 171
4.4.5 Execução ....................................................................................................... 172
4.4.6 Acompanhamento e Fiscalização ................................................................... 172
4.4.7 Subcontratação e Sub-rogação ...................................................................... 174
4.4.8 Reajuste de Preços ......................................................................................... 175
4.4.9 Alteração ....................................................................................................... 176
4.4.10 Acréscimo ou Supressão, Jogo de Planilha ....................................................177
4.4.11 Equilíbrio Econômico-Financeiro .................................................................. 179
4.4.12 Prorrogações ............................................................................................... 181
4.4.13 Roteiro Prático para Contratos Administrativos ............................................ 183
4.5 CGU: erros mais frequentes verificados em obras de defesa civil ............................186
4.6 Revisão da Unidade ................................................................................................ 187
Unidade 5 — Aplicação de Recursos e Prestação de Contas
5.1 Aplicação de Recursos ............................................................................................ 191
5.1.1 Competências da SEDEC e do Convenente ..................................................... 191
5.2 Prevenção: estudos, projetos e obras ..................................................................... 191
5.2.1 Fiscalização da Execução ................................................................................ 191
5.2.2 Atualização no SICONV ..................................................................................192
5.2.3 Relatório de Execução ....................................................................................192
5.2.3.1 Cabeçalho ................................................................................................... 193
5.2.3.2 Escopo ........................................................................................................ 193
5.2.3.3 Prazos e custos ............................................................................................194
5.2.3.4 Contratos ....................................................................................................194
5.2.3.5 Conclusão ....................................................................................................194
5.2.3.6 Anexos ........................................................................................................ 195
5.2.4 Solicitação de Parcelas ...................................................................................196
5.2.5 Ajuste do Plano de Trabalho ...........................................................................196
5.2.6 Termo Aditivo ................................................................................................ 197
5.2.7 Revisões de Projeto ........................................................................................198
5.3 Recuperação: estudos, projetos e obras ..................................................................198
5.3.1 Fiscalização da Execução ................................................................................198
5.3.1.1 Relatório de progresso .................................................................................198
5.3.1.2 Cabeçalho ...................................................................................................199
5.3.1.3 Escopo .........................................................................................................199
5.3.1.4 Prazos e custos ............................................................................................199
5.3.1.5 Contratos ....................................................................................................200
5.3.1.6 Conclusão ....................................................................................................200
5.3.1.7 Anexos ......................................................................................................... 201
5.3.2 Solicitação de Parcelas ................................................................................... 201
5.3.3 Prorrogação de Prazos ...................................................................................202
5.3.4 Adequação de Metas ......................................................................................202
5.3.5 Revisão de Projeto..........................................................................................202
5.4 Ações de Resposta ................................................................................................. 203
5.4.1 Relatório de Gastos ........................................................................................ 203
5.4.1.1 Cabeçalho ................................................................................................... 203
5.4.1.2 Escopo ........................................................................................................ 203
5.4.1.3 Prazos e custos ............................................................................................204
5.4.1.4 Contratos ....................................................................................................2055.4.1.5 Conclusão ....................................................................................................205
5.4.1.6 Anexos ........................................................................................................206
5.4.2 Documentação da Fiscalização ......................................................................208
5.4.3 Revisões do Plano de Trabalho .......................................................................208
5.5 Prestação de Contas Final .......................................................................................209
5.5.1 Convênios ......................................................................................................209
5.5.2 Transferências Obrigatórias ............................................................................210
5.5.2.1 Resposta .....................................................................................................210
5.5.2.2 Recuperação ............................................................................................... 211
5.6 Tomada de Contas Especial ....................................................................................212
5.7 Revisão Final: roteiros básicos ................................................................................ 213
5.7.1 Prevenção ...................................................................................................... 213
5.7.2 Resposta ........................................................................................................214
5.7.3 Recuperação ................................................................................................... 215
Unidade 6 — Casos Práticos
1° Dia ....................................................................................................................219
Estudo de Caso 1: modalidade adequada de recursos ....................................................219
2º Dia ....................................................................................................................229
Estudo de Caso 1: decretação e reconhecimento de situação anormal ..........................229
Estudo de Caso 2: plano detalhado de resposta ............................................................ 230
Estudo de Caso 3: plano de trabalho de reconstrução .................................................... 230
3° Dia ....................................................................................................................232
Estudo de Caso 1: decretação e reconhecimento de situação anormal .......................... 232
Estudo de Caso 2: plano detalhado de resposta ............................................................. 233
Estudo de Caso 3: plano de trabalho de reconstrução e relatório de diagnóstico ...........234
4° DIA ...................................................................................................................236
Estudo de Caso 1: pontos críticos do orçamento ............................................................236
Estudo de Caso 2: aditivo contratual com acréscimos e supressões ............................... 237
Estudo de Caso 3: licitação x dispensa; modalidade ....................................................... 237
Estudo de Caso 4: simulação de uso do CPDC ................................................................ 238
5º Dia ................................................................................................................... 240
Estudo de Caso 1: licitação x dispensa; modalidade .......................................................240
Estudo de Caso 2: prorrogação de contrato (licitação/contratação direta) .....................240
Estudo de Caso 3: relatório de progresso .......................................................................241
Anexo A – Informações Básicas de Nova Resiliência ............................................. 242
Referências ................................................................................................247
Apresentação
Este livro é fruto do curso “Recursos Federais de Defesa Civil”, promovido 
pela Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (SEDEC) com o propósito 
de capacitar agentes de defesa civil e gestores integrantes da administração 
pública estadual e municipal no processo de captação, aplicação e prestação 
de contas de recursos federais.
O objetivo é orientar os proponentes ao longo de todo o processo, partindo 
da solicitação de reconhecimento federal quanto à situação de anormalidade, 
passando pelas instruções de preenchimento dos formulários para pedido 
de recursos e pelos padrões a serem observados na elaboração dos projetos 
de engenharia, alcançando a fiscalização da execução das obras e chegando, 
finalmente, às prestações de contas dos recursos federais recebidos e empregados 
na realização do objeto pactuado. 
