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Gestão Pública p/ ATA-MF 
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AULA n° 2: Organização do Estado 
 
Olá pessoal, tudo bem? 
Na aula de hoje iremos cobrir os seguintes itens do edital: 
 Organização do Estado e da Gestão. 
Estes temas não contam com muitas questões da ESAF. Assim, 
incluirei algumas questões da FGV, da Cespe ou da FCC sempre que 
possível, ok? Espero que gostem da aula! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
UTILIZE O FÓRUM DE DÚVIDAS! 
ESTAREI LÁ PARA TE AJUDAR! 
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Sumário 
Organização do Estado e da Administração Pública. ........................................... 3 
Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas ...... 3 
Poder Executivo ............................................................................ 4 
Poder Legislativo ........................................................................... 6 
Poder Judiciário ............................................................................. 8 
Ministério Público .......................................................................... 9 
Mudanças Institucionais Recentes. ......................................................... 12 
Organizações Sociais ........................................................................ 13 
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) ........................... 16 
Conselhos .................................................................................... 23 
Entidades do Sistema S - Paraestatais ...................................................... 25 
Agência Reguladora ......................................................................... 26 
Agência Executiva ........................................................................... 29 
Lista de Questões Trabalhadas na Aula. ....................................................... 39 
Gabarito ........................................................................................ 46 
Bibliografia ..................................................................................... 46 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Organização do Estado e da Administração Pública. 
 
Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público e 
Tribunal de Contas 
 
Quando os Estados passaram a ficar mais complexos, ficou clara a 
necessidade de que existisse uma divisão de funções. Antigamente, o 
soberano detinha todas as funções em seu nome1. 
Entretanto, quanto maior fica o Estado, mais difícil se torna 
administrá-lo através de uma só pessoa ou órgão supremo. De acordo 
com Azambuja2: 
“Nas sociedades primitivas, o chefe mantém a 
ordem interna, julga os dissídios, impõe 
penalidades, comanda os guerreiros e geralmente 
desempenha funções religiosas, é feiticeiro, mago, 
sacerdote. Tudo o que interessa à vida do grupo, e 
que hoje denominamos direito, moral, religião, 
administração, serviços públicos, governo etc., é 
exercido por um órgão único, que pode ser um 
homem ou uma assembléia, como acontecia, por 
exemplo, nas democracias gregas.” 
 Assim, aos poucos, o soberano começou a delegar poderes aos 
órgãos e agentes que passaram a assumir algumas destas funções por 
ele. Foi, entretanto, somente com Montesquieu que as três funções 
principais do Estado (executiva, legislativa e judiciária) foram 
efetivamente vistas como necessariamente separadas. 
Montesquieu acreditava que estes poderes deveriam estar 
separados para que nenhum deles pudesse “abusar” do poder. Desta 
maneira, uma limitação ao poder de cada um seria necessária. De acordo 
com o autor3: 
“A liberdade política somente existe nos governos 
moderados. Mas nem sempre ela existe nos 
governos moderados. Só existe quando não se 
abusa do poder, mas é uma experiência eterna 
que todo homem que detém o poder é levado a 
dele abusar: e vai até onde encontra limites. 
Quem o diria? A própria virtude precisa de limites. 
 
1 (Azambuja, 2008) 
2 (Azambuja, 2008) 
3 (Montesquieu) apud (Azambuja, 2008) 
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Para que não se abuse do poder é necessário 
que pela disposição das coisas o poder limite 
o poder. 
Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de 
magistrados, o Poder Legislativo está unido ao 
Poder Executivo, não há liberdade, pois é de 
esperar que o mesmo monarca ou assembléia faça 
leis tirânicas e as execute tiranicamente. Não há 
também liberdade, se o poder de julgar não está 
separado do Poder Legislativo e do Executivo. Se 
aquele estiver unido ao Poder Legislativo, o poder 
sobre a vida e a liberdade dos cidadãos será 
arbitrário, pois o juiz será também legislador. Se o 
poder de julgar estiver unido ao Poder Executivo, 
o juiz terá a força de um opressor. Tudo estará 
perdido se o mesmo homem ou a mesma 
assembléia de notáveis, ou de nobres ou do povo, 
exerce os três poderes, o de fazer as leis, o de 
executar as resoluções, e o de julgar os crimes ou 
dissídios dos particulares.” 
 Além disso, Montesquieu acreditava que os poderes deveriam ser 
harmônicos e contar com a mesma força relativa. Assim, trabalhar de 
forma cooperativa. Seguindo esta ideia, o Executivo pode propor leis ao 
Legislativo, que tem a função de legislar. 
O mesmo ocorre com o judiciário, que analisa a constitucionalidade 
das leis. E acontece também com a função executiva, que depende 
muitas vezes de atos do Legislativo. 
Portanto, no Brasil cada poder, além de executar sua função 
precípua (principal, essencial), também atua de maneira subsidiária nas 
outras funções. 
 
Poder	Executivo	
 
No Brasil, os chefes do Poder Executivo são: o Presidente da 
República (União), os governadores (estados e DF) e os prefeitos 
(municípios). No caso do Presidente, ele ainda acumula as funções de 
chefe de Estado e de chefe de governo4. 
Desta forma, o presidente tem como principais funções, entre 
outras: 
 
4 (Costin, 2010) 
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 Ser o comandante das forças armadas; 
 Representar o país internacionalmente; 
 Dirigir a Administração Pública Federal; 
 Garantir o cumprimento das leis; 
 Propor políticas públicas. 
Para alcançar êxito nestas funções, ele pode propor, sancionar e 
vetar leis junto ao Congresso Nacional, editar medidas provisórias e 
administrar os recursos arrecadados perante à sociedade. 
Tanto no caso da União quanto dos estados e municípios, o chefe do 
Poder Executivo é eleito de forma direta e tem um mandato de quatro 
anos, com direito a uma reeleição. 
 O Poder Executivo tem ganhado maior relevância desde que o 
Estado de Bem-estar Social passou a existir. As diversas demandas 
sociais, aliadas às necessidades de desenvolvimento econômico (dentro 
de um contexto de competição entre os países decorrente daglobalização), levaram a uma importância relativa do Executivo – em 
comparação aos outros Poderes - cada vez maior5. 
 
Administração	Direta	
 
Dentro do Estado, podemos classificar os órgãos e entidades entre a 
Administração Direta e a Indireta. A Administração Direta concentra os 
órgãos e setores sem personalidade jurídica própria. 
Assim, a Administração Direta se relaciona com os órgãos e setores 
dos três poderes (estados, União e municípios) pelos quais o Estado atua 
diretamente. São os órgãos e poderes que estão englobados nas pessoas 
jurídicas de Direito Público. 
Dentre estes órgãos, podemos citar (no caso da União): a 
Presidência da República e seus ministérios, os órgãos do poder Judiciário 
(STF, STJ, TST, TSE etc.) e do Legislativo (Senado e Câmara), o Tribunal 
de Contas da União, a Advocacia Geral da União, o Ministério Público da 
União, os conselhos etc. 
 De acordo com o entendimento da doutrina, os órgãos apenas 
possuem competências (são centros de competências) sem possuir 
capacidade jurídica e constituir pessoa jurídica6. 
 
 
 
5 (Azambuja, 2008) 
6 (Paludo, 2010) 
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Administração	Indireta	
 
Já a Administração Indireta é composta por entidades que têm 
personalidade jurídica, podendo ser de Direito Público ou Direito 
Privado, que operam por delegação ou outorga do poder público ao qual 
estão ligadas. 
Dentre as entidades da Administração Indireta podemos citar: as 
fundações, as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de 
economia mista e os consórcios públicos (instituídos como associação 
pública)7. 
Estas entidades normalmente são vinculadas aos ministérios (ou 
secretarias) da área em que atuam. Assim, uma empresa pública federal 
voltada para pesquisas na área de educação estará vinculada ao 
ministério da educação. Entretanto, esta empresa terá autonomia em 
relação ao ministério, sendo controlada apenas em relação à finalidade. 
 
 
Poder	Legislativo	
 
O Poder Legislativo ou parlamento é quem tem a função de criar as 
principais leis do país. O parlamento foi o poder que, originalmente, 
iniciou o “checks and balances” (freios e contrapesos) nos Estados, pois 
passou a limitar o poder anteriormente ilimitado dos soberanos. 
Apesar disso, em outros Estados atuais, o parlamento não se limita 
à criação de leis. No sistema parlamentarista, é o parlamento que nomeia 
e “derruba” o Poder Executivo, o Conselho de Ministros ou o Gabinete8. 
No âmbito da União, o Poder Legislativo se consiste do Congresso 
Nacional. Ao contrário dos estados e municípios, na União, o Legislativo é 
bicameral, ou seja, abrange duas casas: a Câmara dos Deputados, que 
contém 513 deputados federais, e o Senado, que é integrado por 81 
senadores. 
A eleição dos deputados federais ocorre a cada quatro anos e todos 
seus integrantes são renovados (se não forem reeleitos) em cada pleito. 
Assim sendo, a reeleição de seus integrantes é permitida. 
 
