GESTAO PARTICIPATIVA E PLANEJAMENTO ORCAMENTARIO

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MATERIAL DIDÁTICO 
 
 
GESTÃO PARTICIPATIVA E 
PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
U N I V E R S I DA D E
CANDIDO MENDES
 
CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA 
PORTARIA Nº 1.282 DO DIA 26/10/2010 
 
Impressão 
e 
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APRESENTAÇÃO 
 
Caros profissionais, bem-vindos à Disciplina “GESTÃO PARTICIPATIVA E 
PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO”. A partir de agora você tem em seu poder um 
material de pesquisa imprescindível para servir de apoio em meio a tantas 
mudanças neste terceiro milênio. 
Nesta apostila há um debate e troca de ideias de autores que discutem a 
atualidade do contexto da gestão participativa, bem como a importância da adoção 
de um planejamento estratégico voltado para as questões orçamentárias. 
Sendo assim, foi necessário um estudo sistemático do assunto com o objetivo 
de contextualizar sobre o fenômeno da globalização, pois vivemos em um mundo 
globalizado e competitivo que pressiona cada vez mais os administradores dos 
Órgãos e Instituições Públicas e da iniciativa privada. Essa pressão se manifesta de 
maneira expressiva e em ritmo acelerado imposto pelos mercados e pelos fluxos de 
investimentos mundiais, principalmente para a Administração Pública de países em 
desenvolvimento como o Brasil, que basearam sua política financeira na 
necessidade constante desses ingressos de capitais e por uma política neoliberal. 
Percebe-se, a cada dia, a necessidade de acompanhamento das demais 
mudanças que vêm ocorrendo nas organizações públicas de forma a dar suporte e 
consistência aos processos decisórios das ações nas esferas públicas. Assim, nota-
se que é preciso oferecer condições para a concretização de uma gestão 
participativa das pessoas, descentralização de poder, porém integrada e 
compartilhada. 
Dessa forma, a gestão participativa na tomada de decisões se mostra uma 
emergência e um paradigma de gestão a ser seguido neste milênio, pois se 
compreende que é necessária a participação de vários segmentos da sociedade 
para decidirem o que é prioridade e o que é secundário em um determinado 
município. Além disso, é preciso que a comunidade local saiba decidir sobre as 
alocações do governo, bem como reconhecer quais são os gastos, custos e 
investimentos de uma instituição pública. 
 
 
 
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Deve-se ainda levar em consideração a importância de um planejamento 
orçamentário, uma vez que estamos presenciando a Lei da responsabilidade fiscal 
que veio ao encontro das necessidades do povo, para que, cada gestor, saiba fazer 
o uso correto do dinheiro do povo, transformando-o em ações necessárias à 
população. Levando em consideração que o plano de governo deve estabelecer 
metas a serem cumpridas dentro de um determinado tempo e com os recursos 
disponíveis. 
Outra vertente que aparece cada vez mais evidente e preocupante em muitos 
contextos é a questão do desenvolvimento sustentável, pois quando se fala em 
gestão participativa, há de se considerar, portanto, o meio ambiente. 
Por fim, é necessário o compromisso e a participação de todo cidadão para 
acompanhar, monitorar todas as ações políticas, tendo em vista a sua participação 
direta e efetiva na tomada de decisão. 
 
Bons estudos e muita participação! 
 
Profa . Ms. Rosana Cristina Ferreira Silva 
 
 
 
“Você tem o poder de mudar qualquer coisa, porque 
é quem escolhe seus pensamentos e vivencia seus 
sentimentos. Você cria seu próprio universo à 
medida que avança”. 
 
Winston Churchill 
 
 
 
 
 
 
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SUMÁRIO 
 
UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO ............................................................................................................................ 5 
UNIDADE 2 - POLÍTICA .................................................................................................................................... 8 
UNIDADE 3 - CIDADES E MEIO AMBIENTE .............................................................................................. 53 
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................................... 58 
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................................. 60 
 
 
 
 
 
 
 
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UNIDADE 1 - INTRODUÇÃO 
 
Sobre a Gestão participativa, o planejamento orçamentário e a crise da 
função do Município, Estado e União, e de suas formas de atuação, bem como da 
ineficácia das políticas públicas voltadas para uma gestão participativa em 
detrimento do planejamento urbano, existem muitas reflexões. 
Todos esses aspectos vêm fomentando propostas de reformas 
administrativas que buscam dar novos formatos ao aparato público e às suas ações. 
Nesse sentido, a presente apostila deriva de relatórios oficiais, documentos de 
ordem pública e de uma vasta referência que tem como objetivo analisar as 
premissas que fundamentam a necessidade de uma gestão participativa e a 
importância de um planejamento orçamentário. 
O processo de democratização na América Latina teve início ao longo dos 
anos 90, evidenciando a ampliação da participação social por meio de canais 
alternativos, os quais vieram disputar e articular exigências políticas representadas 
pelas instituições formais mediadas pelos partidos políticos. 
Aliado a esta tendência, também pôde ser notado o fortalecimento de 
instâncias deliberativas em esfera local inferindo que os cidadãos precisam ser 
atores ativos e decisivos no processo decisório em diversas áreas da administração 
pública. 
Dessa forma é preciso levar em consideração a interação entre os conceitos e 
processos que interessam a esta temática com o intuito de buscar, em experiências 
concretas, indícios sobre a operacionalização da gestão pública, bem como seu 
planejamento orçamentário. 
Este estudo parte de uma discussão inicial sobre vários paradigmas, como 
exemplo, a questão da reforma do Estado, situando-o no conjunto de propostas que 
enfatizam a dimensão política do processo. 
Desta forma são apresentadas definições, conceitos e considerações sobre 
descentralização, participação, planejamento orçamentário, entre outros que são 
 
 
 
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inerentes ao tema tratado. Estaapostila busca explicitar a inter-relação e a interação 
existente entre os conceitos citados e os seus respectivos processos. 
Um ponto relevante é que o planejamento pode ser dividido em três etapas: 
elaboração, implantação e avaliação. De um modo geral, a etapa de elaboração é 
aquela que propõe os problemas mais importantes, isto é, questões estratégicas; a 
etapa de implantação é aquele que visa solucionar os problemas; e a etapa de 
avaliação é aquela que tenta garantir que as soluções dos problemas sejam de fato 
implantadas. 
Um outro ponto importante está relacionado com essas três etapas do 
planejamento: os problemas não são difíceis de serem elaborados; as soluções dos 
problemas não são fáceis de serem encontradas; e é muito difícil garantir que as 
soluções dos problemas sejam de fato implantadas. 
Diante de tal perspectiva, os graus de dificuldade apontados nas etapas de 
implantação e avaliação do planejamento, ou seja, soluções dos problemas e 
implantação dessas soluções, fez surgir o interesse de vários segmentos da 
sociedade em reivindicar alternativas para superá-los. Para fundamentar essa 
proposição, é necessário também aprofundar este estudo em outros elementos 
teóricos, tão importantes quanto àqueles supracitados, como: Gestão Organizacional 
Estratégica e Planejamento para o Desenvolvimento Sustentável, uma vez que, a 
questão do crescimento sustentável deve ser contemplada em todos os processos 
públicos que visam ao crescimento, ou seja, todos os municípios precisam definir 
metas de desenvolvimento tendo em vista a sustentabilidade como foco central. 
Esses últimos fatores citados são fundamentais para se pensar em gestão 
participativa e planejamento orçamentário, outro aspecto observado é que as 
instituições públicas são consideradas empresas que precisam ser administradas 
com competência e eficiência, sobretudo, alicerçadas em teorias administrativas de 
ordem produtiva e gerencial. Assim, pode-se, portanto, ressaltar a importância de se 
fazer um elo de ligação entre todos os conceitos abordados nesta apostila. 
Dessa maneira vale ressaltar que a gestão organizacional é a base para um 
planejamento e deve estar de acordo com a teoria da administração. O segundo e 
terceiro elementos, arranjo institucional e espaço local, são conceitos adjacentes a 
 
 
 
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partir da teoria do planejamento do desenvolvimento sustentável que, por sua vez, 
subsidia o quarto elemento, dimensões de sustentabilidade. A relação desses 
elementos é importante para entender o assunto como um todo, pois não basta 
entender as partes, mas sim o conjunto delas. 
 
