COMPETÊNCIA MATERIAL DA UNIÃO

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COMPETÊNCIA MATERIAL DA UNIÃO: 
 
 Matéria que está no artigo 21 – A competência material da União. A competencia material, 
eu digo a competência material própria da União, para distingui-la da competência material 
comum, que é da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Compete à 
União: e aí vem uma relação que está aqui em 4 páginas, de 25 incisos de assuntos da 
competência da União. Essa matéria, de competência material, é aquilo que a União faz sem 
ser através de lei. Aquilo que a União faz através de lei, isto é, aquilo que é matéria de 
legislação federal, é reserva de lei, está no artigo 22. Então no artigo 21, que é a matéria de 
competência material da União, vamos tentar agrupar, pelo menos, isso em algumas 
categorias, para a coisa ficar mais fácil da gente entender. Os quatro primeiros incisos 
constituem aquilo que a gente pode chamar de uma competência internacional. A União tem 
uma competência internacional e só a União tem, não tem o Estado e não tem o Município. 
Essa competência internacional são os quatro primeiros incisos. Todos eles, na verdade, são 
meios, uma vez que o Estado existe e ele precisa ter relações com os outros Estados 
estrangeiros e, portanto, todas essas atividades aí, que dizem respeito a essas relações 
internacionais, são meios. Aí, em relação ao quarto item do Art. 21 (Permitir, nos casos 
previstos...), há uma grande CONFUSÃO que quero mostrar pra vocês. Veja, no artigo 49, 
inciso II, que é o que trata da competência exclusiva do Congresso Nacional, diz: “É da 
competência exclusiva do Congresso Nacional: II - autorizar o Presidente da República a 
declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território 
nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei 
complementar;”. Vamos ver essa duas redações para ver a diferença delas. O inciso II (art. 
21), tinha dito que cabe ao Presidente declarar guerra e celebrar a paz. O IV prevê permitir, 
nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território 
nacional ou nele permaneçam temporariamente. A competência do Presidente para declarar 
guerra, celebrar paz, permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças 
estrangeiras passem pelo território nacional ou permaneçam aqui temporariamente. Pequeno 
exemplo, recente na história brasileira, o episódio das Malvinas, em que as forças britânicas 
precisaram parar no Brasil, se abastecer no Brasil, etc. Foi um problema sério isso. Porém, o 
49 diz: autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz. Então a gente 
sabe, agora, que o item segundo vai depender de autorização do Congresso Nacional. 
Autorizar o Presidente da República a declarar guerra e celebrar a paz. A gente vai ver, ao 
longo da Constituição, a oposição entre dois termos: autorizar e aprovar. A gente vai ver, 
em algumas ocasiões, o uso desses dois verbos que têm um sentido temporal, especialmente 
temporal, diferente. Autorizar é prévio, o Congresso autoriza para o Presidente poder fazer. 
Aprovar é a posteriori, o Presidente da República faz e aí o Congresso aprova. Portanto, 
quando se usar a palavra autorizar é prévio. “Autorizar o Presidente da República a declarar 
guerra, a celebrar a paz”. A gente sabe agora, pelo 49, inciso II, que essa declaração de 
guerra e celebração de paz tem que ser previamente autorizada pelo Congresso Nacional. E 
a última parte desse 49, II: “permitir que forças estrangeiras transitem pelo território 
nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei 
complementar”. Repare como essa mesma situação foi objeto de dois tratamentos diferentes 
na Constituição. No caso do artigo 21, tá se dizendo permitir, nos casos previstos em lei 
complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território ou nele permaneçam. 
Portanto, supõe uma lei complementar prévia para regular esse assunto, para depois, então, 
o Presidente poder permitir essas coisas. Nos termos do artigo 49 é diferente: autorizar o 
Presidente; cabe ao Congresso autorizar o Presidente a permitir que forças transitem e/ou 
permaneçam no território nacional, ressalvados os casos previstos em lei complementar. 