7 (Paludo, 2010) 
8 (Azambuja, 2008) 
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Já os senadores têm um mandato de oito anos. A cada eleição, 
parte de seus integrantes (um terço em uma eleição e dois terços na 
próxima) são renovados. Assim, existem eleições de quatro em quatro 
anos, mas a casa mantém uma estabilidade de seus membros 
normalmente maior do que na Câmara. 
Os deputados são eleitos de forma proporcional, ou seja, de acordo 
com a população de cada estado (em princípio). Mas, no sistema 
brasileiro, esta proporcionalidade é relativa, pois existe um limite mínimo 
por estado de oito deputados e um limite máximo de 70 deputados. 
Assim sendo, o estado de São Paulo, por exemplo, é 
proporcionalmente menos representado (em relação à sua população) do 
que o estado de Rondônia. Desta forma, menos pessoas são necessárias 
para eleger um deputado federal em Rondônia do que em São Paulo. 
Já no caso dos senadores, a eleição é feita no sistema majoritário, 
ou seja, a cada eleição, os estados elegem um senador (ou dois, nas 
eleições em que o Senado tem dois terços de suas vagas em disputa). O 
candidato mais votado ganha a vaga. 
Em teoria, uma das vantagens do bicameralismo é evitar um 
excesso e um abuso de poder por uma câmara única. Assim, enquanto os 
deputados seriam mais ligados à opinião pública do momento (sendo 
assim mais impulsivos e voláteis), os senadores seriam mais moderados, 
pois esta casa conteria indivíduos mais maduros e experimentados (além 
de terem mandatos mais longos, ou seja, serem mais estáveis no cargo). 
Desta forma, o Senado teria uma função de moderar o ímpeto da 
Câmara. No caso de um Estado federalista, mais importante ainda se faz 
o Senado. Isto ocorre porque no Senado existe uma paridade na 
representação dos estados dentro da federação. Com isto, evita-se uma 
predominância excessiva de poucos estados perante os demais. 
 De acordo com Azambuja9: 
“Em suma, na chamada câmara popular, 
representa-se a nação como entidade política, tem 
voz o povo de todo o país, a representação 
proporcionalmente à população de cada Estado. 
Os Estados populosos enviam maior número de 
deputados e assim fica assegurada uma 
representação na medida do número de cidadãos 
ativos que conta cada circunscrição. Na outra, no 
Senado, representam-se os Estados, como órgãos 
formadores da União Federal. Grandes e pequenos 
Estados têm todos o mesmo número de 
representantes, e assegura-se assim a igual e 
 
9 (Azambuja, 2008) 
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exata participação das unidades federadas na 
formação da vontade do todo, na organização do 
governo federal.” 
Nos estados e nos municípios, não existe o bicameralismo. Nos 
estados, o parlamento é exercido nas assembléias legislativas (no caso do 
Distrito Federal, por meio da Câmara Distrital – que absorve as funções 
legislativas de estado e município). Nos municípios, o parlamento é 
exercido nas Câmaras Municipais. 
 
Poder	Judiciário	
 
Cabe ao Poder Judiciário a função de aplicar a lei e dirimir as 
disputas e conflitos entre os indivíduos, entidades e o Estado. Um 
Judiciário independente, como já vimos, é imprescindível para que um 
Estado Moderno possa cumprir suas funções sem oprimir os indivíduos. 
Desta forma, seus membros devem gozar de diversas prerrogativas 
que os permitam agirem sem interferência externa, ou seja, somente de 
acordo com suas consciências. 
Dentre estas prerrogativas, as principais são: 
 Vitaliciedade – assim não podem ser demitidos sem uma 
sentença definitiva do próprio Judiciário; 
 Inamovibilidade – desta maneira, não podem ser 
transferidos para outra jurisdição sem a sua concordância. 
Isto evita que magistrados sejam afastados, pelo Executivo, 
de questões em que “causem problemas” ao governo ou a 
outros interesses; 
 Irredutibilidade dos vencimentos – por motivos óbvios, 
esta prerrogativa evita que sejam prejudicados 
financeiramente em razão de decisões judiciais não 
apreciadas pelos governantes. 
O órgão máximo do Poder Judiciário é o Supremo Tribunal Federal. 
Este tem o papel de resguardar e interpretar a Constituição Federal e 
julgar ações contra o Presidente da República e ministrosde Estado, além 
de servir como última instância do Poder Judiciário em diversas matérias. 
Seus membros (onze juízes) são indicados pelo Presidente e 
aprovados pelo Senado Federal. Estes devem ter reputação ilibada e 
notável saber jurídico. 
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Além disso, o Judiciário conta com o Conselho Nacional de Justiça 
que tem como função o controle da atuação administrativa e financeira do 
Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes10. 
O CNJ também visa, mediante ações de planejamento, à 
coordenação, ao controle administrativo e ao aperfeiçoamento do serviço 
público na prestação da Justiça11. 
Assim, de certa forma, o CNJ efetua um controle interno12 do 
Poder Judiciário. 
Além destes órgãos, o Poder Judiciário conta com: o Superior 
Tribunal de Justiça - STJ, os tribunais Regionais Federais e os órgãos 
especializados, como: A Justiça do Trabalho, a Justiça Militar e a Justiça 
Eleitoral. 
Nos estados e no DF, o Poder Judiciário é exercido pelo Tribunal de 
Justiça, com competência residual aos dos demais órgãos. Já os 
municípios não contam, pela Constituição Federal, com o Poder Judiciário. 
 
Ministério	Público	
 
O Ministério Público é uma instituição dinâmica de garantia e 
efetivação de direitos, pois não precisa ser provocado para atual em prol 
de sua concretização13. 
Esta atuação é ainda mais percebida pela sociedade no caso dos 
direitos que necessitam da atuação do Estado, por meio de políticas 
públicas, para sua efetivação. 
No caso brasileiro, o Ministério Público ascendeu a uma posição de 
destaque, pois a Constituição Federal posicionou o MP fora da estrutura 
de qualquer dos poderes. Assim, não está subordinado a nenhum dos 
poderes. 
Dessa forma, o Ministério Público tem autonomia funcional e 
administrativa asseguradas pela CF/88, e não está subordinado ao 
Executivo Legislativo ou Judiciário14. 
Entretanto, a CF destinou ao MP diversas garantias semelhantes aos 
do Poder Judiciário. Dentre os direitos e interesses que o MP defende, 
entre outros, estão15: 
 
10 (Costin, 2010) 
11 Fonte: www.cnj.jus.br 
12 (Paludo, 2010) 
13 (Costin, 2010) 
14 Fonte: www.pgr.mpf.gov.br 
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 Os direitos humanos; 
 A democracia, os direitos políticos, a nacionalidade e o devido 
processo eleitoral; 
 O respeito às diferenças de etnia, sexo, crença e de condição 
psicofísica; 
 A correta aplicação das verbas em educação saúde e 
segurança; 
 O respeito à ordem econômica e aos direitos do consumidor; 
 O acesso a serviços públicos de qualidade; 
Além disso, o Ministério Público exerce, de certa forma, um 
controle externo da Administração Pública, pois ele atua em 
denúncias de improbidade administrativa (conduta antiética que fere ou 
se distancia dos padrões morais admitidos16) de seus agentes, nas 
denúncias de crimes cometidos por autoridades e na defesa de direitos 
difusos e coletivos17. 
Dentre seus instrumentos, podemos citar: o inquérito civil, a ação 
de improbidade administrativa e a ação civil pública. O Ministério Público 
brasileiro é formado pelos ministérios públicos estaduais, pelo Ministério 
Público da União (MPU) e pelo Ministério Público Eleitoral. 
No Ministério Público da União, a chefia é exercida pelo Procurador-
Geral da República. Este é indicado pelo Presidente da República dentre 
os integrantes da carreira de Procurador da República e deve ser 
aprovado pelo Senado Federal para um mandato de dois anos, sendo uma 
recondução permitida18. 
O Ministério Público abrange19: 
I - o Ministério Público da União, que compreende: 
a) o Ministério Público Federal; 
b) o Ministério Público do Trabalho; 
c) o Ministério Público Militar; 
d) o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios; 
II - os Ministérios Públicos dos Estados. 
Além disso, são funções institucionais do Ministério Público20: 
 
