Politicas Publicas

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2010
João Martins Tude 
Daniel Ferro 
Fabio Pablo Santana 
Políticas
 PÚBLICAS
© 2010 – IESDE Brasil S.A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por 
escrito dos autores e do detentor dos direitos autorais.
Capa: IESDE Brasil S.A.
Imagem da capa: IESDE Brasil S.A.
T899 Tude, João Martins ; Ferro, Daniel ; Santana, Fabio Pablo de A. / Políticas 
Públicas. / João Martins Tude ; Daniel Ferro ; Fabio Pablo de A. San-
tana. — Curitiba : IESDE Brasil S.A., 2010.
144 p.
Inclui bibliografias
ISBN: 978-85-387-1111-7
1. Política social. 2. Planejamento político. 3. Brasil – Política e governo. I. Títu-
lo. II. Ferro, Daniel III. Santana, Fabio Pablo de A. 
CDD 361.61
IESDE Brasil S.A. 
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Todos os direitos reservados.
João Martins Tude
Doutorando, mestre e bacharel em Admi-
nistração pela Universidade Federal da Bahia 
(UFBA). Também é especialista em Metodologia 
e Didática do Ensino Superior pela Faculdade 
São Bento e mestre em Estudos Contemporâ-
neos da América Latina pela Universidad Com-
plutense de Madrid. Atualmente é professor 
efetivo da Universidade Federal de Alagoas 
(UFAL), coordenador executivo da Incubadora 
Tecnológica de Economia Solidária e Gestão do 
Desenvolvimento Territorial da UFBA e pesqui-
sador do Laboratório de Análise Política Mundial 
(LABMUNDO).
Daniel dos Santos Ferro
Graduando em Administração da Universi-
dade Federal de Alagoas (UFAL) – Campus Ara-
piraca e membro da Associação Internacional 
de Estudantes de Ciências Econômicas e Comer-
ciais (AIESEC).
Fabio Pablo Santana
Graduado em Ciências Sociais pela Univer-
sidade Federal da Bahia (UFBA), com ênfase em 
Ciência Política, e graduando em Administração 
da Universidade do Estado da Bahia. Bolsista 
de Iniciação Científica pelo CNPq, atualmente 
é membro do Laboratório de Análise Política 
Mundial (LABMUNDO).
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Conceitos gerais de Políticas Públicas 
11
11 | As Políticas Públicas e o seu estudo
13 | Por que estudar Políticas Públicas?
15 | Conceitos centrais no estudo das Políticas Públicas
20 | Tipos de Políticas Públicas
21 | Abordagens teóricas sobre as Políticas Públicas
A elaboração de Políticas Públicas: 
processos de formulação, implementação e avaliação 
37
37 | Introdução
38 | Formulação e implementação de Políticas Públicas
49 | Avaliação de Políticas Públicas
Controle e monitoramento 
social de Políticas Públicas no Brasil 
59
59 | Introdução
60 | Democracia e participação política no Brasil
62 | Controle social e monitoramento social de Políticas Públicas: definições 
e convergências
67 | Conselhos gestores de Políticas Públicas
69 | Principais características dos conselhos gestores
Políticas Públicas no Brasil: 
o caso das políticas de habitação 
81
81 | Introdução
82 | Habitação no Brasil: um histórico da política habitacional brasileira
90 | Análise das políticas habitacionais nos governos contemporâneos
Novos campos de estudo de Políticas 
Públicas: a política externa enquanto Política Pública 
105
105 | Novos campos de estudo das Políticas Públicas 
106 | A especificidade da política externa
109 | A dimensão pública da política externa
113 | A politização da política externa no Brasil
Gabarito 
121
Referências 
127
Anotações 
135
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Apresentação
A preocupação com o bem-estar social marcou 
o Estado no século XX. Nesse contexto, surgiram 
as Políticas Públicas, enquanto meio para atender 
às demandas específicas da sociedade e também 
como disciplina acadêmica e área de estudo. Os 
estudos de Políticas Públicas estão difundidos em 
diversos países e são de grande valia para o pla-
nejamento das ações dos governos, seja em nível 
municipal, estadual ou federal, das empresas e 
até mesmo dos cidadãos comuns.
Com a evolução dos estudos sobre Políticas 
Públicas, tal campo vem se ampliando e diver-
sificando, englobando uma grande quantidade 
de conceitos e teorias. Também são diversas as 
áreas do conhecimento que se debruçam sobre 
os estudos das Políticas Públicas: Administração, 
Ciências Políticas, Direito, Relações Internacio-
nais, Economia, entre outras. Tais fatos nos evi-
denciam a importância dos estudos sobre as 
Políticas Públicas.
Visando introduzir o aluno ao universo dos 
estudos das Políticas Públicas, este livro se estru-
tura em capítulos.
No primeiro capítulo, chamado “Conceitos 
gerais de Políticas Públicas”, buscaremos expor 
conceitos e teorias gerais importantes para os 
estudos das Políticas Públicas, assim como en-
tender quais as principais razões motivadoras 
de se estudar as Políticas Públicas, os diferentes 
tipos de atores sociais e instituições envolvidos 
no processo de formulação, implementação e 
avaliação das Políticas Públicas e os principais 
tipos de políticas adotadas pelo governo.
Já o segundo capítulo, intitulado “A elabora-
ção de Políticas Públicas: processos de formu-
lação, implementação e avaliação”, tem por ob-
jetivo explicar como funciona o policy cycle, ou 
seja, o ciclo das Políticas Públicas, incluindo cada 
uma de suas fases, e analisar quais são os ele-
mentos constituintes do mesmo que interferem 
no desenvolvimento desse processo.
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olíticas P
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O terceiro capítulo – “Controle e monitora-
mento social de Políticas Públicas no Brasil” – 
apresenta e reflete sobre o histórico, os meios, 
os mecanismos e as limitações da participação 
da sociedade civil brasileira no controle/moni-
toramento de Políticas Públicas.
No quarto capítulo – “Políticas Públicas no 
Brasil: o caso das políticas de habitação” – obje-
tiva-se refletir sobre a formulação e implemen-
tação de Políticas Públicas no Brasil, a partir da 
análise do caso das políticas habitacionais. Vale 
a pena ressaltar que sabe-se que a formulação 
e implementação de outros tipos de políticas, 
como as de saúde, de educação, de distribuição 
de renda, entre outras, guarda especificidades. 
Entretanto, entendemos que, de maneira geral, 
a formulação e implementação das Políticas 
Públicas guardam grandes semelhanças na sua 
lógica a depender do governo e período histó-
rico brasileiro. 
Por fim, no último capítulo deste livro, cha-
mado “Novos campos de estudo de Políticas 
Públicas: a política externa enquanto política 
pública”, objetivamos expor a perspectiva de 
abertura do campo de Políticas Públicas a partir 
do entendimento da política externa como po-
lítica pública. Neste capítulo final veremos de 
que forma a expansão do campo de estudos de 
Políticas Públicas e os processos de globalização 
e redemocratização política influenciaram as 
novas abordagens da política externa. Veremos 
quais as características particulares da política 
externa como campo de estudos e como objeto 
do jogo político no seio do Estado, buscaremos 
analisar também de que maneira é possível en-
tendê-la enquanto política pública semelhante 
às políticas públicas domésticas, e por fim, ana-
lisaremos o caso brasileiro buscando compreen-
der como esse processo de politização da políti-
ca externa se desenvolveu em nosso país.
Conceitos gerais 
de Políticas Públicas
João Martins Tude
As Políticas Públicas e o seu estudo
O estudo do papel e das ações do Estado não é novidade na história 
humana. Desde os filósofos e pensadores da Antiguidade que a humanida-
de debruça-se na reflexão sobre o que o Estado “faz ou deixa de fazer”, sobre 
como são tomadas as decisões políticas e sobre quais as obrigações e direi-
tos dos governantes e governados. Mas, no decorrer dos séculos, essas pers-
pectivas foram se modificando emdecorrência do próprio desenvolvimento 
político das sociedades e das formas de governo que iam se consolidando 
ao longo do tempo.
Nos séculos XVIII e XIX, por exemplo, as principais funções do Estado res-
tringiam-se à manutenção da segurança pública interna e da preservação da 
propriedade privada e à defesa das fronteiras em caso de ataque externo ad-
vindo de outros Estados. No século seguinte, com o adensamento e expan-
são cada vez mais crescente da democracia, as responsabilidades e funções 
do Estado também se diversificaram e expandiram. O século XX é marcado 
pelo surgimento de uma nova e importante função do Estado, a promo-
ção do bem-estar social. Essa nova demanda social, o bem-estar, requer do 
Estado uma atuação diferenciada e mais diretamente ligada aos problemas 
cotidianos da sociedade. É nesse contexto que surgem as Políticas Públicas, 
com o objetivo de dar respostas a demandas específicas da sociedade. En-
quanto disciplina acadêmica e área do conhecimento, as Políticas Públicas 
têm sua origem nos Estados Unidos em meados do século XX.
Políticas Públicas, tradicionalmente, compreendem o conjunto das deci-
sões e ações propostas geralmente por um ente estatal, em uma determina-
da área (saúde, educação, transportes, reforma agrária etc.), de maneira dis-
cricionária ou pela combinação de esforços com determinada comunidade 
ou setores da sociedade civil. 
