FAP 18.1 AULA 05 Orçamento e Finanças Públicas

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AULA 05
ORÇAMENTO E FINANÇAS PÚBLICAS
1. INTRODUÇÃO
A atividade financeira do Estado diz respeito ao desempenho das atividades políticas, sociais, 
econômicas, administrativas, entre outras, que constituem sua finalidade precípua. Consiste ainda obter, criar, 
gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação está sob sua responsabilidade ou 
transferida a outras pessoas jurídicas de direito público, conforme descreve Matias-Pereira (2010) .1
A atividade econômica se caracteriza pela administração dos recursos escassos da sociedade 
humana. Essa administração está apoiada nos seguintes princípios:
✓ Os interesses e necessidades do consumidor, que se manifestam na demanda por determinados 
produtos;
✓ O lucro, que obriga o empresário a se guiar pela demanda dos consumidores; e
✓ A autoridade, pela qual o governo impõe determinadas normas sobre o que e para quem produzir.
Como a atividade financeira é parte da economia do Estado, sua extensão e importância são 
determinadas pela forma como se integram em um sistema econômico as decisões da autoridade e do 
mercado. A atividade financeira desenvolvida pelo Estado é representada em quatro áreas: receita pública 
(obter), despesa pública (despender), orçamento público (gerir) e crédito público (criar).
a) Receita Pública – é o ingresso definitivo de recursos ao patrimônio público, sem qualquer 
compromisso ou obrigatoriedade, aumentando as disponibilidades do tesouro. Subdivide-se em 
originárias (provenientes dos bens das empresas comerciais ou industriais do Estado) e derivadas 
(obtidas por meio de coerção do Estado, como impostos, taxas, contribuições etc.).
b) Despesa Pública – é o conjunto de dispêndio do Estado ou de outras pessoas do direito público 
para o funcionamento dos serviços públicos.
c) Orçamento público – é o ato que contém a aprovação prévia das receitas e despesas públicas 
para um período determinado, que normalmente é de um ano.
d) Crédito Público – apresenta-se como um dos processos pelos quais o Estado pode obter uma 
receita pública. Esta, por sua vez, caracteriza-se como um empréstimo, o qual necessariamente 
deverá ser reembolsado. 
2. FINANÇAS PÚBLICAS
De acordo com Matias-Pereira (2010, p.212), as finanças públicas é entendida por como a “atividade 
financeira do Estado direcionada para a obtenção e o emprego dos meios materiais e de serviços para a 
 MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública: foco nas instituições e ações governamentais. São Paulo: 1
Atlas, 2010.
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA (UnB)
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, CONTABILIDADE E GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS (FACE)
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO (ADM)�
DISCIPLINA CÓDIGO TURMA CRÉDITO
S
PERÍODO PROFESSOR
FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 200794 B 4 2018/1 MARCOS ALBERTO DANTAS
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realização das necessidades da coletividade, de interesse geral, satisfeitas por meio do processo do serviço 
público”.
Outro entendimento das atividades financeiras do Estado dizem respeito à captação de recursos pelo 
Estado e os gastos que procuram atender às necessidades da população, isto é, trata dos gastos e do 
financiamento. O Estado pode financiar seus gastos, segundo Costin (2010) , por meio de três formas básicas:2
✓ Pelo recursos provenientes de tributos ou mesmo venda de serviços;
✓ Pelo endividamento (dívida interna ou externa);
✓ Pela inflação (emitindo papel moeda para cobrir seus gastos ou retardando pagamento de 
fornecedores ou pessoal em contexto inflacionário).
A complexidade dos fenômenos financeiros de que se ocupa o tesouro é manifestada quando são 
considerados os aspectos econômicos, uma vez que existe uma administração de recursos materiais 
escassos sujeitos a usos alternativos; o político-sociológico, visto que a política financeira é fruto de uma 
decisão da autoridade que governa a vida de uma sociedade; o jurídico, pelo qual as decisões se manifestam 
na forma de atos legais; o ético, pois as receitas e despesas públicas atendem também a critérios de uma 
distribuição mais justa da riqueza; e o contábil, dado que as receitas e despesas públicas devem ser 
registradas e classificadas para determinar os resultados dos movimentos de valores efetuados no setor 
público.
a) Finanças Públicas e Necessidades Públicas
As necessidades coletivas são satisfeitas por meio de serviços de interesse geral, que são 
denominados públicos. Sendo assim, sempre que o Estado presta um serviço de interesse geral, mobilizando 
pessoas e bens para satisfazer às necessidades coletivas, realiza serviço público.
