Constitucionalidade das Restrições Administrativas-Funcionais

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A constitucionalidade das restrições administrativas-funcionais impostas pela Legislação Eleitoral e pela Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal aos Entes de Direito Público*
I - Introdução
		Dentre a universalidade das questões controvertidas que envolvem a competência constitucional e o princípio federativo, elegeu-se uma para discorrer neste estudo, a polêmica constitucionalidade da legislação eleitoral e da responsabilidade na gestão fiscal quando impõe restrições administrativas-funcionais de contratação, dispensa e concessão de reajustes salariais aos empregados e funcionários integrantes dos demais Entes de Direito Público no período eleitoral.
II - Aspectos históricos do federalismo
2.1 - No Direito comparado
		Apesar de alguns autores verem na Confederação Helvética (1291) o primeiro exemplo Estado federal, com a celebração de um pacto de amizade e de aliança entre três cantões, o Federalismo é um fenômeno moderno, surgido apenas no século XVIII, logo após a independências das treze colônias britânicas.
		As guerras contra os índios e a expansão holandesa, motivou quatro das Colônias Britânicas situadas na América do norte a constituírem a Confederação da Nova Inglaterra (1643). Era o início de várias discussões sobre alianças e uniões por parte das ex-Colônias.
		Em 1754, Benjamim Franklin, sem sucesso, apresentou um plano de união das colônias na primeira reunião do Congresso Intercolonial.
		Com a independência conjunta das treze colônias britânicas da América do Norte em 1776, cada uma delas passou a ser um Estado independente.
		A necessidade de preservação da independência fez com que as ex-colônias firmassem entre si um tratado de aliança mútua, conhecido como os Artigos de Confederação (1781), passando o Congresso Intercolonial a denominar-se os Estados Reunidos em Congresso. Tratava-se de um confederação.
		Dizia o artigo 2º do Tratado de Confederação: "Cada Estado reterá sua soberania, liberdade e independência, e cada poder, jurisdição e direito, que não sejam delegados expressamente por esta confederação para os Estados Unidos, reunidos em Congresso."
		Em pouco tempo, verificou-se que os laços da Confederação não atendiam as necessidades imediatas, ante sua fragilidade.
		Na cidade de Filadélfia, em maio de 1787, reunidos para revisão dos Artigos de Confederação, firmaram dois posicionamentos, uns que buscavam apenas a revisão das cláusulas e outros que pretendiam a aprovação de uma Constituição única para todos os Estados, com a conseqüente formação de um governo central (Estado Federal).
		Somente após inúmeras discussões é que os obstáculos que pareciam intransponíveis foram superados.
		O modelo federativo adotado passou a influenciar vários outros Estados, entre eles, o Brasil.
2.2 - No Brasil
		Com a proclamação da República em 1889, o Brasil deixou de ser um Estado unitário, assumindo a forma de Estado Federal, no entanto, já havia no país uma divisão administrativa autônoma, as Capitânias Hereditárias, posteriormente, transformadas em Províncias, vinculadas diretamente ao Imperador.
		Apesar das idéias federalistas existentes no Império, o nascimento da federação no Brasil ocorreu com o Decreto n. 1º, de 15 de novembro de 1889, o qual dispôs que "as províncias do Brasil, reunidas pelo laço da federação, ficam constituindo os Estados Unidos do Brasil". 
		E no art. 3º: "Cada em desses Estados, no exercício da sua legítima soberania, decretará oportunamente a sua constituição definitiva, elegendo os seus corpos deliberantes e os seus governos locais".
		Assim, claramente, o Governo Republicano Provisório instituiu Estados soberanos, para, logo em seguida, privá-los da soberania e uni-los em uma Federação. 
		A expressão República Federativa�, hoje, encontrada no artigo 1º do texto Constitucional�, "a República Federativa do Brasil, formada pela União indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: ... " , surgiu na Constituição de 1891, como uma contraposição ao regime governamental monárquico e a forma de Estado unitário.
		A forma federativa do Brasil é cláusula pétrea, não podendo ser objeto de emenda constitucional (art. 60, § 4º, I, CF).
		Atualmente, a organização política-administrativa do Brasil compreende a junção indissolúvel da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 18, Constituição Federal). Cada um dos Entes Federados possui autonomia plena em relação aos demais�.
III - Origem do Estado federal
		Da análise histórica do federalismo mundial, pode-se dizer que o surgimento do Estado federal ocorreu de duas formas: a) advindo de um tratado realizado entre Estados soberanos e independentes, como no caso dos Estados Unidos da América; b) nascido de um movimento histórico de cunho nacional, e. g., o Brasil.
IV - O Estado federal moderno
		Inegavelmente, a federação tomou uma grande importância no mundo moderno, abrangendo muitos dos Estados contemporâneos, em especial, aqueles de vasta extensão territorial, como por ex.: o Brasil, os Estados Unidos da América, a antiga URSS, México, Argentina, Canadá, Índia etc.
		Isso, provavelmente, ocorreu porque que o sistema federalista atendia a emergência dos Estados nacionais com expressivas extensões territoriais de obter uma unidade política e a descentralização administrativa.
		Em outras palavras, essa forma de Estado mostrou-se capaz de assegurar a participação mais ampla no poder político, de maneira a dificultar a implantação de regimes totalitários e a favorecer a preservação de peculiaridades locais, reservando uma esfera de ação autônoma a cada ente federado�. 
		Evidentemente que não se pode deixar de mencionar que muitos Estados adotaram o sistema federalista por questões históricas�. 
		Além disso, o Estado federal está relacionado com o regime bicameral, ou seja, com o sistema de uma Câmara Alta (Senado) e outra Baixa (Deputados), sendo que a primeira é formada pelos representantes dos Estados-membros, enquanto, a segunda é composta pelos mandatários dos cidadãos.
		Embora muito criticado, tem-se no Brasil um sistema de representação eqüitativa por Estado-membro, de maneira que todos os Estados-membros possuem o mesmo número de senadores.�
		No Brasil e nos Estados Unidos, o Congresso Nacional é o órgão que simboliza o Poder Legislativo bicameral. 
V - Principais teorias sobre a natureza jurídica do federalismo
		Muitas teorias tentaram explicar a natureza jurídica do federalismo.
		Na teoria da co-soberania, ou partilha da soberania, pensada por Madison, Hamilton e Jay, em The Federalist, vulgarizada na Europa por Tocqueville e Waitz Hausmann, encontram-se três teses fundamentais para o Federalismo: a) consiste numa partilha da soberania e de suas competências entre o Estado federal e os Estados-membros; b) soberania mútua do Estado central e dos Estados-membros; c) justaposição entre o Estado federal e os Estados-membros.
		A principal crítica feita a teoria da co-soberania se refere a "superioridade jurídica do Estado federal sobre as unidades políticas componentes: as Constituições Federais regulamentam os conflitos de competência entre a União e os Estados federados, possíveis de uma decisão pela coação, mediante a técnica da intervenção federal."�
		Para a doutrina da nulificação, a competência do Estado federal foi delegada pelo Estado particular, de maneira que as suas leis somente passariam a ter validade depois de aceitas (ratificadas e promulgadas) pelos Estados-membros, na medida que seriam eles os verdadeiros possuidores de soberania.