Contudo, destaca-se que o conceito de Políticas Públicas tem evoluído ao 
longo do tempo, sobretudo na Ciência Política. Inicialmente, consideravam-se 
12
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
as Políticas Públicas quase exclusivamente como outputs do sistema político, 
ou seja, as ações executadas por um ente estatal a partir de demandas capta-
das, negociadas e transformadas da sociedade; sendo que a ciência política 
se preocupava em estudar somente os inputs, que eram essas demandas da 
sociedade responsáveis pela formação desses outputs.
Entretanto, com a evolução desta ciência, as Políticas Públicas começaram a 
ser concebidas como unidade de análise, sendo estudado o seu processo como 
um todo (inputs + outputs). Dessa forma, os estudos nessa temática passaram a 
se ocupar em entender desde a origem até a formação final das Políticas Públi-
cas, abordando todos os atores envolvidos para o seu desenvolvimento.
De Faria (2003) faz uma interessante análise da evolução do conceito de 
Políticas Públicas que evidencia a complexificação do processo por conta 
da participação de novos atores frente ao mesmo. Ela argumenta que inú-
meros trabalhos científicos têm apontado para diversas formulações desse 
conceito. Segundo ela, os processos cada vez mais complexos, bem como a 
participação de novos atores nesses processos teriam deixado os modelos 
tradicionais de análise incapazes de interpretar essa nova realidade. A seguir 
é destacado um trecho importante em que se encontra esse pensamento:
Nas duas últimas décadas, porém, os estudos acerca da interação entre os atores estatais 
e privados no processo de produção das Políticas Públicas têm sofrido significativas 
formulações. Uma grande variedade de pesquisas empíricas e de ensaios de natureza 
teórico-conceitual tem demonstrado a incapacidade dos modelos tradicionais de 
interpretação dos mecanismos de intermediação de interesses, como o pluralismo, o 
corporativismo, o marxismo, em suas várias derivações, de dar conta da diversificação e da 
complexificação desses processos, muitas vezes marcados por interações não hierárquicas 
e por um baixo grau de formalização no intercâmbio de recursos e informações, bem como 
pela participação de novos atores, como, por exemplo, organizações não governamentais 
de atuação transnacional e redes de especialistas. (DE FARIA, 2003, p. 21)
Na atualidade, diante da diversidade de conceitos de Políticas Públicas, 
destaca-se o de Teixeira (2002). Ele desenvolve um conceito que aborda ele-
mentos de uma definição clássica (alocação de recursos públicos e desenvol-
vimento de ações a partir de regras definidas pelo Estado e sociedade), mas 
atenta também para a omissão em determinadas ações que fazem parte das 
Políticas Públicas. Dessa maneira, para Teixeira (2002, p. 3) Políticas Públicas 
[...] são diretrizes, princípios norteadores de ação do Poder Público; regras e procedimentos 
para as relações entre Poder Público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do 
Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos 
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
13
(leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem 
aplicações de recursos públicos. Nem sempre, porém, há compatibilidade entre as intervenções 
e declarações de vontade e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não 
ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam opções e 
orientações dos que ocupam cargos.
Os estudos de Políticas Públicas estão difundidos em diversos países e são 
de grande valia para o planejamento das ações dos governos, seja em nível mu-
nicipal, estadual ou federal, das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns.
Neste capítulo buscaremos entender quais as principais razões motivado-
ras de se estudar as Políticas Públicas e os diferentes tipos de atores sociais e 
instituições que se ocupam de sua análise. Posteriormente passaremos ao es-
forço de conceituação e discussão semântica do termo “política” e suas diver-
sas dimensões interpretativas, e especificamente do termo “Políticas Públicas”. 
Veremos, ainda, as diferenças entre os diversos atores envolvidos nos proces-
sos de formulação, implementação e avaliação de Políticas Públicas. Analisa-
remos os principais tipos de políticas adotadas pelo governo classificando-as 
de acordo com suas consequências tanto no processo de formulação como 
no processo de implementação e, por fim, verificaremos as interpretações das 
diversas correntes teóricas que se ocupam desse campo de estudos.
Por que estudar Políticas Públicas?
Diversas são as razões que impulsionam os diferentes atores sociais a se 
debruçarem sobre os estudos de Políticas Públicas, mas dentre elas desta-
camos três razões principais: razões científicas (universidades, grupos de 
pesquisa, acadêmicos etc.), razões profissionais (organizações sindicais, em-
presas e corporações comerciais e industriais, técnicos e especialistas em 
diversos segmentos sociais etc.) e razões políticas (lideranças comunitárias, 
lideranças políticas, organizações não governamentais etc.). 
Razões científicas
As razões científicas para o estudo das Políticas Públicas devem-se à im-
portância adquirida por essa matéria principalmente nas democracias oci-
dentais modernas. A possibilidade de prever os impactos da ação do Estado 
14
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
sobre a sociedade movimenta cientistas, notadamente do campo das ciências 
humanas (cientistas políticos, sociólogos, administradores, antropólogos, eco-
nomistas etc.) que têm por objetivo criar modelos que possam auxiliar tanto 
o Estado quanto a sociedade no processo de formulação, implementação e 
avaliação de Políticas Públicas, além de fornecer instrumental explicativo dos 
fenômenos sociais que envolvem esse campo.
Assim entendemos que,
o pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre 
Políticas Públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa 
de fazer é passível de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores 
independentes. A trajetória da disciplina, que nasce como subárea da ciência política, 
abre o terceiro grande caminho trilhado pela ciência política norte-americana no que se 
refere ao estudo do mundo público. (SOUZA, 2006, p. 22)
Uma análise científica das Políticas Públicas passa pela verificaçãode pelo 
menos duas variáveis explicativas: uma variável dependente e uma variável 
independente.
Variável dependente: refere-se a quais forças sociais e quais caracterís- �
ticas do sistema político influenciam o conteúdo das políticas.
Variável independente: refere-se aos impactos das Políticas Públicas �
sobre a sociedade e sobre o sistema político.
Razões profissionais
As razões profissionais para o estudo das Políticas Públicas geralmente 
relacionam-se com a utilização dos conhecimentos adquiridos para resolu-
ção de problemas práticos. O estudo das Políticas Públicas é muito impor-
tante para tomada de decisões e planejamento das empresas e corporações 
comerciais e industriais, pois estas se utilizam dos estudos de Políticas Públi-
cas para prever os impactos das ações do Estado sobre a sociedade e assim 
planejar suas ações no curto e médio prazo principalmente.
Além das questões relacionadas à economia, os estudos de Políticas Públicas 
dão base para a ação de profissionais responsáveis por prover soluções imedia-
tas para problemas sociais: técnicos em segurança pública, técnicos em planeja-
mento sanitário, técnicos em planejamento urbano, técnicos em saúde pública, 
técnicos em educação etc. 
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
15
Razões políticas
A principal razão política para o estudo das Políticas Públicas está em 
elevar o grau de conscientização da sociedade em torno das interferências 
do Estado na vida social e, dessa maneira, aumentar a qualidade das Políti-
cas Públicas. Através da explanação detalhada das políticas adotadas pelo 
Estado, o estudo das Políticas Públicas proporciona o instrumental neces-
sário para acender a discussão política e, dessa forma, tornar mais eficaz o 
resultado das Políticas Públicas, além de aproximar através da informação a 
sociedade das ações do Estado.
Conceitos centrais no estudo 
das Políticas Públicas
A análise de Políticas Públicas passa necessariamente pelo entendimento 
dos diversos conceitos imbricados nessa matéria multidisciplinar e multifa-
cetada das ciências humanas. De acordo com Frey (2000), o termo “política” 
em língua inglesa possui três dimensões de significação: uma dimensão ins-
titucional (polity), uma dimensão processual (politics) e uma dimensão mate-
rial (policy/policies).
A dimensão institucional ( � polity): como o próprio termo já diz, essa 
dimensão do conceito de “política” na língua inglesa se refere ao or-
denamento institucional do sistema político, às disposições jurídicas 
a que está sujeito e à estrutura institucional do sistema político-admi-
nistrativo.
A dimensão processual ( � politics): refere-se ao processo político como 
comumente entendemos, às relações conflituosas entres os diversos 
atores políticos, partidos e agentes do governo, diz respeito aos obje-
tivos a serem alcançados, aos conteúdos e às decisões de distribuição 
de poderes.
A dimensão material ( � policy): faz referência ao que entendemos como 
políticas (no plural), ou mais especificamente Políticas Públicas. São os 
conteúdos concretos da ação política, isto é, o resultado material dos 
chamados programas políticos ou planos de governo, são as resolu-
ções do Estado para os problemas técnicos e mais imediatos da socie-
dade em sua concepção mais material. 
16
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
Apesar da importância teórica desses conceitos para a compreensão mais 
clara do que são as Políticas Públicas, na prática eles não podem ser disso-
ciados. Temos sempre de levar em conta que todas essas dimensões estão 
inter-relacionadas e emergem de modo mais ou menos acentuado na ação 
política sempre entrelaçadas e influenciando-se mutuamente.
O que veremos agora é a conceituação geral de cada uma dessas dimen-
sões além de outros conceitos essenciais para compreensão das Políticas Pú-
blicas, sejam eles: politics, polity e policy/policies, policy network, policy arena 
e policy cycle.