Então, a lei complementar é prévia para definir os casos em que isso pode acontecer, ou ela 
vai apenas ressalvar os casos em que isso não pode acontecer? A competência do Presidente 
da República depende de uma lei complementar prévia, definindo os casos, ou a 
competência do Presidente da República já existe, apenas a lei complementar vai ressalvar 
os casos? Se não houver lei complementar ressalvando o caso o Presidente da República 
pode fazer isso? Eis, aí, uma CONFUSÃO ou uma questão de interpretação a ser definida 
pela doutrina e pela 
jurisprudência, porque os termos da Constituição são meio contraditórios, são dois 
tratamentos nitidamente diferentes a essa história. O que a assembleia quis¿ Quis que a 
permanência temporária de tropas estrangeiras no Brasil, ou o trânsito dessas tropas 
estrangeiras no Brasil, seja definida pelo Presidente da República, simplesmente, apenas a 
lei complementar poderia ressalvar alguns casos e dizer quando é que isso não podia 
acontecer; ou o Congresso quer que esse trânsito, essa permanência, seja precedida por uma 
lei complementar regulando isso? CONFUSÃO, simplesmente. Portanto, essas quatro 
primeiras atribuições são atribuições internacionais. A gente pode identificar aí umas 
atribuições políticas. É meio complicado você definir o que é política, as atribuições 
administrativas terão uma natureza mais fácil da gente entender. Mas as atribuições 
políticas são atribuições que dizem respeito a certas grandes situações extraordinárias, 
conforme nós vamos ver, ou em relação à anistia, que são todas elas situações que têm um 
certo teor político muito acentuado. Então, a gente pode incluir como atribuições políticas a 
dos incisos V e XVII. O inciso V (art. 21): “decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a 
intervenção federal;”. Bom, decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção 
federal (DELGA SO FALARA SBRE ISSO EM CONST III), e mais a do inciso XVII: 
"conceder anistia;”. Em matéria de conceder anistia você tem outra complicação, porque o 
artigo 48, o artigo que trata da competência legislativa do Congresso Nacional, aquilo que o 
Congresso Nacional faz mediante lei, o artigo 48 diz o que é matéria de lei, é meio 
conflitante ou é meio duplo em relação ao 22. O 22 e 48 dizem em matéria de lei, e o 49, 
são dois artigos da competência do Congresso, o 49 diz o que o Congresso faz sozinho, não 
é matéria de lei. A decisão de autorizar, por exemplo, o Presidente a declarar guerra etc. não 
é lei, é um decreto do Congresso. O decreto legislativo do Congresso autoriza o Presidente a 
fazer isso, não é lei, é uma decisão do Congresso, é competência exclusiva do Congresso. 
Mas no 48, que diz o que é matéria de lei (cabe ao Congresso, com a sanção do Presidente 
da República etc.), aí vai se dizer, no inciso VIII, concessão de anistia, especificamente 
sobre concessão de anistia. Portanto, pelo 48, inciso VII, concessão de anistia é matéria de 
lei. No 21, tá dizendo que é conceder anistia. No 21 se coloca o verbo; no 48 se coloca o 
substantivo. Dever-se-á entender que a regra do 48 é para uma legislação sobre anistia em 
geral? Isso nunca aconteceu, uma legislação sobre anistia, quando é que a anistia vai ser 
concedida, etc. Anistia tem sido sempre um ato concreto, conceder anistia num determinado 
caso ou noutro caso, em determinadas circunstâncias ou noutras circunstâncias, nunca se 
pensou, nunca houve uma legislação sobre anistia em geral. O que há é uma decisão de 
concessão de anistia.Ora, a decisão concessão de anistia é assunto de competência 
exclusiva da União, ou é assunto de lei? Assunto da União, em princípio, podia ser feita 
também através de lei, mas não foi a técnica que a Constituição adotou, porque a 
Constituição adotou que o que a União faz através de lei está no artigo 22, não no artigo 21. 
Quer dizer, aquilo que está no artigo 21 é o que a União faz sem ser através de lei. A gente 
não sabe, a priori, se essa matéria do 21 é do Executivo. Eventualmente pode não ser do 
Executivo, pode ser do Judiciário, pode ser do Legislativo, etc. Geralmente é do Executivo. 