		Como conseqüência natural desse pensamento, os Estados-membros teriam competência para invalidar as leis federais contrárias ao pacto federativo e possuiriam o direito de segregação.
		A doutrina da nulificação era defendia por Calhoun, o qual apoiava o movimentoseparatista dos Estados sulistas da federação norte-americana, e por Seydel, que procurava amparar a separação da Baviera do centralismo germânico, liderado pela Prússia.
		Entre as inúmeras críticas, destaca-se a feita ao direito de segregação, na medida em que com a adesão à Federação, o Estado-membro abre mão da sua soberania, mantendo apenas a autonomia.
		Também merece destaque a doutrina da Participação, pensada por Borel e Le Fur, a qual dizia que a distinção do Estado-unitário do Federal está na participação dos Estados-membros na vontade soberana da União, ou, no dizer Le Fur, na própria substância da soberania.
		A doutrina da Participação teve com crítico incansável Duguit, o qual afirmava que mesmo os Estados unitários podem conceder as suas províncias (unidades administrativas) o direito de participação na formação da vontade soberana, como ocorreu na Constituição da Prússia de 30.11.1920.
		Ante a procura incansável da natureza jurídica da Federação, uma nova corrente ganhou destaque, a doutrina da Autonomia, idealizada por Laband e Jellinek.
		Tais juristas afirmavam que o Estado federal é o único soberano, mas suas coletividades-membros são assim mesmo Estados e não se confundem com outras coletividades de caráter administrativas. O Estado federal é uma espécie de estado composto.
		Apesar da superioridade da teoria de Jellinek sobre as demais, a mesma não estava isenta de críticas, principalmente, no que se refere a admitir duas autonomias, uma condicionada e outra incondicionada.
		José Afonso da Silva� esclarece, "houve muita discussão sobre a natureza jurídica do Estado federal, mas, hoje, já está definido que o Estado federal, o todo, como pessoa reconhecida pelo Direito internacional, é o único titular da soberania, considerada poder supremo consistente na capacidade de autoderteminação. Os Estados federados são titulares tão-só de autonomia, compreendida como governo próprio dentro do círculo de competências traçadas pela Constituição Federal.”
		Os Estados-membros possuem o que se denomina autonomia constitucional, a qual se desdobra em duas exteriorizações concretas e objetivas: a) o direito próprio do Estado-membro; b) no direito do Estado-membro de participar na formação da vontade federal, mediante representação na Câmara Alta.
		Afonso Arinos� acrescenta, "a forma de descentralização colimada e representada pelo Estado federal tem, como mais importante característica, a de ser uma descentralização política e não somente administrativa. A descentralização política tem como conseqüência a autonomia, isto é, a capacidade de auto-organização da entidade componente, dentro dos limites da competência que lhe é assegurada pela Constituição federal."
VI - O conceito de Estado federal
		Na conceituação de Balladore Pallieri�, "Estado é uma ordenação (poder soberano) que tem por fim específico e essencial a regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma dada população sobre um dado território."
		Assim, denota-se que o Estado constitui-se de quatro elementos, um poder soberano derivado de um povo, exercido sobre um território, com certas finalidades.
		Já o termo federação�, etimologicamente�, derivado do latim foederatio, de foederare (unir, ligar por aliança), é empregado na técnica do Direito Público, como a união indissoluvelmente instituída por Estados independentes ou da mesma nacionalidade para a formação de uma só entidade de soberania.
		Nas palavras de Manoel Gonçalves�, "por Federação deve-se entender, em direito público, um tipo de coletividade caracterizado pela associação parcial de coletividades em vista da realização de interesses comuns e, reciprocamente, pela autonomia parcial dessas mesmas coletividades em vista do atendimento a seus interesses particulares. A Federação é mais do que uma simples aliança. Ela forma uma nova coletividade pública, com órgão próprio e competência própria, o que não se dá com a mera aliança entre Estados. Todavia, essa nova coletividade não importa no desaparecimento das que a formaram, as quais conservam autonomia, portanto órgãos e competências próprias."
		Certamente, na literatura jurídica, encontram-se inúmeros conceitos de Estado federal, entre os quais merece destaque o de Pinto Ferreira�: "O Estado federal é uma organização, formada sob a base de uma repartição de competências entre o governo nacional e os governos estaduais, de sorte que a União tenha supremacia sobre os Estados-membros, e estes sejam entidades dotadas de autonomia constitucional perante a mesma União".
		Importante lembrar que, apesar do uso comum do termo Federação por Estado Federal�, os mesmos não se confundem, pois entre as formas de Federação (gênero), temos a Confederação de Estados e o Estado Federal (espécies).
		Até porque, clara é a distinção entre Confederação de Estados e Estado Federal, já que a primeira nasce de um pacto, de caráter contratual, mantendo a possibilidade de adesão ou não a certo tópicos pactuados pelos Entes integrantes, preservando a soberania de cada Participante, bem como o direito de secessão. O que já não ocorre no Estado Federal, o qual é disciplinado e ordenado por uma Constituição, onde apenas a União possui soberania, enquanto, os demais Entes possuem autonomia, sem que possam invocar o direito de secessão. 
VII - Características e garantias do federalismo
		O sistema federalista possui algumas características próprias, sendo que as mesmas também podem ser chamadas de garantias, na exata medida em que buscam preservar a manutenção do pacto federativo.
		Dalmo Dallarri� aponta como características fundamentais do Estado Federal: a) A união faz nascer um novo Estado e, concomitantemente, aqueles que aderiram a federação perdem a condição de Estados; b) a base jurídica do Estado Federal é uma Constituição e não um tratado; c) na federação não existe direito de secessão; d) as atribuições da União e as das unidades federadas são fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências; e) cada esfera de competência se atribui renda própria; f) o poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas; g) os cidadãos do Estado que adere à federação adquirem a cidadania do Estado Federal e perdem a anterior.
		Necessariamente, a autonomia do Estado-membro e dos Municípios pressupõe repartição constitucional de competências para o exercício e o desenvolvimento de suas atividades normativas.�
		Sem dúvidas todas as características merecem atenção e um estudo mais amplo, mas para este trabalho, buscar-se-á aprofundar as discussões científicas das questões que envolvem as atribuições da União e dos Estados-membros - distribuição de competência - e a sua relação com o princípio federalismo.�
		Neste aspecto, acrescente-se que a estrutura federativa, para a sua manutenção, necessita de uma distribuição de competência nas questões de ordem financeira�, permitindo a cada Ente federado atingir seus objetivos, "num clima de segurança, equilíbrio e harmonia.
		Para tanto, a comunidade política tem o poder de decretar impostos, cobrar taxas e contribuições de melhoria, em suma, lançar mão de diferentes meios e medidas, que lhe permitam uma justa organização dos serviços públicos. Sobretudo, o esteio mais forte dessa competência tributária e financeira reside na possibilidade da arrecadação de impostos, como a fonte precípua de sua receita."�
		Assim, o papel legislador do Estado representa uma função essencial de suas atribuições e garantia do sistema federativo�.