 
 
 
 
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UNIDADE 2 - POLÍTICA 
 
Faz-se necessária uma sistematização e um levantamento etimológico e 
teórico entre os diversos significados e origem das palavras. É interessante refletir 
que nem sempre o real sentido da palavra acontece verdadeiramente na prática. 
Assim vale salientar que se torna imprescindível uma leitura crítica e uma 
visão de mundo ampliada para compreender a teoria e a prática das relações e 
processos que estão engendradas no contexto das políticas. 
Há de se fazer uma reflexão dos elementos fundamentais que constituem 
este trabalho, tendo como o primeiro elemento a palavra política. Segundo Chauí 
(2000), a origem deste vocábulo é grego - ta politika, vinda de polis. 
De acordo com essa etimologia, Polis era a Cidade, que por sua vez é 
entendida como uma comunidade organizada, formada pelos cidadãos – politikos –, 
isto é, pelos homens nascidos no solo da Cidade, livres e iguais, portadores de dois 
direitos inquestionáveis: 
 a isonomia – igualdade perante a lei; 
 a isegoria – o direito de expor e discutir em público opiniões sobre ações que 
a Cidade deve ou não deve realizar. 
 
Como se pode perceber, o primeiro sentido de ta politika refere-se aos 
negócios públicos dirigidos pelos cidadãos, pessoas comuns, como os costumes, 
leis, erário público, organização da defesa e da guerra, administração dos serviços 
públicos - abertura de ruas, estradas e portos, construção de templos e fortificações, 
obras de irrigação, entre outras ações; e das atividades econômicas da Cidade 
como a moeda, os impostos e tributos, tratados comerciais, e muitos outros tipos de 
negócio. 
A tradução latina de polis é Civitas, ou seja, é a Cidade como ente público e 
coletivo. Segundo Chauí (2000) a palavra Res publica é a tradução latina para ta 
 
 
 
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politika, com o sentido de ser os negócios públicos dirigidos pelo populus romanus, 
isto é, os patrícios ou cidadãos livres e iguais, nascidos no solo de Roma. 
Sendo assim, entende-se portanto que, Polis e civitas correspondem ao 
vocabulário político moderno, o próprio Estado, isto é, o conjunto das instituições 
públicas – leis, erário público, serviços públicos – e sua administração é feita pelos 
membros da Cidade. 
Segundo Chauí (2000), no tocante à expressão Ta politika e res publica, 
essas correspondem ao que designa por práticas políticas, referindo-se ao modo de 
participação no poder, aos conflitos e acordos em tomada de decisões e na 
definição das leis e de sua aplicação, no reconhecimento dos direitos e das 
obrigações dos membros da comunidade política e às decisões concernentes ao 
erário ou fundo público, em outras palavras, trata-se fundamentalmente do poder da 
participação do povo em tomadas de decisões. 
E, segundo o Dicionário Aurélio (1986), tem-se: 
Política - s.f. Ciência do governo dos povos. / Direção de um Estado e 
determinação das formas de sua organização. / Conjunto dos negócios de 
Estado, maneira de os conduzir. / Fig. Maneira hábil de agir; astúcia; 
civilidade. // Ciência política, ramo das ciências sociais que trata do governo 
e da organização dos Estados. 
 
Portanto pode-se dizer que os gregos e romanos inventaram a política, e que 
os dicionários trazem o seu sentido, mas isso não significa que antes deles não 
existiam o poder e a autoridade, mas sim que inventaram o poder e a autoridade 
políticos, propriamente ditos. 
Pode-se compreender a origem greco-romana de política através do 
vocabulário usado em política: 
 Democracia; 
 Aristocracia; 
 Oligarquia; 
 Tirania; 
 Despotismo; 
 
 
 
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 Anarquia; 
 Monarquia. 
Todas essas são palavras gregas que designam regimes políticos, república, 
império, poder, cidade, ditadura, senado, povo, sociedade, pacto, consenso; são 
palavras latinas que designam regimes políticos, agentes políticos, formas de ação 
política e participação. 
Entretanto, pode-se usar a palavra política ainda em vários outros sentidos, 
como “política universitária”, “política da escola”, “política do hospital”, “política da 
empresa”, “política sindical”, entre outras. 
Nesse sentido, segundo Chauí(2000), essas expressões não se encontram a 
referência ao governo, nem à profissionais da política, pois “Política universitária” e 
“política da escola” referem-se à maneira como uma instituição de ensino – pública 
ou privada – define sua direção e o modo de participação ou não de professores e 
estudantes em sua gestão, como modo que os recursos serão empregados ao 
currículo, às formas de avaliação dos alunos e professores, ao tipo de pessoa que 
será recebida como estudante e como docente, à carreira dos docentes, salários, e, 
se a instituição for privada, ao custo das mensalidades, remuneração de professores 
e matrículas. 
No caso específico do governo e da administração, usa-se “política” para 
referir a uma atividade que exige formas organizadas de gestão institucional. Em 
outras situações, como gestão e organização de instituições, usa-se “política” para 
referir ao fato de que organizar e gerir uma instituição envolve questões de poder, 
em outras palavras, política é uma forma de poder. 
Desse modo, pode-se concluir que Política diz respeito a tudo quanto envolva 
relações de poder ou a tudo quanto envolva organização e administração de grupos, 
participação, povo e gestão. 
Para melhor compreensão, é imprescindível conhecer também a polissemia 
da palavra Pública, pode-se dizer, de acordo com o Dicionário etimológico, que 
"Público: adj. relativo, pertencente ou destinado ao povo, à coletividade”. 
 
 
 
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Palavra de origem latina publicus, a sua formulação dos conceitos parte da 
definição do dicionário, isto é, a partir de um critério gramatical, mas não se obtém 
uma diferença clara entre os termos. 
O que se percebe nesse caso é uma preocupação fundada na origem da 
palavra. Enquanto se enfatiza que público é a ação de propagar, vinculando o 
substantivo ao verbo, público está mais próximo de tudo que se refere ao povo, à 
participação, para o povo. 
A implementação de Políticas Públicas quer uma disseminação do 
conhecimento, quer inclusivas, com a garantia de acesso das pessoas aos recursos 
de motivação para a participação, demandam não só o investimento adequado, 
demandam a existência de pessoal habilitado a lidar com tais ferramentas para que 
tais ações possam ser concebidas realmente como públicas. 
Assim a política pública refere-se, portanto, à ação dos governantes que 
detêm a autoridade e o poder para dirigir a coletividade organizada, bem como às 
ações da coletividade em apoio ou contrárias à autoridade governamental. 
 
2.1 - Gestão 
Segundo o Dicionário Aurélio (2007), o termo Gestão vem do latim gestione 
que designa o ato de gerir, de gerenciar e de administrar. Ainda, de origem latina, 
gerir, isto é, gerere, significa “trazer”, “produzir”, “executar” e “administrar”. Desse 
modo, pode-se dizer que gestão pressupõe ter gerência sobre, saber administrar, 
saber dirigir alguma organização ou algum projeto, reger, gerenciar. 
Assim, pode-se dizer que gestão é a mobilização do talento humano 
coletivamente organizado, de forma a agregar diversidades e diferenças. Ao pensar 
em gestão, o homem busca eliminar qualquer tipo de exclusão. 
A gestão precisa ser vista dentro das organizações em uma perspectiva 
democrática, na qual cada gestor tenha competência para: 
Saber gerir as pessoas das organizações; 
 Gerir os conhecimentos; 
 
 
 
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 Gerir ideias suas e dos colegas de equipe; 
 Gerenciar a organização, 
 Gerir as perspectivas da organização como um todo. 
 
