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O povo esquecido no constitucionalismo brasileiro: revisitando análises comportamentais estratégicas do regime de transição
- Juliano Zaiden Benvindo
Introdução
A vasta literatura que examina transições de regime para a democracia é, de fato, caracterizada por um alto nível de inconsistência, na medida em que apresentam, predominantemente, quatro pontos de vista:
Concentram nos fatores objetivos deterministas da transição;
Afirmam que não há causa ou condição necessária e suficiente para determinar como a democracia emerge e se consolida.
Concentram-se na mobilização popular ou na experiência política, posicionando a legitimidade dessas transições como um ponto focal para o sucesso do novo regime; ou
Chamam atenção para as interações cooperativas entre as elites, isto é, conflitos entre interesses competitivos. Enquanto se concentram nas relações estratégicas das elites dominantes, dão pouca atenção para os envolvimentos e comprometimentos populares durante tais momentos.
Seção 2 – examinará como algumas teorias de transição de regime muito influentes estabeleceram suas premissas focando, primeiro, na incerteza destas transições; e, segundo, nas barganhas e negociações para apaziguar conflitos entre interesses competitivos.
Seção 3 – examinará o exemplo brasileiro como um caso de estudo, enfatizando como algumas das teorias aplicam esses conceitos para interpretar a transição da ditadura civil-militar para a democracia, particularmente quando a constituição brasileira estava sendo desenhada em 1987 e 1988.
Zaiden usa o termo “civil-militar” porque assim como ele considera que a população é responsável pelo processo democratizante, ele também acredita que ela mantinha o regime militar?
Seção 4 – em vez de argumentar que o governo militar brasileiro foi capaz de manusear a transição do regime até o fim, tratar-se-á que a transição brasileira para a democracia não foi um produto de compromisso ou resultado isolado do acordo entre elites: foi uma conquista da oposição legal e da sociedade organizada.
Seção 5 – explicará porque o pessimismo de algumas dessas teorias, especialmente aquelas escritas durante ou logo após a transição para a democracia, se provou inflado com o passar dos anos.
Análise da teoria do comportamento estratégico e dos jogos sobre transições de regime
Pontos comuns na teoria do comportamento estratégico e dos jogos sobre as transições de regime
 Assumem que todos os processos pela democratização são marcados por um alto nível de incerteza, porque, durante aqueles períodos, as regras do jogo não estão funcionando propriamente ainda, e os interesses em jogo estão ainda desenvolvendo estratégias para o melhor alcance de suas metas.
Depois, a questão subsequente é como esses atores ou jogadores vão interagir entre si dentro do contexto de incerteza. É quando a teoria dos jogos aparece como uma resposta viável.
Nesse jogo, todo o jogador coordenará seus interesses não atingindo um consenso, mas, ao invés, respeitando as regras do jogo em meio às desavenças generalizadas.
As instituições democráticas são organizadas de modo que todas as forças políticas, independentemente de seus valores, podem coordenar e proteger seus interesses dentro da moldura democrática, até mesmo quando, em um cenário conflitivo, um interesse é deixado de lado em favor do outro.
Além disso, esses atores coletivos respeitarão as regras e princípios de uma moldura democrática, até quando eles não podem imediatamente atingir seus objetivos, se eles perceberem que esperar por um tempo pode dar a eles maiores benefícios no futuro ou que mudar as regras do jogo é custoso e contra produtivo.
A democracia, na medida em que é caracterizada por incerteza, gera um equilíbrio entre os diferentes atores coletivos, o que enfatiza suas interações cooperativas na longa corrida, e consequentemente reforça a democracia em si. Instituições democráticas, seguindo a premissa de que instituições assim como desenvolvimento são endógenos, durarão mais na extensão de forças políticas, econômicas e sociais ao aceitar a jogar pelas regras do jogo, além de coordenar e limitar seus conflitos.
Esse modelo teórico de jogo ou comportamento estratégico é aplicado, durante as transições a quatro atores principais:
Esse equilíbrio entre os distintos atores coletivos e subsequente consolidação da democracia depende em, primeiro, definir uma moldura institucional justa onde pode haver a interação entre eles; segundo, criar um sistema de competição representativa entre os jogadores distintos; terceiro, canalizar conflitos econômicos para o próprio processo de transição; quarto, os civis tomando controle do poder político.