VIII - A crise do federalismo
		Apesar de ser um sistema que atende a grande parte dos interesses políticos, econômicos e sociais dos Estados modernos, o federalismo passou por uma crise, conhecida com a crise do federalismo, com a concentração de poderes na União.
		Ao contrário do que ocorreu no século XIX e parte do século XX, verificou-se uma ampliação de poderes (competências) da União, com o desenvolvimentodos poderes legislativo, tributário e militar, sempre em detrimento dos demais Entes integrantes da Federação�.
		A doutrina tradicional, originária do Direito americano, impunha a enumeração dos poderes da União, enquanto aos Estados os residuais ou reservados.
		Passou-se, porém, a observar a invasão dos poderes da União em áreas reservadas à competência dos Estados-membros�. Com isso, também se verifica uma concentração maior de competência na União�.
		Isso ocorre, como aponta Afonso Arinos�, por "varias causas, que preponderam diferentemente, conforme o país, mas todas se originam de um fenômeno geral, que é o considerável aumento, em número e importância, das tarefas conferidas ao Estado moderno".
		Mais explicitamente�, "acontece que, no Estado moderno, se torna cada vez mais problemático discernir o que é interesse geral ou nacional do que seja interesse regional ou local. Muitas vezes, certos problemas não são de interesse rigorosamente nacional, por não afetarem a Nação como um todo, mas não são simplesmente particulares de um Estado, por abrangerem dois ou mais deles. Os problemas da Amazônia, os do polígono da seca, os do Vale do São Francisco e do Vale do Paraná-Uruguai, são exemplos que se citam na Federação brasileira."
		Assim, mostrou-se inevitável uma inversão do rumo traçado no que se refere a concentração de competência, que, inicialmente, estava com o Estado-membro, mas hoje encontra-se com a União.
IX - A repartição de competências
9.1- A competência 
		Etimologicamente�, o termo “competência”, derivado do latim competentia, de competere (estar, no gozo ou no uso de, ser capaz, pertencer ou ser próprio), possui, na técnica jurídica, uma dupla aplicação: a) tanto significa a capacidade, no sentido de aptidão, pela qual a pessoa pode exercitar ou fruir um direito; b) como significa a capacidade, no sentido de poder, em virtude do qual a autoridade possui legalmente atribuição para conhecer de certos atos jurídicos e deliberar a seu respeito.
		No primeiro caso, a competência revela a faculdade que é assegurada por lei, para que se possam exercitar direitos, autorizando a prática de todos os atos defensivos dos mesmos, ou necessários para mantê-los.
		Na Segunda idéia, significa o poder que outorga à pessoa ou instituição, autoridade jurisdicional para deliberar sobre determinado assunto, resolvendo-o segundo as regras ou os limites que a investem nesse mesmo poder.
		Em tais circunstâncias, a competência toma o duplo aspecto de administração da justiça. E daí, a distinção entre competência administrativa e competência jurídica.
		Nas lições de José Afonso da Silva�, "competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões".
		Cretella Junior�, ao discorrer sobre a competência da União, ensina que em "lato sensu, 'competência da União é a faculdade ampla de legislar, de administrar e de julgar'. Em sentido mais restrito, 'competência da União é a capacidade genérica ou possibilidade de desempenhar serviços públicos federais, de editar atos administrativos e atos políticos', ora pelo desempenho do Chefe do Executivo, só; ora pelo desempenho do Legislativo, só; ora por meio do ato complexo ou ato conjugado do qual participam os dois Poderes, o Executivo Federal e o Legislativo Federal. Competência da União é a possibilidade jurídica que esta pessoa jurídica pública de existência necessária tem de tomar decisões, nos limites assegurados pela Constituição."
9.2 - A distribuição de competências
		Em relação a maneira em que se opera a repartição de competências, esclarece Cretella Junior�, "a discriminação das competências entre o Governo Federal e os Governadores locais se faz, quer pela enumeração das respectivas competência, quer pela enumeração das competências federais, o que implica presunção de que as matérias não visadas são da competência dos Estados-membros, quer, enfim, pela enumeração das competências dos Estados-membros, o que implica a presunção inversa."
		A enumeração das competências da União e da competência residual para os Estados-membros, decorre da doutrina tradicional�, em crise após o período pós primeira Guerra Mundial.
		A repartição de competência destaca a natureza complexa do Estado Federal e a primazia da Constituição Federal, que é o foco irradiador das competências.�
		No Estado federal, a repartição de competência pode ser vista de forma horizontal ou vertical�.
		Na repartição horizontal, tem-se três soluções diferentes: a) repartição exaustiva da competência de cada ordenamento; b) enumeração da competência da União e atribuições aos Estados dos poderes reservados ou não enumerados; c) enumeração da competência dos Estados-membros e atribuição à União dos poderes reservados.
		Já em relação a repartição vertical� de competências�, tem-se uma distribuição de idêntica matéria legislativa entre a União e os Estados-membros, estabelecendo-se o que ficou conhecido como condomínio legislativo, desenvolvendo técnicas de competência concorrente e sucessiva entre os Entes do Estado Federal. Delegou-se a técnica da legislação federal fundamental, de normas gerais e de diretrizes essenciais à União Federal.
		A bem da verdade, no Brasil, há um sistema constitucional complexo de repartição de competências, o qual é baseado na técnica de enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22, Constituição Federal), com poderes remanescentes para os Estados-membros (art. 25, § 1º) e poderes definidos indicativamente para os Municípios (art. 30).
		Assim, atualmente, no Estado brasileiro, vige um sistema onde a competência residual está a cargo dos Estados-membros, mas, em contrapartida, a União detém uma competência bastante ampla�, mantendo para si as questões de maior importância� (arts. 21 e 22, CF).
		A regra que orienta a repartição de competência entre os Entes federados é o princípio da predominância do interesse, pelo qual compete a União disciplinar as matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, deixando para os Estados-membros as questões relacionadas com predominante interesse regional e aos Municípios os assuntos de interesse local.
		Ademais, a Constituição vigente possui um sistema de competências exclusivas, privativas e principiológicas com competências comuns e concorrentes.
9.3 - Classificação das competências
		Certamente, as normas constitucionais que tratam de competência podem se classificadas por vários critérios.
		Em um quadro geral, verifica-se a competência privativa� da União nas matérias relacionadas no art. 22, CF, com a possibilidade de delegação� para os Estados-membros (art. 22, parágrafo único). Tem-se a competência concorrente entre União, Estado-membro e Distrito Federal nos assuntos elencados no art. 24, CF. Já o art. 32, § 1º, disciplina a competência reservada do Distrito Federal. Encontra-se a competência remanescente�, ou reservada, do Estado no art. 25, § 1º. O art. 30, I, trata da competência exclusiva do Município e o art. 30, II, da competência suplementar.