Assim, de acordo com alguns conceitos, temos para Alarcão (2003) que, 
“Gerir ideias e perspectivas é estar estimulando o pensamento reflexivo, pois o 
gestor é o timoneiro na viagem da aprendizagem em direção ao conhecimento”. E, 
para Gurgel (2003), “Ser um gestor é possibilitar utopias, sonhos e não serem 
reprodutivistas de modelos convenientes de discursos ideológicos” 
Quanto ao termo “Estratégia”, trata-se de uma palavra de origem grega 
strategía e vem da área militar, em que estratégia quer dizer, em linguagem dos dias 
atuais, "aquilo que o general sabe fazer", ou seja, vencer os inimigos numa batalha. 
Segundo o Dicionário Aurélio (2007), trata-se da arte militar de planejar e 
executar movimentos e operações de tropas, navios e/ou aviões, visando a alcançar 
ou manter posições relativas e potenciais bélicos favoráveis à futuras ações táticas 
sobre determinados objetivos. É a arte militar de escolher onde, quando e com que 
travar um combate ou batalha; é a arte de aplicar os meios disponíveis com vista à 
consecução de objetivos específicos; e é também, a arte de explorar condições 
favoráveis com o fim de alcançar as metas. 
Diante do exposto etimológico dos termos, pode-se salientar que com a 
evolução dos tempos, as palavras tomaram outras proporções e significados, 
abrangendo outras áreas do conhecimento. 
O fato é que todas elas almejam o sucesso, um posicionamento de mercado 
com um diferencial competitivo, evitando assim uma derrota no mercado. Sob essa 
ótica, entende-se que o significado de estratégia tem sido aplicado na administração 
das organizações como uma ferramenta de preocupação que leva o profissional a 
pensar em outras dimensões e em novas características da estratégia. 
O significado de ter uma preocupação por parte do profissional e/ou da 
organização, trata-se de uma visão do futuro ou uma perspectiva estratégica de um 
 
 
 
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determinado projeto. Desse modo, acredita-se que há uma necessidade, portanto, 
da junção de uma boa gestão e de uma ótima estratégia. 
Sendo assim, de acordo com Rosini (2003) uma Gestão Estratégica implica: 
 Ter uma visão do futuro, ou seja, buscar uma transformação e reconhecer 
que os objetivos e as metas estratégicas são mutáveis; 
 Ser comprometido e envolvido com a organização; 
 Ter conhecimento e prática. Buscar teorizar, fazer planos ou criar modelos, 
depois avaliar, julgar os resultados que a empresa produziu e replanejar; 
 Não se limitar ao presente e a momentos de ausência de turbulência 
mercadológica, é preciso buscar e ampliar o horizonte temporal, pois o futuro das 
organizações é incerto; 
 Preocupar-se com a vida útil dos produtos, com a qualidade dos serviços e 
mercados da empresa. Vale dizer que o ciclo de vida de muitos produtos e serviços 
está encurtando cada vez mais, sendo assim, não é possível deixar de revê-los e 
modificá-los sempre; 
 Repensar a estrutura organizacional e os processos administrativos para 
identificar as necessidades das organizações e traçar o perfil do administrador 
requerido para ocupar postos na média e alta gerência, bem como em posições de 
assessoramento. 
 
De acordo com Vasconcellos (2002), diante de tantas mudanças cada vez 
mais aceleradas, o mercado precisa buscar profissionais com: 
 ampla base de conhecimentos de instrumentos de gestão; 
 larga informação sobre a dinâmica do mercado internacional; 
 capacidade empreendedora; 
 sensibilidade mercadológica; 
 capacidade de desenvolver conhecimentos, competências,habilidades e 
atitudes que atendam a essas expectativas. 
 
 
 
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Uma gestão estratégica, segundo Vasconcellos (2002), pode ser formada a 
partir de vários contextos: 
 Um conjunto de valores essenciais ao negócio, compartilhados com todos os 
funcionários da organização, de forma clara, simples e objetiva; 
 Uma visão de futuro – o que a empresa deseja ser; 
 Os objetivos a serem conquistados – escolher as metas para cada estratégia; 
 Um sistema de indicadores de desempenho, com um gerenciamento 
adequado. 
A gestão estratégica não deve ficar restrita na empresa, para dar certo, como 
instrumento de sucesso, ela deve alcançar não apenas os clientes e funcionários, 
mas também, os fornecedores e acionistas da empresa. Dessa maneira, Hansen diz 
que: 
A estratégia competitiva precisa orientar a estratégia do conhecimento. Os 
executivos devem ser capazes de explicar por que os clientes compram 
serviços ou produtos de determinada empresa e não os do concorrente. 
Que valor os clientes esperam da empresa? Como os conhecimentos da 
empresa agregam valor para os clientes? Se a empresa não tiver respostas 
claras para essas perguntas, ela não deve tentar escolher uma estratégia 
porque seria fácil fazer uma opção errada. (HANSEN et al, 2001, p. 78). 
 
Neste sentido, o ato de gerenciar, administrar, coordenar ou gerir uma 
organização necessita da aplicação de técnicas, conhecimentos e habilidades para 
garantir que a organização tenha sucesso e escolha as estratégias certas, eficazes e 
eficientes. 
Outro fator que merece a atenção é a diferença entre eficaz e eficiente, a 
primeira refere-se àquilo que produz o efeito desejado, que dá bom resultado, que 
age com eficiência, é fazer as coisas certas, produzir alternativas criativas, obter 
resultados e consequentemente, aumentar os lucros. Já o termo eficiência é é fazer 
as coisas bem feitas, resolver problemas, cumprir com seu dever, reduzir custos, é a 
ação, virtude ou força de produzir um efeito que é a própria eficácia. 
Portanto, para gerenciar uma organização é preciso de pessoas com este 
perfil: trabalhe com eficiência e utilize estratégias eficazes, pois uma organização 
 
 
 
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empresarial envolve muitas etapas de planejamento, execução, avaliação e 
atividades de controle para reajustamentos. 
Dessa forma a organização pode alcançar o sucesso, desde que ela esteja 
unida, saiba com clareza a sua missão, o que quer, aonde quer chegar e, sobretudo, 
quais objetivos pretende atingir. 
 
2.2 Gestão Participativa 
Segundo Rudá (2002), o conceito de controle social indica a participação da 
sociedade civil na elaboração, acompanhamento e verificação, ou monitoramento, 
das ações de gestão pública. Isso, na prática, significa que é preciso ter uma 
definição das diretrizes a serem seguidas, significa a realização de um diagnóstico 
da situação com o intuito de indicar as prioridades de tomada de decisão, definir 
programas e ações, avaliar os objetivos, processos e resultados obtidos. Desse 
modo, é possível perceber que a concepção de gestão participativa é uma gestão 
pública, do povo. 
Este conceito, segundo Rudá (2002), chegou ao Brasil através da 
promulgação da Constituição Federal de 1988, que introduziu elementos e diretrizes 
de democracia participativa, incorporando a participação da comunidade na gestão 
de políticas públicas. 
Segundo Almeida (2007), a análise das experiências de governo, pautadas no 
discurso da gestão participativa, mostra que há diferentes formas de se viabilizar 
esse discurso. Pouco a pouco, o modelo de gestão participativa é incorporado pelos 
partidos políticos presentes na arena política nacional, mas cada um cria algum tipo 
de especificidade em relação a esse modelo, embora todos os partidos políticos 
fazem propaganda sobre a sua gestão sendo esta participativa, pelo menos em tese. 
Segundo Rudá (2002), para que haja uma gestão participativa, é preciso que 
haja, portanto, a participação de toda a sociedade, partidos políticos, associações, 
conselhos, entre outros. 
Rudá (2002) salienta que, para as pessoas com pouco conhecimento sobre a 
gestão participativa, existem alguns portais de ministérios do Governo Federal que 
 
 
 
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oferecem cursos a distância para conselheiros, pois é preciso conhecer o processo 
de funcionamento sobre o controle social e o que se trata da participação da 
sociedade. É necessário saber que para acontecer uma gestão participativa é 
preciso de uma reorganização, como: 
 Universalização e prestação de serviços públicos; 
 Descentralização das políticas públicas; 
 Gestão democrática e participativa; 
 Controle interno, externo e controle social; 
 Monitoramento de políticas públicas – definição de metas, elaboração de 
indicadores de avaliação, metodologia de investigação, elaboração de balanços de 
monitoramento; 
 Mecanismo de controle, tais como, conselhos e gerentes sociais, balanço e 
observatório social. 
 