15 Fonte: www.pgr.mpf.gov.br 
16 (Matias-Pereira, 2009) 
17 (Paludo, 2010) 
18 (Costin, 2010) 
19 Fonte: Constituição Federal, art. n°128 
20 Fonte: Constituição Federal, art. n°129 
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I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; 
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de 
relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, 
promovendo as medidas necessárias a sua garantia; 
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção 
do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros 
interesses difusos e coletivos; 
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para 
fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta 
Constituição; 
V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações 
indígenas; 
VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua 
competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na 
forma da lei complementar respectiva; 
VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei 
complementar mencionada no artigo anterior; 
VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito 
policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações 
processuais; 
IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que 
compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação 
judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas. 
Vamos ver uma questão recente? 
1 - (FMP – TCE-RS – AUDITOR – 2011) 20 - Segundo a CF, são 
funções institucionais do MP, EXCETO: 
a) promover, privativamente, a ação penal publica, na forma da 
lei. 
b) zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços 
de relevância publica aos direitos assegurados na CF, promovendo 
as medidas necessárias a sua garantia. 
c) promover o inquérito civil e ação civil publica, para a proteção 
do patrimônio publico e social, do meio ambiente e de outros 
interesses difusos e coletivos 
d) promover a ação de inconstitucionalidade ou representação 
para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos 
previstos na CF. 
e) exercer a representação judicial e a consultoria jurídica de 
entidades públicas. 
 
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Questãozinha simplória esta da FMP! Apenas fez um “ctrl-c e ctrl-v” 
do artigo n°129 da CF-88 e alterou uma alternativa. 
A letra A está correta, e se refere ao primeiro inciso do artigo n°129 
da CF/88. A letra B também está certa e descreve o segundo inciso do 
mesmo artigo. As letras C e D estão “repetindo” os incisos III e IV do 
artigo citado. 
Entretanto, a letra E inverte o conceito do inciso IX. É vedada a 
representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas pelo 
Ministério Público. Esta função, no caso da União, é cumprida pela 
Advocacia-Geral da União. O gabarito é a letra E. 
 
Mudanças Institucionais Recentes. 
 
Dentrode um contexto de esgotamento do modelo burocrático de 
tipo weberiano e de uma crise fiscal que inviabilizou, na década de 90, o 
Estado interventor e desenvolvimentista, diversas inovações foram 
buscadas que possibilitassem ao Estado melhor atuar em conjunto com a 
sociedade e o mercado. 
No Brasil, este movimento se acentuou com a introdução de 
práticas e instrumentos ligados ao movimento da Nova Gestão Pública – 
NGP – como o controle por resultados, uma maior preocupação com a 
accountability, a busca pela avaliação de desempenho, a gestão por 
competências, a publicização e a contratualização de resultados. 
Na Reforma de 1995, movida por Bresser Pereira no comando do 
MARE, existia um diagnóstico de que o Estado tinha sido “engessado” por 
uma decisão política contida na Constituição Federal de 1988 que, na 
opinião destes atores, tinha trazido um “retrocesso burocrático”. De 
acordo com o PDRAE21, 
“A conjunção desses dois fatores leva, na 
Constituição de 1988, a um retrocesso burocrático 
sem precedentes. Sem que houvesse maior 
debate público, o Congresso Constituinte 
promoveu um surpreendente engessamento do 
aparelho estatal ao estender para os serviços do 
Estado e para as próprias empresas estatais 
praticamente as mesmas regras burocráticas 
rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. 
A nova constituição determinou a perda da 
autonomia do Poder Executivo para tratar da 
estruturação dos órgãos públicos, instituiu a 
 
21 (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, 1995) 
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obrigatoriedade de regime jurídico único para os 
servidores civis da União, dos Estados-membros e 
dos Municípios, e retirou da administração indireta 
a sua flexibilidade operacional ao atribuir às 
fundações e autarquias públicas normas de 
funcionamento idênticas às que regem a 
administração direta.” 
Bresser buscou inserir o Estado brasileiro dentro de uma visão mais 
gerencial, com uma preocupação em redirecionar os esforços do Estado e 
fornecer ferramentas de gestão mais adequadas aos novos desafios. 
Assim, foram pensados diversos novos modelos de interação do 
Estado com novos atores na prestação de serviços, o chamado terceiro 
setor e novas relações do Estado com o mercado, com a criação das 
agências reguladoras, por exemplo. 
Com a contratualização de resultados, o Estado poderia passar a 
controlar a oferta de serviços públicos sem ter de necessariamente prover 
o serviço. A publicização foi, portanto, este movimento de descentralizar 
a execução destes serviços para organizações privadas sem fins 
lucrativos. 
 
Organizações Sociais 
 
As Organizações Sociais foram pensadas dentro desta lógica da 
Administração Gerencial que buscava a descentralização da atuação do 
Estado. Dentro do PDRAE, existia um objetivo de fortalecer o Núcleo 
Estratégico do Estado e transferir atividades ou serviços não exclusivos do 
Estado para organizações privadas sem fins lucrativos, ou seja, uma 
transferência do setor estatal para o não estatal. 
Desta maneira, estes serviços poderiam ser executados com maior 
eficiência devido à maior capilaridade destas organizações e uma maior 
flexibilidade. Para controlar o desempenho destas entidades e assegurar o 
bom uso dos recursos públicos empregados, seriam utilizados os 
contratos de gestão entre a Administração Pública e as Organizações 
Sociais – OS. 
Através deste contrato de gestão, o Estado definiria os objetivos e 
indicadores de desempenho a serem seguidos e garantiria os recursos 
necessários para a execução dos serviços22. 
De certo modo, o contrato de gestão foi utilizado antes mesmo do 
PDRAE. Este modelo foi introduzido no Brasil pelo governo Collor, com a 
 
22 (Violin, 2006) 
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experiência da Rede Sarah de Hospitais23. Este instituto foi criado pela Lei 
n° 8.246/91, que instituiu o Serviço Social Autônomo Associação das 
Pioneiras Sociais, que assinou contrato com o Ministério da Saúde naquele 
mesmo ano. 
Portanto, a primeira experiência do contrato de gestão precedeu a 
chamada reforma do Estado. Esta experiência da contratualização 
buscava, assim, um maior desempenho através da utilização de 
instrumentos e modelos mais flexíveis de gestão. 
De acordo com o PDRAE, as Organizações Sociais eram definidas 
como: 
“O Projeto das Organizações Sociais tem como 
objetivo permitir a descentralização de 
atividades no setor de prestação de serviços não-
exclusivos, nos quais não existe o exercício do 
poder de Estado, a partir do pressuposto que 
esses serviços serão mais eficientemente 
realizados se, mantendo o financiamento do 
Estado, forem realizados pelo setor público não-
estatal. 
Entende-se por “organizações sociais” as 
entidades de direito privado que, por iniciativa do 
Poder Executivo, obtêm autorização legislativa 
para celebrar contrato de gestão com esse 
poder, e assim ter direito à dotação orçamentária. 
As organizações sociais terão autonomia 
financeira e administrativa, respeitadas 
condições descritas em lei específica como, por 
exemplo, a forma de composição de seus 
conselhos de administração, prevenindo-se, deste 
modo, a privatização ou a feudalização dessas 
entidades. Elas receberão recursos orçamentários, 
podendo obter outros ingressos através da 
prestação de serviços, doações, legados, 
financiamentos, etc.” 
 Dentre as atividades que seriam englobadas por estas 
organizações, temos: o ensino, a pesquisa científica, o 
desenvolvimento tecnológico, a proteção e preservação do meio 
ambiente, a cultura e a saúde24. 
Estes serviços são típicos de Estado, mas não são consideradas 
atividades exclusivas de Estado. Assim, como são atividades de interesse 
 