		Além disso, uma outra classificação é encontrada na doutrina�, diz respeito: a) competência material, que pode ser: exaustiva (art. 21) e comum, cumulativa ou paralela (art. 23); b) competência legislativa, que pode ser: exclusiva (art. 25, § 1º e 2º), privativa (art. 22), concorrente (art. 24) e suplementar (art. 24, § 2º).
		Sob um outro ângulo, as competências constitucionais também podem ser classificadas quanto: a) a forma: enumerada ou reservada (remanescente ou residual); b) o conteúdo: econômica, social, político-administrativa, financeira e tributária; c) a extensão: exclusiva, privativa, comum (cumulativa ou paralela), concorrente e suplementar; d) a origem: originária ou delegada.
		Como bem aponta Alexandre Moraes�, “no âmbito da legislação concorrente, a doutrina tradicionalmente classifica-a em cumulativa sempre que inexistirlimites prévios para o exercício da competência, por parte de um ente, seja a União, seja o Estado-membro, e em não cumulativa, que propriamente estabelece a chamada repartição vertical, pois, dentro de um mesmo campo material (concorrência material de competência), reserva-se um nível superior ao ente federativo União, que fica os princípios e normas gerais, deixando-se ao Estado-membro a complementação.”
9.4 – Lei nacional e federal
		Duas são as funções da União quando legisla: a) edita normas gerais, de aplicação em todo o território brasileiro; b) edita normas especiais, disciplinadoras de seus próprios atos.
		José Cretella Júnior� esclarece a questão: “a União, ao legislar, acumula pelo menos, duas funções: a de editar normas gerais, endereçadas a situações (de contribuintes, de motoristas, de bens) ocorrentes em todo o território nacional, abstração feita das delimitações estaduais e municipais, sem se levar, assim, em conta situações peculiares a entidades dos Estados-membros e dos Municípios, e a de editar normas especiais (ou locais), dirigidas, p. ex., não a todo funcionalismo brasileiro, mas a uma categoria de agentes públicos, ‘os funcionários públicos civis da União’ (lei federal n. 1.711, de 28.10.1952), excetuados, pois, os funcionários estaduais e municipais, não a todos os bens públicos (CC, art. 66, I, II e III), mas, tão-só, ‘aos bens da União’ (Dec-lei n. 9.760, de 5.9.1946), excetuados, pois, os dos Estados e dos Municípios.”
		De maneira que todas as normas editadas pela União são federais, algumas de caráter geral e outras especiais. Equivocadamente, as primeiras também são conhecidas com lei nacional e as outras como lei federal, já assim não poderiam ser denominadas, pois todas as leis editadas pela União são leis federais.
		De qualquer forma, não há diferenças de grau, hierarquia, qualidade ou essência entre as leis tituladas como nacional e federal, mas apenas de abrangência, já que a lei geral é de aplicação ampla e a especial é de aplicação específica para a própria União�.
9.5 – Competências constitucionais
		A competência para disciplinar as questões de Direito eleitoral é privativa da União (art. 22, I, CF), enquanto sobre as questões de Direito tributário, financeiro e econômico a competência é concorrente entre a União, Estados e Distrito Federal (art. 24, I).
		Além disso, cabe a cada Ente federado a competência para disciplinar sob o regime dos seus servidores, sempre observando os direitos e os limites do texto constitucional. Trata-se da autonomia administrativa-funcional decorrente do princípio federativo.
X – Das limitações de gastos com pessoal no sistema normativo
		As despesas com pessoal dos Entes Federados possuem um sistema de limitação ditado pela própria Constituição e pela legislação complementar.
		A Constituição delega para a norma complementar a árdua tarefa de fixar os limites de gasto com pessoal ativo e inativo do setor público, determinando que o aumento de despesa somente poderá ocorrer com prévia dotação orçamentária e autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista (art. 169, CF)�.
		Enquanto não houvesse disciplina legal complementar, os gastos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios com pessoal não poderiam exceder a 65% das receitas correntes (art. 38, ADCT).
		Inicialmente, a questão foi disciplinada pela Lei Complementar n. 82/95 (Lei Camata), a qual dispôs que os gastos com pessoal ativo e inativo da Administração Direita e Indireta (fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista) não poderiam exceder o percentual de 60% das receitas correntes líqüidas no caso da União e dos Estados, enquanto, para os Municípios e do Distrito Federal o limite era de 60% das receitas correntes.
		Apenas com a Lei Complementar n. 96/99 (Lei Camata II), ocorram alterações nesses limites e no que se refere a parâmetros legais para a conceituação de despesas, encargos e receitas. A limitação das despesas totais com pessoal da União passou a ser 50% da receita corrente líquida federal; dos Estados e Distrito Federal, 60% da receita corrente líquida estadual; e dos Municípios, 60% da receita corrente líquida municipal.
		O artigo 169, CF, foi modificado pela Emenda Constitucional n. 19, sem, contudo, alterar substancialmente a parte abordada neste trabalho�.
		Agora, toda a sistemática existente encontra-se disciplinada pela Lei Complementar n. 101/2000, com a fixação dos gastos com despesas de pessoal em 50% para a União e 60% para os Estados-membros e Municípios das respectivas receitas correntes líquidas (art. 18 e 19). Fixou-se ainda limites de gastos entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (art. 20)�. 
XI – Restrições administrativas-funcionais impostas aos Entes de Direito Público pela legislação eleitoral e de responsabilidade na gestão fiscal
		Como já se verificou, compete privativamente à União legislar sobre direito eleitoral (art. 22, I, CF) e ao chefe do Poder Executivo a competência para dispor sobre normas relacionadas à administração-funcional de cada Membro do Estado Federal (art. 61). 
		No entanto, há, na legislação eleitoral vigente, restrições de ordem administrativa-funcional aplicável a todos os Entes de Direito Público, de maneira que no período de três meses que antecedem o pleito até a data da posse dos eleitos�, é vedado� ao Administrador Público� nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, sob pena de nulidade de pleno direito (art. 73, V, Lei n. 9.504/97).
		A legislação eleitoral prevê algumas exceções: a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança; b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República; c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início do período eleitoral; d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo; e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários (art. 73, V, Lei n. 9.504/97).
		Além disso, na circunscrição do pleito, é vedada qualquer majoração salarial dos servidores que exceda a recomposição da perda do poder aquisitivo ao longo do ano da eleição no prazo de cento e oitenta dias que antecedem a votação até a data da posse dos eleitos (art. 73, VIII, Lei n. 9.504/97).
	Regulamentando o previsto nos arts. 169 e 37, XI, CF, a Lei Complementar n. 101, de 4.5.2000 – Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal -, fixa os gastos com despesas de pessoal em 50% para a União e 60% para os Estados-membros e Municípios das respectivas receitas correntes líquidas (art. 18 e 19), além de delimitar a divisão dos limites dos gastos com pessoal entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicial (art. 20).
	O legislador pretendendo preservar a moralidade dos atos administrativos, sem o favorecimento de candidatos apoiados pelos administradores públicos eleitos anteriormente, declarou a nulidade plena de atos que resultem aumentos de despesa com pessoal no prazo de cento e oitenta dias que antecede ao final do mandato eletivo dos Poderes federal, estadual ou municipal (art. 21, parágrafo único).