O material detalha as exigências legais e os procedimentos vigentes na 
SEDEC, apontando recomendações e determinações do Tribunal de Contas da 
União e da Controladoria-Geral da União. Entretanto, não se pretende esgotar o 
tema, cabendo ao tomador dos recursos a inteira responsabilidade pela ciência 
da legislação em vigor.
Unidade 1
Unidade 1
Conceitos 
Fundamentais, 
Modalidades de 
Recursos e Situação de 
Anormalidade
21
1.1 Conceitos Fundamentais
Nesta unidade são apresentados alguns conceitos 
básicos de proteção e defesa civil, a nova Política Nacio-
nal de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) , e formas de 
prevenção dos desastres mais comuns no país.
1.1.1 Conceitos e Noções Gerais de Defesa Civil
Para padronizar o entendimento, consideramos os seguintes conceitos 
adotados pela SEDEC:
•• Desastre: resultado de eventos adversos, naturais ou 
provocados pelo homem sobre um cenário vulnerável, causando 
grave perturbação ao funcionamento de uma comunidade ou 
sociedade, envolvendo extensivas perdas e danos humanos, 
materiais ou ambientais que excedem a sua capacidade de 
lidar com o problema usando meios próprios, e consequentes 
prejuízos econômicos. 
•• Intensidade: a intensidade de um desastre depende da interação 
entre a magnitude do evento adverso e a vulnerabilidade do 
sistema; e é quantificada em função de danos e prejuízos.
•• Risco: relação existente entre a probabilidade de uma ameaça 
de evento adverso e o grau de vulnerabilidade de o cenário se 
converter em desastre.
•• Dano: resultado das perdas humanas, materiais ou ambientais 
infligidas às pessoas, comunidades, instituições, instalações e 
aos ecossistemas, como consequência de um desastre.
•• Vulnerabilidade: nível de insegurança intrínseca de um cenário 
frente a um evento adverso determinado.
1 Conceitos Fundamentais, 
Modalidades de Recursos e 
Situação de Anormalidade
22
Recursos Federais de Defesa Civil
•• Ameaça: indício de ocorrência de um fenômeno adverso, 
atividade humana ou qualquer condição com intensidade ou 
severidade suficientes para causar perda de vidas, danos ou 
impactos à saúde humana, à economia, à infraestrutura e ao 
meio ambiente.
•• Prejuízo: medida de perda relacionada com o valor econômico, 
social e patrimonial de um determinado bem, em circunstâncias 
de desastre.
•• Recursos: conjunto de bens materiais, humanos, institucionais 
e financeiros utilizáveis nas ações de proteção e defesa civil.
A Figura 1 apresenta a linha de tempo de um desastre. Cada fase compreende 
a execução de ações essencialmente distintas, porém inter-relacionadas, a saber:
Figura 1 – Linha do tempo de um desastre
Fonte: SEDEC (2014) 
I – Fase da Normalidade
Esta fase é integrada por ações de Prevenção, Mitigação e Preparação.
a) Prevenção: medidas adotadas com antecedência para evitar a 
instalação de situações de riscoe para evitar que as situações de 
risco instaladas se convertam em desastres, inclusive por meio 
de ações de planejamento e gestão territorial. Por exemplo, 
uma regulamentação sobre o uso do solo que não permita o 
estabelecimento de novos assentamentos em zonas de alto 
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação de Anormalidade
23
risco, acompanhada de uma ação de realocação dos ocupantes 
dessas áreas e de um programa de permanente fiscalização, 
eliminando a vulnerabilidade dessa população beneficiada. É 
importante ressaltar que são raros (e muito onerosos) os casos 
em que uma atuação com foco na ameaça consiga eliminar por 
completo o risco (Figura 2).
b) Mitigação: medidas destinadas a diminuir ou limitar a 
configuração de situação de risco. Frequentemente não se pode 
prevenir todos os impactos adversos das ameaças, mas se pode 
diminuir consideravelmente sua escala e severidade mediante 
diversas estratégias e ações. Como na maior parte das vezes não 
é possível se evitar por completo os riscos dos desastres (ou o 
custo para tal ação seria impraticável), aplicam-se usualmente 
medidas mitigatórias que buscam reduzir as consequências do 
evento, caso se materialize. Um exemplo é a construção de uma 
bacia de detenção, o popular “piscinão”, usada para reduzir a 
frequência de inundação de uma determinada zona urbana.
c) Preparação: medidas anteriores ao desastre destinadas a minimizar 
seus efeitos e otimizar as ações de resposta e recuperação. Incluem, 
por exemplo, atividades tais como o planejamento de contingências, 
a reserva de equipamentos e suprimentos, o desenvolvimento de 
rotinas para a comunicação de riscos, capacitações e treinamentos, 
exercícios simulados de campo etc. 
Nas ações de preparação, a maioria das medidas empregadas 
são não estruturais, ou seja, medidas que não envolvem uma 
construção física e que utilizam o conhecimento, as práticas 
ou os acordos existentes para reduzir o risco e seus impactos, 
especialmente por meio de políticas e legislação, para uma maior 
conscientização pública mediante capacitação e educação.
Na preparação também estão incluídos os sistemas de alerta 
antecipado, que representam um dos principais elementos da 
redução dos danos e prejuízos de desastres. Tais sistemas não 
diminuem a chance de o evento adverso ocorrer, mas evitam a 
perda de vidas e diminuem os impactos econômicos e sociais 
decorrentes dos desastres. No entanto, para serem eficazes, 
os sistemas de alerta antecipado devem incluir ativamente as 
comunidades localizadas em áreas de risco, facilitar a educação 
24
Recursos Federais de Defesa Civil
e a conscientização do público em geral sobre tais riscos, 
disseminar de forma eficiente e eficaz mensagens de alerta e de 
alarme e garantir treinamento e preparação constantes através 
de exercícios simulados de evacuação.