No entanto, de acordo com Almeida (2007), é preciso ressaltar que foi 
definida uma obrigatoriedade tendo o orçamento participativo como mecanismo de 
elaboração de orçamentos municipais. Por outro lado, essa obrigatoriedade trata-se 
de uma polêmica jurídica de problemas de interpretação do Estatuto da Cidade, Lei 
10.257, criada em de julho de 2001, que regulamenta os artigos 182 e 183 da 
Constituição Federal. 
Esse documento estabelece diretrizes de política urbana e em seu artigo 4º 
desta lei, inciso II, destaca-se como instrumento de planejamento municipal a gestão 
orçamentária participativa. 
A gestão das políticas nos velhos moldes trata-se de um retrocesso do 
processo democrático, sendo assim, faz-se uma necessidade de ressaltar que é 
fundamental o reconhecimento dos espaços de participação e de controle social que 
a Constituição Federal/88 determina. 
Um problema que atrapalha o processo de gestão participativa, segundo 
Almeida (2007, p. 386) pode ser: 
 
 
 
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17 
A falta de vontade política de muitos prefeitos, isto é, falta vontade de abrir o 
governo para a participação social, para os conselhos, falta de espaços 
para o povo na tomada de decisões, falta de incentivo para participação 
efetiva dos diferentes segmentos da sociedade civil organizada. 
 
Segundo Almeida (2007), a capacidade de um governante implementar ações 
depende do respaldo que ele tem, principalmente, no Legislativo (Congresso, 
Assembléias Estaduais e Câmara de Vereadores). Assim, o apoio político que o 
gestor é capaz de sustentar no plano legislativo é fundamental para a concretização 
de tomada de decisões. É preciso ter uma forte base de apoio político nas instâncias 
decisórias, principalmente na Câmara de Vereadores e dos conselhos. 
Em relação aos conselhos, para Almeida(2007), vale ressaltar que essas 
esferas participativas, colegiadas e paritárias, instalam-se no âmbito do Poder 
Executivo, mas não há regulamentação nacional para que também se instalem no 
interior do Poder Legislativo. 
Os conselhos são necessários, mas vale registrar que todos têm que elenca-
se com a lei maior, a Constituição Federal/88 e outras leis federais como o Estatuto 
da Criança e Adolescente – ECA, que completa em 2008 a sua maioridade (18 
anos); a Lei Orgânica da Saúde e Lei Orgânica da Assistência Social. 
Esses segmentos, de acordo com Rudá (2002), corroboram para a gestão 
participativa e são mecanismos de gestão direta das políticas públicas pelo cidadão. 
Assim, há muitas possibilidades de uma efetiva gestão participativa, mas é preciso 
repensar as seguintes questões: 
 Criar o “mandato legislativo itinerante”, que visite semanalmente os bairros e 
comunidades do município. As seções da Câmara poderiam ser nas ruas, em lugar 
aberto, como uma assembléia. Isso aproximaria o vereador do eleitor, que é quem 
paga o salário dele para fazer o que ele deseja; 
 Criar as “tribunas livres”, nas seções da Câmara, onde os eleitores pudessem 
ter um tempo para falar o que pensam (e não apenas os vereadores); 
 Criar uma Comissão Legislativa de Participação, assim como Assembléia 
Legislativa de Minas Gerais e na Câmara Federal. Dessa maneira, alguns eleitores 
 
 
 
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podem apresentar propostas de lei e, se aprovadas nesta comissão, entram em 
votação como se fosse mais um vereador; 
 Criar comissões técnicas com representantes da sociedade civil, como 
Comissão Permanente de Jovens, Comissão Permanente de Mulheres, Comissão 
Permanente de Portadores de Deficiência e assim por diante. Essas comissões 
poderiam ter representantes da sociedade que se reuniriam um dia antes das 
seções da Câmara Municipal para elaborarem propostas para os vereadores, como 
se fossem equipes de apoio; 
 Criar balanços sociais anuais, avaliando publicamente se as condições 
sociais do município estão melhorando, como o analfabetismo, a saúde, a educação, 
entre outros. Esses balanços poderiam ser grandes, seminários ou congressos 
municipais, envolvendo todos cidadãos, promovidos pelos vereadores. 
Dessa forma, para Almeida: 
As lideranças comunitárias exercem um papel importante ao longo das 
gestões. Os líderes comunitários hoje são "agentes", na medida em que são 
eles que organizam a comunidade de forma a atender os objetivos dos 
prefeitos. Eles confiam na capacidade de governar deles e, de alguma 
forma, estão cooperando e compartilhando para que haja uma boa 
administração. Eles se apresentam como os principais atores incorporados 
ao contexto da governança. (ALMEIDA, 2007, p. 375). 
 
Segundo Almeida (2006), dentre os vários mecanismos de participação 
popular ou gestão participativa, o Orçamento Participativo destaca-se entre todos, 
uma vez que traz à população várias possibilidades e a oportunidade de discutir e 
decidir como serão alocados os recursos públicos municipais. 
O mesmo autor, citado anteriormente, diz que esse reconhecido e importante 
instrumento de democracia participativa tem sido fundamental no processo das 
práticas democráticas em inúmeras cidades do Brasil e do Mundo. Trata-se da 
possibilidade de superação dos limites da democracia representativa através da 
deliberação popular e da afirmação do direito à participação política, garantido, 
primeiramente na Constituição Federal, e por outras leis como a Lei Orgânica do 
Município e o Estatuto das Cidades, assim: 
Ao estabelecer canais intermediários entre associações e organizações 
representativas dos interesses dos cidadãos e as instituições clássicas do 
 
 
 
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sistema representativo, os municípios têm contribuído para diminuir o hiato 
entre instituições políticas e sociedade. Todavia, os estímulos à criação de 
espaços participativos apresentam alguns limites no que tange a produzir, 
nas realidades locais, instituições que correspondam de fato às intenções 
participativas da legislação. (ALMEIDA, 2006, p. 101). 
 
No entanto, para o sucesso da gestão participativa, é preciso reestruturar 
alguns segmentos e princípios, e partir desses princípios pode-se desenvolver com 
eficiência o processo do OP – orçamento participativo. 
Neste sentido, os critérios de distribuição dos recursos decididos no OP 
devem garantir a priorização de investimento público em áreas mais carentes, 
populosas e com maior participação nas assembléias. Todavia, o desafio é 
incentivar a participação para além das questões orçamentárias. Integrando as 
discussões do OP com o Plano Plurianual, a Agenda 21, e o Plano Diretor. Só 
assim, é possível constituir nos municípios um mecanismo inovador de planejamento 
participativo. 
Para tal realização, os municípios devem reorganizar ou até mesmo estruturar 
a sua autorregulação, a sua esfera cidadã, a universalidade, a autonomia e 
voluntariedade da participação, a co-gestão das políticas públicas, inclusão social e 
os segmentos sociais vulneráveis, a cidadania ativa, e as assembléias territoriais, da 
seguinte maneira: 
 Autorregulamentação: é fundamental que sejam dispostos mecanismos que 
propiciem à população condições de participação na própria etapa de planejamento 
e elaboração do conjunto de normas que regulamentam o processo do OP para a 
plena consolidação de um Orçamento Participativo, que considere as contradições e 
permanentes mudanças advindas da dinâmica social. Isso permite que o processo 
seja modificado e aprimorado a cada ano, pelos próprios participantes. Será tarefa 
do Conselho do Orçamento Participativo, instância em que apenas os 
representantes diretamente eleitos pela população possuem direito a voto, definir o 
regimento interno do OP. 
 Universalidade, autonomia e voluntariedade da participação: O direito a 
participação é de todos e independe de credo religioso, idade, orientação sexual, 
etnia, e filiação partidária. Por isso, o OP será um espaço em que qualquer cidadão 
 