23 (Torres, 2007) 
24 (Paludo, 2010) 
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público que estarão sendo executadas pelas OSs, não podemos considera-
las como concessionárias ou permissionárias25. 
O termo Organização Social na verdade é uma qualificação, mas 
estas organizações podem assumir forma de associação ou de fundação. 
Após a criação formal de uma instituição destas, ela poderia solicitar ao 
Ministério ou secretaria a qualificação como entidade não estatal, a 
absorção de atividades com o contrato de gestão e a denominação como 
entidade: Organização Social. 
Entretanto, cabe lembrar que esta qualificação pelo Ministério 
é um ato discricionário, ou seja, depende da avaliação de conveniência 
e oportunidade. Assim, este órgão não é obrigado a aceitar o pedido de 
qualificação pela organização. 
A Lei que introduziu este novo modelo de instituição foi a n° 
9.637/98. Nesta lei está prevista a transferência de recursos 
orçamentários e bens públicos necessários ao funcionamento da OS. 
Além disso, o setor público pode até ceder servidores para a OS 
(com ônus para a origem, ou seja, para o Estado). Assim, ocorreria uma 
situação “polêmica” de um servidor custeado pelo Estado prestar serviços 
para uma organização privada. 
Estas organizações não precisariam seguir precisamente a Lei 
8666/93 – Lei de Licitações e Contratos – mas deveriam estabelecer 
algum regulamento próprio para a compra de serviços, produtos e 
contrataçãode obras com a utilização de recursos públicos. 
Um ponto muitas vezes cobrado em concursos é exatamente a 
flexibilidade das Organizações Sociais frente à Administração Direta. 
Evidentemente, as OSs são mais flexíveis do que a Administração Pública. 
Entretanto, estas organizações “perdem” flexibilidade ao se 
tornarem Organizações Sociais, pois devem se enquadrar em 
determinadas condições (como os regulamentos de compras acima 
citados) e prestar contas dos recursos públicos aos órgãos de controle. 
Assim, estas organizações reduzem sua autonomia e flexibilidade 
ao se tornarem OSs. 
Entretanto, a OS não conseguiu escapar do “contingenciamento” 
dos recursos orçamentários – como “sofrem” os órgãos da Administração 
Direta – pois na lei está estabelecido: 
“São assegurados às OSs os créditos previstos no 
orçamento e as respectivas liberações financeiras, 
de acordo com o cronograma de desembolso 
previsto no contrato de gestão.” 
 
25 (Mazza, 2011) 
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Desta forma, este fato, somado ao questionamento do modelo pela 
oposição no STF, acabou dificultando a abertura de muitas Organizações 
Sociais no plano federal. As OSCIPs, que veremos a seguir, acabaram 
tomando o lugar anteriormente imaginado para as OSs. 
 
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) 
 
As OSCIPs – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – 
não estavam previstas no PDRAE. Estas foram depois introduzidas pela 
Lei n° 9.790/99 dentro de um contexto de busca de uma atuação do 
Estado em rede e em parcerias com a sociedade. 
Estas devem desempenhar atividades de interesse público com 
auxílio do Estado dentro de áreas como: 
 Assistência social; 
 Promoção da Cultura, do Patrimônio Histórico e Artístico; 
 Educação gratuita; 
 Promoção gratuita da saúde; 
 Segurança alimentar; 
 Meio ambiente; 
 Trabalho voluntário; 
 Combate à pobreza etc. 
De acordo com Di Pietro26, a diferença principal entre as OSs e as 
OSCIPs é que as primeiras recebem delegação para prestar serviços 
públicos enquanto as OSCIPs exercem atividade privada com a ajuda do 
Estado. De acordo com a autora27: 
“Trata-se, no caso, de real atividade de fomento, 
ou seja, de incentivo à iniciativa privada de 
interesse público. O Estado não está abrindo mão 
do serviço público (tal como ocorre na organização 
social) para transferi-lo à iniciativa privada, mas 
fazendo parceria, ajudando, cooperando com 
entidades privadas que, observados os requisitos 
legais, se disponham a exercer as atividades 
indicadas no artigo 3°, por se tratar de atividades 
que, mesmo sem a natureza de serviços públicos, 
atendem necessidades coletivas.” 
 
26 (Di Pietro, 2007) apud (Paludo, 2010) 
27 (Di Pietro, 2005) apud (Torres, 2007) 
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Ao contrário das Organizações Sociais, que formalizam um contrato 
de gestão do o Estado, as OSCIPs firmam um termo de parceria. De 
acordo com a Lei 9.790/99: 
“o termo de parceria é o instrumento passível de 
ser firmado entro o Poder Público e as entidades 
qualificadas como Organizações da Sociedade Civil 
de Interesse Público, destinado à formação de 
vínculo de cooperação entre as partes, para o 
fomento e a execução das atividades de interesse 
público previstas em lei.” 
Este termo de parceria deve conter os objetivos a serem 
alcançados, as metas e prazos relativos a estes objetivos, os critérios 
para a avaliação, a previsão de receitas e despesas e as obrigações das 
OSCIPs28. 
Para se qualificar como OSCIP, uma instituição deve ser qualificada 
como Pessoa Jurídica sem fins lucrativos, ou seja, não pode distribuir 
lucros, rendas ou dividendos entre seus sócios ou associados. 
A qualificação como OSCIP é concedida pelo Ministério da Justiça 
(e não o Ministério da área em que a OSCIP atua, como o Ministério da 
Educação, por exemplo) como ato vinculado. Assim, preenchendo os 
requisitos necessários a qualificação é devida, não devendo ser feita 
análise de oportunidade e conveniência pela Administração. 
Entretanto, ainda que a qualificação como OSCIP seja um ato 
vinculado, a assinatura do termo de parceria com o Ministério da 
área fim é um ato discricionário! 
A princípio, a assinatura deste termo de parceria deve ser precedida 
de uma consulta aos Conselhos de Políticas Públicas das áreas 
correspondentes de atuação existentes, nos respectivos níveis de 
governo. 
Cabe aqui lembrar que uma ONG – Organização Não Governamental 
– não é o mesmo que uma OSCIP. Uma OSCIP pode ser considerada uma 
ONG, pois não é parte do Estado, mas nem toda ONG é qualificada como 
OSCIP. Existem muitas ONGs (como o MST, por exemplo) que nem têm 
uma existência formal, ou seja, não existem oficialmente – não são 
registradas em cartório etc. 
Assim como ocorreu no caso das organizações sociais, o marco legal 
das OSCIPs não criou uma nova categoria de pessoa jurídica, mas gerou 
uma possibilidade de organizações do setor privado se qualifiquem como 
 
28 (Paludo, 2010) 
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organizações da sociedade civil de interesse público, desde que certos 
requisitos sejam cumpridos29. 
Uma grande diferença entre as OSs e as OSCIPS se enquadra na 
forma de financiamento pelo Estado. Ao contrário das OSs, que dispõem 
de recursos inseridos no Orçamento da União, as OSCIPs recebem 
recursos de forma mais esporádica, através dos termos de parceria30. 
Além disso, o modelo institucional e legal das OSCIPs não foi 
questionado legalmente como foi o das Organizações Sociais. Assim, 
estas têm sido muito mais ativas, com milhares de casos em 
funcionamento no país atualmente. 
 Outro aspecto importante é a possibilidade de uma OSCIP 
remunerar os dirigentes da entidade, desde que esta remuneração seja 
realmente uma contraprestação aos serviços efetivamente efetuados e 
que estejam de acordo com os valores praticados no mercado de trabalho 
da região. 
Da mesma forma que uma OS, as OSCIPs devem constituir, em um 
prazo de 30 dias após a qualificação, um regulamento próprio contendo 
os procedimentos para compras de obras, bens e serviços com os 
recursos públicos obtidos com a parceria. 
Além disso, após o Decreto n° 5.504/2005, tanto OSs como OSCIPs 
foram obrigadas a utilizar a modalidade do pregão em suas compras de 
bens e serviços comuns. 
Abaixo, podemos ver algumas características das Organizações 
Sociais – OS – e das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público 
– OSCIP: 
 
29 (Alexandrino & Paulo, 2009) 
30 (Torres, 2007) 
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Figura 1 ‐ Diferenças entre OS e OSCIP 
Vamos ver algumas questões agora? 
2 - (ESAF – SMF-RJ / FISCAL DE RENDAS - 2011) Sobre a 
organização da administração pública brasileira, é correto afirmar 
que: 
a) por serem qualificadas como autarquias de natureza especial, 
as agências reguladoras integram a administração direta. 
b) ao contrário do que ocorre emrelação às autarquias, a lei não 
cria empresas públicas, apenas autoriza sua instituição. 
c) agências reguladoras e agências executivas são categorias de 
entidades pertencentes à administração indireta. 
d) a Constituição Federal veda, aos municípios, a criação de 
autarquias. 
e) no âmbito federal, as empresas públicas subordinam-se, 
hierarquicamente, aos ministérios a que se vinculem. 
 