A preparação acaba por se tornar o antecedente de uma 
mobilização eficaz, por aprestar o meio no qual poderá ocorrer 
um desastre, para encarar uma situação adversa. 
II – Fase pós-desastre
Esta fase é composta por dois tipos de ações: Resposta e Recuperação.
a) Resposta: medidas que visam à provisão de serviços de 
socorro, assistência e reabilitação dos cenários, incluindo o 
restabelecimento dos serviços essenciais, durante ou após 
um desastre. A resposta diante de um desastre se concentra 
predominantemente nas necessidades de curto prazo, mas 
algumas se prolongam no tempo, em caráter provisório, até 
que as ações de recuperação sejam concluídas. É possível, por 
exemplo, que haja necessidade de se prolongar o suprimento 
de água potável por carros-pipa, a provisão de alimentos e a 
manutenção de abrigos temporários ou o custeio de aluguel 
social até que a fase seguinte esteja concluída.
As ações de resposta classificam-se em:
•• Socorro: ações imediatas de resposta aos desastres com o 
objetivo de socorrer a população atingida, incluindo a busca e 
salvamento, os primeiros-socorros, o atendimento pré-hospitalar 
e o atendimento médico e cirúrgico de urgência, entre outras 
estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional.
•• Assistência às Vítimas: ações imediatas destinadas a garantir 
condições de incolumidade e cidadania aos atingidos, 
incluindo o fornecimento de água potável, a provisão e meios 
de preparação de alimentos, o suprimento de material de 
abrigamento, de vestuário, de limpeza e de higiene pessoal, 
a instalação de lavanderias, banheiros, o apoio logístico às 
equipes empenhadas no desenvolvimento dessas ações, a 
atenção integral à saúde, ao manejo de mortos, entre outras 
estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional.
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação de Anormalidade
25
•• Restabelecimento de Serviços Essenciais: ações de 
caráter emergencial destinadas ao restabelecimento das 
condições de segurança e habitabilidade da área atingida 
pelo desastre, incluindo a desmontagem de edificações 
e de obras-de-arte com estruturas comprometidas, o 
suprimento e distribuição de energia elétrica, água potável, 
esgotamento sanitário, limpeza urbana, drenagem das 
águas pluviais, transporte coletivo, trafegabilidade, 
comunicações, abastecimento de água potável e 
desobstrução e remoção de escombros, entre outras 
estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional.
b) Recuperação: medidas que visam à reabilitação de 
infraestrutura, do meio ambiente, da economia e da saúde da 
comunidade atingida por um desastre, tendo como foco evitar a 
instalação de novas situações de risco (Figura 2). Normalmente, 
as ações de recuperação iniciam-se tão logo a situação esteja 
estabilizada pelas ações emergenciais de resposta. As ações de 
recuperação de infraestrutura, por sua vez, estão divididas em 
reconstrução e restauração de obras afetadas por desastre, 
conforme segue:
•• Ações de reconstrução: ações de caráter definitivo destinadas 
a restabelecer o cenário destruído pelo desastre, como a 
reconstrução ou recuperação de unidades habitacionais, 
infraestrutura pública, sistema de abastecimento de água, 
açudes, pequenas barragens, estradas vicinais, prédios 
públicos e comunitários, cursos d’água, contenção de 
encostas, entre outras estabelecidas pelo Ministério da 
Integração Nacional.
•• Ações de restauração: aplicam-se às estruturas públicas 
destruídas ou interditadas em definitivo (total ou parcialmente) 
por ocasião de desastre, com danos pouco significativos 
frente ao seu valor original. Compreendem o conjunto de 
serviços necessários para recompor a obra danificada à sua 
situação pré-desastre, aproveitando grande parte da estrutura 
existente. Como exemplos, citam-se a recomposição de 
aterros de cabeceiras e a substituição de muros de ala de 
pontes danificados por desastre.
26
Recursos Federais de Defesa Civil
Figura 2 – Ações de recuperação
Fonte: Própria pesquisa (2014)
Como visto, a reconstrução de obras danificadas ocorrerá apenas nos 
casos em que o custo da restauração for elevado frente ao valor estimado para a 
estrutura restaurada, conforme parâmetro estabelecido pela Secretaria Nacional 
de Proteção e Defesa Civil. Dessa forma, enquanto a reconstrução garante que 
a nova obra esteja submetida a um nível adequado de risco, dentro do princípio 
de “reconstruir melhor” (através da incorporação, se necessário, de elementos 
de prevenção ou de mitigação), a restauração de estruturas pouco afetadas não 
interfere neste aspecto, dentro de uma visão de racionalização da aplicação dos 
recursos de transferência obrigatória pós-desastre.
A atuação da proteção e defesa civil compreende ações de: prevenção,mitigação, preparação, resposta e recuperação. Estas ações ocorrem de forma 
multissetorial e nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal), 
exigindo uma ampla participação comunitária. Na Figura 3, pode-se visualizar 
o ciclo de gestão em proteção e defesa civil:
Figura 3 – Ciclo de gestão em proteção e defesa civil
Ciclo de Gestão 
em Proteção e 
Defesa Civil
Prevenção e 
Mitigação
Preparação
RespostaRecuperação
Desastre
Fonte: Adaptado de UFSC (2012) 
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação de Anormalidade
27
O ciclo de gestão parte do princípio de que ações contínuas possam 
atuar diretamente em todas as fases de desastres recorrentes com o propósito 
de mitigar os efeitos por eles causados. A cada reinício do processo objetiva-se 
fazer melhor que antes.
