7 - O Poder do Estado - Ciência Polìtica - Paulo Bonavides

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O PODER DO ESTADO 
 
 
 
1. Do conceito de poder — 2. Imperatividade e natureza integrativa 
do poder estatal — 3. A capacidade de auto-organização — 4. A 
unidade e indivisibilidade do poder — 5.0 princípio de legalidade e 
legitimidade — 6. A soberania. 
 
 
1. Do conceito de poder 
 
Elemento essencial constitutivo do Estado, o poder representa 
sumariamente aquela energia básica que anima a existência de uma 
comunidade humana num determinado território, conservando-a unida, 
coesa e solidária. 
Autores há que preferem defini-lo como “a faculdade de tomar 
decisões em nome da coletividade” (Afonso Arinos). 
Com o poder se entrelaçam a força e a competência, compreendida 
esta última como a legitimidade oriunda do consentimento. Se o poder 
repousa unicamente na força, e a Sociedade, onde ele se exerce, 
exterioriza em primeiro lugar o aspecto coercitivo com a nota da 
dominação material e o emprego freqüente de meios violentos para 
impor a obediência, esse poder, não importa sua aparente solidez ou 
estabilidade, será sempre um poder de fato. 
Se, todavia, busca o poder sua base de apoio menos na força do 
que na competência, menos na coerção do que no consentimento dos 
governados, converter-se-á então num poder de direito. O Estado 
moderno resume basicamente o processo de despersonalização do 
poder, a saber, a passagem de um poder de pessoa a um poder de 
instituições, de poder imposto pela força a um poder fundado na 
aprovação do grupo, de um poder de fato a um poder de direito. 
No vocabulário político ocorre com freqüência o emprego 
indistinto das palavras força, poder e autoridade. Exigências de clareza 
porém recomendam a correção dos abusos aqui perpetrados. A nosso 
ver, a força exprime a capacidade material de comandar interna e 
externamente; o poder significa a organização ou disciplina jurídica da 
força e a autoridade enfim traduz o poder quando ele se explica pelo 
consentimento, tácito ou expresso, dos governados (quanto mais 
consentimento mais legitimidade e quanto mais legitimidade mais 
autoridade). O poder com autoridade é o poder em toda sua plenitude, 
apto a dar soluções aos problemas sociais. Quanto menor a contestação 
e quanto maior a base de consentimento e adesão do grupo, mais 
estável se apresentará o ordenamento estatal, unindo a força ao poder e 
o poder à autoridade. Onde porém o consentimento social for fraco, a 
autoridade refletirá essa fraqueza; onde for forte, a autoridade se achará 
robustecida. 
Com respeito ao poder do Estado, urge considerá-lo através dos 
traços que lhe emprestam a fisionomia costumeira, alguns dos quais 
comportam intermináveis debates relativos ao seu caráter contingente 
ou absoluto. 
Esses traços são: a imperatividade e natureza integrativa do poder 
estatal, a capacidade de auto-organização, a unidade e indivisibilidade 
do poder, o princípio de legalidade e legitimidade e a soberania. 
 
 
2. Imperatividade e natureza integrativa do poder estatal 
 
A Sociedade, termo genérico, abrange formas específicas de 
organização social, cuja distinção se faz pelos objetivos, pela extensão e 
pelo grau de intensidade dos laços que prendem os indivíduos aos 
diversos tipos de associação conhecidos, que vão desde as sociedades 
religiosas até aquelas de cunho meramente recreativo. 
O Estado, posto que seja uma forma de sociedade, não é a única, 
nem a mais vasta, conforme lembra Del Vecchio, pois coexiste com 
outras que lhe são anteriores no plano histórico, como a Família, ou o 
ultrapassam na dimensão geográfica e nos quadros de participação, 
como sói acontecer com algumas confissões religiosas: o cristianismo, 
por exemplo, no qual se filiam povos de vários Estados. 
Que traço essencial resta assim para separar o Estado, como 
organização do poder, das demais sociedades que exercem também 
influência e ação sobre o comportamento de seus membros? 
Inquestionavelmente, esse traço fundamental se cifra no caráter 
inabdicável, obrigatório ou necessário da participação de todo indivíduo 
numa sociedade estatal. Nascemos no Estado e ao menos 
contemporaneamente é inconcebível a vida fora do Estado. 
Ao passo que as demais associações são de participação 
voluntária, conservando sempre livre aos seus membros a porta de 
entrada e saída, o Estado, que possui o monopólio da coação 
organizada e incondicionada, não somente emite regras de 
comportamento senão que dispõe dos meios materiais imprescindíveis 
com que impor a observância dos princípios porventura estatuídos de 
conduta social. 
Atua o Estado por conseguinte na ambiência coletiva, quando 
necessário, com a máxima imperatividade e firmeza, formando aquele 
vasto círculo de segurança e ação no qual se movem outros círculos 
menores dele dependentes ou a ele acomodados, que são os grupos e 
indivíduos, cuja existência ganha ali certeza e personificação jurídica. 
Examinada atentamente a natureza do poder estatal, verifica-se 
que todo Estado, comunidade territorial, implica uma diferenciação 
entre governantes e governados, entre homens que mandam e homens 
que obedecem, entre os que detêm o poder e os que a ele se sujeitam. 
A minoria dos que impõem à maioria a sua vontade por 
persuasão, consentimento ou imposição material forma o governo que, 
tendo a prerrogativa exclusiva do emprego da força, exerce o poder 
estatal através de leis que obrigam, não porque sejam “boas, justas ou 
sábias”, mas simplesmente porque são leis, pautas de convivência, 
imperativos de conduta. Dispõe a autoridade governativa da capacidade 
unilateral de ditar à massa dos governados, se necessário pela 
compulsão, o cumprimento irresistível de suas ordens, preceitos e 
determinações de comportamento social. 
Ao poder do Estado aderem certos traços ou qualidades 
fundamentais. 
O primeiro é a natureza integrativa ou associativa do poder 
estatal, já em parte compreendida nas considerações antecedentes e 
que faz que o portador do poder do Estado, do ponto de vista jurídico, 
não seja uma pessoa física nem várias pessoas físicas, mas sempre e 
indispensavelmente a pessoa jurídica, o Estado.1 
 