Mas o essencial é que não é matéria de lei o 21. Ora, o 48 diz concessão de anistia é matéria 
de lei. Portanto, você tem aí também outra contradição, outra confusão entre esses dois 
artigos. Em seguida, a gente tem umas competências administrativas. Em matéria de 
competências administrativas, eu quero recordar, eu acho que já disse aqui, se a União, o 
Estado brasileiro não tem funções típicas, isto é, se não tem funções pela própria natureza, 
que sejam necessariamente estatais, não existe isso, a não ser a ideia da ordem; se as 
funções do Estado brasileiro são aquelas definidas pela Constituição, a Constituição é 
que escolhe livremente o que é que o Estado brasileiro deve fazer, então a gente não tem 
que fazer em relação a isso um estudo teórico prévio. Em relação a isso, eu disse que a 
gente tem que distinguir, na Constituição, serviços públicos exclusivos e serviços públicos 
não exclusivos. Isto é, serviços públicos exclusivos são aqueles que a Constituição atribui 
ao Estado, aqui no caso, à União, e veda aos particulares. Serviços públicos não exclusivos 
são aqueles que a Constituição obriga a União, manda a União fazer, o Estado brasileiro 
tem que fazer essas tantas coisas, mas essas tantas coisas podem também ser feitas pelos 
particulares. Serviços públicos não exclusivos são serviços realizados em comum pela união 
e pelos particulares. Serviços públicos não exclusivos e a competência material comum não 
são sinônimos. Competência material comum, o que significa que são serviços que a 
Constituição atribui à União, aos Estados e Distrito Federal, e aos Municípios, ao mesmo 
tempo. Serviços não exclusivos são serviços que são do Estado, de modo geral, do Poder 
Público, de modo geral, mas também podem ser prestados pelos particulares. a competência 
material comum abrange, realmente, esses serviços públicos não exclusivos. Então, em 
relação aos serviços públicos a gente tem, basicamente, serviços públicos exclusivos e 
serviços públicos não exclusivos. Os exclusivos não podem ser feitos por particulares, ou 
melhor, podem, somente em condições especiais, somente mediante concessão, autorização 
ou permissão, que são os instrumentos de delegação administrativa. São instrumentos pelos 
quais o Poder Público autoriza, permite, concede a realização desses serviços a alguns 
particulares. Portanto, os serviços públicos exclusivos, em princípio, não podem ser feitos 
por particulares; por outro lado, eles só podem ser feitos por particulares se eles receberem 
uma especial delegação do Poder Público, que é a concessão do serviço. O exemplo típico 
disso é a televisão, que são concessionários do serviço público, o transporte público 
municipal, essas empresas privadas são concessionárias de serviço público, e por aí lá vai. 
Os serviços exclusivos só podem ser feitos pelos particulares mediante concessão. A leitura 
do artigo 21 dá a entender, claramente, que a gente teria, dentro dos serviços públicos 
exclusivos, dois tipos de serviços: Serviços que não podem ser objeto de concessão, e 
serviços que podem ser objeto de concessão. FAZER LEITURA ART. 21 INCISOS XI E 
XII: Todos esses serviços são serviços para os quais a Constituição prevê, expressamente, 
que eles serão prestados pelo Estado, pela União, ou por particulares mediante concessão, 
autorização ou permissão (todos esses desses incisos podem ser objeto de concessão). 