Um exemplo dessa situação são as enxurradas recorrentes em um bairro 
nos períodos chuvosos da região. Ao se verem afetados por um desastre desse 
tipo, os moradores e profissionais devem agir, em ação de resposta, a favor 
das vítimas, buscando moradores ilhados nos carros, ônibus e casas. Também 
são necessárias medidas de restabelecimento dos serviços essenciais, como 
a remoção de lama, tamponamento provisório de erosões provocadas nas 
vias urbanas etc. Após alguns dias, ao fim das ações de resposta, iniciam-se as 
ações de recuperação, realizando-se os levantamentos técnicos, elaborando-se 
os projetos de engenharia e refazendo-se a pavimentação das vias afetadas. 
Todavia, já se inclui, como elemento de mitigação, a realização do sistema de 
drenagem superficial e profunda das vias recuperadas (bocas de lobo, galerias de 
drenagem etc.), de forma que o risco de um desastre semelhante seja aceitável 
a partir desta obra. Mas não se para por aí: o município pode buscar a realização 
de medidas preventivas de desastres, como a proibição (com fiscalização) da 
ocupação de novas zonas onde a supressão vegetal criará novas áreas de risco 
de desastre por enxurrada. Como preparação, pode desenvolver um sistema de 
alerta aos moradores sobre a possibilidade de ocorrência de chuvas fortes em 
determinado período. Tais ações, ano após ano, objetivam reduzir o risco e o 
dano trazidos pelo evento recorrente.
1.1.2 Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
A Proteção e Defesa Civil no Brasil estão organizadas sob a forma de 
sistema, composto por um conjunto de órgãos e entidades da administração 
pública federal, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios e pelas 
entidades privadas de atuação significativa na área de proteção e defesa civil. 
Seus objetivos são planejar e promover a defesa permanente contra desastres, 
naturais ou provocados pelo homem, e atuar em situações de emergência e em 
estados de calamidade pública.
A Lei n. 12.608/12 dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa 
Civil (SINPDEC), o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil (CONPDEC) e 
institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), que abrange 
as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação voltadas 
à proteção e defesa civil. 
28
Recursos Federais de Defesa Civil
A PNPDEC apresenta diretrizes e objetivos que se integram às políticas 
de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, 
mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, 
educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a 
promoção do desenvolvimento sustentável.
Por isso, foram atribuídas competências à União, estados, Distrito Federal 
e municípios, e não mais a órgãos isolados. Agora, de acordo com a sua função e 
posição na estrutura governamental, todos os órgãos, articuladamente, devem 
adotar medidas para a redução de desastres.
Por exemplo, o Plano Plurianual 2012-2015 – Plano mais Brasil, instituído 
pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, arrola objetivos, define 
metas e estabelece o Programa 2040 – Gestão de Riscos e Resposta a Desastres 
com iniciativas a cargo dos ministérios envolvidos, a saber:
•• Ao Ministério da Integração Nacional, cabe promover ações de 
pronta resposta e reconstrução de forma a restabelecer a ordem 
pública e a segurança da população em situações de desastre 
em âmbitos nacional e internacional; expandir o mapeamento 
de áreas de risco com foco em municípios recorrentemente 
afetados por inundações, enxurradas e deslizamentos, para 
orientar as ações de defesa civil; e induzir a atuação em rede dos 
órgãos integrantes do Sistema Nacional de Proteção e Defesa 
Civil em apoio às ações de defesa civil, em âmbitos nacional e 
internacional, visando à prevenção de desastres;
•• Ao Ministério de Minas e Energia, cabe realizar o mapeamento 
geológico-geotécnico com foco nos municípios recorrentemente 
afetados por inundações, enxurradas e deslizamentos para 
orientar a ocupação do solo;
•• Ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, cabe promover 
a estruturação de sistema de suporte a decisões e alertas de 
desastres naturais; 
•• Ao Ministério das Cidades, cabe promover a prevenção de 
desastres com foco em municípios mais suscetíveis a inundações, 
enxurradas e deslizamentos, por meio de instrumentos de 
planejamento urbano e ambiental, monitoramento da ocupação 
urbana e implantação de intervenções estruturais e emergenciais.
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação de Anormalidade
29
Naturalmente que os principais papéis são desempenhados pela Secretaria 
Nacional de Proteção e Defesa Civil (SEDEC), órgão central da Proteção e Defesa 
Civil no País, coadjuvada pelos órgãos de proteção e defesa civil nos estados e 
municípios. Além de assistir ao Ministro de Estado no planejamento e promoção 
da defesa permanente contra as calamidades públicas, como membro efetivo 
do SINPDEC, a SEDEC é responsável pela coordenação e articulação dos órgãos 
e entidades que compõem esse sistema, particularmente no esforço de alterar a 
cultura de pensar em proteção e defesa civil só quando da ocorrência de desastres. 
Nos Estados, este papel é exercido pelos órgãos Estaduais de Proteção 
e Defesa Civil e seu desempenho têm demonstrado que mecanismos eficientes 
de apoio têm trazido resultados e efeitos muito positivos aos órgãos municipais 
de proteção e defesa civil.
Como os desastres acontecem nos municípios, são estes que, além de 
tomarem as providências no enfrentamento de algum evento adverso, têm a 
responsabilidade no âmbito local de implantar a PNPDEC; coordenar as ações 
do SINPDEC; identificar e mapear áreas de risco de desastres; promover a 
fiscalização e vedar novas ocupações nessas áreas; estimular a participação de 
entidades privadas, associações de voluntários, clubes de serviços, organizações 
não governamentais e associações de classe e comunitárias nas ações do SINPDEC 
e promover o treinamento de associações de voluntários para atuação conjunta 
com as comunidades apoiadas; declarar situação de emergência ou estado de 
calamidade pública; além de muitas outras ações.
Destaca-se como importante inovação aos municípios inseridos no cadastro 
nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de 
grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos 
correlatos, o disposto na Lei n. 12.608/12, art. 27, § 2º, que fala da obrigatoriedade 
do atendimento aos requisitos constantes da carta geotécnica de aptidão à 
urbanização, para a aprovação do projeto de loteamento e desmembramento.