 
3. A capacidade de auto-organização 
 
O segundo traço essencial que deriva da existência do poder 
estatal é a sua capacidade de auto-organização. O caráter estatal de 
uma organização social decorre precisamente da circunstância de 
proceder de um direito próprio, de uma faculdade autodeterminativa, de 
uma autonomia constitucional o poder que essa organização exerce 
sobre os seus componentes. 
Há Estado desde que o poder social esteja em condições de 
elaborar ou modificar por direito próprio e originário uma ordem 
constitucional. Pouco monta que prescrições jurídicas venham 
embaraçar ou circunscrever a extensão dessa capacidade ou tirar-lhe o 
princípio de exclusividade como acontece por exemplo no caso das 
organizações federativas. 
Existindo instrumento autônomo de poder financeiro, policial e 
militar com capacidade organizadora e regulativa aí existirá o Estado.2 
 
 
4. A unidade e indivisibilidade do poder 
 
A indivisibilidade do poder configura outra nota característica do 
poder estatal. Significa que somente pode haver um único titular desse 
poder, que será sempre o Estado como pessoa jurídica ou aquele poder 
social que em última instância se exprime, segundo querem alguns 
publicistas, pela vontade do monarca, da classe ou do povo. 
O princípio de unidade ou indivisibilidade do poder do Estado 
resulta historicamente da superação do dualismo medievo que repartia 
o poder entre o príncipe e as corporações, dotadas estas por vezes de 
um poder de polícia e jurisdição, quebem exprimia a concepção 
jusprivatista e patrimonial imperante na sociedade ocidental até o 
século XVI. 
Com a noção de unidade e indivisibilidade do poder, aufere o 
Estado moderno um de seus postulados essenciais que, desprendendo o 
poder do Estado do poder pessoal do governante, permite compreender 
a comunidade regida fora das concepções civilistas do direito de 
propriedade, dominantes no período medievo. 
Cumpre distinguir a titularidade do poder estatal do exercício 
desse mesmo poder, conforme adverte Kuechenhoff. Titulares do poder 
são aquelas pessoas cuja vontade se toma como vontade estatal. 
Essa vontade, expressando o poder do Estado, se manifesta 
através de órgãos estatais, que determinam em seus atos e decisões o 
caráter e os fins do ordenamento político. Dá o citado autor alemão a 
esse respeito claro e persuasivo exemplo com o que se passa no Estado 
democrático contemporâneo. A titularidade do poder estatal pertence 
aqui ao povo; o seu exercício, porém, aos órgãos através dos quais o 
poder se concretiza, quais sejam o corpo eleitoral, o Parlamento, o 
Ministério, o chefe de Estado, etc.3 
A distinção acima enunciada faculta compreender a contradição 
aparente que resultaria do postulado essencial da unidade do poder 
contraposto ao princípio da chamada separação de poderes consagrado 
pela teoria constitucional e elaborado por Montesquieu em Do Espírito 
das Leis (1748). 
O poder do Estado na pessoa de seu titular é indivisível: a divisão 
só se faz quanto ao exercício do poder, quanto às formas básicas de 
atividade estatal. 
Distribuem-se através de três tipos fundamentais para efeito 
desse mesmo exercício as múltiplas funções do Estado uno: a função 
legislativa, a função judiciária e a função executiva, que são cometidas 
a órgãos ou pessoas distintas, com o propósito de evitar a concentração 
de seu exercício numa única pessoa. 
Não menos falaz vem a ser a pretendida quebra do axioma da 
unidade do poder do Estado em face da existência do Estado federal. A 
União e os Estados-membros não compõem subjetivamente duas 
vontades distintas, portadoras do poder estatal, o qual se conserva 
referido a uma só pessoa, a um único titular. 
Houve tão-somente divisão do objeto, das tarefas, dos trabalhos e 
assuntos pertinentes à ação do Estado, em suma, na boa linguagem 
jurídica, divisão de competência e não do poder do Estado propriamente 
dito. 
 
 
5. O principio de legalidade e legitimidade 
 
Autores há que fazem da legalidade e legitimidade condições 
essenciais do poder do Estado tanto quanto da capacidade 
constitucional e da indivisibilidade desse mesmo poder. 
Outros porém trilhando via oposta, entendem que a noção de 
legalidade e legitimidade não pertence à caracterização do poder, nem 
constitui sequer traço do poder estatal. 
 
 
6. A Soberania 
 
A soberania, que exprime o mais alto poder do Estado, a 
qualidade de poder supremo (suprema potestas), apresenta duas faces 
distintas: a interna e a externa. 
A soberania interna significa o imperium que o Estado tem sobre o 
território e a população, bem como a superioridade do poder político 
frente aos demais poderes sociais, que lhe ficam sujeitos, de forma 
mediata ou imediata. 
A soberania externa é a manifestação independente do poder do 
Estado perante outros Estados. 
 
 
 
1. Friedrich Giese, Allgemeines Staatsrecht, p. 20. 
2. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3ª ed., pp. 427-504. 
3. Guenther e Erich Kuechenhoff, Allgemeine Staatslehre, pp. 42-43.