Montagem da agenda

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Montagem da agenda
A agenda é a lista das questões ou problemas que recebem atenção séria por parte do governo limitando esse conjunto de questões concebíveis ao conjunto que de fato se torna foco de atenção no momento da montagem da agenda. É o primeiro e talvez o mais crítico dos estágios, ele tem um impacto decisivo em todo o processo político e seus resultados, pois a maneira e forma como os problemas serão ou não reconhecidos são determinantes fundamentais de como eles serão tratados pelos policy-makers. O reconhecimento de problemas não seria um simples processo mecânico de identificar desafios ou oportunidades, mas um processo sociológico, socialmente construído que envolve a criação de definições aceitas de normalidade e do que é um desvio indesejável dessa normalidade, partindo do princípio que quadros ou conjuntos de ideias tem significado critico dentro dos quais operam e pensam os governos e atores não governamentais.
Para explicar a construção objetiva dos problemas políticos são apresentadas teorias como a tese da convergência que afirma que na medida em que os países se industrializam eles tendem a convergir para a mesma composição de políticas, ou seja, níveis elevados de desenvolvimento econômico e riqueza criam problemas semelhantes que são tratados em geral da mesma maneira independentemente das suas diferentes estruturas sociais ou políticas. Essa visão era de um processo automático causado pelas pressões sofridas pelo governo em função da industrialização e modernização econômica. Outra explicação apresentada é a do modelo de dependência de recursos O modelo de dependência de recursos, que surgiu da Teoria da Convergência na década de 1980, sustenta que a industrialização cria a necessidade de programas e políticas por via da expansão do Estado e consequente expansão das demandas sociais e políticas. Seu principal argumento é infraestrutural. Baseia-se na visão integrada tanto dos fatores políticos como nos fatores econômicos na formação de um circulo político de negócios com dinâmica própria econômica onde incidem inferências políticas.
Quanto ao papel dos atores e paradigmas políticos na construção subjetiva dos problemas políticos a agenda seria criada a partir da história, tradições, atitudes e crenças traduzidas em discursos construídos por estes atores sociais e políticos pois é necessário na montagem da agenda dar atenção a como os interesses dos atores sociais e estatais são filtados através dos seus contextos institucionais e ideológicos e como refletem. 
Ao analisar a montagem da agenda os autores trazem dois modelos de análise que articulam os atores, as ideias e as instituições. O primeiro é o “funil de causalidade”, um modelo de formação de agenda que busca apreender as relações entre as condições sociais, institucionais, políticas, econômicas e de ideias presentes no processo de montagem de agenda. O segundo modelo de formação de agenda é o de “ciclos de visibilidade dos problemas”, que argumenta que a montagem da agenda seguia um padrão semelhante ao “ciclo de notícias” da mídia de massa. Neste sentido, os problemas sujeitos ao ciclo de visibilidade tendem a receber maior atenção por parte dos governos. Também acrescentaram ao modelo outros dois ciclos que influenciam a montagem da agenda: o ciclo de “crise” (no qual, eventos externos ou exógenos, como guerras ou crise de energia, podem iniciar um processo de construção de problema) e o ciclo “político” (no qual, o início de um problema tem origem em uma liderança política). 
Os autores no que se referem aos modos de montagem da apresentam uma distinção entre agenda pública sistêmica ou informal e agenda de Estado ou institucional. A agenda informal é tudo aquilo que está sendo debatido pela sociedade ou é de interesse público. A agenda de Estado é quando um tema da agenda informal passa a ser incorporado pelo Estado iniciando, assim, a ação do Estado. Eles apresentam então os modos da montagem da agenda, quais sejam: modelo da iniciação externa, modelo da mobilização e modelo da iniciação interna. O modelo de iniciação externa é inerente às sociedades pluralistas liberais. O debate inicia nos grupos não estatais e havendo força chegam à agenda informal. Através de grupos de influência/lobby os temas da agenda informal passam a ser da agenda formal. O modelo da mobilização existe em regimes totalitários. A agenda formal é formada inicialmente cuja única deliberação ocorre no âmbito do próprio Estado para depois ser colocada ao público. Entretanto, o apoio social continua sendo importante para o sucesso da política pública, que em alguns casos é obtido por meio de ações publicitárias. No modelo de iniciação interna há forte influência de determinados grupos junto aos atores políticos responsáveis pelas decisões. Quando um problema é incluído na agenda pública ele passa a ser um problema público relevante, neste momento se inicia a análise técnica e política.