A alternativa está errada, pois as agências reguladoras pertencem à 
Administração Indireta e não à Direta. Já a letra B está perfeita e é o 
gabarito. Já a letra C tem uma pegadinha! Tanto as agências reguladoras 
OS
Foram idealizadas para substituir órgãos 
do Estado, que seriam extintos e as 
atividades "absorvidas" pela OS.
Firma um contrato de gestão
Qualificação é um ato discricionário
Deve conter em seu conselho de 
administração membros do Poder 
Público
OSCIP
Não foram idealizadas para substituir os 
órgãos existentes do Estado.
Firma um termo de parceria
Qualificação é um ato vinculado
Não existe uma exigência de 
participação de membros do Poder 
Público
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quanto as agências executivas são espécies e não categorias de entidades 
da Administração Indireta. 
Na letra D, não existe esta vedação na CF/88. A letra E também 
está errada, pois as empresas públicas não estão hierarquicamente 
subordinadas aos ministérios, somente vinculadas. O gabarito é mesmo a 
letra B. 
 
3 - (ESAF – MTE / AUDITOR - 2010) Um consórcio público, com 
personalidade jurídica de direito público, composto por alguns 
municípios, pelos respectivos governos estaduais e pela União, 
integra: 
a) nos municípios e nos estados, a administração direta; na União, 
a administração indireta. 
b) nos municípios, nos estados e na União, a administração 
indireta. 
c) nos municípios, a administração direta; nos estados e na União, 
a administração indireta. 
d) nos municípios, nos estados e na União, a administração direta. 
e) nos municípios e nos estados, a administração indireta; na 
União, a administração direta. 
 
Atualmente, os consórcios públicos são classificados como pertencentes à 
Administração Indireta, em qualquer ente federativo. Assim, o gabarito é 
a letra B. 
 
4 - (ESAF – RFB / AUDITOR – 2009) Sobre a organização do 
Estado brasileiro, é correto afirmar que: 
a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, 
e estes, por sua vez, submetem-se à União. 
b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de 
prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferenciadas 
em relação aos demais municípios do estado. 
c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma 
autonomia político-administrativa que os estados e o Distrito 
Federal. 
d) o Distrito Federal é a capital federal. 
e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam 
autônomos, em determinados casos, os estados podem intervir 
em seus municípios. 
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A letra A está errada, pois os entes federativos são autônomos, ou 
seja, não existe hierarquia entre eles. A letra B está também errada, pois 
as regiões metropolitanas não gozam destas prerrogativas. O mesmo 
ocorre com a letra C, pois os territórios não contam com esta autonomia. 
A letra D é uma “pegadinha” conhecida. A capital federal é Brasília e 
não o Distrito Federal. Já a letra E está perfeita e é o nosso gabarito. 
 
5 - (CESPE - TCU / ACE - 2009) O Estado, quando celebra termo de 
parceria com organizações da sociedade civil de interesse público 
(OSCIPs), abre mão de serviço público, transferindo-o à iniciativa 
privada. 
 
Quando o Estado transfere um serviço público para uma OSCIP, não 
transfere a titularidade do serviço público. O que ocorre é a transferência 
da execução do serviço, mas a titularidade continua nas mãos da 
Administração Pública. 
Só existe uma transferência de titularidade do serviço público 
quando a Administração faz uma descentralização por outorga. Neste 
caso a titularidade é repassada para uma entidade da Administração 
Indireta (e não da iniciativa privada). Desta maneira, o gabarito é 
questão errada. 
 
6 - (CESPE - ANATEL / ANALISTA - 2006) As organizações sociais 
podem receber legalmente recursos orçamentários e bens 
públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão. 
 
Perfeito. As Organizações Sociais podem sim receber recursos, 
materiais e até servidores públicos para o funcionamento das OSs. 
Cabe lembrar que este modelo foi criado com a intenção de 
transformar certas autarquias e fundações em organizações não estatais. 
Como estas instituições já existiam, teriam de “levar” seus bens na 
transição. 
Esta transformação seria muito difícil ocorrer sem esta ajuda inicial 
do setor público. Portanto, o gabarito é questão correta. 
 
7 - (CESPE - ANATEL / ANALISTA - 2006) Segundo o plano diretor 
da reforma do aparelho do Estado, o terceiro setor é entendido 
como aquele de atuação simultânea do Estado e da sociedade civil 
na execução de atividades de interesse público ou social não-
exclusivas do Estado. São entidades do terceiro setor, por 
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exemplo, as autarquias qualificadas como agências executivas, 
por meio de contrato de gestão, após o qual estão autorizadas a 
executar atividades mais eficientes de interesse público. 
 
Entidades do terceiro setor são aquelas que nem são enquadradas 
como parte do Estado nem podem ser consideradas como parte do 
“mercado”. Estas podem ser as Organizações Sociais ou as Organizações 
da Sociedade Civil de Interesse Público. 
Uma agência executiva é apenas uma autarquia ou fundação que 
firmou um contrato de gestão (como objetivos pactuados em troca de 
maior autonomia). Ou seja, continua fazendo “parte” do Estado, não 
deixa de ser um ente estatal. 
Desta maneira, o gabarito é questão errada. 
 
8 - (CESPE – TRE-BA / ANALISTA – 2010) Os contratos de gestão 
são instrumentos modernos que possibilitam maior autonomia em 
algumas agências do governo. 
 
Beleza. A busca pela contratualização se insere mesmo nesta troca 
de maior autonomia aos gestores por maior desempenho. O gabarito é 
questão correta. 
 
9 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) A qualificação como organização 
da sociedade civil de interesse público (OSCIP), atribuível às 
pessoas jurídicas de direito privado, requer que tais organizações 
não tenham fins lucrativos ou que, tendo-os, elas não distribuam 
os resultados aos seus dirigentes e os apliquem preferencialmente 
na consecução do respectivo objeto social. 
 
Negativo. Para que uma entidade seja qualificada como uma OSCIP, 
deve sim ser caracterizada como uma entidade privada sem fins 
lucrativos. Assim, não podem transferir lucros e dividendos aos seus 
dirigentes. 
Evidentemente, se as receitas superarem as despesas, o excesso 
deve ser investido da mesma atividade, não configurando lucro. O 
gabarito é questão errada. 
 
10 - (CESPE – AGU / ADVOGADO - 2009) As entidades de apoio 
são pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, que 
podem ser instituídas sob a forma de fundação, associação ou 
cooperativa, tendo por objeto a prestação, em caráter privado, de 
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serviços sociais não exclusivos do Estado. Tais entidades mantêm 
vínculo jurídico com a administração pública direta ou indireta, em 
regra, por meio de convênio. Por sua vez, os serviços sociais 
autônomos são entes paraestatais, de cooperação com o poder 
público, prestando serviço público delegado pelo Estado. 
 
Esta questão está errada, pois os serviços sociais autônomos (ou 
entes paraestatais) não prestam serviços públicos delegados pelo Estado. 
Estas paraestatais executam atividades não exclusivas de interesse 
público. O gabarito é questão errada. 
 
11 - (CESPE – TJ-DF / ANALISTA - 2008) O uso indiscriminado da 
expressão terceiro setor acabou por tornar o conceito 
demasiadamente abrangente, fazendo que nele se possam 
enquadrar todos os modelos de entidades que não se incluam no 
conceito do primeiro setor, o Estado, e do segundo setor, o 
mercado. 
 
O conceito de terceiro setor é o que os especialistas chamam de 
conceito “guarda-chuva”, ou seja, acaba englobando diversos 
significados. Tudo o que não se pode enquadrar como mercado ou Estado 
acaba sendo qualificado como terceiro setor. 
Portanto, tanto as ONGs quanto as Organizações Sociais são 
classificadas, por exemplo, como entidades do terceiro setor. O gabarito é 
questão correta. 
 