Os municípios não estão sós. Em 2012, o governo, preocupado com a 
recorrência de desastres, além de sancionar a Lei n. 12.608/12, lançou o Plano 
Nacional de Gestãode Riscos e Resposta a Desastres Naturais, dividido em 
quatro eixos temáticos: prevenção, mapeamento, monitoramento e alerta, e 
resposta a desastres.
O plano prevê o aporte de R$ 15,6 bilhões a serem aplicados em 2013 e 
2014 em obras estruturantes no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), 
voltadas à prevenção de inundações e deslizamentos em 170 municípios de 17 
regiões metropolitanas e bacias hidrográficas prioritárias; e ao combate aos 
30
Recursos Federais de Defesa Civil
efeitos da seca, como a construção de barragens, adutoras e sistemas urbanos 
de abastecimento de água, em nove estados.
Estão previstos recursos de R$ 160 milhões para o mapeamento de risco 
hidrológico em todo o país e a identificação de áreas de risco de deslizamentos e 
enxurradas em 821 municípios, selecionados pelo histórico de danos humanos, 
além de planos de intervenção voltados à redução da vulnerabilidade das 
habitações e da infraestrutura nos setores de risco, com propostas de soluções 
para os problemas encontrados.
Para monitoramento e alerta estão previstos R$ 362 milhões, destinados 
à estruturação, integração e manutenção da rede nacional de monitoramento, 
previsão e alerta do Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres 
Naturais (CEMADEN), vinculado ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação 
(MCTI), e do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD), 
do Ministério de Integração Nacional; e para a expansão da rede de observação, 
está prevista a aquisição de radares, pluviômetros, estações hidrológicas, estações 
agrometeorológicas, conjuntos geotécnicos e sensores de umidade de solo. 
E, finalmente, estão previstos R$ 2,6 bilhões para as ações coordenadas 
de planejamento, resposta e recuperação, alocados:
•• Para a Força Nacional do Sistema Único de Saúde (FNSUS), 
vinculada ao Ministério da Saúde, que visa prestar assistência 
rápida às populações atingidas por catástrofes, epidemias ou 
crises assistenciais, dotada de medicamentos, materiais de 
primeiros socorros e módulos de hospital de campanha capazes 
de atender a desastres simultâneos;
•• Para a Força Nacional de Segurança Pública, agrupamento 
de polícia da União que assume o papel de polícia militar em 
distúrbios sociais ou em situações excepcionais nos estados 
brasileiros, reforçada com uma equipe de 130 bombeiros para 
atuar no socorro a vítimas com aeronaves;
•• E, por último, para a Força Nacional de Emergência/Grupo 
de Apoio a Emergências (GADE), composta por geólogos, 
hidrólogos, engenheiros, agentes de Defesa Civil e assistentes 
sociais, de órgãos como o Serviço Geológico do Brasil (CPRM), 
Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres 
Naturais (CEMADEN), Agência Nacional de Águas (ANA), Centro 
Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD), e do 
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação de Anormalidade
31
1.1.3 Desastres mais Frequentes no Brasil e Formas de 
Prevenção e Mitigação
Conforme a Tabela 1, estiagem e seca, enxurrada e alagamento, inundação, 
vendaval e/ou ciclone, e granizo, todos de origem meteorológica, são os desastres 
mais recorrentes registrados no Brasil.
Tabela 1 – Demonstrativo dos desastres de maior incidência, por região e em porcentagem.
COBRADE Norte Nordeste Sudeste Centro-oeste Sul Total
Estiagem e seca 18,5 78,2 35,4 21,4 39,6 53,1
Enxurrada e alagamento 26,1 12,9 31,7 37,5 23,1 21,2
Inundaçã gradual 38,8 8,0 18,1 27,1 7,8 11,5
Vendaval e/ou ciclone 2,1 0,2 5,7 3,1 16,9 7,0
Tornado 0,0 o,o o,o 0,1 0,4 0,1
Granizo 0,2 0,1 2,3 0,9 11,2 4,3
Geada 0,0 o,o 0,1 o,o 0,2 0,1
Incêndio florestal 6,3 0,0 0,2 2,0 0,1 0,3
Movimento de massa 0,4 0,2 5,8 0,0 0,5 1,4
Erosão fluvial 4,9 o,o 0,1 1,4 o,o 0,3
Erosão linear 2,7 0,1 0,3 6,4 0,1 0,4
Erosão marinha 0,0 0,2 0,4 o,o 0,0 0,2
Fonte: UFSC (2011) 
Apesar da origem, não existe padronização dos tipos de desastres nas 
regiões brasileiras: na região Norte, o evento mais recorrente é inundação; 
estiagens e secas nas regiões Nordeste, Sudeste e Sul; enquanto na região 
Centro-Oeste enxurradas e alagamentos são mais frequentes.
Como vemos, a maior parte dos eventos causadores de desastres decorrem 
do excesso ou ausência de chuvas, mas a ocorrência e a intensidade dos desastres 
naturais dependem mais do grau de vulnerabilidade das comunidades afetadas 
do que da magnitude dos eventos adversos.
Nas cidades, aumenta o risco de inundações em função da impermeabilização 
do solo decorrente da ocupação e do asfaltamento das vias urbanas, por força 
também da redução da cobertura vegetal no meio rural, que acarreta modificação 
da dinâmica das águas na bacia e dos condicionantes do ciclo hidrológico. Tal 
fato impacta os rios relativamente à quantidade e à qualidade da água e ainda 
provoca assoreamento, gerando danos às populações. 
32
Recursos Federais de Defesa Civil
As causas do alto grau de vulnerabilidade são muitas, mas a principal 
certamente é o acelerado processo de urbanização ocorrido a partir da década 
de 1950, sem políticas urbanas orientadoras do uso e ocupação do solo. Em 
decorrência, importantes parcelas da população mais pobre ocuparam e ocupam 
terrenos de menor ou de nenhum valor devido a restrições legais, por situação 
de risco potencial ou por necessidade de preservação ambiental. 
