AULA 5

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GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
AULA 5
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Paulo Nascimento Neto
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CONVERSA INICIAL
ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Ao concluirmos os estudos das etapas do agir público, passaremos agora a um nível mais
profundo de reflexões sobre a gestão de políticas públicas. Para podermos realizá-lo de forma
científica e consistente, partiremos de modelos teóricos de análise de políticas públicas que,
elaborados com base em estudos efetivos de situações reais, nos permitem extrair questões e
variáveis essenciais a serem consideradas, para que possamos enxergar de forma mais clara o cenário
complexo no qual se insere a agenda pública e a produção de respostas pelo Estado. Passaremos por
diferentes modelos e suas estruturas fundamentais, chegando, ao final desta aula, na análise crítica
da Reforma da Previdência, desenvolvida no Brasil em 2009, a partir de diferentes aportes teóricos.
Desejamos a você um excelente estudo!
TEMA 1 – MODELOS ANALÍTICOS: ELEMENTOS INTRODUTÓRIOS
Uma das vertentes de estudo do campo de políticas públicas é denominada análise de políticas
públicas (policy analysis) e se volta à compreensão não apenas do conteúdo de uma política pública,
mas de como se estruturam os processos decisórios e de formação da agenda pública, em um nível
mais profundo de compreensão dessas dinâmicas.
Para poder instrumentalizá-lo, trabalhamos com modelos teóricos de base, ou seja, modelos de
simplificação da realidade e da vida política que permitem analisar um grupo privilegiado de
elementos, considerados fundamentais por cada modelagem. Veja que, inclusive, utilizamos de um
desses modelos (ciclo da política pública) para estruturar nossas aulas anteriores, organizando os
estudos em etapas do processo de agir público. O ciclo da política pública é reconhecido como um
modelo heurístico que nos auxilia na ordenação didática das etapas, mas com pouca capacidade
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explicativa. Há modelos mais robustos, produzidos em gerações posteriores de estudos, que podem
nos ajudar na compreensão dos motivos pelos quais decisões públicas são tomadas, quais seus
impactos e por que elas são alteradas ao longo do tempo (Dye, 2009; Souza, 2006).
Esses modelos podem partir de diferentes pressupostos. Um elemento fundamental é a
perspectiva de interpretação do processo de tomada de decisão. Adotaremos aqui a perspectiva da
racionalidade limitada dos gestores públicos, entendendo que os gestores públicos buscarão a
melhor alternativa, pesando custos e benefícios, mas em um contexto isento de neutralidade,
restringido por questões de natureza cognitiva, de tempo e de recursos (financeiros, materiais e
humanos). Essa perspectiva, chamada pós-positivista, parte, em essência, do entendimento que não
há um objetivo inquestionável e único dos problemas públicos e de suas soluções, mas sim um
atendimento de critérios e condições possíveis e desejáveis naquele momento (Howlett; Ramesh;
Perl, 2013; Thissen; Walker, 2013).
Dentro do caleidoscópio de modelos existentes, selecionamos em nosso curso quatro deles, que
constituem o grupo de modelos amplamente utilizados em estudos contemporâneos de policy
analysis, quais sejam: modelo da lata de lixo, modelo dos fluxos múltiplos, modelo do equilíbrio
pontuado e modelo de Coalizão de Defesa. A partir da compreensão de seus elementos de base,
você poderá inclusive adaptá-los à sua necessidade no cotidiano da gestão pública.