 
 
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poderá, de forma autônoma e voluntária, discutir e decidir os rumos dos recursos 
públicos municipais. 
 Formação cidadã: Afora os ganhos na esfera da transparência e eficiência 
administrativa, o OP demonstra ter um papel fundamental no desenvolvimento do 
aprendizado coletivo sobre problemas que envolvem a cidade e sobre formas 
associativas de influir na construção de políticas públicas. Essa dimensão 
pedagógica inovadora aponta que a prática do OP é, em si, formativa. Contudo, 
visando qualificar a participação, possibilitar o acesso às informações sobre o 
funcionamento da máquina pública, e fortalecer o poder popular, faz-se necessário a 
implantação de uma política permanente de formação dos participantes. 
 Inclusão social e os segmentos sociais vulneráveis: Ao estruturar políticas 
de ações afirmativas dos segmentos sociais vulneráveis, é importante analisar o 
contexto sociopolítico, buscando identificar quais são os grupos que tem menor 
acessibilidadeou voz no espaço público. Sendo assim, é necessário que haja 
políticas que viabilizem sua maior representatividade dentro da sociedade. O OP de 
Fortaleza trabalhará nesse sentido e buscará incentivar e fortalecer a participação 
de pessoas vinculadas a seis grupos sociais – Crianças e Adolescentes; Jovens; 
Mulheres; Gays, Lésbicas, Bissexuais e Transgêneros, Portadores de deficiência 
física; Negros e Idosos. 
 Co-gestão das políticas pública: o OP deve combinar a democracia 
representativa com a democracia direta, fortalecendo a gestão pública e o exercício 
da cidadania. Trata-se de ampliar os canais de diálogo entre população e governo, e 
inverter, através da cumplicidade e colaboração, a lógica de gestão das políticas 
públicas. 
 Controle social: através do OP a população deve encontrar mecanismos 
para acompanhar e fiscalizar a ação do governo. Nesse sentido, é muito importante 
que o OP facilite o acesso às informações sobre a execução orçamentária municipal 
e instrumentalize os participantes para que eles possam exercer plenamente o 
controle sobre os gastos públicos, contribuindo com uma maior transparência nas 
ações do governo municipal. 
 
 
 
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 Cidadania ativa: Cidadania pode ser definida, resumidamente, como o 
estado pleno de autonomia, quer dizer, saber escolher, poder escolher e efetivar as 
escolhas. Assim, através da participação o cidadão encontra a possibilidade do 
exercício pleno de seus direitos. 
 Assembléias territoriais: realizando reuniões regionais e nos bairros, 
podemos contribuir com o fortalecimento dos vínculos do cidadão com sua região e 
incentivar a dinâmica de articulação dos laços sociais. Dessa forma, o OP se 
constitui, também, como um mecanismo de ampliação do espaço público e inverte a 
lógica reducionista das políticas neoliberais. 
 
2.2.1 O Processo Decisório na Gestão Participativa 
Destaca-se que a atual ênfase do Governo Federal no planejamento 
plurianual, fundamentado no decreto 2829/98 M.P.O. (Ministério do Planejamento e 
Orçamento), justifica critérios de escolha acerca de projetos complexos e de longa 
duração que envolvam distintos aspectos de natureza político, econômico, social e 
ambiental. 
A administração moderna oferece uma série de áreas específicas de 
conhecimento. Faz-se mister aparecerem, então, especialistas dedicados a cada 
uma dessas particularidades. É evidente que tal fenômeno ocorre atualmente em 
todos os ramos da ciência, pois, antes de tudo, fazer ciência consiste na busca pela 
resposta das perguntas e na formulação de outras tantas quanto forem necessárias. 
Assim, surge a ideia de árvore de conhecimentos, que se expande na medida 
em que se generaliza. Longo (1989), ressalta esse crescimento exponencial da 
geração de conhecimentos científicos. 
Percebe-se que, uma área que vem sendo partilhada por Administradores, 
Engenheiros, Psicólogos, Políticos e Sociólogos, entre outros, é a chamada Teoria 
da Decisão. Na história da gerência, nota-se que a primeira Escola de 
Administração, decididamente interessada em estruturar uma decisão foi a Escola 
Comportamental. Herbert Simon apresenta uma sequência de etapas do processo 
decisório: 
 
 
 
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 Preparação da Situação; 
 Análise e definição do problema; 
 Definição dos objetivos; 
 Procura de alternativas de solução; 
 Avaliação e comparação dessas alternativas; 
 Escolha da alternativa mais adequada; 
 Implementação da alternativa escolhida. 
 
Um grande número de decisões econômico-financeiras, nas relações 
políticas, tem como base fundamental aspectos estritamente quantitativos, 
traduzidos em valores monetários, distribuídos em fluxos de caixa periódicos e 
devidamente descontados por taxas arbitrárias. 
Não obstante, tais decisões deveriam ser fundamentadas em outros aspectos 
qualitativos, que não menos importantes que os anteriores traduzem, o ambiente 
nebuloso, que, via de regra, não é internalizado na análise. Tal circunstância pode 
vir a se constituir em determinante fonte de fracasso ou de inconsistência de um 
projeto a ser escolhido com base em critérios estritamente quantitativos. 
Por fim, as decisões públicas também são considerados alvos de grande 
destaque neste campo, pois, além de merecerem todos os tratamentos econômico-
financeiros, usualmente empregados, ainda, necessitam de uma análise dos 
impactos sociais, ambientais e políticos de cada decisão. Nesse sentido, pode-se 
perceber, ainda mais, a grande importância de se ter uma gestão participativa que 
viabilize a melhor escolha das prioridades de cada município. 
 
2.2.2 Descentralização 
Em termos jurídicos, o conceito de descentralização implica necessariamente 
a transferência ou delegação de poder, atribuições ou funções a uma pessoa jurídica 
diversa, ou seja, implica uma repartição de competências entre entes distintos. Tal 
situação poderia ser exemplificada pela transferência de competência da União e/ou 
 
 
 
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estados para os municípios, ou ainda, da unidade central (administração direta) para 
alguma Autarquia, Fundação ou Empresa (administração indireta). 
Para Mello (2000), o conceito de descentralização representa a situação em 
que há uma distribuição interna de competências. Isto é, a repartição de atribuições 
ocorre no âmbito de apenas uma pessoa jurídica, o que pode ser percebido através 
da delegação de poder e funções para unidades administrativas ou “braços” de uma 
mesma organização. 
O termo descentralização é utilizado, indiscriminadamente, em grande parte 
da literatura relativa à reforma administrativa, no setor público. Nesse sentido, a 
ideia de descentralização assume contornos semelhantes ao princípio da 
regionalização, deixando de lado a questão relativa ao número de pessoas jurídicas 
envolvidas e enfatizando a distribuição mais uniforme do Estado sobre o território de 
sua jurisdição. 
De acordo com Gremaud (2000), o processo de descentralização trata-se de 
um desafio, pois há uma necessidade de tornar o aparato estatal cada vez mais 
permeável ao interesse público, pela percepção dos seguintes benefícios listados: 
 ponto de vista político: a descentralização permite a incorporação direta da 
participação popular nas escolhas públicas, através da aproximação dos atores 
sociais, proporciona um maior controle sobre a burocracia e uma melhor percepção 
acerca da solução para os problemas de uma determinada comunidade; 
 ponto de vista econômico: a descentralização proporciona o aumento da 
eficiência alocativa, gerada pela maior facilidade de detecção das demandas em 
virtude da maior proximidade entre governo e governados. 
 