O Estado tem a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos serviços públicos definidos como 
essenciais e que são demandados pela coletividade. Para atingir esse objetivo, segundo Karoly (2014) 3
necessita de recursos financeiros, os quais são obtidos por meio de várias fontes, a fim de promover os 
serviços indispensáveis ao perfeito funcionamento das atividades estatais e ao bem comum da população.
Visando o atendimento das necessidades públicas, tais como: saúde, educação, segurança, defesa 
nacional, regulação, justiça e assistencialismo, o Estado utiliza-se das finanças públicas. 
b) Política Fiscal
No propósito de obter recursos para o custeio dos serviços público que atendam às necessidade 
públicas, o Estado desenvolve uma política denominada de Política Fiscal, que se orienta em duas direções:
❖ A Política Orçamentária que se refere especificamente aos gastos, ou seja, aos atos e medidas 
relacionados à forma da aplicação dos recursos, considerando a dimensão e a natureza das 
atribuições do Poder Público, bem como a capacidade e a disposição para seu financiamento; e
❖ A Política Tributária que se materializa na captação de recursos, para o atendimento das funções 
da Administração Pública, por meio de suas distintas esferas.
A tributação pode ser direta e indireta. Os impostos diretos incidem sobre o indivíduo e, por isso, 
estão associados à capacidade de pagamento de cada contribuinte. Os impostos indiretos incidem sobre 
atividades ou objetos. As bases de incidências dos impostos são: a renda, o patrimônio e o consumo.
 COSTIN, Claudia. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.2
 KAROLY, Istvan. Gestão Financeira no setor público. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2014.3
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✴ Imposto de Renda – incide sobre todas as remunerações geradas no sistema econômico, ou seja, 
salários, lucros, juros, dividendos e aluguéis. Pode ser: Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) 
que é cobrado em base pessoal e Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) que incide sobre o 
lucro da empresa.
✴ Imposto sobre o Patrimônio – são cobrados regularmente pelo simples ato de posse de ativos 
durante um determinado período, como no caso do IPTU e IPVA. 
✴ Imposto sobre Vendas – os impostos sobre vendas de mercadorias e serviços são tributos 
indiretos, também conhecidos como imposto sobre consumo, onde não discrimina a contribuição 
de acordo com a capacidade de pagamento de cada indivíduo.
Pelo conceito de equidade, cada indivíduo precisa contribuir com uma quantia “justa”; pelo conceito 
de progressividade, as alíquotas devem aumentar à medida que são maiores os níveis de renda dos 
contribuintes; pelo conceito de neutralidade, a tributação não pode desestimular o consumo, produção e 
investimento; e pelo conceito da simplicidade, o cálculo, a cobrança e a fiscalização relativos aos tributos 
devem ser simplificados a fim de reduzir custos administrativos.
Impostos são cobrados cujo valor arrecadado não tem um fim específico. As contribuições são 
tributos cujos recursos devem ser legalmente destinados a finalidades preestabelecidas. Taxas são tributos 
para manutenção do funcionamento de um serviço dirigido a uma comunidade de indivíduos.
A análise que Matias-Pereira faz sobre os impostos traz novas conotação e uma novavisão mais 4
aberta, desmitificando-o. O Imposto de Renda em que pesem as críticas da população, é uma tributação 
direta muito eficaz e justa. Os dados do IRPF evidenciam características de progressividade ao longo do 
tempo. O IRPJ, entretanto, mostra-se falho, na medida que contribui para inibir a produção, o que tende a 
causar perda de competitividade do produto nacional no mercado mundial. 