Os assentamentos precários logo se expandiram e se expandem em 
margens de rios e em áreas de grande declividade, compondo um quadro urbano 
vulnerável a enxurradas, inundações e deslizamentos de encostas; mesmo 
loteamentos legalmente implantados estão sujeitos a desastres associados a 
deslizamentos, pois o conhecimento do meio físico não tem sido incorporado 
nos planos diretores.
Dessa forma, os gestores devem adotar medidas com o propósito de 
minimizar os efeitos de eventos adversos, bem como a sociedade civil deve agir 
de forma a reduzir a vulnerabilidade do local. 
A seguir, citam-se algumas ações de mitigação e prevenção para os 
principais desastres naturais do país. 
•• Estiagem e seca
•• Manejo integrado das microbacias;
•• Obras de captações difusas de água bruta; 
•• Poços profundos;
•• Implantação de açudes;
•• Racionalização do uso da água na irrigação (gotejamento x 
aspersão);
•• Plantio direto;
•• Seleção de culturas e de cultivares, com ciclos de produção 
compatíveis com os períodos de estiagens e resistentes ao 
alagamento; 
•• Perenização de rios intermitentes; e
•• Interligação de bacias com transposição de deflúvios 
excedentes.
•• Enxurrada, alagamento e inundações
•• Estudo de previsão de inundações; 
•• Zoneamento;
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação de Anormalidade
33
•• Bacias de detenção e retenção;
•• Projetos comunitários de manejo integrado de microbacias; 
•• Drenagem das vias urbanas;
•• Construção de habitações diferenciadas, com sótãos habitáveis 
ou sobre pilotis;
•• Obras de perenização e de controle de enchentes; 
•• Barragens de uso múltiplo;
•• Construção de canais; 
•• Diques de proteção; e
•• Limpeza e manutenção no sistema de drenagem urbana 
(galerias de drenagem, bocas de lobo, sarjetas, ...).
•• Movimento de massa
•• Controle das águas servidas, pluviais e do lixo;
•• Controle da cobertura vegetal; 
•• Mapeamento das áreas de risco, microzoneamento e definição 
das áreas edificantes e não edificantes;
•• Obras de retaludamento adequando a geometria dos taludes, 
como cortes e aterros;
•• Obras de drenagem profunda, como trincheiras drenantes e 
drenos horizontais profundos (DHP);
•• Obras de estrutura complexa, como tirantesisolados e cortinas 
atirantadas; e
•• Obras de muros de gravidade.
É importante salientar que, antes de iniciar uma obra estrutural em uma 
área de risco, é fundamental a utilização de estudos técnicos de alternativas 
para definir o tipo de obra mais indicada e obter uma solução, de fato, eficaz.
Por exemplo, para os projetos de diques de proteção, canais de drenagem e 
barragens, devem ser elaborados diversos estudos. Os hidrológicos proporcionam 
o conhecimento da intensidade das chuvas da região e identificam que parcela 
infiltra e que parcela escoa superficialmente, definindo a probabilidade de 
ocorrência das vazões do curso d’água. Já os estudos hidráulicos permitem 
definir a velocidade do fluxo, a largura da seção, declividades e o material de 
que será construído o canal. Por sua vez, os estudos geológicos e de fluxo de 
34
Recursos Federais de Defesa Civil
sedimentos indicam a estabilidade de taludes e fornecem dados para avaliação 
da viabilidade de manutenção e operação da obra.
Para projetos de poços profundos, os estudos hidrogeológicos são de 
grande importância, pois permitem identificar os níveis de água freáticos, a 
profundidade e espessura das diferentes camadas de solo, o potencial hídrico 
subterrâneo e se há contato com água salina, bem como indicar os locais mais 
adequados para a perfuração. São fundamentais tanto em terreno sedimentar 
quanto em cristalino.
Para os municípios que possuem plano diretor de desenvolvimento urbano, 
é obrigatória a sua consulta para aprovação de qualquer projeto de loteamento. 
O plano diretor, elaborado com base em estudos de microzoneamento, é um 
instrumento que indica o local adequado para a obra que se deseja construir por 
delimitar as áreas de proteção ambiental, preservação permanente e de risco.
1.2 Modalidades de Recursos
Este tópico tem como objetivo apresentar as formas de repasses federais 
da defesa civil, dispondo um panorama geral sobre o tema.
1.2.1 Prevenção, Mitigação, Preparação, Resposta e 
Recuperação: como se dá o repasse?
Os repasses federais para ações de defesa civil possuem características 
diferentes, de acordo com as ações a que se destinam. Esta diferenciação visa 
garantir um equilíbrio no atendimento das várias ações de defesa civil, permitindo 
que os limitados recursos financeiros disponíveis possam ser destinados de 
forma balanceada tanto para medidas que buscam evitar desastres quanto para 
atuações em cenários já atingidos por um evento adverso. 
Para ações de prevenção, mitigação e preparação, os repasses são 
feitos por transferência voluntária, por meio de convênios, ou através do PAC 
Prevenção (para obras de grande porte com alcance regional). Para casos de 
risco iminente, é possível utilizar a transferência obrigatória com o intuito de 
prevenir a ocorrência do desastre. Em todas as situações, os órgãos federados 
obtêm os recursos mediante depósito em conta corrente específica.
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação de Anormalidade
35
Para ações de resposta, os repasses são feitos por transferência obrigatória, 
com liberação dos recursos via Cartão de Pagamento da Defesa Civil (CPDC).
Para ações de recuperação, os repasses também são realizados por 
transferência obrigatória, entretanto com depósito dos recursos em conta 
corrente específica. 
