O QUE É O CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

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O QUE É O CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS?
As políticas públicas são uma resposta do Estado às necessidades do coletivo que, por meio do desenvolvimento de ações e programas, objetivam o bem-comum e a diminuição da desigualdade social. Esses programas e ações precisam ser estruturados de maneira funcional e sequencial para tornar possível a produção e organização do projeto. Esclarecido isso, o ciclo das políticas públicas nada mais é que um processo que leva em conta:
A participação de todos os atores públicos e privados na elaboração das políticas públicas, ou seja, governantes, políticos, trabalhadores e empresas;
O poder que esses atores possuem e o que podem fazer com ele;
O momento atual do país no aspecto social (problemas, limitações e oportunidades);
Organização de ideias e ações.
Ela é tida como um recurso heurístico, sabe o que é isso? Um processo que busca desvendar e compreender algo ou uma situação. No caso das políticas públicas, é um modelo para compreender em que pé se encontra o país e o que pode ser feito por ele.
Primeira fase: a formação da agenda
Para começar a elaboração de uma política, é preciso decidir o que é prioritário para o poder público. A fase da agenda caracteriza-se pelo planejamento, que consiste em perceber os problemas existentes que merecem maior atenção. Essa percepção precisa ser consistente com o cenário real em que a população se encontra. São analisados nessa fase: a existência de dados que mostram a condição de determinada situação, a emergência e os recursos disponíveis.
O reconhecimento dos problemas que precisam ser solucionados de imediato ganham espaço na agenda governamental. Entretanto, nem tudo que está na agenda será solucionado imediatamente. Saiba que o planejamento é flexível e que a viabilização de projetos depende de alguns fatores. São esses:
  Avaliação do custo-benefício
  Estudo do cenário local e suas necessidades
  Recursos disponíveis
A urgência que o problema pode tomar por uma provável mobilização social
 Necessidade política
Segunda fase: a formulação da política
É a fase de apresentação de soluções ou alternativas. É o momento em que deve ser definido o objetivo da política, quais serão os programas desenvolvidos e as linhas de ação. Após esse processo, se avaliam as causas e são avaliadas prováveis alternativas para minimizar ou eliminar o problema em questão.
Portanto, a segunda etapa é caracterizada pelo detalhamento das alternativas já definidas na agenda. Organizam-se as ideias, alocam-se os recursos e recorre-se à opinião de especialistas para estabelecer os objetivos e resultados que querem alcançar com as estratégias que são criadas. Nesse ponto, os atores criam suas próprias propostas e planos e as defendem individualmente.
Terceira fase: processo de tomada de decisão
Com as todas as alternativas avaliadas, na terceira fase se define qual será o curso de ação adotado. São definidos os recursos e o prazo temporal da ação da política.
Quarta fase: implementação da política
É o momento em que o planejamento e a escolha são transformados em atos. É quando se parte para a prática. O planejamento ligado à organização é transformado em ação. São direcionados recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos para executar a política.
Quinta fase: avaliação
É um elemento crucial para as políticas públicas. A avaliação deve ser realizada em todos os ciclos, contribuindo para o sucesso da ação. Também é uma fonte de aprendizado para a produção de melhores resultados. Nela se controla e supervisiona a realização da política, o que possibilita a correção de possíveis falhas para maior efetivação. Inclui-se também a análise do desempenho e dos resultados do projeto. Dependendo do nível de sucesso da política, o poder público delibera se é necessário reiniciar o ciclo das políticas públicas com as alterações cabíveis, ou se simplesmente o projeto é mantido e continua a ser executado.