O IPTU e o IPVA, são de fáceis cobrança e controle, e tendem a penalizar os indivíduos com maior 
poder aquisitivo. O IPTU mostra-se inadequado quando os inquilinos de um imóvel pagam o impostos ou 
quando um estabelecimento comercial encarece seus produtos, incluindo os custos do referido imposto no 
preço. Imposto sobre as vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões de 
progressividade. Além disso, os bens com maior número de etapas de produção são mais tributados do que os 
demais. 
Uma crítica constante aos impostos "em cascata" ou "cumulativos" são a consequente inibição à 
integração vertical da produção e a perda de competitividade em termos internacionais. Face a isso, grande 
importância tem sido dada ao imposto sobre o valor adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas 
principais vantagens são a neutralidade, a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no atacado, 
dentre outras. Toda vida, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, como faz o atual 
ICMS.
 A ação do governo por meio da política fiscal abrange três funções básicas:
➔ Função Alocativa – é o fornecimento de bens públicos. Nesse tipo de ação o Governo deve 
determinar o tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados e calcular o nível de 
contribuição de cada consumidor. Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam 
oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos).
➔ Função Distributiva – é o ajuste na distribuição de uma renda justa. Nesse caso o Governo faz 
uso de alguns instrumentos que torna a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, 
através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de 
recursos em camadas mais pobres da população, etc.
➔ Função Estabilizadora – é o uso da política econômica. Dessa forma o Governo protege a 
economia das flutuações bruscas e ajusta o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a 
 MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública: foco nas instituições e ações governamentais. São Paulo: 4
Atlas, 2008.
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moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de 
intervenção econômica (controles por leis, limites).
3. ORÇAMENTO PÚBLICO
O orçamento é definido como um instrumento de planejamento da ação governamental composto do 
ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo efetivar as despesas destinadas ao 
funcionamento dos serviços públicos e outros fins, adotados pela política econômica do país.
Nos governos federal, estadual, distrital e municipal, o orçamento público compreende a previsão de 
todas as receitas que serão arrecadadas dentro de determinado exercício financeiro e a fixação de todos os 
gastos que os governos estão autorizados a executar. A elaboração do orçamento é obrigatória e tem 
periodicidade anual.
O orçamento público, por sua vez, é o instrumento legal mais importante das Finanças Públicas. Pode 
ser entendido em dois sentidos: 
❖ Quando estabelece todas as despesas que poderão ser feitas pelo poder público, com base 
numa estimativa de receitas e quando envolve um relacionamento – esse sentido ganha 
relevância, porque todos os dispêndios feito pelo três poderes, só pode ser feito se estiver 
previamente estabelecido no orçamento, pois para saber o quanto se pode gastar, é fundamental 
estimar as receitas com que o Estado poderá contar, especialmente as provenientes de tributos.
❖ Quando envolve um relacionamento técnico e político relevante entre o Executivo e o 
Legislativo para sua elaboração, aprovação e controle de sua execução – esse sentido envolve 
o direito do cidadão de participar na definição de como se gastar o dinheiro da coletividade, recolhido 
na forma de tributos entre diferentes opções de programas ou atividades.
O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei) contendo a previsão 
de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício 
(geralmente um ano).
Os primeiros orçamentos que se têm notícia eram os chamados orçamentos tradicionais, que se 
importavam apenas com o gasto (ênfase no gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e 
autorização de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento governamental. 
Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar e decidia-se o que comprar, sem nenhuma 
prioridade ou senso distributivo na alocação dos recursos públicos. 
O orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orçamento-Programa, segundo o qual 
o orçamento não é apenas um mero documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um 
documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo de planejamento público, com 
objetivos e metas a alcançar no exercício. 
Com o fortalecimento da participação da sociedade, através de movimentos sindicais, as 
transformações começaram a ocorrer e, conforme destaca Vignoli e Funcia (2014) , através do princípio da 5
transparência e o controle da gestão pública, a discussão de metodologia de discussão da proposta 
orçamentaria passou a ter a denominação de Orçamento Participativo. 
O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto elaborado pelo 
Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O documento 
contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para o ano seguinte e a autorização para a 
realização de despesas do Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento público das 
ações a realizar no exercício. 
 VIGNOLI, Francisco Humberto; FUNCIA, Francisco Rózsa. Planejamento e orçamento público. Rio de Janeiro: Editora 5
FGV, 2014.