Mas, para chegar a esse ponto, a transição para a democracia percorre primeiro um processo de liberalização, isto é, uma abertura que resulta no alargamento da ase social do regime sem mudar sua estrutura. Essa liberalização acontece devido a divisões dentro do bloco autoritário ou mobilizações populares que começam a se opor ao regime. Se os atores do regime autoritário obtêm sucesso em canalizar esses interesses das organizações para a moldura institucional, a liberalização acontece. Eles podem manter a exclusão política e o status quo enquanto relaxam tensões sociais e abrem a base social do regime. Se falharem, as ruas podem ser tomadas por pessoas desafiando o regime. Nesse caso, a liberalização não é um projeto viável. As consequências podem ser:
Um aumento da repressão;
Incorporação de alguns desses atores coletivos ao regime;
A rearranjo institucional a favor da democracia.
O comportamento estratégico de atores coletivos então focará seus esforços em obter melhores resultados dentro da democracia.
Em todo caso, extrusão requer que os reformistas atinjam consenso com os linhas duras ou os neutralize; os moderados, por seu turno, controlam o comportamento dos radicais; e, finalmente, os reformistas e moderados chegam a um acordo definindo como seus interesses podem ser canalizados para a moldura institucional. Se eles obtêm sucesso, a democracia com garantias é o resultado. Se não, ou porque os reformistas permanecem e aliança com os linhas duras ou os moderados em concordância com os radicais, a consequência é luta mútua.
Nessa interação de estratégias, duas conclusões são centrais:
Os reformistas estarão melhor defendendo o regime autoritário;
Os moderados preferirão a democracia que protege os interesses de algumas das forças aliadas do regime autoritário sobre uma democracia que promove os interesses dos radicais.
O que temos é um regime marcado pelo compromisso onde qualquer ator tenta acomodar seus interesses no melhor jeito possível de maneira a obter maiores benefícios, o que é feito canalizando esses interesses para a moldura institucional.
O caso brasileiro de acordo com a perspectiva do comportamento estratégico
Modelos de políticas estabelecidas em períodos de transição tem um potencial muito forte e real de se tornarem características semipermanentes do cenário político. Esse ponto de vista mostra como o comportamento estratégico dos atores coletivos durante aquele período é um elemento chave para entender como a realidade evolui depois que o novo regime é estabelecido.
Em Brasil, a transição aconteceu como um estabelecimento negociado de parte das elites políticas. Por um lado, o bloco autoritário, como suas facções reformistas e linhas dura, entraram em conflito um com o outro; por outro, a sociedade viveu com uma crescente mobilização popular e pluralismo. Essa circunstância propeliu um processo de transição que não poderia ser facilmente controlado como uma liberalização através de algumas concessões àqueles grupos civis autônomos, como inicialmente planejado. Por outro lado, também não é uma completa cisão com o regime anterior. A real mudança de regime foi afetada por partidos políticos que por barganhas arranjaram os termos do departamento militar, o que pode ser visualizado em uma série de pactos políticos. Esses pactos foram significantes para como a democraciaevoluiu daquele momento em diante, mantendo muitos desses velhos privilégios dos grupos na nova moldura institucional virtualmente intocada. Eles protegeram, por um lado, os privilégios das elites econômicas sobre direitos de propriedade, e, por outro, a autonomia dos militares em seus assuntos institucionais.
A negociação entre esses atores coletivos, militares e reformistas deixou de lado muitas possíveis rupturas durante a transição, particularmente nos primeiros anos de democracia. O clientelismo continuou a ser uma característica durante o período de democratização, em que ambos preveniram a democratização do Estado inibindo sua capacidade de resposta a seus cidadãos e perverteu a natureza da representação política. Partidos políticos também mantiveram a representação dos interesses das elites por conta desses arranjos de pactos durante a transição e foram caracterizados pelo particularismo e faccionalismo oligárquico, enquanto o ramo executivo foi mantido ainda poderoso. A transição, apesar de ter ocorrido suave e facilmente, levou, entretanto, não a uma democracia vibrante, mas a uma distorcida através da representação dos interesses da elite. Os atores sociais coletivos, a sociedade civil em geral, de acordo com a autora, não poderia consolidar a democracia como esperado. A ideia desses pactos é negar a possibilidade de atingir uma democracia estável. Pactos somente, especialmente em democracias frágeis, não podem consolidar e estender a democracia.