TEMA 2 – MODELO DA LATA DE LIXO
Desenvolvido na década de 1970 por Cohen, March e Olsen (1972), o modelo da lata de lixo
(garbage can) utiliza a metáfora de uma cesta de lixo na qual políticas públicas são aleatoriamente
selecionadas e passam a formar a agenda pública. Para os autores, as decisões públicas se
caracterizam por um processo desestruturado e quase acidental de confluência entre problemas
públicos, alternativas de soluções, oportunidades e interação entre autores. Em uma leitura polêmica
das instituições e de seu comportamento, os autores afirmam que:
Ainda que seja conveniente imaginar que oportunidades de escolha levem primeiro à criação de
alternativas de decisão, que são seguidas do exame de suas consequências, e então da avaliação
objetivo de seus impactos e, finalmente, a uma decisão, esse tipo de modelo, via de regra, é uma
descrição pobre do que realmente ocorre. No modelo da lata de lixo, de outro lado, a decisão é um
resultado ou interpretação de diversos fluxos relativamente independentes dentro da organização.
(Cohen; March; Olsen, 1972, p. 2-3, tradução nossa)
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A atenção, então, passa a ser direcionada para quatro fluxos – problemas, soluções, participantes
e oportunidades de escolha – que se articulam e geram condições específicas nas quais as decisões
são tomadas. No fluxo dos problemas, temos as preocupações consideradas pelos governos, que
podem ser geradas interna ou externamente à esfera pública, abrangendo desde percepções
individuais até temas pautados pela mídia.
Por conseguinte, no fluxo das soluções temos não apenas respostas a determinados problemas,
mas também respostas procurando por uma pergunta. Essa é uma questão importante no modelo da
lata de lixo, pois, conforme Cohen, March e Olsen (1972), dificilmente saberemos precisamente a
pergunta que motivou a resolução de um problema antes que você tenha resposta. Esses dois fluxos
são influenciados pelos participantes da arena decisória, que variam conforme as características das
escolhas a serem feitas. Dessa forma, a quantidade de tempo e dedicação demandada influenciam
decisivamente no número e na tipologia de atores presentes.
Por fim, há momentos específicos em que são geradas o que os autores chamam de
oportunidades de escolhas, ou seja, momentos que ensejam tomadas de decisão ou mesmo
mudanças de rumo. Isso pode ocorrer, por exemplo, em momentos de alternância da alta cúpula
decisória, da assinatura de contratos ou de redistribuição de responsabilidades entre os participantes.
Como parte de uma lógica não estruturada de tomada de decisão, seus pressupostos podem ser,
em uma primeira leitura, de difícil compreensão. Contudo, por meio de diferentes análises
estatísticas, os criadores desse modelo demonstraram que a maior parte das decisões tomadas não
tem relação direta com a resolução específica de um problema, mas ocorrem um ambiente de
negociação diverso de uma leitura simplista de escolha racional da solução.
Ao longo de sua jornada profissional, provavelmente você já deve ter se deparado com alguma
proposta considerada tecnicamente excelente pela equipe de trabalho, bem fundamentada, mas que,
após ser apresentada para debate acabou desconfigurada e, por vezes, sequer chegou a ser
efetivada.
Essa dinâmica, mais comum do que pensamos, evidencia a natureza pouco estruturada de
muitos processos decisórios, nos impondo desafios de diferentes ordens. Sem adentrar nos detalhes
desses desafios, que desviam de nosso foco nesta aula, devemos destacar que esse modelo gerou
elementos de reflexão consistentes que possibilitaram aperfeiçoamentos futuros, dando origem,
inclusive, ao modelo dos fluxos múltiplos de John Kingdon, que estudaremos no tópico a seguir.
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TEMA 3 – MODELO DOS FLUXOS MÚLTIPLOS
Com base no modelo da lata de lixo, o cientista político norte-americano John Kingdon (1995)
propôs um aperfeiçoamento de seus elementos de suporte após uma extensa pesquisa com os
servidores públicos de alto nível hierárquico dos Estados Unidos nas áreas de Saúde e Transporte. Em
sua proposição, denominada modelo dos fluxos múltiplos (Multiple Streams), o autor estabelece uma
ordenação doprocesso de agir público segundo três fluxos independentes, quais sejam: (i) o fluxo
dos problemas (problems); (ii) o fluxo da dinâmica política (politics); e o (iii) fluxo das soluções
(policies).