 
Conselhos 
 
Os conselhos estão inseridos neste contexto de busca por uma 
maior participação popular nas decisões do Estado. De certa forma, é um 
esforço de se sair de uma democracia estritamente representativa, em 
que só temos um “momento” de participação nos temas públicos (a 
eleição) para outro modelo de uma democracia mais “direta”. 
Este movimento de criação de “arenas” em que a participação da 
sociedade seja mais levada em consideração também serve para 
aumentar a accountability, no caso do tipo societal. 
Esta accountability societal refere-se ao controle exercido pela 
sociedade civil, muitas vezes representada por ONGs, sindicatos e 
associações. Estas instituições, em busca de denunciar abusos e 
desmandos dos agentes públicos, além de propor mudanças em 
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determinadas políticas públicas, exercem uma pressão legítima sobre a 
Administração Pública. 
Além disso, estas instituições buscam, com este tipo de pressão e 
de denúncia, alertar os “canais normais” de controle, como o Ministério 
Público e o Tribunal de Contas da União, por exemplo. 
De acordo com Smulovitz e Peruzzotti31: 
“um mecanismo de controle não-eleitoral, que 
emprega ferramentas institucionais e não 
institucionais (ações legais, participação em 
instâncias de monitoramento, denúncias na mídia, 
etc.) e que se baseia na ação de múltiplas 
associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, 
objetivando expor erros e falhas do governo, 
trazer novas questões para a agenda pública ou 
influenciar decisões políticas a serem 
implementadas pelos órgãos públicos.” 
De acordo com Carneiro32, os Conselhos de Políticas Públicas, em 
que o Estado e a sociedade participam de forma paritária, são exemplos 
desta accountability societal, pois possibilitam a participação popular na 
condução das políticas públicas e, portanto, no funcionamento do Estado. 
De acordo com a autora: 
“os conselhos apontam para uma nova forma de 
atuação de instrumentos de accountability 
societal, pela capacidade de colocar tópicos na 
agenda pública, de controlar seu desenvolvimento 
e de monitorar processos de implementação de 
políticas e direitos, através de uma 
institucionalidade híbrida, composta de 
representantes do governo e da sociedade civil.” 
Desta maneira, estes conselhos agem como contraponto às práticas 
clientelistas e patrimonialistas arraigadas em diversas regiões de nosso 
país. De acordo com Raichelis33: 
“Pela sua composição paritária entre 
representantes da sociedade civil e do governo, 
pela natureza deliberativa de suas funções e como 
mecanismo de controle social sobre as ações 
estatais, pode-se considerar que os Conselhos 
aparecem como um constructo institucional que se 
 
31 (Smulovitz e Peruzzotti, 2000) apud (Carneiro, 2006) 
32 (Carneiro, 2006) 
33 (Raichelis , 2000) 
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opõe à histórica tendência clientelista, 
patrimonialista e autoritária do Estado brasileiro” 
Estes conselhos podem atuar nas áreas de: saúde, assistência 
social, meio ambiente, cultura etc. 
 
 
Entidades do Sistema S - Paraestatais 
 
Apesar de existir uma confusão tremenda na definição do que 
abrangeria exatamente o termo paraestatal, as bancas de concurso têm 
aceitado que as paraestatais são restritas aos serviços sociais autônomos, 
ou o que se chama: organizações do sistema S. 
 Estas organizações são entidades privadas, que são criadas através 
de autorização legislativa. Como alguns exemplos destas entidades, 
podemos citar: 
 Serviço Social da Indústria – SESI; 
 Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – SENAC; 
 Serviço Social do Comércio – SESC; 
 Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI; 
 Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – 
SEBRAE; 
 Serviço Social do Transporte; 
 Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte – SENAT. 
Estas paraestatais são financiadas através de contribuições 
compulsórias pagas por trabalhadores sindicalizados, o que é um exemplo 
de parafiscalidade tributária. Como são focadas em um setor específico 
(transporte, por exemplo) acabam produzindo benefícios para estes 
grupos ou categorias profissionais. 
Estas organizações executam serviços de interesse e utilidade 
pública, mas não são estritamente serviços públicos. Obviamente, são 
entidades sem fins lucrativos. Assim sendo, os recursos que “sobrarem” 
(superávit) devem ser reinvestidos nas atividades finalísticas das 
entidades. 
De acordo com decisões do TCU, as entidades do sistema S podem 
definir ritos simplificados próprios de licitação, desde que não contrariem 
as regras gerais estabelecidas na Lei 8666/93. Desta forma, necessitam 
sim ter um regulamento estabelecendo as regras formais e procedimentos 
necessários para as compras de produtos e serviços. 
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Além disso, não são obrigadas por lei a realizar concurso público 
para contratar pessoal34. 
 
 
Agência Reguladora 
 
A crise do petróleo (anos 70) e o baixo crescimento econômico da 
década de 80 trouxeram dificuldades crescentes para que os Estado 
pudessem manter os gastos relativos aos serviços públicos que a 
população demandava e, ao mesmo tempo, induzir o crescimento da 
economia através de empresas estatais cada vez mais deficitárias. 
Com esse cenário, muitos Estados iniciaram um conjunto de 
reformas pró-mercado. Estas reformas buscaram transferir para o 
mercado diversos setores antes administrados pelo Estado, objetivando 
um aumento de eficiência destes mercados e uma recuperação da 
situação fiscal destes governos. 
No caso brasileiro, o Estado tinha criado centenas de empresas 
estatais e estas tinham uma participação muito grande na economia 
nacional. Desde siderúrgicas até empresas têxteis, o Estado estava 
presente em diversosramos e atuava diretamente na dinâmica de 
crescimento. 
Entretanto, o governo brasileiro não detinha mais uma capacidade 
de investir nestas empresas. Com isso, estas foram se deteriorando e não 
“agregavam mais valor”. 
Além disso, o Estado era visto como ineficiente e a gestão pública 
seria, naquela época, um empecilho a estas empresas se desenvolverem 
e serem competitivas com as instituições privadas, seja no Brasil, seja no 
mundo. 
Assim, ocorreu um processo formal de privatização destas empresas 
estatais. Empresas como a Embraer, a CSN e a Vale do Rio Doce foram 
transferidas para o setor privado. Entretanto, muitas empresas atuavam 
em áreas em que o Estado era anteriormente monopolista ou que 
prestavam serviços públicos, como o caso das empresas fornecedoras de 
telefonia e eletricidade. 
Se estas empresas ficassem “livres” para atuar da maneira que 
quisessem, poderiam deixar de ofertar estes serviços em regiões pobres, 
cobrar valores abusivos, deixar a qualidade do serviço cair, além de não 
investir o que seria necessário para a universalização dos serviços. 
 
34 (Mazza, 2011) 
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De acordo com Sundfeld35: 
“se o Estado abdicasse totalmente do poder de 
interferir na prestação de serviços públicos 
privatizados e na correspondente estrutura 
empresarial, correria o risco de assistir, 
passivamente, ao colapso de setores essenciais 
para o país, como o setor elétrico e o de 
telecomunicações. O Estado necessita, ainda, 
impedir práticas anticoncorrenciais, o que não 
pode, de forma nenhuma, ser deixado ao encargo 
da “mão invisível” do mercado. Existe, também, a 
necessidade de proteção dos interesses dos 
usuários e de assegurar a universalização dos 
serviços públicos, possibilitando que eles sejam 
prestados aos milhões de excluídos existentes no 
Brasil.” 
Para que estes problemas não viessem a ocorrer, estes novos 
operadores privados deveriam ser regulados de alguma forma. Outro 
aspecto importante se relaciona com a atração de investimentos privados 
de longo prazo. 
Muitos destes ramos econômicos (eletricidade, por exemplo) 
dependem de investimentos intensivos em capital (volume grande de 
dinheiro em um momento inicial) e só são “pagos” no longo prazo. 
Portanto, deve existir uma forte segurança jurídica e uma confiança 
destes empresários e investidores na manutenção da “regra do jogo”, ou 
seja, no marco regulatório do setor. 
Para que exista uma confiança maior na capacidade da agência 
reguladora de manter as regras do jogo e atuar com imparcialidade nas 
disputas entre o Estado, os consumidores e os investidores buscou-se um 
modelo que desse maior autonomia para estas agências. 
Estas buscaram equilibrar os interesses privados (respeito aos 
contratos, estabilidade de regras, lucratividade etc.) com os interesses 
públicos (universalização do serviço, preços adequados, aumento dos 
investimentos etc.), de modo que a sociedade como um todo fosse 
beneficiada. 
Desta forma, o Estado deixou de ser o Estado provedor ou produtor 
para entrar em outro modelo: o Estado regulador. Se a Administração 
Pública não iria mais executar o trabalho diretamente, deveria 
acompanhar o trabalho destes novos operadores privados, para que a 
qualidade do serviço efetivamente melhorasse e que as margens de lucro 
fossem mantidas em níveis razoáveis. 
 