A Figura 4 apresenta um esquema das características de repasses federais 
de acordo com as ações de proteção e defesa civil respectivas:
Figura 4 – Formas de repasses federais de defesa civil
Fonte: SEDEC (2014)
1.2.2 Convênios e Transferências Obrigatórias
Como dito no item anterior, convênios referem-se a ações pré-desastre 
e transferência obrigatória, a ações pós-desastre. Em decorrência disso, 
destaca-se a principal diferença entre essas duas modalidades: na transferência 
obrigatória, os recursos são liberados antes da aprovação do projeto básico e 
do orçamento, devido ao caráter de urgência da situação. No entanto, cabe 
ressaltar que há prazos importantíssimos a serem respeitados para o pleito de 
transferência obrigatória, tanto para a solicitação do reconhecimento federal 
da anormalidade como para o envio dos Planos de Trabalho, que serão vistos 
em detalhe na Unidade 2.
36
Recursos Federais de Defesa Civil
Figura 5 – Ilustração de convênios e transferências obrigatórias
Fonte: Silva (2012) 
1.2.3 Naturezas de Despesa: custeio e investimento 
Segundo a Lei n. 4.320/64, as despesas da União são classificadas em:
a) Despesas Correntes, que se subdividem em Despesas de Custeio 
e Transferências Correntes; e
b) Despesas de Capital, que se subdividem em Investimentos, 
Inversões Financeiras e Transferências de Capital. 
Na Figura 6 é possível visualizar o diagrama dessa classificação:
Figura 6 – Despesas da União
Fonte: Baseado em Brasil (1964) 
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação de Anormalidade
37
A Lei n. 4.320/64 ainda define Custeio e Investimento:
•• Custeio: dotações para manutenção de serviços anteriormente 
criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação 
e adaptação de bens imóveis.
Exemplos de ações realizadas com recursos de defesa civil, 
obtidos via transferência obrigatória, para custeio (grupo de 
despesa 3): compra de cestas básicas e reparo de bombas de 
sistemas de abastecimento (ação contra seca ou estiagem).
•• Investimento: dotações para o planejamento e a execução 
de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis 
considerados necessários à realização destas últimas, bem 
como para os programas especiais de trabalho, aquisição de 
instalações, equipamentos e material permanente e constituição 
ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter 
comercial ou financeiro.
Exemplos de codificação de grupos de despesa para ações realizadas 
com recursos de defesa civil, obtidos via convênio ou transferência 
obrigatória, para investimento (grupo de despesa 4):
4.4.90.51.80: investimentos na elaboração de projetos, planos 
ou estudos que sejam necessários para as obras de reconstrução 
(Plano Diretor de Drenagem Urbana, Projetos Básicos etc.);
4.4.90.51.91: obras reconstruídas (pontes, escolas, casas etc.);
4.4.90.51.92: instalações (bombas para recuperação de sistemas 
de abastecimento etc.); e
4.4.90.51.93: benfeitorias em propriedade de terceiros (Atenção: 
são casos muito específicos, devidamente autorizados pela 
SEDEC, como recuperação de residências atingidas por granizo).
Ao se tratar de despesas com desastres, seja na fase pré ou pós-desastre, 
é importante ter clara a diferença entre obras e serviços de engenharia. 
A desobediência nesta classificação é irregularidade grave perante o TCU e pode 
resultar na solicitação da devolução dos recursos, ainda que empregados para 
o bem da comunidade. Sendo assim, de acordo com a OT – IBR 002/2009 do 
Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (IBRAOP, 2009 ):
•• Obra de engenharia: é a ação de construir, reformar, fabricar, 
recuperar ou ampliar um bem, na qual seja necessária a 
38
Recursos Federais de Defesa Civil
utilização de conhecimentos técnicos específicos envolvendo a 
participação de profissionais habilitados conforme o disposto na 
Lei Federal n. 5.194/66.
Como exemplos de obras de engenharia que aplicam recursos de 
defesa civil têm-se: reconstrução de ponte, perfuração de poços 
profundos como ação emergencial de combate à seca, perfuração 
de poços profundos como ação preventiva, construção de 
taludes, reforma de escolas, dentre outros.
•• Serviço de engenharia: é toda a atividade que necessite da 
participação e acompanhamento de profissional habilitado 
conforme odisposto na Lei Federal n. 5.194/66, tais como: 
consertar, instalar, montar, operar, conservar, reparar, adaptar, 
manter, transportar, ou ainda, demolir. Incluem-se nesta definição 
as atividades profissionais referentes aos serviços técnicos 
profissionais especializados de projetos e planejamentos, estudos 
técnicos, pareceres, perícias, avaliações, assessorias, consultorias, 
auditorias, fiscalização, supervisão ou gerenciamento.
Podem-se citar como exemplos de serviços de engenharia com 
recursos federais de defesa civil: projeto de ponte, Plano Diretor 
de Drenagem Urbana, reparo de bombas de sistema de abasteci-
mento, aquisição de bombas para instalação de poços existentes, 
demolição de casas em áreas de risco, dentre outros. Note que 
existem situações onde tais serviços se enquadram no grupo de 
despesa 4, quando, por exemplo, o Plano Diretor de Drenagem 
é peça fundamental para a construção adequada de determina-
da obra de drenagem a ser realizada imediatamente. Os projetos 
desta obra também passam a integrar a categoria de investimento.
1.2.4 Forma de Pagamento: CPDC ou movimentação de 
conta corrente específica 
Existem duas formas para a transferência de verba destinada a ações 
de defesa civil: através do Cartão de Pagamento de Defesa Civil (CPDC) ou por 
meio de depósito em conta-corrente específica. O primeiro é empregado em 
ações de resposta e o segundo em convênios e ações de recuperação. O CPDC 
será tratado em detalhes na Unidade 2.
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação de Anormalidade
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1.2.5 Fluxos Básicos das Modalidades de Transferências de 
Recursos Disponíveis na SEDEC
A seguir são apresentados fluxos simplificados para se ter uma visão 
geral do processo de transferência de recursos federais de defesa civil, em cada 
modalidade. Nas próximas Unidades, estudaremos cada um desses passos 
detalhadamente.