Em contraposição ao modelo da lata de lixo, a dimensão dos participantes passa a não
conformar um fluxo específico, compondo diferentes grupos de interesse e comunidades que estão
presentes em cada um dos três fluxos previamente citados, articulando justamente problemas e
soluções. Ademais, os participantes também passam a incorporar uma das variáveis do fluxo da
dinâmica política, particularmente relativa aos eventos políticos (vamos retomar posteriormente este
ponto).
No primeiro fluxo – problemas –, estão presentes os debates sobre os elementos responsáveis
por incluir um problema na agenda governamental. Partindo do pressuposto de que os tomadores
de decisão não conseguem se concentrar simultaneamente em todas as questões demandadas,
apenas um número restrito de condições socialmente percebidas passa a conformar um problema
público . Esse processo é influenciado, basicamente, por três mecanismos, a saber:
1. Indicadores, que evidenciam a gravidade de determinada condição, possibilitando interpretá-
lo desde uma perspectiva que sensibilize os formuladores de políticas públicas. Como exemplo
recente, podemos mencionar os dados do Índice de Desenvolvimento Humano e como eles
influenciaram as políticas de educação e assistência social no Brasil ao longo das duas últimas
décadas.
2. Eventos e crises relacionados à ocorrência de eventos de grande magnitude, que tendem a
reforçar a percepção de um problema e pressionam o poder público para incluí-lo ou alterar
seu grau de prioridade na agenda governamental. Como exemplo recente, podemos citar a
tragédia ocorrida em uma casa noturna na cidade de Santa Maria (RS), em 2013. A partir desse
evento trágico, houve uma ampliação substancial das atividades de fiscalização do Corpo de
Bombeiros e das equipes municipais, de diferentes estados, para ampliar o controle do
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licenciamento e operação de casas noturnas. Outro exemplo atual é o avanço da pandemia de
Covid-19 e como ela tem alterado as políticas de assistência social no Brasil, promovendo,
inclusive, programas de transferência direta de renda aos trabalhadores informais, um tema que
historicamente está na pauta de movimentos sociais, mas que antes não tinha se viabilizado no
país.
3. Feedbacks de ação governamental, diretamente vinculados aos aspectos que estudamos nas
aulas anteriores. A partir do monitoramento dos gastos públicos e da efetividade do
cumprimento de metas, determinados problemas públicos adquirem maior atenção dos
formuladores de políticas públicas. O caso da Reforma da Previdência é um exemplo desse tipo
de mecanismo, em que os indicadores de déficits do sistema previdenciário, articulado aos
debates sobre a insustentabilidade do modelo anteriormente vigente, fomentaram a
proposição e aprovação de reformas.
No segundo fluxo – soluções –, nos concentramos na análise das alternativas que são
socialmente reconhecidas como adequadas para intervir sobre determinados problemas públicos. No
modelo de Kingdon (1995), esse fluxo ocorre de forma independente do anterior e, não
necessariamente envolve os mesmos atores. As soluções tendem a ser gestadas em ambientes
específicos (o que ele denomina comunidades de políticas públicas), nos quais as ideias mais
aderentes aos valores socialmente compartilhados e com adequada viabilidade técnica e financeira se
sobressaem. Como metáfora, o autor utiliza a ideia da seleção natural de Darwin, na qual apenas um
conjunto muito restrito de proposições vence esse processo e é efetivamente considerado pelos
tomadores de decisão.
Já no terceiro fluxo – dinâmica política –, são colocadas em evidência as articulações e as
interações próprias da arena política, com tempos e dinâmicas diversas da consolidação dos
problemas públicos e definição de soluções viáveis. Os principais mecanismos de influência nesse
fluxo são: (i) as mudanças governamentais, sejam de cargos estratégicos ou mesmo da alternância de
governo; as (ii) forças políticas, que podem se arranjar e alterar a correlação de apoios e resistências
contra determinadas pautas; e (iii) o clima nacional, representado pela tendência de convergência da
atenção pública em determinados momentos para determinados problemas públicos.