35 (Sundfeld, 2000) apud (Gonçalves, 2000) 
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Para isto, foram criadas as Agências Reguladoras. Estas 
organizações foram criadas como autarquias de regime especial. Entre 
suas principais características, pode-se citar36: 
 Independência administrativa; 
 Autonomia financeira; 
 Ausência de subordinação hierárquica; 
 Dirigentes que servem por mandatos fixos com prazo 
determinado; 
 Obedecendo ao princípio da especialidade, seus atos não 
podem ser revistos ou alterados pelo Poder Executivo, apenas 
pelo Judiciário. 
Assim sendo, ao contrário das demais autarquias e fundações, em 
que seus dirigentes podem ser exonerados livremente pelo chefe do Poder 
Executivo, os dirigentes das autarquias estão “blindados” contra 
exonerações sem motivo justificado (esta só pode ocorrer com um 
processo judicial transitado em julgado). 
Além disso, estes dirigentes já sabem que ficarão no cargo por um 
tempo determinado (que varia de três anos no caso da ANVISA a cinco 
anos no caso da ANATEL)37. 
Seus dirigentes são escolhidos pelo Presidente da República e 
devem ser aprovados em sabatina no Senado Federal. Quando seus 
mandatos são encerrados, os ex-dirigentes devem cumprir uma 
quarentena antes de poder atuar no mesmo ramo em que a agência de 
regulação funciona. 
As primeiras agências reguladoras a serem criadas foram: a ANEEL 
(energia elétrica) em 1996, a ANATEL (telecomunicações) em 1997 e a 
ANP (setor do Petróleo) também em 1997. 
Entretanto, não existe ainda uma “lei geral” das agências 
reguladoras, pois cada uma tem certas peculiaridades. Apesar disso, 
existem certas características comuns, como uma alta capacidade técnica 
de especialização, serem instituídas como autarquias sob regime especial 
e regularem um setor de atividade econômica ou um serviço público 
específico. 
Cabe aqui lembrar que, apesar das agências reguladoras serem 
identificadas com o processo de privatização, a regulação não existe 
apenas nas áreas em que existiu a desestatização. 
Existem setores que não foram transferidos para a iniciativa privada 
(como a área de Petróleo, por exemplo) que é regulada. Da mesma 
 
36 (Torres, 2007) 
37 (Mazza, 2011) 
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forma, existem setores que nunca foram operados pelo Estado que 
sofrem regulação (como o setor de “planos de saúde”) por estarem em 
áreas sensíveis. 
Além disso, existem setores da economia que são regulados por 
entidades não enquadradas neste “modelo” de agências reguladoras, 
como o mercado de capitais – regulado pela Comissão de Valores 
Mobiliários – CVM. 
Outro exemplo é o do Banco Central, que é o órgão regulador do 
sistema financeiro nacional, bem como do CADE – Conselho 
Administrativo de Defesa Econômica, que tem a função de orientar, 
fiscalizar, prevenir e apurar abusos de poder econômico. 
 
 
Agência Executiva 
 
As agências executivas foram uma inovação trazida também pela 
reforma gerencial de 1995. A ideia seria a de, através da celebração de 
um contrato de gestão, fornecer maior autonomia e flexibilidade de 
gestão para autarquias e fundações desde que se comprometessem com 
determinadas metas e objetivos pactuados. 
De acordo com a Lei 9.649/98, em seu artigo n°51: 
“O Poder Executivo poderá qualificar como Agência 
Executiva a autarquia ou fundação que tenha 
cumprido os seguintes requisitos: 
I – ter um plano estratégico de reestruturação e 
de desenvolvimento institucional em andamento; 
II – ter celebrado Contrato de Gestão com o 
respectivo Ministério supervisor.” 
Portanto, uma agência executiva é apenas uma qualificação 
concedida à uma autarquia ou fundação já existente, que firme um 
contrato de gestão possibilitando o aumento de sua autonomia gerencial, 
orçamentária e financeira38.Entre as vantagens concedidas a estas agências, poderiam utilizar a 
dispensa de licitação para compras de até 20% do valor máximo admitido 
para a modalidade convite, ao invés de 10% para o resto da 
Administração Pública. 
Infelizmente, este modelo não evoluiu muito, pois como os 
benefícios aos órgãos não ficaram muito claros e a falta de clareza dos 
 
38 (Alexandrino & Paulo, 2009) 
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objetivos a serem atingidos não favoreceu sua disseminação na 
Administração Pública. 
Dentre os casos de agências executivas, temos o INMETRO – 
Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial. 
Veja abaixo uma comparação entre as agências reguladoras e as agências 
executivas: 
 
Figura 2 ‐ Diferenças entre agências executivas e reguladoras. Fonte: (Mazza, 2011) 
 Cabe lembrar que o artigo n°37 da Constituição Federal abre a 
possibilidade de um órgão da própria Administração Pública assinar um 
contrato de gestão e ser qualificado como agência executiva. 
De certa forma, seria uma situação “esquisita”, pois o Poder Público 
estaria assinando um “contrato” com si mesmo. 
Vamos ver mais questões agora? 
12 - (ESAF - CGU / AFC - 2008) Segundo o Plano Diretor de 
Reforma do Aparelho do Estado de 1995, instituiu-se novos 
modelos organizacionais visando à modernização da gestão da 
administração pública: agências executivas e agências 
reguladoras. Selecione, do ponto de vista conceitual, a opção 
correta. 
a) Agências reguladoras são criadas por determinação do 
Presidente da República. 
b) As atividades das agências executivas são definidas por Lei 
pelo Congresso Nacional. 
c) Agências reguladoras estão sujeitas à mudança de governo. 
Agências Executivas
Visam operar atividades públicas 
através da descentralização;
Existem somente no âmbito 
federal;
São órgãos e entes públicos 
qualificados como agências.
Agências Reguladoras
Visam o controle e fiscalização de 
setores privados;
Existem em todas as esferas: 
União, estados e municípios;
São autarquias com regime 
especial.
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d) A finalidade das agências executivas é prestar serviços públicos 
exclusivos do Estado. 
e) Os dirigentes das agências reguladoras são de livre nomeação e 
exoneração do Presidente da República. 
 
A letra A está errada, pois estas são criadas através de Lei. No caso 
da letra B, a qualificação das agências executivas ocorre com a assinatura 
do contrato de gestão. 
A letra C está equivocada, pois seus dirigentes servem por prazo 
fixo e não podem ser exonerados sem uma justificativa. Este processo de 
exoneração deve ser transitado em julgado. 
O Gabarito é a letra D. De acordo com o PDRAE: 
“Objetivos para as Atividades Exclusivas: 
- Transformar as autarquias e fundações que 
possuem poder de Estado em agências 
autônomas, administradas segundo um contrato 
de gestão; o dirigente escolhido pelo Ministro 
segundo critérios rigorosamente profissionais, mas 
não necessariamente de dentro do Estado, terá 
ampla liberdade para administrar os recursos 
humanos, materiais e financeiros colocados à sua 
disposição, desde que atinja os objetivos 
qualitativos e quantitativos (indicadores de 
desempenho) previamente acordados; 
- Para isto, substituir a administração pública 
burocrática, rígida, voltada para o controle a priori 
dos processos, pela administração pública 
gerencial, baseada no controle a posteriori dos 
resultados e na competição administrada. 
- Fortalecer práticas de adoção de mecanismos 
que privilegiem a participação popular tanto na 
formulação quanto na avaliação de políticas 
públicas, viabilizando o controle social das 
mesmas.” 
Finalmente, a letra E está errada, pois como vimos os dirigentes 
não podem ser exonerados livremente e a nomeação destes deve passar 
por uma sabatina no Senado Federal. O gabarito da questão é mesmo a 
letra D. 
 
13 - (ESAF - CGU / AFC - 2008) No âmbito da Reforma do Aparelho 
do Estado de 1995, foram previstas instituições privadas, sem fins 
lucrativos com finalidade pública. A qualificação de uma 
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organização por meio de Termo de Parceria, por sua iniciativa, 
visando ao fortalecimento da esfera pública não estatal e o 
aumento do estoque de capital social são características inerentes 
a...................Escolha a opção correta. 
a) Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. 
b) Organizações não-Governamentais. 
c) Organizações Sociais. 
d) Organizações Sociais de Classe. 
e) Organizações a Serviço do Interesse Público. 
 
As entidades do terceiro setor que firmam Termos de Parceria com 
a Administração Pública são as Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público – OSCIPs. 
Estas entidades atuam em parceira com o Poder Público em 
atividades não exclusivas do Estado. Desta maneira, o gabarito é a letra 
A. 
 
14 - (ESAF - CGU / AFC - 2006) O Plano Diretor da Reforma do 
Aparelho do Estado de 1995, introduz novos entes na 
administração pública brasileira. À luz deste Plano, indique a 
opção correta. 
a) As Agências Executivas visam estabelecer regras de controle 
para o mercado dos serviços terceirizados. 
b) As Agências Reguladoras se destinam a executar atividades 
típicas de Estado, por meio de entes públicos não-estatais. 
c) A finalidade da Organização Social de Interesse Público 
(OSCIP) é produzir bens e serviços para o mercado consumidor. 
d) Os conselhos são órgãos do Ministério Público, constituídos de 
autoridade hierárquica e poder deliberativo junto ao Congresso. 
e) A finalidade das Organizações Sociais (OS) é exercer serviços 
não-exclusivos do Estado por meio de contratos de gestão. 
 