A falta de competição política e participação limitariam, portanto, a democracia brasileira, marcada por uma legalidade autoritária ambígua, e levando a um futuro incerto.
Os artigos criticados foram escritos durante (1987) ou logo depois (1990) a transição para a democracia no Brasil. Naturalmente, especialmente nesse ambiente de grande incerteza, quando a democracia está se estabelecendo, o pessimismo pode ser um efeito colateral comum.
Hagopian – o argumento central aqui é que as elites agem para frear qualquer desenvolvimento da participação e criação popular das instituições inclusivas. De fato, através de meios distintos de barganhar, essas elites, durante a transição asseguraram políticas de benefício a seus constituintes, mas, mais importante, preservaram as fontes e instituições que permitiram a elas continuar praticando políticas tradicionais. 
	Esse cenário marcado pelo clientelismo, barganhas, e consolidação de políticas tradicionais, obviamente, não poderia ser superado logo após a transição para a democracia. Os vestígios do passado certamente têm um papel especial em qualquer transição.
	O Brasil sofreu de três características prejudiciais à qualquer democracia: executivos fortes, partidos fracos, e clientelismo penetrante. Daí em diante, de modo a consolidar a democracia no Brasil, a autora identifica prontamente: transformar e democratizar as políticas brasileiras é uma necessidade.
	Os pactos, barganhas e negociações entre as elites durante a assembleia constituinte em 1987/1988 tem sido traduzida como práticas que, apesar da maior oportunidade de todas de construir uma democracia no Brasil, bloquearam muitas das muito esperadas rupturas nessa nova realidade.
Os ecos do argumento da transição controlada no Brasil
O discurso da transição pacífica sem ruptura ecoou como um lema por distintos acadêmicos, políticos e juristas durante e após a transição.
Foi um momento turbulento, quando se sucederam muitas vozes e contradições. Esse ambiente marcado por um alto nível de incerteza é, portanto, o exemplo perfeito para observar que os arranjos negociados por parte das elites eram poderosos o suficiente para controlar todo o processo de transição para a democracia.
“Essa transição lenta, gradual e segura no Brasil levou mais de 15 anos, em que as elites dominantes e seus aliados militares nunca perderam controle durante o processo de abertura.”
“A duração incomum da transição brasileira indica que o governo militar teve poder o suficiente para controlar o ritmo da transição e para demandar um alto preço por sua remoção do poder.”
Uma conexão poderia ser feita entre essas interpretações deste período e as dificuldades que o Brasil enfrentaria para superar os interesses das elites em manter sua zona de conforto intocada.
O argumento de um autoritarismo remanescente no novo regime que iria pôr em risco a abertura para participação popular, como um resultado dessas barganhas.
A transição brasileira é uma fonte comum de consenso em como as elites, através de diferentes significados, estrategicamente agiram para manter seu status quo virtualmente intocado. As barganhas se tornaram características evidentes de um processo que prejudicou profundamente a então ascendente democracia. O legado autoritário seria mantido vivo nos anos seguintes, afetando como a sociedade e instituições brasileiras interagiriam entre si. As elites, por seu comportamento estratégico, teriam jogado bem suas cartas no jogo. Apesar do Brasil enfrentar um novo regime, este não seria institucionalmente diferente do passado.
O povo esquecido na transição brasileira para a democracia: uma nova abordagem sobre a transição?
A democracia brasileira é sólida e madura, com muitas sucessões presidenciais e nenhuma ameaça extraconstitucional ao regime. Ainda, permanecem questões sobre a democracia brasileira, especialmente porque parece que o Brasil tem uma aparente inabilidade de escapar dos legados da civilização desigual.