	Apesar do objetivo moralizador das leis mencionadas, alguns têm defendido a inconstitucionalidade do art. 73, Lei n. 9.504/97, bem como dos arts. 20 e 21 da Lei n. 101/2000, por não estarem em consonância com o princípio federativo, restringindo a autonomia administrativa-funcional de cada Ente (arts. 1º, 18 e segs., CF).
	Nesta linha de pensamento,há vários anos vem o IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal - defendendo a tese de que uma lei eleitoral não pode adentrar na autonomia dos entes federados, máxime quando se tratar de matéria afeta aos servidores públicos�.
	Atualmente, debatendo pontos controvertidos da Lei n. 101/2000, existem inúmeras ações diretas de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal�.
	Analisando o tema, Kiyoshi Harada� não concorda “com o posicionamento doutrinário no sentido de sua inconstitucionalidade em relação aos limite fixados para os Estados e Municípios. Ante a clareza do texto do art. 169 da CF, este só pode ser entendido como uma exceção à regra do § 1º do art. 24 da CF, que limita à edição de normas gerais por parte da União, no exercício de competência legislativa concorrente. Afinal, não podem existir dois dispositivos constitucionais antagônicos entre si. Outrossim, a lei sob exame não é meramente federal, mas, nacional. Submete todas as entidades componentes da Federação a um tratamento mais ou menos uniforme no que tange às despesas com pessoal, fixando o limite de 50% para a União e limites maiores para as entidades regionais e locais.”
	A matéria, entretanto, não tem se mostrado pacífica nos Tribunais.
	O Supremo Tribunal Federal�, analisando a questão, entendeu que a competência para legislar sobre direito eleitoral é exclusiva da União Federal, sendo essa legislação, de caráter nacional, aplicável às eleições que ocorrem nos três níveis: o municipal, o estadual e o federal. Ora, a vedação de transferência de funcionário municipal, estadual ou federal no período que antecede as eleições é matéria que diz respeito à lisura do processo eleitoral, e, portanto, eminentemente eleitoral, não violando, por isso mesmo, a autonomia dos Estados-membros (arts. 18 e 25 da Constituição), nem, evidentemente, qualquer dos princípios contidos no caput do artigo 37 da Carta Magna, artigo esse, aliás, invocado no recurso extraordinário sem a explicitação precisa de qual de seus princípios se poderia ter ofendido.
	Apreciando o pedido liminar da ação direta de inconstitucionalidade da Lei n. 101/2000�, o Supremo Tribunal Federal�, “por unanimidade, rejeito a argüição de inconstitucionalidade formal da lei, em sua totalidade, ao argumento de que o projeto deveria ter voltado à Câmara dos Deputados, em razão de o Senado ter alterado certos dispositivos da Lei. Votou o Presidente. Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria, vencido o Senhor Ministro Marco Aurélio, rejeitou a argüição de inconstitucionalidade formal da lei, em sua totalidade, ao argumento de que o projeto teria que ter disciplinado por inteiro o artigo 163 da Constituição Federal. Votou o Presidente. Em seguida, após os votos dos Senhores Ministros Ilmar Galvão (Relator), Marco Aurélio, Sepúlveda Pertence, Octavio Gallotti e o Presidente (Ministro Carlos Velloso), deferindo a medida cautelar de suspensão dos efeitos do artigo 20 da lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, e dos votos dos Senhores Ministros Nelson Jobim, Celso de Mello, Sydney Sanches e Moreira Alves, que indeferiam a medida cautelar, o julgamento foi suspenso a fim de aguardar os votos dos Senhores Ministros Maurício Corrêa e Néri da Silveira, ausentes justificadamente. Plenário, 28.9.2000. Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria, vencidos os Senhores Ministros Ilmar Galvão (Relator), Sepúlveda Pertence, Octavio Gallotti, Néri da Silveira e o Presidente (Ministro Carlos Velloso), indeferiu a medida cautelar de suspensão dos efeitos do artigo 20 da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Retificou o voto proferido anteriormente o Senhor ministro Marco Aurélio. Em seguida, o julgamento foi adiado por indicação do Relator. Plenário, 11.10.2000. Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por unanimidade, indeferiu o pedido de suspensão cautelar do inciso II do § 2º do artigo 4º; do § 4º do artigo 4º; do artigo 7º, caput; do § 1º do artigo 7º e do § 5º do artigo 9º, todos da lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Ainda por unanimidade, não conheceu da ação no que toca aos §§ 2º e 3º do artigo 7º. E, também, por unanimidade, deferiu o pedido de medida cautelar para suspender a eficácia do § 3º do artigo 9º da mesma lei complementar. Votou o Presidente. Em seguida, o julgamento foi adiado por indicação do Senhor Ministro-relator. Plenário, 22.2.2001.”
	Portanto, o Plenário do Supremo Tribunal Federal suspendeu os efeitos a eficácia do § 3º, do 9º, da Lei n. 101/2000, entendendo que o referido parágrafo estava em dissonância com o princípio constitucional da autonomia e harmonia de Poderes – art. 2º, do Texto Constitucional�. 
	Alerta-se que o debate ocorrido sobre o § 3º, do art. 9º, da Lei n. 101�, não se confunde com o objeto do presente estudo, o qual apenas aborda restrições administrativas-funcionais impostas aos Entes de Direito Público pela legislação eleitoral e de responsabilidade na gestão fiscal e não as possíveis interferências entre os Poderes Constitucionais existentes.
IX – Conclusão
	Certamente, somente após uma análise política-histórica dos aspectos jurídicos do sistema federalista de governo e o do seu princípio fundamental, como fundamento de um sistema de competências legislativas entre os integrantes da Federação, é que se pode concluir que não há incompatibilidade das limitações administrativas-funcionais impostas pela legislação eleitoral e pela lei de responsabilidade na gestão fiscal aos Entes de Direito Público e o princípio federativo.
	Isso porque, a legislação eleitoral possui caráter nacional e é de competência privativa da União, enquanto, a lei de responsabilidade na gestão fiscal, também de caráter nacional, limita-se a disciplinar normas gerais ou a repetir uma regra de limite de gastos com pessoal prevista no ordenamento jurídico anteriormente a sua própria existência.
Bibliografia
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* Jouberto de Quadros Pessoa Cavalcante. Procurador do Município de Mauá, Advogado e Consultor Jurídico em São Paulo, Mestrando em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, Professor de Direito do Trabalho no EXORD - Instituto de Extensão e Orientação para Reciclagem de Direito.
 Francisco FerreiraJorge Neto. Juiz da Segunda Vara do Trabalho de Santo André, Mestre em Direito do Trabalho pela Pontifícia Universidade Católica - PUC/SP e Professor de Legislação Social e de Direito Civil na Faculdade de Administração do Instituto Superior de Ensino Senador Fláquer. 