A interação desses fluxos é um aspecto central do modelo dos fluxos múltiplos, tendo como
ponto de atenção o que Kingdon (1995) chama de janela política, quando verificamos uma
convergência na qual uma condição socialmente percebida atinge o patamar de problema público,
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há uma solução socialmente reconhecida como adequada e há disposição política para a tomada de
decisão (figura 1).
Figura 1 – Representação esquemática do modelo de fluxos múltiplos
Fonte: Nascimento Neto, 2020.
Uma característica essencial dessas janelas é justamente sua natureza transitória, podendo se
desarticular tanto por alterações em qualquer um dos fluxos quanto por aberturas periódicas, como
o final de mandatos eleitorais e o encerramento de ciclos orçamentários. Para Capella (2005), a
estrutura fluida e a negação de regras diretas de causa e efeito são elementos marcantes desse
modelo, que nos permite interpretar o processo político a partir de um conjunto de lentes que
captura a dinâmica da política pública frente a um cenário incerto e ambíguo, comumente presente
nesse campo.
TEMA 4 – MODELO DO EQUILÍBRIO INTERROMPIDO
Os dois modelos que estudamos anteriormente se concentram na articulação de fluxos de
problemas e soluções e como esses interagem na conformação das políticas públicas. Divergindo em
parte dos pressupostos de organização, o modelo do equilíbrio interrompido (punctuated
equilibrium) também parte da ideia de racionalidade limitada do gestor público, mas se apresenta
como uma alternativa entre a concepção de incrementalismo nas políticas públicas (alterações
graduais) e de seus críticos, organizando um modelo teórico que articula períodos de estabilidade,
interrompidos ocasionalmente por mudanças de maior magnitude.
Criado em 1993 por Baumgartner e Jones (2010) após avaliação dos períodos de estabilidade e
instabilidade nas políticas americanas, o modelo foi aperfeiçoado por estudos subsequentes dos
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mesmos autores na Bélgica e na Dinamarca (Baumgartner et al., 2009), e por outros autores em
diferentes contextos, como John e Bevan (2012), no Reino Unido. Suas reflexões partem dos estudos
de sistemas complexos econômicos e dos processos evolutivos biológicos para defender que as
políticas públicas tendem a se manter constantes por longos períodos, intercalados por
transformações rápidas e significativas.
Nesse contexto, instituições são elementos importantes, pois têm papel crucial na delimitação do
conjunto de participantes políticos dentro de um processo. Dentro delas, os padrões de articulação
entre diferentes atores e grupos de coalizão, motivados por interesses específicos, auxiliam na
identificação de alterações ou consolidações de determinadas agendas públicas. Como bem
sintetizado por John (2006, p. 180), “atores individuais e seus interesses são cruciais. A mudança nas
agendas é dirigida pelo caminho a partir do qual o sistema político premia alguns enquanto exclui
outros”.
Para os autores, como os tomadores de decisão não conseguem lidar com todos os problemas
existentes e soluções disponíveis, sua atuação tende a se assemelhar a de um malabarista, que
procura articular um amplo espectro de questões, por vezes concorrentes, na formação da agenda
pública. Esses padrões de restrição de recursos, tempo e conhecimento induzem gestões mais
conservadoras, com a proposição deapenas pequenas modificações de caráter incremental. Apenas
em momentos específicos, nos quais há um ambiente político propício e relações de custo-benefício
vantajosas para buscar novas soluções, veremos transformações mais substanciais nas políticas
públicas (Baumgartner et al., 2009; Robinson, 2006).
Um conceito interessante deste modelo é a ideia de fricção institucional, segundo a qual o fluxo
de informação dentro do subsistema de uma política pública tende a encontrar resistência (portanto,
gerando fricção) ao buscar se ajustar dentro de uma estrutura institucional previamente existente.