O povo esquecido é uma fonte fundamental para entender a potencialidade do Brasil em virar a página do passado e olhar para o futuro.
A força da cidadania brasileira, mesmo com imperfeições, não é apenas consequência do processo de democratização, mas também uma das muitas razões para fazer da democracia uma possibilidade real após anos de governo militar. A ênfase no comportamento estratégico das elites durante aquela transição para a democracia pode ter falhado em observar a habilidade estrutural do povo esquecido em fazer, passo por passo, a mudança, apesar de que o ritmo da mudança fora, até o limite, controlado por muitos dos grupos da elite.
Alguns estudos historiográficos recentes têm focado em como o fortalecimento dos cidadãos tomou lugar aquela miscelânea de pactos no Brasil. Esse foco mostra como a cidadania, embora ainda problemática, pode ser uma permanente esperança de solução.
O povo esquecido ainda abarcaria setores distintos e organizados da sociedade civil, tais quais uniões trabalhistas, movimentos para direitos minoritários, OAB, ABI, a Igreja Católica e outros grupos religiosos, e muitos outros. A sua contribuição durante a Assembleia Constituinte fora significante e certamente sem precedentes na história constitucional brasileira.
Desde o fim dos anos 70, dois discursos distintos têm circulado sobre o futuro da constituição:
Um negando o regime militar e clamando por uma ruptura com a sua ordem legal; e 
Outro focando na palavra conciliação e argumentando em favor de um novo constitucionalismo que institucionalizaria a revolução da ditadura iniciada em 1964.
Um desses antagonismos e paradoxos recaem na maneira particular que o regime miliar planejou a transição controlada, por um lado; e como a sua transição, especialmente após a Assembleia Constituinte de 1987/1988, se tornou, afinal, bem descontrolada em alguns aspectos, por outro lado.
O discurso conciliatório assume um papel especial na definição da feitura dos pactos. Se não há ruptura, não há quebra com o passado, barganhas serão necessárias para harmonizar interesses e pacificar os conflitos inerentes à transição.
Mudando o foco para outros movimentos políticos e sociais, esse discurso conciliatório, notadamente influenciados pelas análises de comportamento estratégico, se torna menos atrativo.
O impacto desses movimentos sociais nos trabalhos da Assembleia Constituinte, se não é capaz de evitar muitas barganhas políticas entre elites distintas, é visível em uma variedade de eventos.
Há muitos debates públicos e audiências durante as atividades na Assembleia,com intervenções efetivas no processo de formulação de decisões, criando, portanto, uma cultura e prática constitucional sem precedentes no Brasil. De acordo com essa nova análise historiográfica, os trabalhos internos da Assembleia Constituinte foram caracterizados por um esforço contínuo de diálogo com a sociedade.
Os procedimentos e a organização desses procedimentos foram de interesse público, com notável participação da sociedade civil. Além disso, não houve rascunho prévio do texto constitucional por onde a Assembleia Constituinte pudesse trabalhar sobre. Em vez disso, a constituição foi desenhada em vários estágios e um distinto e descentralizados comitês e subcomitês, onde alguns diálogos com a sociedade e organizações da sociedade civil surgiram, e onde muitas contradições e desentendimentos foram expostos. Esses procedimentos permitiram debates sobre uma variedade de valores e interesses, vindo de distintos setores de sociedade, criando um ambiente e incoerente com a chamada transição lenta, segura e gradual.
Muitos grupos organizados da sociedade civil que mobilizaram energias para mudar a realidade brasileira desde o final dos anos 70, viram naquele momento o cenário perfeito para articular demandas sociais relevantes, algumas delas com relativo sucesso. Nesse novo ambiente, onde esse diálogo com a sociedade poderia fazer emergir um novo significado para a Constituição e para a democracia representativa e os direitos básicos que o suportam, o Brasil estava vivendo um momento em que muitos anos de luta por democracia, como um momento de autoconhecimento, que poderia acabar em resultados positivos.
O legado autoritário e os privilégios das elites não poderiam ser ultrapassados pelo simples fato de que a Constituição fora desenhada de modo plural.