Assim, pode-se dizer que a questão da participação constitui um elemento 
central dentro da estratégia de descentralização. Para Gremaud (2000), “Não 
havendo participação, dificilmente os benefícios da descentralização seriam 
alcançados”. 
A associação da participação com a descentralização é capaz de produzir um 
conjunto de mudanças que envolvem tantoo Estado quanto a sociedade. Por um 
 
 
 
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lado, os governos têm que procurar abrir canais de participação institucionalizados, 
tornando-se mais transparentes e permeáveis ao cidadão. 
Por outro lado, de acordo com Soares & Gondim (1998), a sociedade civil 
deve se mobilizar e se organizar para fazer uso desses espaços de interlocução, 
buscando configurar a agenda governamental a partir de suas demandas e 
necessidades. A partir de tais esforços, seria possível perceber a introdução da 
noção de parceria como condição para uma administração bem sucedida. Muitos 
governos alcançam importantes ganhos de produtividade como o aperfeiçoamento 
dos mecanismos de participação popular em seus programas estruturadores. 
 
2.2.3 Participação 
O conceito de participação e as formas de sua operacionalização constituem 
temas polêmicos que dão abertura a posições muito divergentes. Além do conflito 
ideológico presente, há uma coletânea de termos mal definidos. 
De acordo com Teixeira (2001), a participação cidadã é como um processo 
complexo e contraditório entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papéis 
se redefinem pelo fortalecimento dessa sociedade civil mediante a atuação 
organizada dos indivíduos, grupos e associações. Esse fortalecimento se dá, por um 
lado, com a assunção de deveres e responsabilidades políticas específicas e, por 
outro, com a criação e exercício de direitos. Implica também o controle social do 
Estado e do mercado, segundo parâmetros definidos e negociados nos espaços 
públicos pelos diversos atores sociais e políticos. 
Cada vez mais, segundo Teixeira (2001), a participação cidadã tenta 
contemplar dois elementos contraditórios presentes na atual dinâmica política. 
Primeiro, o “fazer ou tomar parte”, no processo político-social, por indivíduos, grupos, 
organizações que expressam interesses, identidades e valores que poderiam se 
situar no campo do “particular”, mas atuando num espaço de heterogeneidade, 
diversidade e pluralidade. Segundo, o elemento “cidadania”, no sentido “cívico”, 
enfatizando as dimensões de universalidade, generalidade, igualdade de direitos, 
responsabilidades e deveres. A dimensão cívica articula-se à ideia de deveres e 
responsabilidades, à propensão, ao comportamento solidário, inclusive, 
 
 
 
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relativamente àqueles que, pelas condições econômico-sociais, encontram-se 
excluídos do exercício dos direitos, do “direito a ter direitos”. 
A participação supõe uma relação de poder, não só por intermédio do Estado, 
que a materializa, mas entre os próprios atores, exigindo determinados 
procedimentos e comportamentos racionais. No que se refere a tais procedimentos, 
vale lembrar a distinção existente entre mecanismos e canais de participação. 
De acordo com Habermas (1995), enquanto os primeiros designam direitos e 
possibilidades de interferência e/ou anuência do cidadão sobre os negócios 
públicos, como pedidos de informação, fiscalização de contas e ações, recursos, 
consultas, eleições, etc.; os canais de participação, em tese, representariam 
verdadeiras esferas públicas, ou seja, espaços para debate, negociação e formação 
de consenso. 
Para Daniel (2002), a ideia de canais de participação remete a uma 
pluralidade de espaços de co-gestão pública, envolvendo governo e sociedade civil 
em iniciativas como conselhos setoriais, orçamento participativo, planejamento 
estratégico participativo, conselhos de gestão de unidades (escolas, centros de 
saúde, etc.), fóruns e audiências voltados a projetos específicos, dentre outros. 
A discussão a respeito da incorporação da participação tem se intensificado 
com o crescente reconhecimento do seu papel no processo democrático. De acordo 
com Teixeira (2001), a participação pode ser percebida a partir de quatro 
dimensões: 
 A participação no processo de tomada de decisão: a questão fundamental 
que se apresenta para a teoria política diz respeito a quem toma as decisões no 
Estado e como isso acontece ao sujeito e ao processo decisório. Quanto ao sujeito, 
trata-se de definir quem são os atores – elites tecnicamente preparadas e 
selecionadas, via processo eleitoral ou cidadãos, de forma direta ou através de 
mecanismo que permitam sua expressão e deliberação. Quanto ao processo, 
verifica-se se a seleção implica apenas a escolha dos decisores, delegando a esses 
total liberdade de ação, ou se é mais objetiva, envolvendo critérios e elementos de 
decisão, com respectivos controles e possibilidade de revisá-los por parte do 
 
 
 
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cidadãos. A discussão teórica acerca dessas questões gera posicionamentos 
bastante variados, o que define a participação como objeto realmente problemático. 
 A dimensão educativa e integrativa do processo de participação: A 
decisão não é o único aspecto a ser considerado no processo de participação, 
sendo vital sua função pedagógica. A capacitação para a participação política é 
gerada pela própria prática ou por outras experiências pessoais rotineiras em que se 
adquirem habilidades e procedimentos democráticos. Além disso, a participação 
desempenha o papel de integrar o indivíduo na sociedade, no sentido de 
pertencimento. A participação passa a ser concebida como aquisição e extensão da 
cidadania ativa com a inserção maciça dos indivíduos no processo político, mediante 
a ampliação do sufrágio e, mais recentemente, a construção de novos direitos e a 
luta pela superação de vários tipos de discriminação e desigualdades. Trata-se do 
tipo de participação dos movimentos sociais, ONGs e grupos de cidadãos, capaz de 
sedimentar um sentimento maior de identidade e de integração. Ou seja, a busca da 
inclusão torna-se uma luta por direitos de cidadania, verificando-se um processo de 
empowerment, de criação de forças, de valorização das diferenças, de 
reconhecimento da própria organização, que leva à integração no conjunto da 
sociedade. 
 A participação como controle público: A participação é um instrumento de 
controle do Estado pela sociedade, portanto, de controle público, ou seja, a 
possibilidade de os cidadãos definirem critérios e parâmetros para orientar a ação 
pública. Esse entendimento de controle público tem dois aspectos básicos – o 
primeiro corresponde à prestação de contas conforme parâmetros estabelecidos 
socialmente em espaços públicos próprios; o segundo, decorrente do primeiro, 
consiste na responsabilização dos agentes políticos pelos atos praticados em nome 
da sociedade, conforme os procedimentos estabelecidos nas leis e padrões éticos 
vigentes. O controle público do Estado é um mecanismo de participação dos 
cidadãos que, para ser efetivo, deve ter como alvos não apenas seus centros 
periféricos, mas, sobretudo, aqueles que se destinam às decisões estratégicas e ao 
próprio sistema econômico. Além disso, o exercício desse controle requer a 
organização da sociedade civil, sua estruturação e capacitação para este fim, de 
forma permanente, em múltiplos espaços públicos, antes e durante a implementaçãoSite: www.ucamprominas.com.br 
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das políticas, tendo como parâmetros não apenas variáveis técnicas, mas também 
exigências de equidade social e aspectos normativos. 
 A dimensão expressivo-simbólica da participação: Essa dimensão aborda 
formas de participação que não se voltam para o institucional, embora suas ações 
possam ter desdobramentos e impactos nesse âmbito. As demandas dirigem-se 
geralmente ao Estado e ao poder dominante através do espaço público, no qual 
diversos atores “aparecem”, fazem-se presentes, para serem vistos e ouvidos por 
todos. Os mecanismo de participação utilizados para esse fim são específicos e 
diversificados, muitos resultantes da criatividade e da não-submissão aos padrões 
estabelecidos, indo de forma leves e lúdicas, como o abraço de milhares de pessoas 
a um local que se quer preservar, às mais agressivas, como o fechamento de uma 
rua, uma greve de fome, protestos, etc. A dimensão simbólico-expressiva da 
participação, nem sempre considerada por aqueles atores sociais envolvidos em 
ações micro, passa a exercer um papel importante para produzir impactos. Constitui-
se ainda em elemento significativo de identidade, pelo qual as especificidades e 
diferenças de grupos sociais se tornam visíveis e reconhecidas para o conjunto da 
sociedade. 
 