� Na prática, "República Federativa" e "Estado Federal" são expressões que designam a mesma realidade, porque a entidade Estado, numa das suas modalidades, é a República e somente esta forma de Estado é que comporta a Federação. Aliás, no campo do direito, "Estado" pertence àquela classe de vocábulos que os lógicos denominam de "equívoco" ou, em alguns casos, "análogo". Estado é a síntese dos poderes soberanos, como quando dizemos: "O Brasil é um Estado, na órbita internacional"; "sujeito de direito", podendo ser autor e réu, numa relação jurídica, como quando dizemos: "movemos uma ação contra o Estado"; "uma das partes do Estado Federal, com autonomia"; como quando dizemos: "São Paulo é um Estado da Federação Brasileira", ou "Estado-membro da Federação". "Estado é o poder estabelecido em certo território e sobre certa população com competência derivada, primariamente, da comunidade supra-estatal, ainda que não a exerça sozinho, desde que permaneça em contato potencial com a ordem originária, que é a do direito dos agentes" (Pontes de Miranda, Comentários à Constituição de 1946. São Paulo, 2ª ed., 1953, p. 201). "O Estado é sempre, em sua essência, uma organização. Organização da força coletiva de um país, para lhe manter a independência, assegurar a ordem jurídica, e promover o bem comum (A. de Sampaio Dória. Direito Constitucional, 3ª ed., 1953, v. II, p. 5) (CRETELLA JUNIOR, José. Comentários à Constituição de 1988 - vol. I. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 3ª edição, 1992, p. 116).
� Para Cretella Júnior, "conforme a lógica conceitual, o Brasil é um todo complexo, e, ontologicamente, não pode ser definido como "República", nem como "Império", nem como República Federativa", porque a definição deve dizer "o que a coisa é" e não "a forma de que a coisa se reveste", nem "a forma que adota". "República" e "Império" são formas de Estado que o Brasil adotou ou adota, em determinado momento histórico" (Op. cit., p. 121).
� Na técnica da Constituição vigente, o todo, o Estado federal, quer dizer, a República Federativa do Brasil, integra como entes a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Todos esses entes são "político-administrativos", ou seja, exercem funções políticas e funções administrativas.
São eles reciprocamente "autônomos", melhor dizendo, reciprocamente independentes. Não há sujeição hierárquica entre eles. Cada um, na esfera de competência que a Constituição lhes atribui ("nos temos da Constituição"), goza de plena autodeterminação. Está, circunscrita pelas normas desta Carta, não é "soberana" e sim "autônoma" (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 1988 - vol. I. São Paulo: Saraiva, 2ª edição, 1997, p. 136.)
� Analisando os argumentos favoráveis, o prof. Dalmo Dallari ensina: "em primeiro lugar, a afirmação de que é mais democrático, pois assegura maior aproximação entre os governantes e governados, em vez que o povo tem sempre acesso mais fácil aos órgãos do poder local e por meio deste influi sobre o poder central. Outro argumento é justamente o que ser refere à maior dificuldade para concentração do poder, o que, em última análise, também favorece a democracia. Além disso, argumenta-se que o Estado Federal, preservando as características locais e regionais, ao mesmo tempo promove a integração, transformando as oposições naturais em solidariedade.
Posteriormente, discorrendo sobre os argumentos desfavoráveis, diz Dalmo Dallari: "Os que são contra a organização federativa entendem que o estado Federal é inadequado para a época atual, em que, para atender a solicitações muito intensas, é necessário um governo forte. Um aspecto que nos últimos tempos vem sendo bastante acentuado é o da planificação. O Estado, que atua muito, deve agir racionalmente, dentro de uma planificação global, para aproveitamento mais adequado e eficiente dos recursos sociais, econômicos e financeiros disponíveis. O Estado Federal dificulta, e, às vezes impede mesmo, a planificação, pois é constitucionalmente impossível obrigar uma unidade federada a enquadrar-se num plano elaborado pela União. Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a dispersão dos recursos, uma vez que obriga à manutenção de múltiplos aparelhos burocráticos, sempre dispendiosos e desejando executar seus próprios planos. Argumenta-se ainda que a organização federativa tende a favorecer a ocorrência de conflitos jurídicos e políticos, pela coexistência de inúmeras esferas autônomas, cujos limites nem sempre podem ser claramente fixados" (Elementos de teoria geral do estado. São Paulo: Saraiva, 11ª edição, 1985, p. 229). 
� O modo de constituição do Federalismo existente no Brasil (segregação) nasceu de maneira diversa da americana (agregação).
� Com efeito, a organização política do Estado Federal comporta, em geral, ao lado de uma Assembléia (Câmara, a Câmara Federal, a Câmara Baixa) que representa os Estados-membros. Assim, no Brasil, o pequeno Estado-membro de Sergipe tem o mesmo número de representantes no Senado que o Estado de São Paulo e, nos Estados Unidos da América do Norte, o pequeno Estado de Nevada tem o mesmo número de senadores que o populoso Estado de Nova Iorque (CRETELLA JUNIOR, José. Op. cit., p. 117).
� FERREIRA, Luiz Pinto. Federação. In: Enciclopédia Saraiva do Direito - vol. 36. São Paulo: Saraiva, Saraiva, 1977, p. 417.
� SILVA, José Afonso da. Curso de Direito constitucional positivo. São Paulo: Malheiros, 9ª edição, 1992, p. 92.
� FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Curso de direito constitucional brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1958, p. 161.
� PALLIERI, Giorgio Balladore Pallieri apud José Afonso da Silva. Op. cit., p. 89.
� No Direito Italiano, Federalismo "è un modelo di decentramento statale, tipido dei governi costituzional-liberali, nel quale il potese politico è costituzionalmente ripartito fra uno Stato Federale e gli Stati membri (cantoni, Länder, etc.).
Le diverse entità politiche sono in posizione di equiordinazione delle fuzioni sancite dalla Costituzione deferale anche se, in definitiva, lo Stato federale gode di una posizione costitucionale preferenziale" (Nuovo Dizionario Giuridico. Napoli, 1998, p. 535).
� SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico - vol. II. São Paulo: Forense, 4ª edição, 1975, p. 684.
� FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. cit., p. 137.
� FERREIRA, Luiz Pinto. Op. cit., p. 424.
� No Brasil, a expressão Federação é entendida como significando a forma federal de Estado, o Estado Federal. Esse uso não é rigorosamente correto. A Federação é um gênero que compreende, além do Estado Federal, a Confederação de Estados (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Op. cit., p. 137.)
� DALLARI, Dalmo. Op. cit., p. 227.
� HORTA, Raul Machado. Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 363.
� Na concepção de Afonso Arinos, "a Constituição federal, além de ser uma lei de organização de poderes é, também, de limitação desses mesmos poderes, o que consegue por meio de distribuição de competências federais e estaduais, as quais não podem ser transpostas, nem pelos Estados-membros, nem pela União. Por conseguinte, se a autonomia dos Estados é limitada pela Constituição, a soberania da União também o é." (op. cit., p. 162)
� A autonomia do Estado-Membro sofre o condicionamento da repartição de competências e, portanto, das normas primárias da Constituição Federal. Essa verificação conduz a uma outra, no domínio do ordenamento jurídico do Estado-Membro. Se, como é da natureza do sistema federal, a discriminação de competências estabelecida pela Constituição Federal vai condicionar a autonomia do Estado-Membro, o ordenamento jurídico resultante da atividade autonômica será,sob muitos aspectos, ordenamento jurídico derivado e não originário.