Politics
A politics pode ser entendida como a dimensão processual da política. É o 
âmbito dos caminhos (e descaminhos) pelos quais uma decisão política tem de 
passar, representa as instâncias decisórias do processo político, é nesse âmbito 
onde os diversos atores envolvidos no processo decisório possuem maiores 
possibilidades de intervenção, tanto os policy makers (formuladores de políti-
cas) quanto os demais atores sociais interessados nas decisões políticas.
Polity
A polity seria a dimensão institucional da política. O conjunto de procedi-
mentos, nos mais diversos níveis, formais e informais, que expressam relações de 
poder e que têm por objetivo a resolução dos conflitos no seio do Estado (entre 
diversas instâncias do poder) para melhor alocação dos recursos públicos.
Podemos entender instituições políticas como,
[...] padrões regularizados de interação, conhecidos, praticados e em geral reconhecidos 
e aceitos pelos atores sociais, se bem que não necessariamente por eles aprovados.[...] 
São produtos de processos políticos de negociação antecedentes, refletem as relações de 
poder existentes e podem ter efeitos decisivos para o processo político e seus resultados. 
(PRITTWITZ apud FREY, 2000, p. 232)
Policy/policies
É no conceito de policy/policies que iremos encontrar a definição mais 
equivalente ao que entendemos como Políticas Públicas, ou mesmo “políti-
cas” no plural. As policies são outputs (saídas), resultantes da atividade políti-
ca, da dimensão procedimental da política (politics): faz referência aos con-
teúdos mais objetivos da política, ou seja, à materialização das propostas 
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
17
inseridas nos programas políticos, relaciona-se com os problemas técnicos e 
com o conteúdo material das decisões políticas.
Policy network
A policy network pode ser entendida como o processo de inter-relações 
entre os diversos atores envolvidos na formulação/implementação de Políti-
cas Públicas, são as redes que interligam esses atores e por onde a discussão 
política transita. De acordo com Miller, 1994, p. 379 (apud FREY, 2000, p. 221),
Conforme uma definição de Heclo, entende-se por um “policy network” as “interações das 
diferentes instituições e grupos tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na 
gênese e na implementação de uma determinada policy” [Heclo, 1978, p. 102]. Segundo 
Miller, trata-se no caso de “policy networks” de redes de relações sociais que se repetem 
periodicamente, mas que se mostram menos formais e delineadas do que relações 
sociais institucionalizadas, nas quais é prevista uma distribuição concreta de papéis 
organizacionais. Todavia, essas redes sociais evidenciam-se suficientemente regulares, 
para que possa surgir confiança entre seus integrantes e se estabelecer opiniões e valores 
comuns. [MILLER, 1994, p. 379 apud FREY, 2000, p. 221]
Policy arena
A policy arena refere-se aos processos de conflitos e consensos entre os 
atores nas diversas arenas políticas. Envolve uma série de negociações e bar-
ganhas que têm por objetivo maximizar os ganhos políticos nos processos 
de formulação/implementação de Políticas Públicas. Essas arenas de discus-
são podem ser subdividas de acordo com as suas consequências: políticas 
distributivas, políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas cons-
titutivas. Frey (2000, p. 223) argumenta que,
A concepção da “policy arena” foi originalmente introduzida no debate científico por Lowi 
(1972). Ela parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas 
por medidas políticas têm um efeito antecipativo para o processo político de decisão e de 
implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se 
decisivos para a configuração do processo político. O modelo da “policy arena” refere-se, 
portanto, aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas áreas de política,as quais podem ser distinguidas de acordo com seu caráter distributivo, redistributivo, 
regulatório ou constitutivo. 
Policy cycle
A policy cycle corresponde às fases ou ciclos pelos quais as Políticas Públi-
cas transitam antes de se concretizarem materialmente na sociedade. Esses 
ciclos correspondem a uma ordem sequencial que guia o processo político- 
18
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
-administrativo e possuem fases que vão desde a formulação, passando pela 
implementação até a avaliação das consequências das políticas adotadas. 
Frey (2000) propõe uma subdivisão mais sofisticada dessas fases que estaria 
representada pelas seguintes etapas:
Fase da percepção e definição de problemas � – a grande questão 
envolvida nesse elemento concerne ao fato de como entre uma infini-
dade de demandas políticas, uma demanda específica converte-se em 
um problema público que acaba por gerar um policy cycle.
Fase da � agenda setting – nessa fase é decidido se determinado tema 
fará parte da agenda política ou será excluído ou adiado para um pe-
ríodo posterior.
Fase de elaboração de programas e de decisão � – é nesse cenário 
que se decide qual das alternativas de ação é a mais apropriada para 
resolução da problemática social em questão.
Fase da implementação de políticas � – seria a fase imediatamente 
posterior à da elaboração de programas e de decisão, corresponderia 
à concretização da alternativa escolhida entre as diversas disponíveis 
transformando-a em ação política concreta.
Fase da avaliação de políticas e correção da ação � – nessa fase é 
quando ocorre a avaliação das políticas adotadas. Nela é possível refle-
tir a relação custo X benefício empreendida na política pública e tentar 
contornar possíveis falhas de formulação ou execução.
Atores de Políticas Públicas
Diversos são os atores sociais interessados na discussão das Políticas 
Públicas, seja na formulação, na implementação ou na avaliação. Esses atores, 
cada um a sua maneira, procuram influenciar esse processo dentro do jogo 
político e podem ser divididos em atores estatais e atores privados. Passare-
mos agora à distinção desses atores e sua forma de atuação na discussão das 
Políticas Públicas.
Atores estatais
O que entendemos por atores estatais são aqueles atores diretamente 
ligados à Administração Pública, que estão envolvidos na burocracia estatal 
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
19
ou ocupando cargos legislativos e executivos, sendo os políticos os princi-
pais representantes dos atores estatais.
Os políticos são eleitos com base em suas propostas de políticas apresentadas para a 
população durante o período eleitoral e buscam tentar realizá-las. As Políticas Públicas são 
definidas no Poder Legislativo, o que insere os parlamentares (vereadores e deputados) 
nesse processo.
Entretanto, as propostas das Políticas Públicas partem do Poder Executivo, e é esse Poder 
que efetivamente as coloca em prática. Cabe aos servidores públicos (a burocracia) 
oferecer as informações necessárias ao processo de tomada de decisão dos políticos, 
bem como operacionalizar as Políticas Públicas definidas. Em princípio, a burocracia 
é politicamente neutra, mas frequentemente age de acordo com interesses pessoais, 
ajudando ou dificultando as ações governamentais. 
Assim, o funcionalismo público compõe um elemento essencial para o bom desempenho 
das diretrizes adotadas pelo governo. (SEBRAE/MG, 2008, p. 8-9)
Atores privados
Os atores privados são aqueles que, diferentemente dos atores estatais, 
não estão diretamente ligados à Administração Pública, mas procuram par-
ticipar das decisões do Estado principalmente através do que é comumente 
conhecido como lobby político. Como exemplo desses atores temos:
organizações não governamentais (ONGs); �
as mídias em geral; �
movimentos sociais; �
sindicatos; �
corporações empresariais; �
associações da sociedade civil; �
grupos políticos; �
entidades representativas etc. �
Entre os atores privados de relevância, com grande capacidade de influir em Políticas 
Públicas, estão incluídos os empresários, que detêm os meios de produção, controlam 
parcelas de mercado e a oferta de empregos. Através dos sindicatos, os trabalhadores 
podem, de forma organizada, articular e expressar seu poder e força políticos, tanto no 
setor privado quanto público. (IIDAC, 2003, p. 2)
20
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
Tipos de Políticas Públicas
Depois de verificados os diversos conceitos envolvidos no estudo das 
Políticas Públicas e as razões e justificativas para seu estudo, passaremos 
agora à análise dos principais tipos de Políticas Públicas. É certo que os mo-
delos que iremos apresentar não representam o conjunto total dos tipos de 
Políticas Públicas existentes, nem que cada política encaixe-se somente em 
um modelo, mas eles são importantes, pois buscam simplificar e esclarecer 
o nosso entendimento em torno do tema, nos ajudam a identificar aspectos 
relevantes das problemáticas políticas e a direcionar nosso olhar para com-
preender melhor o campo das Políticas Públicas.
Inseridos no que definimos anteriormente como policy arena, podemos 
dividir em quatro os principais tipos de Políticas Públicas: políticas distributi-
vas, políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas constitutivas. 
Políticas Públicas distributivas
As chamadas políticas distributivas não consideram a limitação dos recur-
sos públicos e buscam privilegiar não a sociedade como um todo, mas uma 
parcela da população. Um risco iminente advindo das políticas distributivas 
é a ocorrência do que conhecemos como clientelismo.
As políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos 
políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não 
acarretam custos − pelo menos diretamente percebíveis − para outros grupos. Essas “policy 
arenas” são caracterizadas por “consenso e indiferença amigável” [Windhoff-Héritier, 1987, 
p. 48]. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, 
todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos 
na distribuição de serviços e benefícios. (FREY, 2000, p. 223)
Políticas Públicas redistributivas
Diferente das políticas distributivas, as políticas redistributivas procuram 
atingir grandes contingentes sociais, mas consequentemente acarretam 
quase que equitativamente perdas e ganhos que muitas vezes representam 
um jogo que resulta em soma zero, tornando assim as políticas adotadas 
ineficazes.