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4. ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS
a) Aspecto Administrativo - Sob esse aspecto, o orçamento auxilia os responsáveis pelas finanças públicas 
na consecução das diversas etapas do processo administrativo: programação, execução e controle. Ele é 
importante na medida que o Estado busca saber o quanto disporá em termos re recursos financeiros para 
aplicar em prol das necessidades coletivas.
b) Aspecto Econômico - Tanto os incentivos microeconômicos e setoriais quanto as variáveis 
macroeconômicas relativas ao nível de inflação, o endividamento e o emprego na economia são 
diretamente afetados pela gestão orçamentária. Isso quer dizer que o gestor público poderá decidir se 
investirá em uma coisa ou outra.
c) Aspecto Jurídico - O orçamento público tem caráter e força de lei e define limites a serem respeitados 
pelos governantes e agentes públicos no tocante à realização de despesas e arrecadação de receitas. A 
elaboração e a aprovação do orçamento público seguem o processo legislativo de discussão, emenda, 
votação e sanção presidencial.
d) Aspecto Técnico - Sob a ótica técnica tem-se o estabelecimento de regras metodológicas para a 
realização dos fins indicados nos aspectos político, econômico, administrativo e jurídico. Para atender a 
este dispositivo foram estabelecidos inúmeros mandamentos que visam disciplinar e dar uniformidade à 
estrutura da lei orçamentária do país.
e) Aspecto Político - As decisões relacionadas com a dimensão do orçamento, principalmente a distribuição 
das despesas, são decisões políticas que refletem a detenção do poder por grupos econômicos e classes 
sociais. As decisões que daí surgirem, chamadasde "políticas de governo”, são, geralmente, influenciadas 
pela interação do conjunto de forças, chamadas de “grupos de interesses”. 
5. TIPOS DE ORÇAMENTO
a) Orçamento clássico ou tradicional
Consistia num plano contábil, onde os governantes tinham atividades e ações bastante limitadas e 
trabalhavam em regime de rígido controle das despesas públicas. Era dissociado dos processos de 
planejamento e programação. Sua forma de elaboração era centrada no controle contábil, sem qualquer 
ênfase no controle da gestão dos recursos. 
Dentre os vários aspectos que caracterizam o orçamento público, três estão marcadamente presentes 
no orçamento tradicional, sendo:
✓ Aspecto político - possibilidade de controle do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo, 
mediante aprovação;
✓ Aspecto financeiro - o orçamento assumia um caráter de instrumento de controle financeiro;
✓ Aspecto jurídico - caracterizou a função orçamentária no período do liberalismo econômico, 
quando se estabeleciam normas e procedimentos legais.
b) Orçamento moderno
Esse orçamento ocorreu com a crise do sistema capitalista, quando se verificou que o mercado não 
conseguiu dar soluções aos problemas macroeconômicos e estruturais mais duradouros, apresentando 
problemas como: superprodução de bens e serviços sem o correspondente consumo; carência de produtos; 
inflações elevadas; extensas e prolongadas crises de distribuição etc.
Dentro da visão moderna de orçamentação, alguns aspectos merecem destaque:
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✓ Aspecto gerencial - quando passou a ser um instrumento que fornece elementos de apoio para a 
correta administração dos recursos públicos;
✓ Aspecto econômico - quando o Estado intervencionista passou a utilizar o orçamento como 
instrumento da política fiscal. 
c) Orçamento de desempenho ou de realizações
É caracterizado por um processo de evolução em relação ao orçamento clássico ou tradicional. 
Evidencia-se a preocupação com o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside na 
busca da eficiência e da eficácia do setor público e não na adequação dos seus produtos às necessidades 
coletivas. Surge como aprimoramento do orçamento de desempenho.
d) Orçamento base zero 
Tinha foco na questão dos indicadores de avaliação das políticas, dos programas, projetos e 
atividades inseridos no orçamento que não tiveram uma avaliação adequada e novamente inseridos no 
orçamento do próximo ano. Constituía-se em um processo operacional, de planejamento e orçamento, 
exigindo que cada administrador justificasse detalhadamente os recursos solicitados.