A banca inverteu os dois primeiros conceitos, pois quem deve 
regular os setores privatizados são as agências reguladoras, ao passo que 
as agências executivas, de acordo com o PDRAE, devem executar 
atividades exclusivas do Estado. 
A letra C também está errada, pois as OSCIPs não podem exercer 
atividade com fins lucrativos voltados para o mercado. Estas devem 
exercer atividades de interesse público. 
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Os conselhos são organizações que se prestam a participação 
popular, e não são órgãos do Ministério Público. Entretanto, a letra E está 
perfeita e é o nosso gabarito. 
 
15 - (FCC – MPE-SE / ANALISTA - 2009) As denominadas 
Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público - OSCIPs 
a) são entidades privadas, cuja atuação é subsidiária à atuação 
pública no fomento a atividades comerciais e industriais. 
b) pertencem originalmente ao setor privado e, após receberem a 
correspondente qualificação, passam a ser consideradas entidades 
públicas. 
c) integram a estrutura da Administração, como entidades 
descentralizadas, atuando em setores essenciais, porém não 
exclusivos do Estado, tal como saúde e educação. 
d) são entidades do setor privado que, após receberem a 
correspondente qualificação, passam a atuar em colaboração com 
a Administração, podendo receberrecursos orçamentários. 
e) são entidades do setor privado, declaradas por lei como de 
interesse público, que gozam de privilégios fiscais. 
 
A primeira alternativa está errada, pois não é permitida às OSCIPs a 
participação em atividades comerciais, ou seja, que tenham a finalidade 
de lucro. 
A letra B também está equivocada, pois estas organizações, mesmo 
depois de qualificadas, não passam a integrar o Estado. Ou seja, não se 
tornam entidades públicas – continuam Pessoas Jurídicas de Direito 
Privado. 
O mesmo ocorre na Letra C, pois estas organizações não integram a 
estrutura do Estado – são entes não estatais. Entretanto, a letra D está 
correta. Estas organizações, após se qualificarem, passam a receber 
recursos do Estado e atuam em parceria com este. 
Por fim, a letra E também está errada, porque estas entidades não 
gozam de privilégios fiscais. O gabarito, portanto, é mesmo a letra D. 
 
16 - (FCC – PGE/RJ – AUDITOR – 2009) O controle social é 
entendido como a participação do cidadão na gestão pública, na 
fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da 
Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de 
prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania. Dentre 
os principais mecanismos de controle social instituído nos três 
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níveis da federação, a partir da Constituição Federal de 1988, 
estão 
(A) as Centrais de Atendimento do Cidadão. 
(B) os Conselhos Gestores. 
(C) as Controladorias Gerais. 
(D) as Assembleias Populares. 
(E) as Comissões Paritárias. 
 
Dentre as opções descritas na questão, a alternativa que se refere 
ao controle social é a dos conselhos gestores das políticas públicas. O 
gabarito é a letra B. 
 
17 - (CESPE - TCU / ACE - 2009) As entidades do Sistema S (SESI, 
SESC, SENAI etc.), conforme entendimento do TCU, não se 
submetem aos estritos termos da Lei n.º 8.666/1993, mas sim a 
regulamentos próprios. 
 
Esta questão está correta. O TCU já decidiu que as paraestatais não 
necessitam seguir os ditames da Lei 8666/93. Entretanto, estas entidades 
devem ter algum regulamento que estabeleça os procedimentos e 
critérios para a compra de materiais e serviços, bem como para as regras 
de contratação. 
O gabarito é, desta maneira, questão correta. 
 
18 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) A organização social, que integra 
as chamadas entidades paraestatais, insere-se na concepção 
administrativa fundada no conceito de Estado mínimo, segundo o 
qual a saúde não é considerada atividade típica de Estado. 
 
Esta questão é um pouco confusa, mas está errada. Os serviços de 
saúde não são considerados atividades exclusivas do Estado, mas são sim 
típicas. De acordo com o PDRAE, estas atividades seriam executadas 
tanto pelo Estado quanto pelas entidades não estatais, como as 
organizações sociais. 
Assim, o gabarito é questão errada. 
 
19 - (CESPE - TCU / ACE - 2008) Os diretores das agências 
reguladoras serão escolhidos pelo presidente da República, mas 
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essa escolha deve ser aprovada, por meio de voto secreto, após 
arguição pública, pelo Senado Federal. 
 
Beleza. Os diretores das agências reguladoras são nomeados pelo 
chefe do Poder Executivo (o Presidente da República, no caso da União), 
mas deverão passar por uma sabatina pública no Senado Federal. O 
gabarito é questão correta. 
 
20 - (CESPE – TJ-DF / ANALISTA - 2008) Embora seja possível 
identificar dissenso na doutrina acerca das características das 
entidades do terceiro setor, são comumente apontadas como 
diferenciais das entidades que o compõem a natureza privada, a 
ausência de finalidade lucrativa, a auto-administração, a 
institucionalização e o fato de serem voluntárias. 
 
A questão aborda o fato de que estas organizações do terceiro setor 
são muito diversas. Entretanto, são realmente de caráter privado, não 
tem fins lucrativos, são independentes em sua administração e exercem 
suas atividades por iniciativa própria, ou seja, são voluntárias. 
O gabarito é mesmo questão correta. 
 
21 - (CESPE – TJ-DF / ANALISTA - 2008) Ao termo publicização do 
terceiro setor podem ser atribuídos pelo menos dois sentidos. Um 
é o que se refere à prestação de serviços de interesse público por 
entidades componentes do terceiro setor, com o apoio do Estado. 
O segundo refere-se à transformação de entidades públicas em 
entidades privadas sem fins lucrativos. 
 
O termo publicização se relaciona com a transferência de atividades 
não exclusivas do Estado para organizações privadas sem fins lucrativos, 
os entes não estatais. 
Além disso, o modelo das organizações sociais (as OSs) foi pensado 
tendo como objetivo a transformação de entidades da Administração 
Indireta nestas organizações privadas. Apesar disso, como este modelo 
das OS foi muito criticado e está sendo julgado no STF, acabou gerando 
uma insegurança jurídica muito grande, “abrindo” espaço para o 
crescimento do modelo das OSCIPs. 
Assim sendo, o gabarito é questão correta. 
 
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22 - (CESPE - ANATEL / ANALISTA - 2009) O mandato dos 
conselheiros e dos diretores das agências reguladoras terá o 
prazo fixado na lei de criação de cada agência. 
 
Exato. Este prazo não é uniforme para todas as agências, podendo 
variar de três anos até cinco anos (no caso da ANATEL). O gabarito é 
questão correta. 
 
23 - (CESPE - ANATEL / ANALISTA - 2009) As agências 
reguladoras serão dirigidas em regime de colegiado, por um 
conselho diretor ou diretoria composta por conselheiros ou 
diretores, sendo um deles o seu presidente, o diretor-geral ou 
diretor-presidente. 
 
A questão está correta e reflete o caráter colegiado do 
funcionamento das diretorias das agências reguladoras. O gabarito é 
questão correta. 
 
24 - (CESPE - ANATEL / ANALISTA - 2009) As agências 
reguladoras têm caráter nacional, sendo vedado aos estados e ao 
Distrito Federal criar suas próprias agências estaduais quando se 
tratar de serviço público, por ausência de previsão constitucional. 
 
Esta questão não é muito difícil, não é mesmo? Existem diversas 
agências estaduais e municipais em funcionamento no Brasil atualmente. 
Assim, os entes subnacionais podem sim criar suas próprias agências 
reguladoras. O gabarito é questão incorreta. 
 
25 - (CESPE - MS / ANALISTA - 2010) Entidades paraestatais são 
pessoas jurídicas de direito privado que colaboram com o Estado 
no desempenho de atividades não lucrativas; elas não integram a 
estrutura da administração pública. 
 
Beleza. Estas organizações são entidades privadas e não estatais 
(não fazem parte do Estado). Assim, não integram a estrutura da 
Administração Pública. O gabarito é questão correta. 
 
26 - (CESPE - ANATEL / ANALISTA - 2006) Três meses após ter 
tomado posse para cumprir o seu mandato, um diretor da ANATEL 
foi exonerado a pedido e, em razão de sua experiência no setor, 
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foi contratado, logo após a exoneração, para prestar consultoria a 
uma empresa ligada ao setor de telecomunicações.