As políticas redistributivas, ao contrário [das políticas distributivas], são orientadas para 
o conflito. O objetivo é “o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, 
direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade” [Windhof f-Héritier, 
1987, p. 49]. O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e 
repleto de conflitos. (FREY, 2000, p. 224)
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
21
Políticas Públicas regulatórias
Dentre os principais tipos de Políticas Públicas, as políticas regulatórias são 
as mais facilmente reconhecidas e envolvem prioritariamente os policy makers, 
a administração pública e a burocracia estatal, além dos grupos de interesse.
As políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os 
efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem 
da configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de 
forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como 
as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos 
de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração 
específicadas políticas. (FREY, 2000, p. 224)
Políticas Públicas constitutivas
As Políticas Públicas constitutivas incorporariam em si os outros três tipos 
de políticas e seriam responsáveis pelos procedimentos necessários para 
que as outras políticas entrem em vigor. 
As políticas constitutivas (“constituent policy”) [Lowi, 1972] ou políticas estruturadoras − 
Beck fala de “políticas modificadoras de regras” [Beck, 1993, p. 17] − determinam as regras 
do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições 
gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e 
regulatórias. (FREY, 2000, p. 224)
Abordagens teóricas 
sobre as Políticas Públicas
No campo das ciências especializadas nos estudos de Políticas Públicas, 
notadamente a Ciência Política e a Administração, muitos são os modelos 
teóricos utilizados na análise das Políticas Públicas. Destacaremos a seguir 
os principais modelos teóricos utilizados e as questões que guiam sua aná-
lise em torno da resolução das problemáticas que envolvem os estudos de 
Políticas Públicas.
Institucionalismo (neoinstitucionalismo)
A Escola Institucionalista da Ciência Política tem origem nos Estados 
Unidos em meados do século XX, tendo como principais representantes 
Joseph Schumpeter, Robert Alan Dahl, Giovanni Sartori, entre outros. O prin-
cipal pressuposto institucionalista evidencia que o desenho organizacional 
22
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
das instituições é primordial no desdobramento do jogo político, relegando 
à participação dos cidadãos um caráter secundário. 
Aprofundando um pouco mais as contribuições do chamado [institucionalismo] neo- 
-institucionalismo para a área de Políticas Públicas, sabemos que, de acordo com os 
vários ramos desta teoria, instituições são regras formais e informais que moldam o 
comportamento dos atores. Como as instituições influenciam os resultados das Políticas 
Públicas e qual a importância das variáveis institucionais para explicar resultados de 
Políticas Públicas? A resposta está na presunção de que as instituições tornam o curso de 
certas políticas mais fáceis do que outras. Ademais, as instituições e suas regras redefinem 
as alternativas políticas e mudam a posição relativa dos atores. (SOUZA, 2006, p. 40)
Existem, no mínimo, três grandes diferenças entre as instituições do Estado 
(ou governo) e as organizações privadas no que tange às Políticas Públicas, 
são elas:
é o estado que dá legitimidade às Políticas Públicas, são apenas as �
políticas governamentais que estão submetidas às obrigatoriedades 
legais;
o objetivo das políticas governamentais está em atender a sociedade �
como um todo, em caráter universal;
somente o Estado possui a prerrogativa da coerção. �
Como já afirmamos anteriormente, o desenho organizacional das institui-
ções pode influenciar de modo decisivo o encaminhamento de um processo 
político e a implementação das Políticas Públicas. Esse desenho pode, em 
alguns casos, acelerar e desobstruir a execução de algumas políticas, mas 
pode também, em alguns casos, emperrar totalmente a execução de um 
projeto.
Apesar dessa capacidade de mudar os rumos de um processo político, as 
alterações no desenho institucional das instituições devem ser feitas com 
cautela, pois muitas vezes essas mudanças são ineficazes, ou até mesmo 
prejudiciais, quando não acompanhadas de mudanças na conjuntura social, 
econômica e política.
Grupos de interesse
A teoria dos grupos de interesse estabelece que grupos com atitudes 
próximas ou semelhantes tendem a se unir e reivindicar interesses comuns 
sobre outros grupos constitutivos da sociedade. Essa perspectiva compreen-
de a política como a disputa entre os diversos grupos sociais pela influência 
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
23
nas ações do Estado, nas Políticas Públicas. O sistema político seria o res-
ponsável por equilibrar essas disputas e gerenciar os conflitos inter-grupais 
através de quatro disposições básicas:
estabelecer sob que regras esses grupos disputariam sua influência �
sob o processo político;
balancear os interesses divergentes e estabelecer os compromissos �
entre as partes;
fazer valer os compromissos e materializá-los em Políticas Públicas; �
garantir a efetividade desses compromissos e sua permanência para �
sociedade.
As Políticas Públicas representariam o equilíbrio mínimo alcançado na 
disputa dos grupos de interesse pelo poder político. Os policy makers (for-
muladores de políticas) ficariam então responsáveis em dar uma resposta 
às demandas dos diversos grupos sociais que os pressionam através de bar-
ganha, negociação e concessões frente às petições de grupos de influência 
concorrentes.
Teoria das elites
Sendo uma das teorias mais influentes na Ciência Política moderna a 
teoria das elites possui também uma interpretação das Políticas Públicas e 
de como elas se conformam.
A teoria das elites surgiu no final do século XIX tendo como fundador o filósofo e 
pensador político italiano, Gaetano Mosca (1858-1941). Em seu livro Elementi di Scienza 
Política (1896), Mosca estabeleceu os pressupostos do elitismo ao salientar que em 
toda sociedade, seja ela arcaica, antiga ou moderna, existe sempre uma minoria que é 
detentora do poder em detrimento de uma maioria que dele está privado. Os poderes 
econômicos, ideológicos e políticos são igualmente importantes, mas em seus escritos 
Mosca deu ênfase à força política das elites. O restrito grupo de pessoas que a detém 
também pode ser denominado de classe dirigente. (CANCIAN, 2009, p. 1)
De acordo com a perspectiva elitista, as elites possuíram historicamente 
maior poder de influência sobre o processo de formulação/implementação 
das Políticas Públicas que as massas, isso em decorrência de sua efetiva capa-
cidade de organização e seu alto grau de consenso, dificilmente encontrado 
nas massas. Como consequência disso podemos delinear alguns pontos que 
caracterizariam as Políticas Públicas influenciadas pelas elites políticas.
24
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
as elites tendem a impor seus valores nas inovações e mudanças das �
Políticas Públicas que passam a perder seu caráter de alcance universal;
a perspectiva de inflexão (revolução) nas Políticas Públicas é substituí- �
da por uma perspectiva incremental e reformista;
as reformas efetuadas através das Políticas Públicas podem servir somen- �
te para manutenção do status quo da elite dominante no momento;
na perspectiva elitista, a responsabilidade pela promoção do bem-es- �
tar é das elites e não das massas, não que necessariamente somente as 
primeiras venham se beneficiar dos resultados das Políticas Públicas;
o processo de participação política democrática na formulação/imple- �
mentação das Políticas Públicas adquiriria um caráter meramente sim-
bólico já que essa prerrogativa estaria restrita somente a uma minoria.
Racionalismo
Outra corrente teórica de grande relevância nas ciências em geral e nas 
ciências humanas especificamente, o racionalismo possui grande influência 
na formulação das Políticas Públicas. Dizer que uma política é racional signi-
fica afirmar que todos os valores essenciais para consecução dessa política 
foram amplamente difundidos e conhecidos e que, caso um desses valores 
tenha de ser sacrificado imediatamente, deve ser compensado por outro 
capaz de proporcionar o mesmo resultado.
No campo prático da formulação/implementação das Políticas Públicas, 
essa racionalidade absoluta é praticamente impossível de ser alcançada 
devido à complexidade dos problemas sociais e da grande diversidade de fa-
tores imprevisíveis contidos nesses problemas. Para resolução de tais ques-
tões, Simon (1957) introduziu no campo de estudos das Políticas Públicas 
o conceito de racionalidade limitada dos policy makers(decisores públicos) 
argumentando que,
[...] a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para 
Simon, a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas tais como 
informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, autointeresse dos 
decisores etc., mas a racionalidade, segundo Simon, pode ser maximizada até um ponto 
satisfatório pela criação de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre 
o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direção de resultados 
desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses próprios. (SOUZA, 
2006, p. 23)
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
25
Uma política racional estará sempre pautada na relação custo (valor dos 
inputs) X benefício (valor dos outputs), ou seja, sempre priorizando a eficiên-
cia. Quanto maior for o cálculo racional inserido numa política, maior será 
sua eficiência prática.
No processo de formulação/implementação de Políticas Públicas racio-
nais, os policy makers necessitam seguir alguns pressupostos básicos:
é necessário possuir o conhecimento de todas as preferências dos di- �
versos grupos demandantes da sociedade e seus pesos relativos;
é necessário ter claramente quais as alternativas possíveis e viáveis �
para consecução de determinada política;
é preciso ter um diagnóstico antecipado das consequências de cada �
política alternativa que pode ser adotada;
é indispensável estabelecer a relação custo X benefício (valores atendi- �
dos e valores sacrificados) para cada política alternativa;
dentre as alternativas apresentadas, deve-se escolher a que for mais �
eficiente, ou seja, a que minimize os custos e maximize os ganhos para 
sociedade.