•• Ações de prevenção, mitigação e preparação
O processo de solicitação de convênios para ações pré-desastres inicia 
com o acesso ao SICONV, portal do governo federal na Internet por meio do 
qual o município ou estado envia à SEDEC o Plano de Trabalho e o Projeto 
Básico, que serão analisados pela Secretaria. No decorrer do processo, há visitas 
técnicas da SEDEC e, no fim, o concedente emite parecer sobre a prestação 
de contas feita pelo ente beneficiário. Caso seja reprovada, é solicitada a 
devolução dos recursos não aplicados em conformidade. Caso não haja a 
devolução no prazo estipulado, instaura-se a Tomada de Contas Especial junto 
ao Tribunal de Contas da União. Cada um desses passos será visto em detalhe 
nas próximas Unidades. 
Figura 7 – Fluxo do processo para convênios
Fonte: SEDEC (2013)
•• Ações de resposta
O processo de transferência de recursos para ações de resposta prima 
pela celeridade, em razão da extrema urgência com a qual lida. A transferência 
40
Recursos Federais de Defesa Civil
inicial fundamenta-se na solicitação do ente afetado e na experiência da SEDEC 
em desastres semelhantes, ficando a demonstração da correta aplicação dos 
recursos para fase posterior. Neste sentido, é fundamental que o ente tomador 
dos recursos leia atentamente as orientações disponibilizadas pela Secretaria, 
para que não incorra, inadvertidamente, em aplicação irregular dos recursos, 
tornando-se alvo de Tomada de Contas Especial perante o TCU.
Figura 8 – Fluxo do processo para ações de resposta
Fonte: SEDEC (2013) 
•• Ações de recuperação
A solicitação de recursos para ações de recuperação pode ser iniciada 
após o reconhecimento federal do estado de calamidade pública ou situação 
de emergência, com a seleção e priorização das obras. Em razão da urgência 
do caso real, a SEDEC poderá antecipar a liberação de parte dos recursos 
para realização de projeto e início das obras, independentemente da análise 
do Plano de Trabalho, que, mesmo assim, terá de ser entregue para viabilizar 
a liberação das demais parcelas. A SEDEC poderá realizar visitas técnicas 
durante a execução das obras, mas obrigatoriamente vistoriará todas as obras 
concluídas, para fins de aceitação da prestação de contas. Da mesma forma, 
caso a SEDEC entenda ter havido aplicação indevida de recurso, solicitará 
a devolução do montante assim classificado. No caso de não devolução no 
prazo estipulado, instaurará a competente Tomada de Contas Especial junto 
ao Tribunal de Contas da União.
Unidade 1 – Conceitos Fundamentais, Modalidades de Recursos e Situação de Anormalidade
41
Figura 9 – Fluxo do processo para ações de recuperação
Fonte: SEDEC (2013)
1.2.6 Legislação Correlata
O Quadro 1 apresenta os principais diplomas legais que regem e orientam 
a aplicação de recursos federais de Defesa Civil:
Quadro 1 – Diplomas legais que regem e orientam a aplicação de 
recursos federais de Defesa Civil
Ano Diploma Objeto
2014 Lei n. 12.983 – 
02/06/2014
Altera a Lei n. 12.340, de 1º de dezembro de 2010, para dispor 
sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e 
entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a 
execução de ações de prevenção em áreas de risco e de resposta 
e recuperação em áreas atingidas por desastres, e sobre o Fundo 
Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil; e as 
Leis n. 10.257, de 10 de julho de 2001, e n. 12.409, de 25 de 
maio de 2011. E revoga dispositivos da Lei n. 12.340, de 1º de 
dezembro de 2010.
2012 Portaria n. 526 - 
06/09/2012
Estabelece procedimentos para a solicitação de reconhecimento 
de Situação de Emergência ou de Estado de Calamidade Pública 
por meio do Sistema Integrado de Informações sobre Desastres 
- S2ID.
2012
Instrução Normativa 
n. MI/GM 01 - 
24/08/2012
Estabelece procedimentos e critérios para a decretação de 
situação de emergência ou estado de calamidade pública pelos 
Municípios, Estados e Distrito Federal; e para o reconhecimento 
federal das situações de anormalidade decretadas pelos entes 
federativos e dá outras providências.
42
Recursos Federais de Defesa Civil
Ano Diploma Objeto
2012 Lei n. 12.708 - 
17/08/2012
Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei 
Orçamentária de 2013 e dá outras providências.
2012 Lei n. 12.608 - 
10/04/2012
Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil-PNPDEC; dispõe 
sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil-SINPDEC e o 
Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil-CONPDEC; autoriza a 
criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; 
altera as leis n.12.340, de 1º/12/ 2010, n. 10.257, de 10/07/2001, 
n. 6.766, de 19/12/1979, n. 8.239, de 4/10/1991, e n. 9.394, de 
20/12/1996; e dá outras providências.
2012 Portaria n. 37 - 
31/01/2012
Altera a Portaria n. 607, de 19/08/2011, que regulamenta o uso 
do Cartão de Pagamento de Defesa Civil – CPDC.
2011 Portaria n. 607 - 
18/08/2011
Regulamenta o uso do Cartão de Pagamento de Defesa Civil – 
CPDC.
2011 Lei n. 12.465 - 
12/08/2011
Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da LDO 
2012.
2011 Decreto n. 7.505 - 
27/06/2011
Altera o Decreto n. 7.257, de 4/8/2010, que regulamenta a MP 
n. 494, de 2/7/2010, convertida na Lei n. 12.340, de 01/12/2010, 
para dispor sobre o Cartão de Pagamento de Defesa Civil – CPDC; 
e dá outras providências.
2010 Lei n. 12.340 - 
01/12/2010
Converte em lei a MP n. 494, de 2/7/2010. Dispõe sobre as 
transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos 
Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações 
de resposta e recuperação nas áreas atingidas por desastre, e 
sobre o Fundo Especial para Calamidades Públicas; e dá outras 
providências.
2010 Lei n. 12.309 – 
09/08/2010
Dispõe sobre as diretrizes para