A boa política pública deve cumprir as seguintes funções:
– promover e melhorar a cooperação entre os atores;
– constituir-se num programa implementável
O Estado, o governo e o mercado são elementos presentes na sociedade moderna. A sua relação transcende os aspectos temporais e encontra na teoria liberal e marxista a especificidade que direciona o objeto da relação existente entre esses três aspectos da sociedade moderna.A sociedade, enquanto instituição que permeia as relações existentes entre Estado, governo e mercado é o meio presente da dinâmica que envolve toda a complexa relação de interesses dos mais diferentes grupos sociais existentes.Para os liberais, a sociedade é compreendida "[...] como esfera mais dilatada, de substrato materialmente econômico, onde os indivíduos dinamizam sua ação e expandem seu trabalho" (BONAVIDES, 1996, p.60), isso se dá, por sua vez, pelo princípio da liberdade individual e da propriedade privada, garantidas por meio de um instrumento legal, denominado "Contrato Social", que garante ao Estado "[...] a ordem jurídica, o corpo normativo, a máquina do poder político, exterior à sociedade [...]" (idem p. 60). Logo, da relação entre Estado e sociedade, na seara do pensamento liberal de Jean Jacques Rousseau, Bonavides (1996, p. 60) chega à seguinte conclusão.Por sociedade, entendeu ele o conjunto daqueles grupos fragmentários, daquelas "sociedades parciais", onde o conflito de interesses reinantes só se pode recolher a vontade de todos (volontié de tous), ao passo que o Estado vale como algo que se exprime numa vontade geral (volonté générale) [...]. (Grifo do autor)Então, não caberia ao Estado interferir diretamente na liberdade individual dos seus governados, pois estaria interferindo sua vontade individual. Desse modo, o Estado iria atuar apenas nas áreas de interesse geral da população.Segundo Coelho (2009, p. 77) cabia "[...] ao poder público a manutenção da lei e da ordem para que os indivíduos pudessem se dedicar aos seus interesses de mercado e as suas atividades no mercado." Logo, cabia ao Estado a tarefa ligada aos aspectos jurídicos da legalidade para a manutenção do poder político e aos indivíduos o trabalho. Isso gera uma diferenciação entre os governantes e os governados, que se sujeita a um ao outro a um processo de coerção. Segundo Bonavides (1996, p. 108):
 
Examinada atentamente a natureza do poder estatal, verifica-se que todo Estado, comunidade territorial, implica uma diferenciação entre governantes e governados, entre homens que mandam e homens que obedecem, entre os que detêm o poder e os que a ele se sujeitam.
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A minoria dos que impõem à maioria a sua vontade por persuasão, consentimento ou imposição material forma o governo que, tendo a prerrogativa exclusiva do emprego da força, exerce o poder estatal através de leis que obrigam, não porque sejam "boas, justas ou sábias", mas simplesmente porque são leis, pautas de convivência, imperativos de conduta.Esse processo persuasivo, por sua vez, está ligado diretamente ao principio à legitimidade dos atos. Bonavides (1996, p. 112) fala que a "[...] legitimidade tem exigências mais delicadas, visto que levanta o problema de fundo, questionando acerca da justificação e dos valores do poder legal". Para os liberais essa justificação e valores estavam ligados a liberdade individual e de propriedade, que dava condições para o desenvolvimento do mercado numa sociedade livre.A partir de então, as relações entre Estado e sociedade passaram a ser pensadas e analisadas sempre – mas não exclusivamente – como uma relação entre Estado e mercado.O mercado pode ser definido como um sistema de trocas do qual participam agentes e instituições interessados em vender ou comprar um bem ou prestar ou receber um serviço. (COELHO, 2009, p. 22)Em um lado oposto ao pensamento liberal, o pensamento marxista preconizava que o Estado é uma relação de dominação de uma classe social em função da divisão de classes do trabalho (COELHO, 2009). Assim sendo, o Estado "[...] é produto da sociedade, instrumento das contradições sociais, e só seexplica como fase histórica, à luz do desenvolvimento da sociedade e dos antagonismos de classe" (BONAVIDES, 1996, p. 61).Essa relação entre Estado e sociedade não necessariamente pode ter o primeiro descartado, pois o Estado teria que cumprir a sua função de igualar as condições econômico-sociais dos seus governados pelo uso do poder político de um governo formado pelo proletariado.Segundo Bonavides (1996, p. 65), no que tange ao pensamento marxista, o Estado:[...] É um fenômeno histórico passageiro, oriundo da aparição da luta de classes na sociedade, desde que, da propriedade coletiva passou à apropriação individual dos meios de produção. Instituição portanto que nem sempre existiu e que nem sempre existirá. Fadado a desaparecer, o poder político, como Marx o definiu, é "o poder organizado de uma classe para a opressão de outra."Assim sendo, dos contextos presentes nas corrente liberal e marxista, a relação existente entre Estado, governo e mercado é necessária para a manutenção da sociedade moderna tal como conhecemos, pautada pelo desenvolvimento do progresso econômico.Uma vez definido o sistema capitalista como o sistema de desenvolvimento mundial das sociedades, cabe aos Estados e a sua personificação jurídica, os governos, a função de manter as condições de desenvolvimento econômico, a formulação de políticas públicas para expansão dos serviços públicos e a correção das disfunções do sistema capitalista, como o combate a miséria.