Incrementalismo
No campo das Políticas Públicas, o incrementalismo é a teoria concorren-
te da teoria racionalista, visto que, a primeira considera as Políticas Públicas 
um continuum das políticas adotadas no passado efetuando-se apenas pe-
quenas modificações. O incrementalismo considera a perspectiva raciona-
lista irrealista e humanamente inviável, entendendo que seus pressupostos 
básicos requereriam uma capacidade de cálculo, conhecimento e previsão 
de fatos sociais que estariam além do escopo intelectual e técnico humano.
Segundo Anthony Downs, os economistas analisam, planejam e decidem racionalmente. 
Dessa forma, creem poder prever as decisões, já que serão sempre tomadas aquelas 
consideradas mais razoáveis para se alcançar as metas previstas. Portanto, o homem 
racional sempre age de acordo com os seguintes critérios: (i) consegue tomar uma decisão 
quando confrontado com várias alternativas; (ii) classifica todas as alternativas em ordem 
de preferência; (iii) seu ranking de preferências é transitivo, ou seja, pode ser mudado; 
(iv) a escolha recai sempre sobre a primeira preferência; (v) a decisão sempre é a mesma 
quando são dadas as mesmas preferências.
Downs ainda afirma que as decisões nem sempre serão racionais porque os homens 
sempre visam algum fim e os benefícios devem sempre superar os custos. Assim, também 
26
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
se pode dizer que os políticos visam, primeiramente, a reeleição (seu maior benefício), 
logo, suas decisões serão sempre de acordo com seus fins e nem sempre racionais. 
O Homo economicus possui uma lógica diferente do Homo politicus. Além disso, “o 
comportamento racional requer uma ordem social previsível”. Nesse sentido, fica claro 
o quanto o comportamento racional se torna algo impossível nas relações políticas, 
pois, a imprevisibilidade da ordem social é um elemento, comprovadamente, presente 
na engenharia política. Se, geralmente, o resultado é o aumento das incertezas, torna-se 
muito difícil a racionalidade das decisões. (FERREIRA, 2003, p. 1)
Com isso podemos sintetizar as críticas do incrementalismo ao modelo de 
Políticas Públicas pautadas na perspectiva racionalista nos seguintes pontos:
não há disponibilidade de tempo, verbas públicas, capacidade intelec- �
tual etc. que possibilitem a investigação de todas as alternativas possí-
veis na formulação/implementação das Políticas Públicas;
não há como prever todas as consequências possíveis das novas polí- �
ticas adotadas;
não seria interessante desperdiçar investimentos já efetuados em fun- �
ção de políticas passadas, mesmo que estas não estejam atendendo 
com total eficiência as demandas a que foram destinadas;
a disputa política inviabiliza a implementação de uma política estrita- �
mente racional;
há uma predisposição humana em buscar a satisfação de suas deman- �
das individuais e não a maximização dos ganhos sociais;
é impossível estabelecer um consenso dos objetivos sociais. �
Teoria dos jogos
A teoria dos jogos utilizada no campo das Políticas Públicas pode ser con-
ceituada como o estudo das decisões racionais dos atores políticos quando 
postos em situações nas quais, interagindo com outros atores, têm que fazer 
opções e o resultado dessas escolhas depende das escolhas feitas por cada 
um dos atores envolvidos.
A teoria dos jogos tem a finalidade de prever os movimentos dos outros jogadores, sejam 
eles concorrentes ou aliados, através dessa teoria os jogadores se posicionam da melhor 
forma para obter o resultado desejado. 
O objetivo da teoria dos jogos é entender a lógica na hora da decisão e ajudar a responder 
se é possível haver colaboração entre os jogadores, em quais circunstâncias o mais racional 
é não colaborar e quais estratégias devem ser adotadas para garantir a colaboração entre 
os jogadores. (ALMEIDA, 2006, p. 1) 
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
27
A teoria dos jogos não possui a capacidade de descrever como os atores 
realmente fazem suas escolhas, mas como eles fariam se fossem totalmente 
racionais. É uma espécie de aplicação da teoria racionalista aplicada a situa-
ções competitivas.
Um exemplo muito conhecido de aplicação da teoria dos jogos é o dilema 
do prisioneiro, que funciona da seguinte forma:
Dois suspeitos, A e B, são presos pela polícia. A polícia tem provas insuficientes para os 
condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece a ambos o mesmo acordo: se um dos 
prisioneiros, confessando, testemunhar contra o outro e esse outro permanecer em silêncio, 
o que confessou sai livre enquanto o cúmplice silencioso cumpre 10 anos de sentença. Se 
ambos ficarem em silêncio, a polícia só pode condená-los a 6 meses de cadeia cada um. 
Se ambos traírem o comparsa, cada um leva 5 anos de cadeia. Cada prisioneiro faz a sua 
decisão sem saber que decisão o outro vai tomar, e nenhum tem certeza da decisão do 
outro. (WIKIPÉDIA, 2009)
A grande questão resultante é “de que forma os prisioneiros irão reagir a 
esse dilema?”
Do ponto de vista individual, o dilema do prisioneiro pode ser sintetizado 
na relação proposta na tabela abaixo:
Prisioneiro “B” nega Prisioneiro “B” delata
Prisioneiro “A” 
nega
Ambos são condenados a 6 
meses.
“A” é condenado a 10 anos; 
“B” sai livre.
Prisioneiro “A” 
 delata
“A” sai livre; “B” é condenado 
a 10 anos.
Ambos são condenados a 5 
anos.
Teoria dos sistemas
A teoria dos sistemas utilizada como ferramenta para resolução das pro-
blemáticas das Políticas Públicas preconiza que os diversos sistemas sociais 
estão em constante interação e, por isso, não devem ser considerados isola-
damente, mas sim nas suas relações de interdependência mesmo que sejam 
estes extremamente heterogêneos. 
A partir dessa perspectiva podemos entender que para resolução dos 
problemas sociais deve haver uma interação entre os policy makers e a so-
ciedade civil, num processo de troca de conhecimentos e experiências para 
consecução dos objetivos das Políticas Públicas formuladas. Nesse processo 
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28
Conceitos gerais de PolíticasPúblicas 
a teoria dos sistemas propõe algumas questões essenciais que caracteriza-
riam uma Política Pública sistêmica. 
Quais dimensões significativas do sistema social que acarretam em de- �
mandas sobre o sistema político?
Quais características significativas do sistema político geram a possibi- �
lidade de transformação das demandas sociais em Políticas Públicas?
De que maneira os � inputs da sociedade afetam as características espe-
cíficas do sistema político?
De que modo essas características específicas do sistema político in- �
fluem no conteúdo das Políticas Públicas adotadas?
Como as demandas e pressões sociais influenciam no conteúdo das �
Políticas Públicas?
De que maneira a Política Pública influencia, através de � feedback, o am-
biente social e as características específicas do sistema político?
Neste capítulo vimos que o estudo de Políticas Públicas segue uma linha 
evolutiva ao longo do tempo, sempre em sintonia com o desenvolvimento 
do sistema político e social e do que é considerado no momento respon-
sabilidades do Estado. Vimos, também, as razões que motivam o estudo 
em torno das Políticas Públicas, tanto as científicas, profissionais, quanto as 
razões políticas. Realizamos um esforço em conceituar o termo “política” para 
assim definir o termo “Políticas Públicas” e observamos as diversas dimen-
sões contidas nesses termos: uma dimensão institucional, uma dimensão 
processual e uma dimensão material. Analisamos as distinções existentes 
entre os modos de atuação dos diversos atores envolvidos nos processos de 
formulação, implementação e avaliação de Políticas Públicas, atores públi-
cos e atores privados. Vimos, também, a classificação dos diversos tipos de 
Políticas Públicas de acordo com suas consequências: políticas distributivas, 
políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas constitutivas, e ve-
rificamos que apesar dessa distinção elas não podem ser entendidas na prá-
tica separadamente, mas sim em um movimento de influência mútua. E, por 
fim, analisamos as diferentes abordagens teóricas que se debruçam sobre 
o estudo das Políticas Públicas e de que maneira elas podem nos ajudar a 
compreender melhor as ações do Estado sobre a sociedade.
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
29
Ampliando seus conhecimentos
Reflexões leigas para a formulação 
de uma agenda de pesquisa em Políticas Públicas
(REIS, 2003)
No contexto do tema geral desse evento – Ciência Política e Justiça Social 
– parece-me oportuno lembrar algumas questões que permeiam toda a prá-
tica da ciência social e, em particular, da ciência política. Quero, contudo, 
pensar isso no caso específico da subárea de Políticas Públicas. O tema é 
importante demais para ser reservado exclusivamente aos especialistas. 
Considero as questões a serem discutidas tão centrais que sinto-me à von-
tade para refletir sobre alguns pontos, ainda que, pessoalmente, eu não seja 
uma pesquisadora dessa área e sim uma consumidora de seus resultados de 
pesquisa.