Ao contrário do orçamento tradicional, que já parte de uma determinada base orçamentária, 
acrescentando apenas uma projeção de inflação, o orçamento de base zero exige que cada administrador 
justifique detalhadamente todas as dotações solicitadas em seu orçamento, cabendo-lhe justificar por que 
motivo deve ser gasto o recurso.
e) Orçamento-programa
Está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar, 
durante um período determinado de tempo. Pode ser definido como um plano de trabalho expresso por um 
conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. Sua organização 
leva em conta os níveis de prioridade e estruturas de classificação do planejamento, discriminando-os de 
modo a:
✓ Dar ênfase aos fins e não aos meios;
✓ Indicar as ações em que o setor público aplicará seus recursos;
✓ Definir os responsáveis pela execução; e 
✓ Especificar os resultados esperados.
6. SISTEMA E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
No estudo do orçamento público, tão importantes quanto as questões conceituais e de estrutura são 
os aspectos ligados ao seu processo, à sua dinâmica. O documento orçamentário, apresentado na forma de 
lei, conforme apresenta Giacomoni (2017) caracteriza-se como um processo complexo, marcado por etapas 6
que foram cumpridas antes e por etapas que ainda deverão ser vencidas. É na integralidade desse processo 
que percebemos a possibilidade do orçamento em cumprir seus múltiplos papéis e funções.
6.1. SISTEMA ORÇAMENTÁRIO
O sistema orçamentário é desenvolvido pelos projetos estratégicos destinados a gerar mudanças 
fundamentais idealizadas pela imagem prospectiva. Tais projetos se caracterizam pelo seu pequeno número e 
por serem, geralmente, intersetoriais, isto é, extrapolam o comando ou supervisão de determinado organismo 
governamental.
 GIACOMONI, James. Orçamento Público. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2017.6
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Em termos de economia brasileira, ele tem como objetivos: Primeiro, colocar o Brasil, no espaço de 
uma geração, na categoria das nações desenvolvidas; Segundo, duplicar a renda per capita do Brasil e 
Terceiro, elevar a economia,às dimensões resultantes de um crescimento anual do Produto Interno Bruto.
 Giacomoni (2017) ainda destaca que tais objetivos só serão alcançados através de uma série de 7
realizações básicas (projetos estratégicos):
a) modernização da empresa nacional;
b) mobilização do sistema financeiro nacional e do mercado de capitais;
c) implementação de programas de desenvolvimento tecnológico;
d) capacitação de recursos humanos;
e) grandes programas de investimentos (siderurgia, petroquímica, corredores de transportes, 
construção naval, energia elétrica, comunicações e mineração);
f) Programa de Integração Nacional (Estrada Transamazônica, Estrada Cuiabá – Santarém, projetos de 
colonização ao longo da Transamazônica, programa de irrigação do Nordeste);
g) Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agroindústria do Norte e do Nordeste 
(Proterra);
h) programas de integração social (PIS, Pasep e Pro-Rural); e
i) programas de exportações.
6.2. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
O processo orçamentário representa a primeira etapa do ciclo orçamentário, onde é, em grande parte, 
resultado de definições constantes de uma programação de médio prazo que, por sua vez, detalha planos de 
longo prazo. Por isso, como acontece com o sistema, o processo orçamentário tem maior substância quando 
integrado ao processo de planejamento.
Fonte: GIACOMONI, James. Orçamento Público. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2017.
7. O CICLO ORÇAMENTÁRIO
O ciclo orçamentário é composto por três instrumentos principais: a Lei Orçamentaria Anual (LOA), a 
Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA), previstos nos Arts. 165 a 169 da CRFB/88.
 GIACOMONI, James. Orçamento Público. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2017.7
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Quadro comparativo das espécies orçamentárias
Fonte: CREPALDI, Sílvio Aparecido; CREPALDI, Guilherme Simões. Orçamento Público: planejamento, elaboração e 
controle. São Paulo: Saraiva, 2013.
a) Plano Plurianual (PPA) 
É um instrumento de planejamento estratégico. Visa expressar com clareza os resultados pretendidos 
pelo governante que elabora e deve estar comprometido com o desenvolvimento sustentável e com a 
evolução das estruturas de gerenciamento dos órgãos da administração pública.