Temos, por exemplo, questões específicas de imperfeição no desenho organizacional de instituições
públicas, problemas nos procedimentos operacionais, na cultura organizacional e, inclusive, da
própria organização cognitiva dos seres humanos, que tendem a buscar estabilidade e certa
previsibilidade das ações, gerando resistência a políticas públicas desenhadas de forma disruptiva
(Jones; Baumgartner, 2012).
A maior limitação desse modelo está no seu direcionamento na identificação das magnitudes
das mudanças, relegando ao segundo plano o debate dos fatores que supostamente motivaram
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essas transformações (Weimer; Vining, 2011). Isso não significa dizer que esse modelo não possui
relevância em nossos estudos, mas sim que, em nossa prática cotidiana da gestão pública, sua
pertinência é muito maior enquanto instrumental de compreensão desse processo evolutivo de
produção de políticas públicas.
TEMA 5 – MODELO DE COALIZÃO DE DEFESA
O último modelo que estudaremos tem sido reconhecido como o mais utilizado para estudos de
políticas públicas no contexto contemporâneo internacional, particularmente em casos nos quais há
discordância quanto aos objetivos a serem alcançados e às técnicas a serem adotadas, envolvendo
diversos atores de diferentes níveis governamentais, grupos de interesse, instituições de pesquisa e a
mídia (Weible; Sabatier, 2007). Desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith na década de 1980, o
modelo de coalizão de defesa (advocacy coalition framework) buscou avançar sobre as lacunas
existentes nos modelos previamente disponíveis na literatura, articulando abordagens top-down e
bottom-up e dando particular importância ao conhecimento técnico-científico no processo político. A
unidade básica, nesse contexto, é o subsistema da política pública, no qual estão em destaque o
problema objeto da política pública, os atores envolvidos na tomada de decisão e os grupos
envolvidos com o tema em questão. Ao mesmo tempo, o modelo também leva em consideração a
influência de eventos, estruturas institucionais e fatores socioeconômicos externos a esse subsistema
(Sabatier; Jenkins-Smith, 1999).
Esse subsistema da política pública está inserido em contextos geográficos e temáticos
específicos, que, por consequência, conformam um grupo determinado de participantes, de
diferentes níveis governamentais, grupos de interesse, instituições de pesquisa e da mídia. O
interessante nesse modelo é o que os atores não são vistos a partir de seus vínculos institucionais
(setor público, academia, sociedade civil etc.), mas desde suas ideias e como se articulam em
coalizões de defesa. Essas coalizões geralmente envolvem atores de diferentes setores, mas com
crenças comuns.
O modelo, originalmente concebido na década de 1980, passou por revisões e
complementações no final das décadas de 1990 e, posteriormente, nos anos 2000 (Sabatier; Jenkins-
Smith, 1999; Weible; Sabatier, 2007), chegando à forma final apresentada na figura 2.
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Figura 2 – Modelo de Coalizão de Defesa
Fonte: Nascimento Neto, 2020.
Conforme falamos anteriormente, a ideia de coalizão de defesa é central na compreensão desse
modelo, podendo ser entendido como o conjunto de indivíduos de diferentes posições (atores
políticos, profissionais de órgãos oficiais, líderes de grupos de interesse, pesquisadores, ativistas,
jornalistas etc.), que compartilham de um sistema de crenças e demonstram um grau coordenado de
atividades. Essas coalizões buscam defender suas pautas de interesse por meio do exercício de
influência em cinco diferentes frentes: (i) sobre os legisladores, por meio de contribuições de
campanha e declarações de apoio, para modificar o orçamento e o poder de determinadas agências;
(ii) sobre a definição dos titulares de determinados cargos, sobretudo nomeados para o alto escalão;
(iii) sobre os meios de comunicação, com vistas a influir sobre a opinião pública; (iv) por meio de
manifestações e boicotes, de forma a alterar o comportamento do grupo-alvo de determinada
política; e (v) por meio de pesquisas sobre a percepção dos grupos envolvidos em uma política
pública, intentando transformá-la gradativamente (Sabatier; Jenkins-Smith, 1999).