 
O ponto em comum no pensamento liberal e marxista é a correção das distorções causadas pelos sistemas de poder político. No primeiro, estava relacionado ao desenvolvimento dos mercados, no segundo, a correções às distorções que o primeiro sistema ocasionou.Dessa forma, tanto no pensamento liberal quanto no marxista, sempre haverá uma relação necessária entre Estado, governo e mercado, seja para estimular o mercado, seja para manter o governo, seja para fazer com que o Estado desapareça e surja o comunismo.
TIPOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Historicamente, em síntese, é possível listar três diferentes modelos de Administração Pública: a administração patrimonialista, a burocrática e a gerencial.
 Administração Pública burocrática, que surgiu basicamente com o advento do Estado Liberal, busca romper com o modelo anterior, patrimonialista, pois separa os interesses pessoais do detentor do poder e os instrumentos colocados à disposição do Poder Público para garantir a satisfação do interesse público. Tem como objetivo defender a sociedade contra o poder arbitrário do soberano.
 No modelo de Administração burocrática são adotadas uma série de medidas cujo objetivo é a defesa da coisa pública, em contraposição ao período patrimonialista antecedente, cuja característica principal é a confusão entre patrimônio público, Estado, e o patrimônio particular do detentor do poder.
 O modelo burocrático enfatiza aspectos formais, controlando processos de decisão, estabelecendo uma hierarquia funcional rígida, baseada em princípios de profissionalização e formalismo. Os procedimentos formais são feitos por funcionários especializados, com competências fixas, sujeitos ao controle hierárquico. Há a profissionalização do funcionário burocrático, que exerce o cargo técnico em razão de sua competência, comprovada por processo de seleção. Afasta-se o nepotismo e as relações de apadrinhamento. O exercício de cargos públicos passa a ser uma profissão, com remuneração previamente conhecida pelo indivíduo e pela sociedade. Houve, nesse período, a criação das primeiras carreiras para funcionários públicos e a realização dos primeiros concursos públicos, efetuados no Governo Vargas, na década de 30.
 
Na Administração burocrática, inicialmente não havia controle finalístico ou de resultados, pois o foco era tornar a Administração Pública impessoal. Esses objetivos somente apareceram com o surgimento da Administração gerencial.
O texto constitucional de 1988, em sua redação original, traz inúmeras disposições que lembram características do modelo burocrático, enfatizando o controle entre os poderes, a instituição de Tribunais de Conta, estabelecendo princípios que regem a atuação administrativa, especificando garantias dos agentes públicos quanto ao sistema remuneratório, previdenciário, estabilidade, entre outras.
 Nesse contexto, citamo, o disposto no art. 37, em sua redação original, que previa como princípios da Administração Pública a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade. Além disso, nos termos do inciso II, redação atual, a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. O inciso X especifica que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. O inciso XV especifica que, salvo as exceções previstas, os vencimentos e subsídios ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis.
 Um exemplo de que a Constituição Federal estabelece que o administrador não pode utilizar a máquina pública para se autopromover é a previsão do §1º do art. 37: “ A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”
 O princípio da legalidade, no modelo burocrático, possui máxima relevância na questão do controle exercido sobre a atuação do agente e da própria atuação do Estado, na medida em que somente pode atuar nos limites da previsão legal (princípio da legalidade estrita – ao administrador só é dado fazer o que a lei permite).
 
            Com a passagem para o modelo de Administração Pública gerencial, presente em um Estado não mais prioritariamente produtor de bens e serviços, mas regulador da economia e da sociedade, tanto no aspecto econômico como de outras questões sociais relevantes, como o meio ambiente, o enfoque muda, passando para o controle de resultados pretendidos, atenuando os rígidos controles procedimentais do período antecedente.
 A partir do momento em que houve a transformação do modelo de Estado Social para o Estado Regulador, a administração passou a se ocupar de funções gerenciais, de gestão do patrimônio e das tarefas do Estado. Desloca-se o foco do princípio da legalidade, do controle de procedimentos, para enfatizar o controle de resultado a ser obtido pela administração, com o cumprimento de metas e emprego eficaz do dinheiro público, havendo redução de custos e buscando-se o emprego eficaz do dinheiro público e, por consequência, aumentando a qualidade dos serviços prestados pelo Estado. Em síntese, a Administração Pública gerencial busca o atingimento de metas com a eficiência necessária.