Busca alocar recursos públicos de modo eficiente e racional utilizando as modernas técnicas de 
planejamento, a partir das definições das diretrizes, metas e objetivos pelos quais a administração pública 
desenvolverá sua ações, objetivando alcançar o desenvolvimento do país. Constitui-se, portanto, em um 
instrumento balizador da ação governamental que demonstra as intenções do governo para o período de 
quatro anos. 
 
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A LDO é um instrumento intermediário entre o PPA e a LOA, que antecipa as diretrizes, as prioridades 
de gastos e os parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício 
seguinte.
Compreende as metas e prioridades da administração pública federal pelo prazo de 1 (um) ano, 
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientando a elaboração da lei 
orçamentária anual,dispondo sobre as alterações na legislação tributária (receitas) e estabelecendo a política 
de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
c) Lei de Orçamento Anual (LOA)
A LOA é o plano de trabalho para o exercício a que se refere, expresso por um conjunto de ações a se 
realizar, com fim de atender às demandas da sociedade e indicar os recursos necessários à sua execução. 
É a peça que prevê todas as receitas e fixa todas as despesas do governo para um ano. Discrimina a 
receita estimada e a despesa fixada, mantendo compatibilidade com o PPA e com a LDO, constituindo reserva 
de contingência. Ela permite uma visão de conjunto, integrada, das ações empreendidas pela administração.
8. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Para Nascimento (2014) a melhor forma de se obter transparência do orçamento público e facilitar o 8
seu controle é a obediência aos seus princípios. Para tanto eles existem para reger a boa prática dos gestores 
público. Mesmo com algumas adaptações elas foram integradas à legislação brasileira: 
PPA LDO LOA
04 anos 01 ano 01 ano
Despesas de Capital de duração 
continuada.
Metas e prioridades da 
administração.
Receitas e despesas, autorização 
para créditos suplementares.
Orçamento-programa - art. 165, § 
1º, CRFB/88
Diretrizes, alterações tributarias, 
políticas das agências oficiais de 
fomento, equilíbrio entre receitas 
e despesas (art. 4ª, I, LRF). 
Orçamento: fiscal, investimentos e 
seguridade social (art. 165, § 5º, 
CRFB/88)
 NASCIMENTO. Edson Ronaldo. Gestão Pública. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2014.8
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a) Princípio da unidade (art. 2 da lei n. 4.320/64 e art. 165, § 5º, da CRFB) 
O orçamento deve ser uno em cada unidade, para evitar duplicidade orçamentária. Dessa forma, é 
possível obter eficazmente um retrato geral das finanças públicas e que permite ao Poder Legislativo o 
controle racional e direto das operações financeiras de responsabilidade do Executivo. Esse princípio sustenta 
que, no caso de haver mais de uma peça, como no Brasil, com os três orçamentos (fiscal, de investimento das 
empresas estatais e da seguridade social), este deve ser integrado, totalizado e consolidado antes de ser 
submetido ao parlamento. 
b) Princípio da universalidade (art. 2, 3 e 4 da lei n. 4.320/64 e art. 165, § 5º, da CRFB) 
Este princípio permite ao Legislativo exercer o controle sobre as finanças públicas, onde deve conter 
todas as despesas e receitas do Estado. Ele possibilita conhecer a priori todas as receitas e despesas do 
governo e dar prévia autorização para respectiva arrecadação e realização; Impedir ao Executivo a realização 
de qualquer operação de receita e de despesa sem prévia autorização Legislativa; e conhecer o exato volume 
global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança de tributos estritamente 
necessários para atendê-las. 
c) Princípio do orçamento bruto (art. 6 da lei n. 4.320/64) 
A receita e despesa constante no orçamento público devem aparecer pelo valor total, sem deduções, 
mesmo que elas estejam associadas (como o caso de taxas de serviços públicos), ou no caso de receitas que 
ocorram despesas (como na arrecadação de impostos), cada receita e despesa deve ser discriminada em 
separado. 