	O ordenamento jurídico pressupõe relação de dependência com ordenamento jurídico superior, a cujas normas se submete ... (HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 372).
� FERREIRA, Luiz Pinto. Op. cit., p. 433.
� A função de legislar constitui uma das atividades estruturais do Estado moderno, senão a mais relevante, tendo em conta que consubstancia a própria criação do direito (ius novum). Além do mais, a função legislativa transcende à mera materialização das leis para alcançar o status que espelha da soberania estatal, vale dizer, da autodeterminação dos Estados com vistas à instituição das normas que eles próprios entendem necessárias à disciplina social (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 6ª edição, 2000, p. 410).
� A técnica de distribuição de competências, a partir das Constituições federais do primeiro pós-guerra de 1914-1918, vem experimentando sucessivas modificações, responsáveis, na verdade, pela renovação de setor que permaneceu, durante secular período histórico, impermeável às inovações (HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 365).
� Pelo texto constitucional vigente (art. 22), compete a União legislar: 1) direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; 2) desapropriação; 3) requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; 4) águas, energia, informática, telecomunicação e radiodifusão; 5) serviços postais; 6) sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais; 7) política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; 8) comércio exterior e interestadual; 9) diretrizes da política nacional de transportes; 10) regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; 11) trânsito e transporte; 12) jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; 13) nacionalidade, cidadania e naturalização; 14) populações indígenas; 15) emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros; 16) organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; 17) organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes; 18) sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia popular; 19) sistema de poupança, captação e garantia da poupança popular; 20) sistemas de consórcios e sorteios; 21) normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares; 22) competência da polícia federal e das polícias rodoviárias e ferroviárias federais; 23) seguridade social; 24) diretrizes e bases da educação nacional; 25) registros públicos; 26) atividades nucleares de qualquer natureza; 27) normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecidos o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III; CF; 28) defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional; 29) propaganda comercial.
� A Constituição Norte-Americana não preordenou o Estado-Membro e até cuidou de dissimular esse propósito quando resguardou a forma republicana de Governo. A Constituição não impôs ostensivamente. Preferiu garanti-la aos Estados, na velada redação do art. IV, Seção 4: "The United States shall guarantee to every State in this Union a republican form do Goverment".
	As diminutas normas constitucionais dirigidas aos Estados-Membros, como incipiente manifestação de normas centrais, possuem caráter negativo; para que os Estados se abstenham da prática de atos contrários ao sistema federal e não assumam determinadas competências, salvo consentimento do Congresso (art. 1º, Seção 10, 1, 2 e 3).
	A revelação da normas centrais na Constituição Federal, fazendo desta a Constituição Total do Estado Federal, irá intensificar-se na medida em que a organização do sistema federal de governo se for afastando do modelo norte-americano (HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 374)
� FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Op. cit., p. 163.
� SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 418.
� SILVA, De Plácido e. Op. cit., vol. I, p. 370.
� FERREIRA, Luiz Pinto. Op. cit., p. 424
� SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 419.
� CRETELLA JUNIOR, José. Op. cit., vol. III, p. 1.285.
� CRETELLA JUNIOR, José. Op. cit., vol. I, p. 117.
� A fórmula da repartição de competências constituiu preocupação absorvente na confecção do modelo originário do Estado Federal e a solução encontrada, para os intérpretes iniciais da Constituição Norte-americana, deveria favorecer os poderes estaduais ou reservados, fundados em cláusulas expansivas, enquanto os poderes federais seriam limitados pelo volume definido dos poderes enumerados (HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 364).
� HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 372.
� As constituições solucionavam o problema (repartição de competências) mediante a aplicação de três técnicas, que conjugam poderes enumerados e poderes reservados ou remanescentes, que consistem: a) na enumeração dos poderes da União, reservando-se aos Estados os poderes remanescentes; é a técnica predominantes (EUA, Suíça, Argentina, URSS, Iugoslávia, México e Austrália são federações que a adotam); b) na atribuição dos poderes enumerados aos Estados e dos remanescentes à União, ao inverso, pois, do sistema anterior, e que é empregado quase só pela Federação do Canadá; c) na enumeração das competências das entidades federativas (a Índia e a Venezuela podem ser indicadas como exemplos, compreendendo ambas poderes concorrentes e atribuição de poderes residuais à União). Esse sistema de enumeração exaustiva de poderes para as entidades federativas vigora também no Brasil para a repartição de rendas tributárias, como competência residual para a União (arts. 145 a 162).
	À vista, porém, das dificuldades acima apontadas, da evolução do federalismo e da ampliação das tarefas do Estado contemporâneo, outras técnicas de repartição de competências foram surgindo a par do abandono do dualismo que separa as entidades federativas em campos exclusivos, mutuamente limitativas, para acolher formas de composição mais complexas que procuram compatibilizar a autonomia de cada uma com a reserva de campos específicos que designem áreas exclusivas ou simplesmente privativas com possibilidade de delegação, áreas comuns em que se prevêem atuações paralelas e setores concorrentes em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe à União, enquanto se defere aos Estados a competência suplementar. É o sistema que se reconhece na República Federal da Alemanha (Constituição, arts. 70-75) e agora no Brasil ... (SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 419).
� Adotou-se no texto constitucional brasileiro a competência concorrente não cumulativa ou vertical.
� Constituição Federal da Áustria de 1º de outubro de 1920. Constituição Federal Alemã, Weimar, de 11 de agosto de 1919.
� Nas Constituições que atualizaram a competência da União, tornou-se desfavorável ao Estado-Membro, pois embora o constituinte não disponha de sentido advinhatório, acaba exaurindo, nos poderes enumerados e exclusivos da União, a matéria legislativa substancial (HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 368).
� A Constituição Federal prevê nos 29 incisos do art. 22 as matérias de competência privativa da União, definindo preceitos declaratórios e autorizativos da competência geral na legislação federal e demonstrando clara supremacia em relação aos demais entes federativos, em virtude da relevência das disposições (MORAES, Alexandre. Direito constitucional. São Paulo: Atlas, 8ª edição, 2000, p. 279).
� A diferença que se fazentre competência exclusiva e competência privativa é que aquela é indelegável e esta delegável. Então, quando se quer atribuir competência própria a uma entidade ou a um órgão com possibilidade de delegação de tudo ou de parte, declara-se que compete privativamente a ele a matéria indicada. Assim, no art. 22 se deu competência privativa (não exclusiva) à União para legislar sobre ..., porque o parágrafo único faculta à lei complementar autorizar aos Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas nesse artigo. No art. 49, é indicada a competência exclusiva do Congresso Nacional. O art. 84 arrola a matéria de competência privativa do Presidente da República, porque o seu parágrafo único permite delegar algumas atribuições ali arroladas. Mas a Constituição não é rigorosamente técnica neste assunto. Veja-se, p. ex., que nos arts. 51 e 52 traz matérias de competência exclusiva, respectivamente, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, mas diz que se trata de competência privativa. Não é deste último tipo, porque são atribuições indelegáveis (SILVA, José Afonso da. Op. cit., 419). 