 O alicerce desse terceiro modelo de Administração Pública é o princípio da eficiência, o qual foi inserido nocaput da Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional n.º 19, de 1998.
 A Administração Pública gerencial revê as características principais do modelo burocrático, ou seja, as estruturas rígidas, a hierarquia, a subordinação, o controle de procedimentos, passando a direcionar a atuação para o controle de resultados pretendidos. Nesse contexto, o modelo gerencial possui maior ênfase no princípio da eficiência que, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, não pode ser concebido senão na intimidade do princípio da legalidade, porquanto a busca da eficiência jamais seria justificada pela postergação daquele que é o dever administrativo por excelência.[1]
 Emerson Gabardo, em sua obra “Eficiência e Legitimidade do Estado”, assim contextualiza o princípio da eficiência:
 No Brasil, a eficiência tornou-se princípio constitucional expresso a partir da Emenda Constitucionalnº 19/98, que alterou a redação do caput do artigo 37. Isso não implica asserir que a reforma introduziu uma novidade no sistema administrativo nacional. O princípio constitucional da eficiência administrativa já se denotava implícito na Carga Magna. Assim sendo, é importante considerar que a natureza da eficiência como norma constitucional não compreenderá a essência neoliberal que permeou os trabalhos reformadores. A eficiência como mero símbolo ou valor ideológico não se confunde com a sua manifestação jurídico-normativa.[2]
 
Entre vários meios de atuação da Administração Pública gerencial, há a parceria com a sociedade civil e uma maior autonomia para as entidades administrativas. A eficiência da administração pública, a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços públicos prestados, tendo o cidadão como beneficiário, torna-se a meta do Estado, a essência da atividade desempenhada por este.
 
A Administração Pública gerencial deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos – meios, para os resultados - fins. Essas entidades passam a ser denominadas de terceiro setor, podendo também ser chamada de entidades paraestatais, na medida em que atuam ao lado do Estado.  Maria Sylvia Di Pietro ensina que:
Os teóricos da Reforma do Estado incluem essas entidades no que denominam deterceiro setor, assim entendido aquele que é composto por entidades da sociedade civil de fins públicos e não lucrativos; esse terceiro setor coexiste com primeiro setor, que é o Estado, e o segundo setor, que é o mercado. Na realidade, ele caracteriza-se por prestar atividade de interesse público, por iniciativa privada, sem fins lucrativos; precisamente pelo interesse público da atividade, recebe em muitos casos ajuda por parte do Estado, dentro da atividade de fomento; para receber essa ajuda, tem que atender a determinados requisitos impostos por lei que variam de um caso para outro; uma vez preenchidos os requisitos, a entidade recebe um título, como o de utilidade pública, o certificado de fins filantrópicos, a qualificação deorganização social. (...) Normalmente, celebram convênio com o poder público, para formalizar a parceira.[3]
 A ampliação da participação democrática inserida com a administração gerencial é um dos meios de defender a coisa pública. Portanto, a Administração Pública deve enfatizar resultados, contrapondo-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional.
Com a adoção do modelo de Estado Gerencial no Brasil, o que ocorreu, basicamente, com o advento da Emenda Constitucional n. 19, de 1998, ganhou importância à participação das entidades não governamentais na realização de políticas públicas.
A prestação de serviços públicos não exclusivos do Estado, ou seja, não correspondentes à manifestação de uma feição do poder do Estado, como o poder de polícia, ganhou novos modelos. Trata-se do estabelecimento de parceria com o Terceiro Setor para prestação de serviços como saúde, educação, pesquisa científica, fomento, entre outros.
 A prestação de serviços público por intermédio de agentes não estatais, atuando sob formas menos rígidas e sujeita ao controle estatal quanto aos resultados, é aplicação prática do princípio da eficiência. Tal mudança visa, na verdade, ao acréscimo de qualidade na prestação dos serviços públicos sociais, perdida com a crise de financiamento que levou à derrocada do Estado Social.
 Segundo José dos Santos Carvalho Filho[4],
 O primeiro grande passo para mudar o desempenho do Estado como prestador de serviços foi o Programa Nacional de Desestatização, instituído pela lei nº 8.031, de 12/4/1990. Posteriormente, essa lei foi revogada pela Lei nº 9.491, de 9/9/1997, que, embora alterando procedimentos previstos na lei anterior, manteve as linhas básicas do Programa.