Essas ações se processam em um contexto, representado no modelo por duas categorias. A
primeira, relativa aos parâmetros relativamente estáveis, se refere aos valores socioculturais
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fundamentais, à estrutura social e ao desenho constitucional fundamental, que delimitam a definição
do problema, restringem os recursos disponíveis, estabelecem um sistema mínimo de valores e
crenças e definem regras e procedimentos para que se promovam alterações nas políticas públicas.
Devido à resistência de mudança, esses parâmetros usualmente são considerados como fixos pelos
atores inseridos em um subsistema de política pública. A segunda categoria, relativa aos eventos
externos, engloba os impactos de outros subsistemas e as mudanças mais significativas nas
condições socioeconômicas e nas coalizões governamentais, e podem atrair a atenção pública e,
consequentemente, ampliar ou reduzir o direcionamento de recursos e disposição política para
determinada política.
Um aspecto central desse modelo é a concepção de indivíduo adotada. De forma semelhante
aos demais modelos que estudamos, aqui também a ideia de racionalidade limitada dos gestores
públicos é adotada, contudo, a partir de uma estrutura cognitiva particular. Para Weible e Sabatier
(2007), os indivíduos tendem a ignorar informações que conflitem com suas crenças e ao mesmo
tempo tendem a absorver sem maiores resistências informações que as reforcem. Ademais, há uma
tendência maior de recordar eventos de perdas do que momentos de vitórias, estabelecendo uma
espécie de aversão emocional aos adversários políticos e desestimulando um pensamento mais
racional.
Em outras palavras, nesse modelo somos convidados a considerar o arcabouço psicológico e
emocional dos atores inseridos dentro do subsistema da política pública, pois eles interferem nos
movimentos de cooperação ou conflito e, em última instância, conformam as coalizões de defesa.
Sabatier e Jenkins-Smith (1999) tratam essa questão em três níveis de crenças individuais. No
nível mais profundo, estão as convicções ontológicas fundamentais e que possuem grande
resistência à mudança, como a opção religiosa e o posicionamento entre direitos individuais e
direitos sociais. Em um nível intermediário, essas crenças são mediadas por aquelas específicas de
uma política pública, envolvendo o conjunto de crenças empíricas, compromissos normativos básicos
e percepções de relações causa-efeito, como o adequado grau de distribuição de poder entre
governo e mercado. Por fim, em um nível mais superficial estão as crenças secundárias, relacionadas
a aspectos específicos de uma política pública e mais suscetíveis às mudanças.
São esses níveis de crenças que vão influenciar a perenidade das coalizões de defesa e nas
alterações realizadas nas políticas públicas, estimuladas, entre outros aspectos, pelo acúmulo de
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conhecimento técnico-científico (que pode alterara compreensão de um fenômeno) e pelo
acontecimento de eventos traumáticos (que apontem para a inviabilidade de manutenção do
desenho atual).
Vemos por meio dessa breve explicação do modelo que o grande número de variações e
relações busca justamente estruturar um conjunto de dimensões que expressam a complexidade da
gestão de políticas públicas. Sua compreensão com base em diferentes subsistemas, articulados a um
contexto maior e pautados por sistemas de crenças e valores é uma contribuição fundamental desse
modelo, que nos permite olhar para o cotidiano da gestão pública não mais pela divisão tradicional
de atores do Estado e de fora dele, mas sim a partir de diferentes coalizões de interesse, formadas
por atores diversos ao redor de um mesmo conjunto de crenças e preferências.
NA PRÁTICA
Em aulas anteriores, elegemos como caso de estudo prático a Reforma da Previdência aprovada
em 2019 no Brasil, com vistas a ilustrar os conceitos de políticas de Estado versus políticas de
governo e os processos de formulação de políticas públicas em um contexto de autonomia relativa
do Estado. Você se recorda? Sugerimos reler brevemente aquelas reflexões para retomá-las, pois, a
partir delas, podemos avançar em uma compreensão mais profunda desde os conceitos e modelos
estudados nesta aula.