Pernambuco tá aí agora com uma grande briga, a respeito de Suape, dessa medida 
provisória que Dilma baixou, mas a origem é essa aqui: portos marítimos são serviços da 
União que podem ser objeto de concessão. Ao lado disso, a Constituição estabelece, nos 
incisos X, XV e XXIII, uns outros serviços para os quais ela diz que não podem ser objeto 
de concessão. Então no X a gente tem: “manter o serviço postal e o correio aéreo 
nacional;”. Não tá dito que pode ser objeto de concessão. Portanto, haveria serviços 
públicos exclusivos - haveria -, vou dizer por quê. Haveria serviços públicos exclusivos que 
só podem ser prestados pelo Estado, e prestados pelo Estado significa diretamente pelo 
Estado ou através das suas pessoas jurídicas, por exemplo, as autarquias, as empresas 
públicas, que são pessoas jurídicas criadas pelo Estado. Prestadas diretamente pelo Estado 
ou indiretamente, portanto, empresas sob controle acionário do Estado etc. e tal. Serviço 
postal e correio aéreo nacional, o item XX. O item XV: “organizar e manter os serviços 
oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional;”. O famoso 
IBGE, encarregado desses serviços. Também não se diz aí sobre concessão, diretamente 
sobre concessão. E, no XXIII, se prevê: “explorar os serviços e instalações nucleares de 
qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a 
lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios 
nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:”, e aí vêm 
algumas regrinhas que nós não vamos examinar agora (trataremos isso só mais tarde). 
Portanto, também os serviços nucleares são prestados diretamente pelo Estado, não seriam 
objetos de concessão. Nada obstante, a gente vai encontrar uma regrinha, mais adiante, na 
Ordem Econômica, no artigo 175, cuja localização está errada, porque o Título da Ordem 
Econômica deve tratar da ordem econômica privada (isso so em CONST III), mas aparecem 
lá alguns artigos que tratam sobre serviços públicos, a meu ver de forma absolutamente 
errada, porque essa matéria deveria estar aqui, no Título III, e não nesse Título da Ordem 
Econômica. Mas está lá no artigo 175: “Incumbe ao poder público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a 
prestação de serviços públicos”. Portanto, o que parece, pelo 175, é que todos os serviços 
públicos podem ser prestados diretamente ou sob concessão ou permissão, desde que seja 
através de licitação. Há uma certa contradição aí entre o 175, que generaliza e diz que cabe 
ao poder público a prestação dos serviços públicos, e ele o fará diretamente ou através de 
concessão ou permissão, e o texto do artigo 21, nesses três incisos que eu mostrei, X, XV e 
XXIII, que não falam, explicitamente, em serviços a serem concedidos. Portanto, em 
matéria de atribuições administrativas, a gente vai ter algumas categorias aí. A primeira é 
em relação a serviços públicos. Em relação a serviços públicos, a gente teria essa distinção: 
serviços a serem prestados só diretamente, ou serviços que podem ser também por 
concessão. Os diretamente estão nos itens X, XV e XXIII; esses de concessão estão no XI e 
no XII. Essa é a primeira competência administrativa, a gente tem várias competências 
administrativas aí. A gente pode falar de uma competência administrativa em matéria 
policial, que está no inciso XXII: “executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e 
de fronteiras;”. A polícia, de modo geral, vai ser uma competência dos Estados-membros. O 
Estado-membro é que é encarregado da polícia. Mas, a Constituição prevê que algumas 
atividades policiais são da União, e aí fala dessas três: polícia marítima, polícia aéreae 
policia de fronteiras. Na verdade, não são somente essas não, porque a gente tem também aí 
a polícia rodoviária, por exemplo. A polícia rodoviária, que é interna dentro do país, 
também é, o que mostra claramente que esse rol é apenas exemplificativo, não é exaustivo. 