Como ponto de partida, quero chamar atenção para o fato de que “Po-
líticas Públicas” é uma das especializações que responde mais diretamente 
ao imperativo da relevância na prática das ciências sociais. Seja analisando 
a formulação, a implementação ou os resultados de policies, os especialistas 
podem ver de maneira bastante clara e imediata como suas análises inter-
pelam situações concretas, examinam tecnicamente problemas empíricos 
específicos e podem servir para legitimar ou deslegitimar as escolhas po-
líticas efetivas. É precisamente esse aspecto da relevância prática que mais 
me atrai nessa área. Ou seja, o fato de que, em princípio, ela não se furta ao 
imperativo da utilidade social e que, mesmo quando adota uma postura crí-
tica, ela o faz apostando na possibilidade de cursos de ação alternativos. Em 
outras palavras, trata-se de uma área propositiva, pelo menos em tese. [...]
Nesse sentido, o primeiro ponto que eu lembraria para uma agenda de 
pesquisas em Políticas Públicas é que os projetos tenham uma sustentação 
teórica. Isso parece demasiado óbvio para requerer atenção. Contudo, na 
prática vemos que com muita frequência descuramos desse princípio. Talvez 
o problema seja mais agudo na prática do ensino do que na da pesquisa em 
Políticas Públicas, mas em ambos os casos vale a pena enfatizar que nós nos 
beneficiamos e muito ao adotar uma postura atenta aos parâmetros teóri-
cos que modelam nossas análises, por mais empíricas que sejam.
30
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
O problema inverso deve nos preocupar igualmente. Pesquisas e cursos 
que são rotulados como análises de Políticas Públicas, na realidade, apenas se 
referem a policies, sem tratá-las de forma específica e sistemática. Em muitos 
casos, a indignação moral é tomada como justificativa teórica. Para alguém, 
como eu, que tem uma visão de fora da área, quais seriam os temas canden-
tes? Que temáticas privilegiar nessa agenda? Sem dúvida, a gama de temas e 
problemas a serem investigados é imensa e são vários os critérios ordenado-
res que poderiam ser invocados para se elaborar as prioridades de pesquisa. 
O que é que esperaríamos ver enfatizado pelos especialistas? De fato, parece- 
-me que a comunidade acadêmica tem respondido bem aos desafios do mo-
mento e a prova disso pode ser vista no próprio programa desse evento. [...] 
Acho proveitoso partir da constatação de que as relações entre recursos de 
autoridade e recursos de mercado, por um lado, e entre critérios de autorida-
de e critérios de solidariedade, por outro, passaram por modificações profun-
das no período histórico recente.
No caso do primeiro polo, o surpreendente revival do liberalismo a que 
assistimos levou a uma súbita erosão da legitimidade do Estado como agente 
econômico no Segundo e no Terceiro mundo. O que mais me impressiona 
aqui é a rapidez com que crenças firmemente estabelecidas no âmbito da aca-
demia e no âmbito dos governos foram suplantadas quase da noite para o dia. 
Subitamente, por exemplo, os livros sobre desenvolvimento e planejamento 
caducaram, deixando anômicos os especialistas no assunto.
No caso dos países ex-socialistas, as tendências mais recentes sugerem 
que tanto o governo quanto o mercado começam a dar sinais de se reequili-
brarem, mas busca-se avidamente um arcabouço teórico e ideológico capaz 
de sistematizar novos arranjos. Já no caso da América Latina, se a situação 
econômica e social é menos animadora, não deixa de ser claro que o eclipse 
do Estado desenvolvimentista deixou um enorme vazio ideológico que intro-
duz aqui e ali novas incertezas políticas. Nesse novo contexto, a análise e a 
discussão de Políticas Públicas pode ser vítima de um tecnicismo exagerado, 
e isso é o que muitas vezes se critica nas análises dos economistas.
O problema inverso é também bastante disseminado, ou seja, a negação 
dos constrangimentos técnicos em favor de uma adesão a-crítica a ideais dou-
trinários no mais das vezes arcaicos e anacrônicos. Pois bem, a nós cientistas 
políticos, sociólogos e antropólogos caberia o empenho de analisar policies 
como práticas políticas, práticas essas onde a interação entre interesses, va-
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
31
lores e normas merece tanta consideração quanto os critérios técnicos e as 
restrições orçamentárias.
Lembraria também que a erosão do ideário planificador (socialista ou capi-
talista) deu ensejo a uma situação nova onde a formulação de policies consti-
tui causa e efeito das mudanças político-institucionais em curso. Poucas con-
junturas são tão propícias a evidenciar a dinâmica interativa entre instituições 
e motivações individuais. Um programa de pesquisa amplo que se dedicas-
se a explorar essa questão, comparando tanto as diversas formas institucio-
nais quanto as motivações variáveis de atores estratégicos que atuamnelas, 
ou com elas, seria extremamente relevante não só em termos teóricos, mas 
também práticos.
Quero enfatizar aqui tanto o foco simultâneo na instituição e no ator, como 
o recurso à comparação. O primeiro aspecto permite-nos captar o jogo entre 
constrangimento e liberdade, entre limitações paramétricas e voluntarismo. 
Mas é o segundo, a comparação sistemática, que nos faculta as condições 
para checarmos o alcance de nossas explicações e interpretações. Nunca é 
demais insistir que a comparação é nossa melhor proxi a uma situação ex-
perimental. Esses seriam, portanto, na minha opinião, os elementos prelimi-
nares de uma agenda de pesquisa em Políticas Públicas. É preciso assumir o 
compromisso de articular as perspectivas individualista e institucional. Isso 
me parece o desafio crucial, desafio que é tanto teórico como prático. Vol-
temos à linha central de meu argumento, a ideia segundo a qual as relações 
entre autoridade, mercado e solidariedade passam por mudanças profundas 
no momento atual. No que diz respeito à interação entre autoridade e solida-
riedade, as transformações não são menos relevantes. Assim, por exemplo, as 
transformações recentes nas relações entre o Estado e a nação são igualmen-
te dignas de nota: identidades coletivas são redefinidas por toda parte, cru-
zando fronteiras e desafiando autoridades nacionais. Mas, na medida em que 
a Política Pública continua sendo definida no contexto dos Estados nacionais, 
quero me deter apenas em outra dimensão desse relacionamento entre au-
toridade e solidariedade, o que concerne às organizações voluntárias – ONGs, 
instituições filantrópicas etc. Também aqui observamos um movimento notá-
vel em escala mundial que cria um novo tipo de ator relevante para a prática 
da Política Pública, o chamado Terceiro Setor, reino da solidariedade.
Em síntese, é necessário reexaminarmos as relações do Estado com o mer-
cado, por um lado, e com a sociedade civil, por outro. No primeiro caso, pare-
32
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
ce-me que à área de Políticas Públicas compete, por exemplo, analisar como é 
que o Estado age e/ou poderia agir para assegurar a provisão de bens públicos 
que não são mais produzidos e/ou distribuídos pelo setor público. Nesse sen-
tido, a análise das agências de regulação é um dos objetos de estudo cruciais. 
Como são concebidas essas novas instituições? Quais suas atribuições? Como 
vêm desempenhando seu papel de articuladoras entre a autoridade pública 
e o mercado provisor de bens públicos? De que maneira suas atribuições e 
prerrogativas constituem obstáculos ou recursos para a eficácia de Políticas 
Públicas específicas? Enfim, há toda uma série de questões da maior relevân-
cia para a análise de Políticas Públicas que, para serem respondidas, precisam 
que o formato institucional e a prática dessas agências sejam esclarecidos.
Com relação ao binômio autoridade/solidariedade, seria de extrema rele-
vância pesquisar os novos padrões de funcionamento da política social, que 
conta mais e mais com o voluntariado. Noções como “democracia participa-
tiva”, “capital social”, “inclusão social”, “governança” e tantas outras que incor-
poramos ao nosso léxico nas décadas recentes têm, certamente, inspirado 
estudos de grande interesse e importância. Mas, é oportuno lembrar que a 
componente virtuosa associada a cada um desses conceitos não nos dispensa 
do exame crítico, sem o qual a prática da análise política perde sua dimensão 
científico-reflexiva para tornar-se prática política.
Cabe examinar, por exemplo, as consequências do recurso cada vez mais 
utilizado à atuação da sociedade civil em contextos onde a extrema desigual-
dade torna difícil postular uma sociedade civil no singular. Se os custos de 
organização e de participação são tão desiguais dentro de um país, faz sen-
tido falar de uma sociedade coincidente com o Estado nacional? Não é só a 
globalização que coloca desafios ao Estado nacional. Interage estreitamente 
com ela um paralelismo entre setores sociais que experimentam condições e 
oportunidades de vida tão desiguais. Nesse contexto, o próprio engajamento 
da sociedade civil pode implicar novas formas de oligarquização de recursos.
Ou seja, onde os custos e as oportunidades de participação dos cidadãos 
são tão desiguais, os que já estão incluídos podem vir a aumentar suas vanta-
gens relativas em relação aos excluídos. A lógica do capital social pode com-
portar tanta formação de monopólios quanto a do mercado. O que estou su-
gerindo é que a agenda de pesquisa em Políticas Públicas deveria incluir entre 
suas preocupações o exame crítico da interação entre o ator público e o vo-
luntariado na execução de policies. Não se trata de demonizar esse ator, mas 
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
33
simplesmente de adotar uma postura crítica e analítica ante um ator ainda 
pouco estudado pela área.