� O parágrafo único, do art. 22, texto constitucional, faculta à União delegar assuntos de sua competência legislativa aos Estados. Para tanto, deve estar presentes três requisitos: a) requisito formal (lei complementar autorizativa); b) requisito material (somente pode ser delegado um ponto específico); c) requisito implícito (observando o princípio da igualdade federativa).
� O Estado-membro pode legislar sobre as matérias que não lhe for vedada implícita ou explicitamente.
� SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 421.
� MORAES, Alexandre. Op. cit., p. 284.
� CRETELLA JÚNIOR, José. Lei Estadual. In: Enciclopédia Saraiva do Direito – vol. 49. São Paulo: Saraiva, 1977, p. 35.
� Em síntese, no âmbito da União, as normas federais gerais são leis nacionais; as leis federais especiais não são leis nacionais. Entre ambas, porém, não há diferença “de grau”, “de hierarquia”, nem “de qualidade”, “de essência”, mas apenas “de abrangência”: leis federais de abrangência total, incidindo “sobre todos os contribuintes”, “sobre todos os motoristas” e leis federais de abrangência parcial, incidindo “somente sobre os funcionários civis da União”, “somente sobres os bens públicos da União” (CRETELLA JÚNIOR, José. Op. cit., p. 35).
� Art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 
Parágrafo único. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderão ser feitas:
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
� Art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites.
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: 
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; 
II - exoneração dos servidores não estáveis.
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º. 
� Seção II - Das Despesas com Pessoal - Subseção I - Definições e Limites
Art. 18 - Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
§ 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".
§ 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.
Art. 19 - Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:
I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos à demissão voluntária;
III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição;
IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;
VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes:
a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Constituição;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.§ 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
Art. 20 - A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;
d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;
II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;
b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.
§ 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar.
§ 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão:
I - o Ministério Público;
II- no Poder Legislativo:
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União;
b) Estadual, a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas;
c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; 
d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município, quando houver; 
III - no Poder Judiciário:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição;
b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.
§ 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1o.
§ 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento).
§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 6o (VETADO).
� Admite-se a realização de concurso público, inclusive com homologação de resultado, porém, sem que ocorra nomeações no período eleitoral (TJ-ES - 2ª Cam. - Ap. n. 035989002601 - Rel. Júlio César Costa de Oliveira - j. 18.4.2000 - ADCOAS 8180686).
� Já na vigência da Lei n. 6.091/74, eram vedados e considerados nulos de pleno direito os atos administrativos de nomear, contratar, designar, readaptar ou proceder a quaisquer outras formas de provimento de funcionário ou servidor na Administração direta e nas autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista dos Estados e Municípios (art. 13).
	A vedação e a nulidade dos atos de nomear, admitir, contratar ou exonerar ex officio, demitir, dispensar, transferir ou suprimir vantagens de qualquer natureza no período eleitoral, não gerando obrigações de espécie alguma para a pessoa jurídica interessada e nenhum direito para o beneficiário, foram também previstas no artigo 15, da Lei 7.773/89.
� Atualmente, no Tribunal Superior do Trabalho é predominante o entendimento de que também se aplicam aos empregados das empresas públicas e de sociedade de economia mista as restrições de contratação, dispensa e transferência prevista na Lei Eleitoral n. 7.773/89 (Prec. n. 51, SDI/TST). Porém, nem sempre foi assim (TST - 3ª T. - RR 83236 - Rel. Min. José Luiz Vasconcellos - j. 25.8.94 - DJ 24.3.95).
� IBAM Consultoria Jurídica. As Eleições e os Concursos Públicos. Nota Explicativa n. 04/98, p. 4.
� STF – Pleno - ADIN n. 2250-4 – Rel. Min. Ilmar Galvão – Requerente: Governador do Estado de Minas Gerais – Requeridos: Presidente da República; Congresso Nacional.
STF - Pleno - ADIN n. 2256-3 – Rel. Min. Ilmar Galvão – Requerente: Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil – ATRICON – Requeridos: Presidente da República; Congresso Nacional.
STF – Pleno - ADIN n. 2261-0 – Rel. Min. Ilmar Galvão – Requerente: Associação Nacional dos Membros do Ministério Público – CONAP – Requeridos: Congresso Nacional; Presidente da República.
STF - Pleno - ADIN n. 2365-9 – Rel. Min. Ilmar Galvão – Requerente: Partido Comunista do Brasil – PC do B – Requerido: Presidente da República; Congresso Nacional.
� HARADA, Kiyoshi. Lei de Responsabilidade Fiscal. In: Panorama da Justiça, n. 28, p. 20.
� STF - 1ª T - Agrag. n. 168.358-9/RJ - Rel. Min. Moreira Alves - j. 30.6.98 - DJ 25.9.98 - LEX Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal n. 242 - p. 134.
� Vistos, etc. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, ajuizada pelo Partido Comunista do Brasil – PC do B, tendo por objeto o art. 20, III, da Lei Complementar n. 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
	O Plenário do Supremo Tribunal Federal, na assentada de 11.10.2000, ao apreciar a medida cautelar na ADI 2.238, igualmente interposta pelo PC do B, juntamente com o Partido dos Trabalhadores – PT e o Partido Socialista Brasileiro – PSB, indeferiu o pedido de suspensão da eficácia do mencionado art. 20 da lei de Responsabilidade Fiscal formulado pelos Requerentes. 
	Desta forma, resta prejudicado o pedido de medida cautelar deduzido nesta ADI 2.365, a qual determina seja apensada à ADI 2.238 (STF – Plenário – ADI 2.365-9 – Rel. Min. Ilmar Galvão – j. 8.2.2001).
� STF – Pleno - ADIn n. 2238-5 – Rel. Min. Ilmar Galvão - Requerentes: Partido Comunista do Brasil – PC do B; Partido dos Trabalhadores – PT; Partido Socialista Brasileiro – PSB - Requeridos: Presidente da República; Congresso Nacional.
� Assim, o Plenário do Supremo Tribunal Federal suspendeu os efeitos a eficácia do § 3º, do 9º, da Lei n. 101/2000, pois “na avaliação dos ministros, o dispositivo derrubado ontem ‘transgredia de forma frontal a garantia institucional que dá aos Poderes a prerrogativa da autonomia financeira’. Também feria o princípio da separação de Poderes. ‘Essa norma transformou o Executivo em um órgão que fiscaliza, decide e executa’, criticou um ministro do Supremo”. (LAVORATTI, Liliana; GALLUCCI, Mariängela. Parágrafo da Lei Fiscal é considerada interferência indevida no Legislativo e no Judiciário. In: O Estado de São Paulo, caderno Política, 23.2.2001, p. A6).
� Art. 9º - Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionaise legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.
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