d) Princípio da anualidade ou periocidade (art. 2 da lei n. 4.320/64) 
O orçamento público deve ser elaborado e autorizado para um período específico, chamado de 
exercício financeiro. O Orçamento cobre um período limitado que estabelece um limite de tempo para as 
estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve se realizar no exercício que 
corresponde ao próprio ano fiscal. A exceção se dá nos créditos especiais e extraordinário autorizados nos 
últimos quatro meses do exercício, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do 
exercício subsequente. 
e) Princípio da não vinculação (não afetação) de receitas (art. 167, IV, da CRFB) 
É para evitar receitas vinculadas a despesas específicas e assim criar condições de implementar 
programas de governo. Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para 
atender a certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita não pode ter vinculações. Essas reduzem o 
grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento de longo, médio e curto prazos. 
f) Princípio da discriminação, especificação ou especialização (arts. 5 e 15 da lei n. 4.320/64) 
Para facilitar o trabalho de fiscalização do Legislativo, as despesas e receitas devem aparecer no 
orçamento de forma descriminada, mostrando com clareza a origem dos recursos e sua aplicação. São 
vedadas autorizações globais no orçamento. As despesas devem ser especificadas no orçamento, no mínimo, 
por modalidade de aplicação. Tem o objetivo de facilitar a função de acompanhamento e controle do gasto 
público, pois inibe a concessão de autorizações genéricas que propiciam demasiada flexibilidade e arbítrio ao 
Poder Executivo, dando mais segurança ao contribuinte e ao Legislativo. 
g) Princípio da exclusividade (art. 7 da lei n. 4.320/64 e art. 165, § 8º, da CRFB) 
O orçamento deve conter apenas matéria financeira, ou seja, a previsão de receita, a fixação de 
despesa, eventuais aberturas de créditos suplementares e contratação de operações de crédito. Essa 
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restrição se deve ao fato de que sendo uma lei que tramita com certa celeridade, artigos que se pretendiam 
fazer passar sem muita discussão poderiam ser incluídos na Lei do Orçamento Anual. 
h) Princípio do equilíbrio (art. 4, I da LRF) 
As despesas autorizadas no orçamento devem ser, sempre que possível, iguais às receitas previstas. 
Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos. Buscam-se orçamentos equilibrados em que as 
despesas não sejam superiores às receitas, para, assim, evitar déficits nas operações correntes. 
i) Princípio da legalidade (art. 165, § 1º, da CRFB) 
O orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e como tal, deve cumprir o rito 
legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos, inclusive seu sancionamento e publicação pelo 
Presidente da República ou Congresso Nacional. 
j) Princípio da publicidade (arts. 37, 165, § 3º e 166, § 7º, da CRFB) 
O orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado e transformado em lei. No 
Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da União, mas devem-se utilizar as modernas 
tecnologias da informação. 
k) Princípio da programação (arts. 48, incisos II e IV, 165, § 4º, da CRFB e art. 5, I da LRF) 
Os gastos devem ser organizados em termos de programas públicos, de modo que se saiba a 
finalidade dos gastos. O orçamento deve está ligado ao plano de ação do governo, que, de forma continuada, 
deve constar no PPA, ao qual se subordinam os planos e programas nacionais, regionais e setoriais. 
l) Princípio Participativo (art. 44 da lei n. 10.257/2001) 
Fundamenta-se na prática utilizada por algumas administrações públicas municipais que adotaram a 
chamada gestão orçamentária participativa, prevista no Estatuto das Cidades, consistindo em instrumento de 
garantia da gestão democrática da cidade. Tal princípio só se aplica no âmbito municipal (art. 182 da CRFB), 
caracterizando um dos seus instrumentos de execução da política de desenvolvimento urbano. 
m) Princípio da clareza 
O orçamento deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível para permitir a participação 
da sociedade civil na sua discussão e controle. É um princípio que sofre dificuldade em ser empregado em 
razão da facilidade de a burocracia se expressar em linguagem complexa. 
n) Princípio da exatidão 
De acordo com esse princípio as estimativas devem ser tão exatas quanto possível, de forma a 
garantir à peça orçamentária um mínimo de consistência para que possa ser empregado como instrumento de 
programação, gerência e controle.Busca evitar não apenas falhas técnicas, mas o frequente 
dimensionamento na previsão de receitas para acomodar programas que se quer incluir.