Caberá a nós, como profissionais do contexto da gestão pública, adotarmos as lentes que
melhor nos instrumentalizam para enxergar a realidade. Por isso, como exercício analítico, faremos
uma leitura sintética com base em três modelos: o modelo dos fluxos múltiplos, o modelo do
equilíbrio interrompido e o modelo das coalizões de defesa. Como cada um deles nos ajuda a
enxergar a realidade? Acompanhe na sequência!
Ao entendermos o processo de aprovação da Reforma da Previdência a partir dos aportes
teóricos do modelo dos fluxos múltiplos, naturalmente somos levados a nos recordar do conceito de
janela política, de forma que mudanças estruturais em determinadas políticas públicas apenas
ocorrem quando há convergência entre os fluxos do problema, da solução e da dinâmica política.
E, de fato, ao olharmos para a conjuntura existente em 2019, veremos o início de um novo
governo, a proposição de uma nova configuração de solução e um processo intensivo de legitimação
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de uma leitura específica do sistema de previdência social brasileiro, economicamente deficitário. A
conjugação desses fluxos, em um momento particular, possibilitou a consecução da reforma
pretendida. No contexto atual, seria possível aprová-la? É difícil prevermos, mas, no mínimo,
podemos afirmar com certo grau de certeza que as resistências seriam maiores e que o capital
político exigido seria muito superior.
Paralelamente a esta leitura, ao olharmos essa política pública desde a teoria do equilíbrio
interrompido, veremos que em um curto espaço de tempo se operou uma mudança significativa da
política de previdência social, após um longo período de pequenas mudanças incrementais.
Novamente, retoma-se agora um período em que não há maiores expectativas de mudanças nessa
política.
Há, contudo, diversas dificuldades de implementação das mudanças aprovadas, levando,
inclusive, a uma fila de agendamentos para solicitação e análise do benefício. Essas resistências de
encaixe entre o novo modelo delineado e a estrutura institucional vigente nos faz recordar da ideia
de fricção institucional e como ela pode interferir nos resultados esperados de uma política pública.
Por fim, por meio do modelo de coalizão de defesa podemos identificar claramente como os
indivíduos se organizaram em grupos de interesse, segundo pautas específicas, extrapolando a
leitura de atores do estado e de fora dele. Assim, por exemplo, as categorias de militares ou
professores dispunham de representantes de seus interesses no processo legislativo, no meio
técnico-científico e na estrutura do Estado, pressionando para alterações na proposição inicial do
governo. Ao mesmo tempo, os argumentos defendidos pelo governo para promover a reforma
também encontravam ressonância em parte do corpo legislativo, em outro grupo de representantes
do meio técnico-científico e, obviamente, na estrutura do Estado. Essas tensões evidenciam a
limitação da mera divisão conceitual entre atores do poder público e da sociedade civil para
enxergarmos como se operam os mecanismos de influência e pressão sobre a agenda pública. O
papel das ideias e de como os sistemas de crenças se articulam, por sua vez, se reveste de grande
importância.
FINALIZANDO
A compreensão dos diferentes modelos teóricos de policy analysis nos permite alçar a um nível
superior de debate e compreensão dos processos de formulação de políticas públicas. Passamos a
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dominar não apenas aspectos técnicos e operacionais do cotidiano da gestão pública, mas também
aspectos intangíveis desse processo, que nos revelam pistas de como operam as arenas de
negociação e conflito no qual as políticas públicas são permanentemente pactuadas e alteradas. A
partir desses aportes teórico-conceituais reunidos ao longo desta e das aulas anteriores, passaremos
ao estudo específico de diferentes políticas de desenvolvimento no contexto brasileiro. Nos vemos na
próxima aula!
REFERÊNCIAS
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 Sugerimos aqui retomar o estudo sobre as distinções entre condições e problemas públicos,
explorado em aulas anteriores.
[1]