Também gostaria de ressaltar a importância de se inserir no quadro geral de 
orientações a modelar uma agenda de pesquisa em Políticas Públicas a ques-
tão das tensões e possíveis contradições entre os princípios orientadores da 
ação. Universalismo e ação focalizada, afirmação da igualdade e afirmação das 
diferenças são termos que povoam os discursos de teóricos e práticos sobre a 
afirmação da cidadania. No entanto, a discussão a respeito disso poucas vezes 
se volta para a análise sistemática de resultados a curto ou a longo prazo de 
políticas sociais que privilegiem um ou outro dos termos dessas disjuntivas. 
Aqui, poder-se-ia abrir um amplo leque de estudos extremamente importan-
tes, tanto no interior da área de Políticas Públicas como no âmbito da ciência 
política como um todo. Isto é, essa discussão diz respeito ao próprio escopo 
da cidadania hoje, tema que se situa no cerne da teoria social e política.
Atividades de aplicação
1. De acordo com a evolução dos estudos de Políticas Públicas, é correto 
afirmar que:
a) No século XX e início do século XXI as principais funções do Estado 
restringem-se à manutenção da segurança pública interna e à pre-
servação da propriedade privada além da defesa das fronteiras em 
caso de ataque externo advindo de outros Estados. Isso explica o 
elevado interesse nos estudos de Políticas Públicas.
b) Enquanto disciplina acadêmica e área do conhecimento as Polí-
ticas Públicas têm sua origem na Europa Ocidental em finais do 
século XX. A globalização e o desenvolvimento da ideologia neo-
liberal foram cruciais para que os estudos de Políticas Públicas se 
sedimentassem.
c) Atualmente, os estudos de Políticas Públicas estão difundidos em 
diversos países e são de grande valia para o planejamento das 
ações dos governos, seja em nível municipal, estadual ou federal, 
das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns.
34
Conceitos gerais de Políticas Públicas 
d) O estudo do papel e das ações do Estado é recente na história hu-
mana e data de fins da Idade Média. Foi somente no contexto do 
declínio do regime feudal que os pensadores, filósofos e cientistas 
passaram a investigar e refletir sobre o que o Estado “faz ou deixa 
de fazer”.
2. Quais as principais dimensões conceituais inseridas na definição de 
“política”, qual delas é a que mais se aproxima do que conhecemos 
comumente como Políticas Públicas e quais as implicações dessa se-
paração metodológica?
3. Quais as principais diferenças entre a abordagem racionalista e a abor-
dagem incrementalista das Políticas Públicas?
A elaboração de Políticas 
Públicas: processos de formulação, 
implementação e avaliação
João Martins Tude
Introdução
A elaboração de Políticas Públicas consiste em um ciclo de fases sequen-
ciais através do qual as demandas políticas são percebidas e analisadas e são 
projetados e implantados os meios para que essas demandas sejam supridas. 
Geralmente, “o estudo das políticas é baseadono conceito de ‘ciclo da polí-
tica’ (policy cycle), que se desenvolve a partir da decomposição do processo 
de elaboração da política” nos momentos de formulação, implementação e 
avaliação de resultados, dos quais “participam atores que tomam decisões, 
escolhem entre cursos possíveis e alcançam resultados característicos”. (CA-
VALCANTI, 2007, p. 177) 
Devido à abrangência e à relevância do conceito de policy cycle, existem 
diferentes teorias que explicam seus aspectos. Na tentativa de compreendê-
-lo e explicar suas etapas, os estudiosos das Políticas Públicas desenvolveram 
diversos modelos explicativos que apresentam conteúdos dessemelhantes 
decorrentes do modo de abordagem de cada autor. 
As principais explicações sobre o policy cycle decorrem das teorias conhe-
cidas como racionalismo e incrementalismo, as quais tratam dos aspectos 
da criação de Políticas Públicas de acordo com o grau de racionalidade e a 
ação dos fatores de ordem política presentes nas etapas de elaboração. No 
entanto, essas duas teorias apresentam um conteúdo limitado por se base-
arem em um modelo idealizado do processo de elaboração que negligencia 
aspectos fundamentais da real estrutura da sociedade e do funcionamento 
do Estado. Em decorrência dessas restrições, surgem as abordagens deno-
minadas teoria dos jogos e teoria dos sistemas que tratam da elaboração de 
Políticas Públicas de um modo mais sistemático e, por conseguinte, conse-
guem abarcar aspectos mais densos do processo de elaboração.
Tendo em vista que as Políticas Públicas são elaboradas com o objetivo fun-
damental de suprir as demandas sociais, o tema da elaboração de Políticas Públi-
38
A elaboração de Políticas Públicas: processos de formulação, implementação e avaliação
cas ganha uma importância significativa para o nosso estudo, uma vez que nos 
permite observar as características que ao longo do policy cycle determinam a 
eficácia ou fracasso das soluções apresentadas pelas políticas adotadas.
Este capítulo tem por objetivo explicar como funciona o policy cycle, como 
ocorrem cada uma de suas fases e quais são os elementos constituintes do 
mesmo que interferem no desenvolvimento do processo. Para atender a tal 
objetivo, assim como para facilitar a explicação das etapas do policy cycle, 
este capítulo se divide em duas partes principais. A primeira parte se atém 
a explicar os momentos de formulação e implementação das Políticas Públi-
cas, caracterizando seus atores e procedimentos e enfatizando os aspectos 
que influenciam no resultado dessas políticas. A segunda parte apresenta a 
etapa de avaliação, o momento final do ciclo da política, onde são ilustrados 
os conceitos e diferenças entre a avaliação e a análise de Políticas Públicas e 
também são apresentadas as principais características dessa etapa.
Formulação e implementação 
de Políticas Públicas
A formulação de Políticas Públicas
As Políticas Públicas são elaboradas essencialmente com o objetivo de 
suprir as demandas sociais, sendo assim, o fato de que existem diversos pro-
blemas sociais nos permite deduzir que existem diferentes segmentos da 
sociedade onde as Políticas Públicas podem atuar na tentativa de solucionar 
esses problemas. Independente do tipo de política adotada e do segmento 
ou problema social ao qual ela se direciona, todas as Políticas Públicas que 
seguem o modelo do policy cycle têm seu início na etapa de formulação. 
De acordo com Cavalcanti (2007), “a formulação se inicia quando os atores 
políticos, Estado, instituições etc., ‘conjuntamente’ [...] definem qual assunto 
fará parte da agenda política e sofrerá interferência por parte do setor públi-
co tornando necessária a formulação de alternativas de política.” Nesse sen-
tido, podemos definir como primeira etapa da formulação de uma Política 
Pública o estágio onde as problemáticas sociais são analisadas e inseridas 
ou não na agenda política. Essa última afirmação nos remete ao seguinte 
questionamento: por que alguns problemas sociais são considerados impor-
tantes e outros são deixados de lado?
A elaboração de Políticas Públicas: processos de formulação, implementação e avaliação
39
As demandas sociais são analisadas de acordo com a sua relevância en-
quanto problema de interesse público. “Somente a convicção de que um 
problema social precisa ser dominado política e administrativamente o 
transforma em um problema de policy”. (FREY, 2000, p. 227 apud WINDHOFF- 
-HÉRITLER, 1987, p. 58) 
Sobre isso Cavalcanti (2007) nos traz a seguinte afirmação:
A construção da agenda ou mais propriamente a inclusão ou não de um determinado 
assunto na agenda de governo revela o fato de que em função da assimetria existente 
na distribuição do poder, nem todas as questões se transformam em assuntos que serão 
objeto da ação governamental. Em outras palavras, nem todos os assuntos são introduzidos 
na agenda e elaborados a fim de darem lugar a uma política a ser implementada. 
(CAVALCANTI, 2007, p. 181)
A percepção e definição de quais problemas serão solucionados pela 
política a ser elaborada é o que dá início ao policy cycle, no qual a fase de 
formulação corresponde ao momento onde são definidos quais serão as al-
ternativas de ação e os instrumentos utilizados para solucionar os problemas 
percebidos durante a prospecção das demandas.
Sobre os processos desenvolvidos na etapa de formulação, Cavalcanti 
(2007) nos apresenta a seguinte declaração:
A formulação da política é o momento em que se estabelece uma ‘fórmula’; onde se ordenam 
alternativas; onde se prescreve “o como”, “o quando”, “o porquê”; e se exprimem os resultados 
que se espera da política. Em outras palavras, é o momento no qual se estabelece como o 
“assunto” escolhido será abordado e como será solucionado. É o momento da “formulação” 
de alternativas para a solução do “problema público”. Não obstante, deve-se considerar que 
ainda que o assunto tenha sido “incluído” como merecedor de uma intervenção existirá uma 
variedade de maneiras para resolvê-lo. (CAVALCANTI, 2007, p. 178)
Nessa afirmação de Cavalcanti (2007) percebe-se claramente que o mo-
mento de formulação das políticas é marcado por um intenso período de 
tomada de decisões. É muito importante compreender o modo como essas 
decisões são tomadas, quais são os atores envolvidos no processo, assim 
como quais são os fatores que influenciam essa tomada de decisão. Essas 
observações são imprescindíveis uma vez que as decisões tomadas nessa 
etapa servem de base para orientar as políticas ao longo de todo o ciclo po-
lítico e impactam diretamente nos seus resultados.