 Assim, através de um programa de privatizações transfere-se para o setor privado a tarefa da produção, em princípio, mais eficiente. Ainda, por um programa de publicização, desloca-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. O Estado continuará como promotor dos serviços básicos, subsidiando-os, buscando o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado.
 
Na Administração Gerencial entra a figura dos entes de cooperação, que colaboram com o Estado e são chamados também de entes paraestatais. Alguns autores costumam chamá-los de terceiro setor. Como estão fora da administração, sua natureza jurídica é de pessoa jurídica de direito privado. Essas pessoas jurídicas não podem ter fins lucrativos, não foram criadas para o lucro, que, se eventualmente, acontecer, deve ser aplicado nas funções institucionais, mas não é seu principal objetivo.
 Maria Sylvia Di Pietro, ao analisar o chamado “terceiro setor”, explica que,
 Nesse mesmo sentido de entidades paralelas ao Estado, podem ser incluídas, hoje, além dos serviços sociais autônomos, também as entidades de apoio (em especial fundações, associações e cooperativas), as chamadas organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse público.
 Em todas essas entidades estão presentes os mesmos traços: são entidades privadas, no sentido de que são instituídas por particulares; desempenham serviços não exclusivos do Estado, porém em colaboração com ele; recebem algum tipo de incentivo do poder público; por essa razão, sujeitam-se a controle pela Administração Pública e pelo Tribunal de Contas. Seu regime jurídico é predominantemente de direito privado, porém parcialmente derrogado por normas de direito público. Integram o terceiro setor, porque nem se enquadram inteiramente como entidades privadas, nem integram a Administração Pública, direta ou indireta. Incluem-se entre as chamadas organizações não governamentais (ONGs). Todas essas entidades enquadram-se na expressão entidade paraestatal.[5]
GESTÃO DE REDES PÚBLICAS LOCAIS
O trabalho discute o significado e caraterísticas das redes públicas constituídas em processos de elaboração e definição de planos/projetos estratégicos, que buscam integrar o Governo Local e organizações da sociedade civil. Parte-se de uma leitura de duas tendências que aparecem como impulsionadoras de inovação na gestão local na atualidade, nas quais se situam os processos analisados: o que se denomina de empreendedorismo competitivo e de ativismo democrático. Tais categorias de análise são elaboradas a partir de contribuições de autores que têm refletido sobre as mudanças ocorridas na gestão de cidades na Europa, nos Estados Unidos e na América Latina, em particular, no Brasil. Agregam-se ao estudo as abordagens recentes sobre redes. São considerados dois casos para a análise dessas novas tendências: a experiência do Planejamento Estratégico de Barcelona, Espanha, que se desenvolve desde 1988; e a do projeto Cidade Constituinte de Porto Alegre, RS, implementado a partir de 1993.
O MUNICIPIO E A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Concluí-se com o Artigo presente, que a Administração Participativa ou Gestão Participativa, faz parte de um modelo de Gestão disponível para os gestores que desejam potencializar as competências presentes nas pessoas que integram as organizações (capital humano). Não deve ser entendida como uma estratégia para reduzir o número de reclamações no ambiente de trabalho, ou atuar como um controlador de massa de operários ou colaboradores. A gestão Participativa deriva-se da concepção sobre a abordagem da complexidade da relação Homem X Organização.Ressalta-se que para a efetiva aplicação da Gestão Participativa, é necessária uma Liderança efetiva e bem estruturada. O líder executa um papel importante no que tange os colaboradores, principalmente, em questões acerca de motivação, recompensas, cargos, salários, etc.Sendo assim, a Gestão participativa aborda as pessoas que compõem a organização comoo fator principal para o sucesso dos objetivos organizacionais. Alinha-se os objetivos pessoais, juntos aos objetivos organizacionais, e gera uma maior produção e satisfação pela responsabilidade individual sobre a produção e seu serviço.Complementa-se que a Gestão por competências é muito aceita ao se abordar o modelo de Gestão Participativa, por conter princípios inerentes à complexidade do ser humano e suas capacidades, podendo melhor estabelecer os cargos e a aceitação das competências necessárias para aplicabilidade da Gestão Participativa.