A gente tem ainda outras funções administrativas, as dos incisos VI, XVI e XIX. Inciso VI, 
é o assunto de material bélico: “Art. 21 - Compete à União: VI - autorizar e fiscalizar a 
produção e o comércio de material bélico;”. O XVI: “exercer a classificação, para efeito 
indicativo (essa é uma das mudanças que a Constituição fez em matéria de censura), de 
diversões públicas e de programas de rádio e televisão”. Então, hoje há apenas uma 
classificação indicativa: não se recomenda isso para menos de idade etc. e tal, mas não há 
censura como havia antes. Essa função também é reservada, pela Constituição, à União. E 
no inciso XIX, a gente tem a função de “instituir sistema nacional de gerenciamento de 
recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;”. Essa segunda parte 
me parece estranhíssima, “instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos 
hídricos”, ótimo, tudo bem, mas “definir critérios de outorga de direitos de seu uso”, 
outorga de direitos, isso tem que ser através de lei, portanto devia ser competência 
legislativa, devia estar no artigo 22, e não no artigo 21. Como é que no artigo 21 se prevê 
que na competência não legislativa da União vai haver definição de critérios de outorga de 
direitos? Que haja a efetiva concessão dessa outorga de direitos à luz de uma legislação, 
tudo bem que o Executivo faça isso, mas ele é que vai definir os critérios de outorga de 
direitos? Me parece uma coisa muito estranha. Parece que devia ser matéria de lei, 
claramente. A gente 
tem outras atribuições que são de caráter urbanístico. É interessante a gente ressaltar isso 
porque alguns desse assuntos, a primeira vista, seriam competência de outro nível de 
governo. A atividade policial, por exemplo, é dos Estados, em princípio é dos Estados, 
então, a Constituição estabelece as exceções em que a atividade policial é da União. O 
assunto urbanístico, de modo geral, é assunto de competência do Município, porém, em 
assunto urbanístico, a gente tem duas competências que a Constituição prevê para a União, 
que estão nos incisos XX e XXI (OBS: DELGADO FALA ARTIGOS 20 E 21, MAS 
ACHO QUE ELE SE ENGANOU). No inciso XX: “instituir diretrizes para o 
desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;”. 
Que não sejam diretrizes legislativas, de matéria de lei; aliás, nós vamos ver que haverá 
uma referência específica sobre Direito Urbanístico mais adiante. E no XXI: “estabelecer 
princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação;”. Esses dois assuntos a gente pode 
dizer que são de caráter urbanístico. A gente tem, ainda, uma competência de caráter 
financeiro. Ela aparece nos incisos VII e VIII. E outra de caráter econômico. Então a gente 
tem, em matéria de Direito Financeiro, propriamente, as atribuições dos incisos VII e VIII. 
Inciso VII: “emitir moeda;”. Competência reservada à União. Só a União tem competência 
para emitir moeda, Estado-membro não pode emitir moeda, Município muito menos. E no 
inciso VIII: “administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza 
financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e 
de previdência privada;”. Toda essa atividade financeira é objeto de atuação da União. Em 
matéria da Ordem Econômica a gente tem os incisos IX e XXV. O inciso IX prevê: 
“elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social;”. São duas partes: “elaborar e executar planos 
nacionais e regionais de ordenação do território”, isso não é tanto econômico; é mais a 
segunda parte, sobretudo, planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico e 
social. E o inciso XXV, que prevê: “estabelecer as áreas e as condições para o exercício da 
atividade de garimpagem, em forma associativa”. Talvez a atividade humana que mais foi 
tratada na Constituição tenha sido o garimpo. A gente vai ver a quantidade de referências a 
garimpo que é um negócio engraçadíssimo. Então, a primeira delas está aí: “estabelecer as 
áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa”. 
São atividades econômicas, é claro. A gente tem, ainda, uma competência, digamos, de 
ordem social da União, que aparece nos incisos XVIII e XXIV. O XVIII prevê a defesa 
contra calamidades: “planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades 
públicas, especialmente as secas e as inundações;”. Competência da União. E o XXIV: 
“organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;”. A gente vai ter, também na Ordem 
Social, várias atuações do Estado nesse assunto. E, por último, a gente tem umas 
competências específicas da União a respeito do Distrito Federal e dos territórios: incisos 
XIII e XIV. O XIII: “organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito 
Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios;”. entidades do Distrito 
Federal (Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública), são organizadas e 
mantidas pela União. entidades do Distrito Federal (Poder Judiciário, Ministério Público e 
Defensoria Pública), são organizadas e mantidas pela União. É a regra do inciso XIII. E no 
inciso XIV: “organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros 
militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para 
a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;”. Portanto, há uma série de 
serviços do Distrito Federal, cuja organização e manutenção, a 
garantia financeira para existência desses serviços, é responsabilidade da União. Tudo isso é 
matéria da União. Essa é a competência material da União, o artigo 21.