“A tomada de decisão é considerada como o processo de responder ao 
assunto mediante a busca de alternativas para solucioná-lo” (CAVALCANTI, 
2007, p. 193). É importante ressaltar que o processo decisório não ocorre de 
forma ordenada e racional, e que por isso “ele é diferente em cada sistema 
político e regido por forças diversas (negociação, relações de poder, novas 
40
A elaboração de Políticas Públicas: processos de formulação, implementação e avaliação
oportunidades etc.) [...]. Para compreender como se dá o processo de decisão 
é necessário considerá-lo como algo extremamente complexo, sem princípio, 
meio e fim, cujos limites e resultados são incertos” (LINDBLON, 1981, p. 10 
apud CAVALCANTI, 2007, p.193).
Os critérios comumente adotados para analisar o processo decisório de-
rivam de diversos modelos teóricos. Para guiar o nosso estudo, apresenta-se 
abaixo uma tabela comparativa contendo as principais características dos 
modelos teóricos mais utilizados.
Tabela 1 – Tabela comparativa dos modelos teóricos mais utilizados 
para análise do processo de tomada de decisão
Modelo 
racional
Nesse modelo, o ator ou decisor (individual ou coletivo) atua utilizan-
do critérios de racionalidade. É um modelo descritivo e prescritivo, 
que pressupõeque o ator dispõe de todas as decisões necessárias 
para a tomada de decisão e, diante disso, pode escolher e prescrever 
qual a melhor opção dentre as demais.
Modelo de 
racionalidade 
limitada
É um modelo que sugere que o conhecimento nunca abrange a to-
talidade, sendo assim, o decisor não dispõe de todas as informações 
e, por isso, utiliza-se daquelas que estão disponíveis.
Modelo de 
escolha pública
Nesse modelo cada ator político toma decisões de acordo com seus 
interesses estritamente pessoais. Os indivíduos são vistos como ins-
trumentos racionais capazes de escolher ações apropriadas aos ob-
jetivos que pretendem alcançar.
Modelo de análises 
de redes
É um modelo que compreende o processo de tomada de decisão 
explicado através das características das estruturas de interação (re-
des) nas quais tem lugar o processo de formulação de políticas, esse 
processo é entendido como uma troca de recursos entre agentes 
que, além de terem um papel ativo na materialização de deveres pú-
blicos, tentam satisfazer seus próprios interesses.
Modelo 
incremental
Esse modelo se baseia na premissa de que não existe uma explica-
ção racional no processo de tomada de decisão, seja ela global ou 
limitada. A tomada de decisão no modo incremental é um resultado 
de pressões, compromisso, coalizões entre atores que se encontram 
numa relação de interdependência.
(C
AV
A
LC
A
N
TI
, 2
00
7)
Essas perspectivas teóricas nos permitem compreender em que funda-
mentos se baseiam as decisões tomadas na formulação das políticas. Seguin-
do o fluxo do policy cycle, analisaremos agora como as proposições definidas 
na formulação são implementadas.
A elaboração de Políticas Públicas: processos de formulação, implementação e avaliação
41
A implementação de Políticas Públicas
O processo de implementação é a etapa onde as decisões tomadas na 
fase de formulação são aplicadas na prática; é o momento onde se podem 
observar os resultados finais das políticas adotadas e pode-se mensurar se 
ela obteve sucesso ou fracasso na consecução de seus objetivos. 
Sobre essa visão do momento de implementação, Cavalcanti (2007) nos 
traz algumas considerações importantes ao afirmar que: 
Nem todas as políticas definidas são realmente implementadas. E, mesmo as que são 
implementadas, podem alcançar resultados diferentes daqueles que foram originalmente 
idealizados. Isso ocorre porque muitas coisas falham entre o momento da formulação e 
aquele em que são produzidos os resultados. [...] O processo de implementação é um 
momento especialmente problemático. Momento esse em que se pretende transformar 
as intenções expressas em planos ou programas em ações, e onde se materializam as 
decisões. Também é um momento que emergem as negociações que não foram levadas a 
termo entre os atores políticos ou que foram propositadamente deixadas em suspenso. O 
que denota o caráter dinâmico e complexo do processo de implementação. (CAVALCANTI, 
2007, p. 218)
Para explicar a fase de implementação há duas vertentes teóricas básicas: 
as teorias consideradas tradicionais – as chamadas Visão Clássica da Imple-
mentação e Visão da Implementação como Processo – e a teoria moderna, 
chamada Visão da Implementação como Jogo; as quais apresentam caracte-
rísticas distintas e abordam o momento de implementação segundo o modo 
como cada uma concebe o ciclo da política (policy cicle).
Na Visão Clássica da teoria tradicional, o policy cycle não é conceituado 
como um processo (figura 1). Essa visão considera que a fase de implemen-
tação se separa da fase de formulação e que tais etapas ocorrem de cima 
para baixo (top down)1. Diante disso, é possível fazer uma analogia entre essa 
visão e a manufatura: a “construção de políticas” se dá em dois momentos 
distintos, a concepção – realizada pelos altos funcionários públicos – e a 
execução – realizada pelos funcionários públicos com menor nível hierár-
quico. Nessa perspectiva, a administração pública aparece como um me-
canismo operativo perfeito onde seria possível assegurar que um projeto 
proposto na fase de formulação seria fielmente reproduzido na sua etapa 
de implementação. Todavia, inúmeras são as críticas feitas a essa visão in-
gênua da administração pública, porque além de fornecer um panorama 
demasiado simplista da realidade, não considera os aspectos relativos à im-
plementação como fatores importantes no âmbito das Políticas Públicas.
1 O modelo “de cima para 
baixo” (top-down) parte 
do pressuposto de que a 
responsabilidade pela a 
implementação da política 
repousa quase que exclu-
sivamente na atuação dos 
burocratas de “alto-nível” 
que “comandam” aqueles 
situados nos níveis “mais 
baixos”. (CAVALCANTI, 2007, 
p. 222)
42
A elaboração de Políticas Públicas: processos de formulação, implementação e avaliação
Formulação de 
políticas
Implementação de 
políticas Resultados
(S
IL
VA
; M
EL
O
, 2
00
0)
Figura 1 – Visão Clássica do policy cycle.
A outra vertente da teoria tradicional decorre de uma visão mais abran-
gente da administração pública, a qual considera a implementação um pro-
cesso (figura 2) e suas eventualidades são incorporadas à análise do mesmo. 
Essa teoria é mais ampla na medida em que considera os aspectos relaciona-
dos à capacidade institucional dos agentes implementadores, assim como os 
problemas de natureza política e a possibilidade de resistências e boicotes 
de grupos negativamente afetados pela política. Entretanto, tais ocorrências 
– ou seja, fatos ocorridos diferentemente do que foi planejado – ainda são 
entendidos como problemas, os quais são responsáveis por “desvios de rota”. 
Ou seja, esses problemas irão retroalimentar o processo de formulação que 
deverão readequar o planejamento para que possa, então, ser implementa-
do de uma nova maneira.
Formulação de 
políticas
Implementação 
de políticas
Retroalimentação/monitoramento
(S
IL
VA
; M
EL
O
, 2
00
0,
 p
. 6
)
Figura 2 – A visão do policy cycle como um processo simples e linear.
As críticas feitas a essa teoria referem-se à prioridade que ela ainda confe-
re ao processo de formulação e por desconsiderar a capacidade dos respon-
sáveis pela implementação da Política Pública em formular no momento da 
ação/execução dessa política. 
Além dessas duas visões da teoria tradicional existe uma concepção do 
processo de implementação entendido como um jogo, a chamada Teoria Mo-
derna. Essa suposição considera os contextos importantes nos processos de 
implementação das Políticas Públicas, nos quais são evidenciados a existência 
de um cenário político caracterizado por troca, a negociação e a barganha, a 
ambiguidade de objetivos e os problemas de coordenação intergovernamen-
tal; um cenário completamente diferente daquele que considerava a adminis-
tração pública como um sistema operativo perfeito. Nessa visão se considera 
A elaboração de Políticas Públicas: processos de formulação, implementação e avaliação
43
ainda que: os recursos para implementação são limitados, a informação na fase 
de formulação é escassa e existe uma grande limitação cognitiva por parte dos 
formuladores (policy makers). É ressaltada também, nessa visão, a impossibili-
dade de se controlar as eventualidades, uma vez que os formuladores de polí-
ticas não controlam e muito menos têm condições de prever as contingências 
que podem afetar o policy environment (ambiente político) no futuro.
Para os teóricos dessa visão, os elementos que ocorrem na implementa-
ção que acontecem diferentemente do que havia sido planejado são formas 
de aprendizagem que contribuem para evolução e adaptação das Políticas 
Públicas. A existência dos “elos críticos”2 são responsáveis pelo redireciona-
mento das políticas, no qual as redes de agentes políticos desenvolvem a 
aprendizagem coletiva.