Além disso, os autores discutem a “janela de oportunidades”, modelo elaborado por Kingdon (1984). Estas janelas se abrem e se fecham com base na interação entre os atores políticos, as instituições e a articulação das ideias na forma de propostas de soluções. Kingdon argumenta que existem três conjuntos de variáveis que influenciam a abertura dessas janelas de oportunidades (e, consequentemente, influenciam a entrada de um tema na agenda formal), que são chamados de “fluxos”. O primeiro é o “fluxo de problemas”, que se refere à percepção do problema enquanto uma questão pública, o qual pode acontecer a partir de eventos inesperados (como crises) ou feedbacks proporcionados pelos programas já existentes. O segundo é o “fluxo da política pública”, que consiste no momento em que analistas e experts examinam os problemas e propõem soluções. O terceiro é o “fluxo político”, composto por fatores como o sentimento nacional (propensão nacional), mandados dos políticos, campanhas etc. A convergência desses fluxos possibilita a abertura de uma janela de oportunidade e, nesse momento, a atuação dos “empreendedores políticos” é determinante, uma vez que correspondem aos atores políticos dispostos a aproveitar a oportunidade para inserir determinado tema na agenda formal.
Para o autor, as janelas são utilizadas como metáforas para descrever determinado contexto econômico/político/social/cultural em que um dado assunto pode adquirir chances maiores ou menores de constituir um debate político e adentrar a agenda governamental. As janelas políticas podem ser previsíveis ou imprevisíveis, e se dividem em janelas políticas de fluxo rotineiro, em que os eventos com procedimentos institucionalizados desencadeiam aberturas de janelas previsíveis, janelas políticas discricionárias em que o comportamento dos atores políticos individuais leva à abertura menos previsível de janelas, janelas de problema de externalidade em que as questões conexas são atraídas para uma janela já aberta, janelas de problema aleatório em que as crises ou os eventos aleatórios abrem janelas imprevisíveis, sendo a primeira de caráter mais institucionalizado e previsível e a última de caráter menos institucionalizado e, portanto, imprevisível . Os autores apresentam então quatro padrões recorrentes de montagem de agenda que se relacionam com o subsistema político. Assim, se o subsistema é monopolístico sem a presença de novas ideias, é possível que se encontre uma negação da agenda a favor da manutenção do status quo, sendo este de caráter estático ou hegemônico. Se o subsistema é monopolístico e conta com novas ideias tem-se uma reformulação interna do discurso. Se o subsistema é competitivo e permeado por antigas ideias, a montagem da agenda será pautada por variações contestadas sobre o status quo. Se o subsistema é competitivo com novas ideias, ele adquirirá um caráter inovador onde reinará o caos e a imprevisibilidade.
Portanto por meio dessa visão geral dos estudos sobre a montagem da agenda os autores concluem que a inclusão de uma questão na montagem da agenda depende da existência deuma janela política e da capacidade e da habilidade dos empreendedores políticos se valerem dela. Concluem também que o conteúdo dos problemas identificados depende da natureza do subsistema político presente e das ideias dos seus membros. O casamento dessas variáveis é que fará com que a questão proposta seja considerada e sob que primas ela será adicionada a agenda e tratada subsequentemente na formulação e execução da política pública.
Revisita aos modos de montagem da agenda pelas lentes do subsistema político
Essa visão geral mostrou a trajetória dos estudos sobre a montagem da agenda, assim como as influências existentes sobre o conjunto de padrões ou modos existente.
Os estudos mais recentes mostram o processo como contingente, ainda que por vezes sejam previsíveis, envolvendo inter-relações complexas. 
Ademais, mostra o surgimento de uma questão na agenda, como esta passa a integrar a agenda formal e todas os requisitos que o projeto deve seguir, além do apoio necessário para que possa ser aprovada seguir ao estágio da formulação.