Perceber a participação a partir dessas quatro dimensões do processo 
democrático conduz à constatação de que ao mesmo tempo em que não se pode 
negar seu papel no conjunto do processo decisório, também não se pode substituir 
aqueles que recebem um mandato popular com responsabilidades de decidir e 
implementar ações que respondam às necessidades do povo. 
De acordo com Santos (2002), a participação cidadã contribui para melhorar a 
qualidade das decisões mediante o debate público e a construção de alternativas, e 
exigir a responsabilização dos gestores. Dessa forma, poderá construir uma 
democracia participativa que compatibilize participação direta com significativa 
representação do povo. 
 
 
 
 
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2.4 Gestão Organizacional Estratégica 
A gestão organizacional estratégica divide-se em duas ações técnicas: ação 
intraorganizacional e ação extraorganizacional. Sendo que a ação 
intraorganizacional trata dos critérios internos da organização (eficiência de 
processos e eficácia de resultados), e a ação extraorganizacional lida com os 
critérios externos da organização (efetividade para os beneficiados). 
Sampaio (1999) aponta que dada a complexidade da gestão organizacional 
estratégica, utilizam-se ferramentas de gestão administrativa que simplificam o seu 
equacionamento e sua operacionalização, denominadas aqui gestão operacional. 
As ferramentas de gestão operacional, diferentemente das metodologias de 
organizacionais, trazem embutidas nos seus conceitos equações simples e de fácil 
aplicação. Contudo, quando se afirma de fácil aplicação, não significa que elas 
sejam aplicadas com frequência. 
Entre as metodologias de gestão operacional, tratou-se da gerência por 
projetos, gerência institucional e indicadores de efetividade. A gerência por projetos, 
segundo Midler (1995), organiza as ações estratégicas para que elas se tornem 
ainda mais passíveis de serem implementadas. 
A gerência institucional, adaptando-se às ideias de Souto-Maior (1994) e 
Bertrand (1995), tem a função de retroalimentar, de acordo com visão sistêmica, 
todos os projetos estratégicos para que eles sejam realmente implementáveis. E os 
indicadores de efetividade, conforme Kaplan e Norton (1997), ajudam organizar e 
melhor dimensionar os seus resultados intraorganizacionais, relacionando-os com os 
extraorganizacionais. 
 
2.4.1 Etapa Gestão Organizacional Estratégica 
A etapa gestão organizacional estratégica é a que operacionaliza 
sistematicamente o modelo de gestão. Essa etapa apoia-se em estudos teóricos-
empíricos sobre a etapa de implementação de estratégias da metodologia de 
planejamento e, principalmente, nas experiências realizadas pela Associação de 
Profissionais que promovem o Planejamento Estratégico e Participativo (APEP). 
 
 
 
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A maioria dos autores e praticantes do planejamento estratégico, entre eles 
Oliveira (1988), Bryson (1989) e Nutt&Backoff (1992), aceitam que ele contém três 
fases distintas: (a) fase de delineamento de estratégias que incorpora as etapas 
relacionadas às questões estratégicas, ações estratégicas e projetos estratégicos; 
(b) fase de análise ambiental (ambiente externo e interno); e (c) fase de execução, 
acompanhamento, controle e avaliação que envolve a etapa avaliação. 
A etapa gestão organizacional estratégica compõe-se de 6 passos, assim 
diferenciados: 
 1º passo (questões estratégicas) – determina os problemas mais importantes 
para a organização; 
 2º passo (ambiente externo) – analisa as oportunidades e ameaças 
ambientais; 
 3º passo (ambiente interno) – analisa os pontos fortes e fracos 
organizacionais. Através da análise ambiental (2º e 3º passos), confirma-se a 
importância das questões estratégicas, que, ao mesmo tempo, subsidiam a 
proposição de suas soluções. 
 4º passo (ações estratégicas) – determina as ações que solucionam as 
questões estratégicas. 
 5º passo (projetos estratégicos) – consiste no agrupamento dessas ações em 
projetos estratégicos. 
 6º passo (gerência institucional) – acompanha, controla e avalia os projetos 
estratégicos, isto é, ele retroalimenta todo o processo. 
 
2.4.2 Etapa Arranjos Institucionais 
Esta etapa surgiu do cruzamento entre os elementos espaço local e arranjos 
institucionais. A etapa arranjos institucionais implica, segundo Dowbor (1987), 
Tratemberg (1987) e Gondim (1994) na participação de todas as organizações que 
representam as esferas da sociedade (Estado, mercado e sociedade civil), que, de 
alguma forma, se interessam com o desenvolvimento de um local. 
 
 
 
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Esses interesses organizacionais sobre o local viabilizam os recursos 
necessários para implantar as ações que solucionam as questões estratégicas. Por 
consequência, asseguram a capacidade de um determinado município (entendido 
como um local) de adquirir um certo domínio sobre o seu desenvolvimento. 
 
2.4.3 Etapa Indicadores de Efetividade 
Esta etapa originou-se, também, do entrelaçamento de dois elementos: 
espaço local e dimensões de sustentabilidade. 
A etapa indicadores de efetividade, segundo adaptações de Kaplan e Norton 
(1997), consiste em parametrizar a ação técnica intraorganizacional (eficiência de 
processos e eficácia de resultados), ligada aos critérios internos organizacionais, 
exercida na ação técnica extraorganizacional (efetividade para o local beneficiado), 
mais ligada aos critérios externos organizacionais. Se os indicadores de efetividade 
forem alcançados, pode-se apontarque a organização satisfaz os beneficiários de 
um determinado local. 
Verificou-se que esses critérios externos organizacionais podem ser balizados 
pelas dimensões de sustentabilidade do desenvolvimento sustentável apontadas por 
Sachs (1993). Propôs-se, então, um conjunto de medidas de atributos de 
indicadores de efetividade, baseando-se nas dimensões sociais, econômicas, 
ambientais, espaciais e culturais, para que a organização pudesse avaliar e 
reorientar os seus esforços: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Figura 1 - Modelo Referencial de Gestão Organizacional Estratégica para o Desenvolvimento 
Sustentável 
 
Arranjos 
Institucionais 
Ações 
Estratégicas 
Gerência por 
Projetos 
Gerência 
Institucional 
Indicadores 
de Efetividade 
Questões Estratégicas 
 
A 
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1 
3 2 4 
5 
6 
7 
8 
 
 
 
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 Etapa 1 – Arranjos Institucionais: é o conjunto de interrelações de 
entidades e de normas legislativas que têm a finalidade de organizar (elaborar e 
implementar) planos ou ações, cujos objetivos são de interesse público. Esta etapa 
inicia-se pela determinação de uma organização líder que compõe o arranjo (Estado, 
mercado e sociedade civil) de um determinado local; 
 Etapa 2 – Ambiente Externo: é o ambiente que exerce influência sobre a 
organização. As influências podem apresentar-se em forma de oportunidade ou de 
ameaça à organização; 
 Etapa 3 – Ambiente Interno: é o ambiente controlado pela organização. 
Este controle pode ser caracterizado como um ponto forte ou fraco da organização; 
As etapas 2 e 3 (Ambiente Externo e Ambiente Interno) compõem a análise 
ambiental. A análise ambiental é incorporada na maioria das metodologias de gestão 
organizacional, sobretudo, pela importância de se conhecer o ambiente 
organizacional. 
 Etapa 4 – Questões estratégicas: segundo Souto-Maior (1994), consiste no 
levantamento dos problemas mais importantes para uma organização. Aqui, 
subentende-se que um arranjo institucional pode ser considerado como uma 
organização. Entretanto, se a organização não puder agir para solucionar esses 
problemas, consequentemente, esses não poderão ser considerados como uma 
questão estratégica, pelo menos para esta organização. 
 Etapa 5 – Ações Estratégicas: é aquela que desenvolve as soluções viáveis 
das questões estratégicas. Segundo Souto-Maior (1994), as ações estratégicas 
surgem, num primeiro momento, geralmente, de técnicas do tipo brainstorming e 
brainwriting que estimulam todas as soluções possíveis; para, então, num segundo 
momento, depurá-las. Uma ação bem elaborada é aquela que pode ser implantada, 
cuja responsabilidade de implementação deve ser atribuída a alguém de dentro da 
organização ou do arranjo institucional, bem como os recursos têm que estar 
orçados e disponíveis. 
 Etapa 6 – Gerência por Projetos: ela emerge para melhor gerenciar 
(eliminando ações redundantes e racionalizando recursos) a quantidade e a 
variedade de ações estratégicas surgidas para solucionar as questões estratégicas. 
 
 
 
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A gerência por projetos é uma ferramenta organizacional que se utiliza de uma 
estrutura matricial para implantar e monitorar sistematicamente um conjunto de 
ações estratégicas e seus respectivos responsáveis, ou seja, o projeto em si. Pela 
complexidade dessa estrutura, os projetos são muito bem detalhados, conforme 
ilustra o quadro a seguir: 
 
Quadro 1 – Etapa Gerência por Projetos 
A. Título G. Ações Facilitadoras 
B. Objetivo G.1 Responsável 
C. Justificativa G.2 Equipe de trabalho 
D. Coordenador G.3 Prazos: início e término 
E. Prazo total G.4 Recursos 
F. Critério avaliador G.5 Critério avaliador 
F.1 Meta G.5.1 Meta 
F.2 Histórico da Meta H. Orçamento Total por Fonte de 
Recursos 
Nesta etapa, Gerência por Projetos, o passo que merece comentário é o 
critério avaliador (ou critérios avaliadores), pois a partir dele, se julgará se o objetivo 
do projeto foi atingido ou não. Já através da meta, quantifica ou qualifica o objetivo. 
 Etapa 7 – Gerência Institucional: é um conjunto de ferramentas 
operacionais que se utiliza de uma estrutura matricial para implantar e monitorar 
sistematicamente um conjunto de projetos e seus respectivos coordenadores, ou 
seja, o plano como um todo. A Política de Recompensa tem a finalidade de estimular 
e motivar os coordenadores responsáveis e a equipe de trabalho dos projetos, de 
modo que as metas possam ser viavelmente atingidas. Esta subetapa compõe-se de 
4 elementos apresentados no quadro seguinte. 
 
Quadro 2 – Política de Recompensa 
1. Preparação 3. Pontuação 
2. Metas 4. Recompensa 
 
 
 
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A preparação implanta a motivação como filosofia de trabalho na 
organização, inclusive diagnosticando as variáveis motivacionais; as metas são 
estabelecidas pelo projeto e pelas ações facilitadoras, oriundas da subetapa de 
avaliação de performance; a pontuação é um sistema que classifica as ações 
realizadas segundo os resultados alcançados; e a recompensa é a forma pela qual 
a organização retribuirá os esforços despendidos no alcance dos resultados. 
O Plano de Comunicação delineia e direciona as estratégias de comunicação 
de uma organização, considerando as singularidades do comunicador, da 
mensagem do comunicador, do canal de comunicação e do receptor. Esta subetapa 
compõe-se de 5 elementos apresentados no quadro seguinte: 
 
Quadro 3 – Plano de Comunicação 
1. Instituição 4. Canais de comunicação 
2. Opinião pública 5. Avaliação 
3. Mensagem 
 
A instituição identifica as estruturas de valores legais, éticos, sociais e de 
negócios de uma organização; a opinião pública tem que ser considerada como o 
mercado potencial de consumo da instituição; a mensagem é a informação que se 
deseja transmitir para a opinião pública; os canais de comunicação são os meios 
pelos quais uma instituição veicula as suas mensagens para a opinião pública; e a 
avaliação é o processo contínuo que atualiza o plano de comunicação institucional. 
 Etapa 8 – Indicadores de Efetividade: ela também constitui uma ferramenta 
operacional que se utiliza de critérios de efetividade de uma organização para com o 
seu público, isto é, verifica se a organização contribui para o bem-estar da 
população, conforme ilustra o quadro a seguir. 
 
 
 
 
 
 
 
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Quadro 4 – Etapa de Indicadores de Efetividade 
A. Número C. Medidas D.Relação 
Comparativa 
E. Fórmula 
B. Indicadores C.1 Valor D.1 Valor 
 C.2 Medição D.2 Medição 
 C.3 Período D.3 Período 
 C.4 Fonte D.4 Fonte 
 
Após estabelecidos pela própria organização, esses indicadores 
parametrizam a eficiência dos seus processos, bem como a eficácia dos seus 
resultados alcançados, como um processo de feedback organizacional. 
As lideranças das organizações ou as pessoas líderes que iniciam os projetos 
devem ocupar os papéis de animadores sociais, cuja função principal é oxigenar a 
gestão dos arranjos institucionais, mesmo que tenha ocorrido algum favorecimento 
para as organizações que lideraram os projetos, isto não pode descaracterizar um 
arranjo institucional. 
A gestão organizacional pode ser conduzida através de um planejamento, ou 
de uma liderança organizacional, ou por pensamento estratégico, ou ainda pelas 
combinações possíveis dessas metodologias. Constata-se também que o plano de 
comunicação é uma etapa imprescindível para divulgar os projetos políticos. 
 
2.5 Estatuto das cidades – lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001 
O Estatuto das Cidades trata-se de regulamentar os artigos 182 e 183 da 
Constituição Federal/88 que estabelece diretrizes gerais da política urbana. Essa lei 
foi criada em 2001, sancionada pelo então Presidente da República Fernando 
Henrique Cardoso. Esse documento possui ao todo 58 artigos, mas para atender às 
proposições do presente estudo, apenas os capítulos I e II foram abordados para 
melhor compreensão do tema em questão. 
 
 
 
 
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CAPÍTULO I 
DIRETRIZES GERAIS 
Art. 1º - Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da 
Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei. 
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, 
estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da 
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos 
cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. 
Art. 2º - A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das 
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes 
gerais: 
I - garantia do direito à cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra 
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte 
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras 
gerações; 
II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações 
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e 
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; 
III - cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da 
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; 
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da 
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de 
influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus 
efeitos negativos sobre o meio ambiente; 
V - oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos 
adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais; 
VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: 
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; 
 
 
 
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b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; 
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em 
relação à infraestrutura urbana; 
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como 
pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente; 
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou 
não utilização; 
f) a deterioração das áreas urbanizadas; 
g) a poluição e a degradação ambiental; 
VII - integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em 
vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de 
influência; 
VIII - adoção de padrões de produção e consumo, de bens e serviços, e de 
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e 
econômica do Município e do território sob sua área de influência; 
IX - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de 
urbanização; 
X - adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos 
gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os 
investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes 
segmentos sociais; 
XI - recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a 
valorização de imóveis urbanos; 
XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do 
patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; 
XIII - audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos 
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos 
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto 
ou a segurança da população; 
 
 
 
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XIV - regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de 
baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e 
ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da 
população e as normas ambientais; 
XV - simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das 
normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta 
dos lotes e unidades habitacionais; 
XVI - isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de 
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o 
interesse social. 
Art. 3º Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana: 
I - legislar sobre normas gerais de direito urbanístico; 
II - legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do 
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional; 
III - promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das 
condições habitacionais e de saneamento básico; 
IV - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, 
saneamento básico e transportes urbanos; 
V - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social.