Processo Administrativo no Setor Público

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Processo Administrativo 
e Gestão de Operações 
no Setor Público
Material Teórico
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Ms. Fabiano Siqueira dos Prazeres
Revisão Textual:
Profa. Ms. Selma Aparecida Cesarin
Processo administrativo
• Processo administrativo
 · A presente Unidade, em consonância com a anterior, que tratou 
dos Princípios Básicos da Administração Pública, vem abordar o 
Processo Administrativo, que consiste, em suma, no meio pelo qual a 
Administração Pública se vale para ordenar as questões ocorridas no 
âmbito administrativo, seja nas relações internas, seja nas externas.
OBJETIVO DE APRENDIZADO
Olá aluno(a)!
Nesta Unidade, você encontrará informações sobre o Processo Administrativo 
sob duas vertentes: a jurídica e a administrativa.
Faça uma leitura concisa do material disponível, pois ele contém informações 
importantes para sua formação profissional, não se esquecendo de acessar o 
material complementar da Unidade.
ORIENTAÇÕES
Processo administrativo
UNIDADE Processo administrativo
Contextualização
A esfera pública é aparelhada de instrumentos e normas que a regulamentam no 
decorrer dos trabalhos diários, sempre com o objetivo de ampará-la diante de atos 
ilícitos possíveis de serem realizados no decorrer dos Processos Administrativos. 
Assim, os princípios do Processo Administrativo são utilizados pela Administração 
como instrumento indispensável para desempenhar a função administrativa, e são 
utilizados, ainda, para alcançar objetivos e metas eficientemente.
Cada ente estatal é competente para produzir sua legislação sobre Processo 
Administrativo. No âmbito federal, as normas gerais e de aplicação subsidiária são 
aquelas previstas na Lei 9.784/99.
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Processo administrativo
A palavra processo, etimologicamente, significa marcha para frente, avançar, 
desenvolver, progredir, ou seja, é um fenômeno que se desenvolve continuamente. 
O processo é a forma, o instrumento, o modo de proceder (PIETRO, 2014). 
Importante!
Procedimentos são utilizados pela Administração Pública para ordenar seus 
atos administrativos, controlar a conduta de seus agentes e solucionar possíveis 
controvérsias dos administrados, sendo que, tais procedimentos recebem a 
denominação de Processo Administrativo. 
Importante!
Para o consagrado doutrinador de Direito Administrativo Hely Lopes Meirelles 
(2005), ele nada mais é do que o aglomerado de atos coordenados para a obtenção 
de decisão sobre controvérsia na esfera administrativa ou judicial. 
A Professora Maria Sylvia Di Pietro (2014) formula uma definição ampla de 
processo administrativo, nestes termos: “[...] se apresenta como uma série de atos 
coordenados para a realização dos fins estatais (...) instaurado mediante provocação 
do interessado ou por iniciativa da própria Administração”.
Utilizado pela Administração como instrumento indispensável para desempenhar 
a função administrativa, o Processo Administrativo é utilizado, ainda, para alcançar 
objetivos e metas eficientemente.
Cada ente estatal é competente para produzir sua legislação sobre Processo 
Administrativo. No âmbito federal, as normas gerais e de aplicação subsidiária são 
aquelas previstas na Lei 9.784/99.
A referida Lei, em seu Artigo 1º, dispõe que:
Art. 1º. Esta lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo 
no âmbito da Administração Federal, direta e indireta, visando, em especial, 
à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos 
fins da Administração.
Vale ressaltar que existem ainda alguns tipos de Processos Administrativos 
específicos, os quais são regidos por lei própria, aplicando apenas subsidiariamente 
a Lei Federal mencionada acima.
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UNIDADE Processo administrativo
Comparativamente, o Processo Administrativo não se diferencia do processo 
judicial quanto à sua forma e estrutura, além disso, ele também obedece alguns 
princípios inerentes aos processos judiciais:
 · Princípio do Devido Processo Legal, no qual se aplicam as garantias 
constitucionais de que ninguém será privado da liberdade de seus bens 
sem o devido processo legal; bem como se assegura aos litigantes em 
processo judicial ou administrativo o contraditório e a ampla defesa com 
os meios e recursos a ela inerentes (ROSA, 2011);
 · Princípio do Juiz Natural, que é aquele que determina que o julgamento 
do processo seja feito por autoridade competente, garantia prevista na 
Constituição Federal (ROSA, 2011).
Dessa forma, o Processo Administrativo, assim como o processo judicial, é regido por 
princípios que moldam esses procedimentos, para que no âmbito administrativo sejam 
controladas as condutas dos agentes e solucionadas controvérsias dos administrados.
Insta ressaltar os princípios jurídicos inerentes a todo processo administrativo, 
que estão descritos a seguir.
Um aspecto importante a ser lembrado são os princípios jurídicos que 
deverão nortear a atividade da Administração Pública, no que tange os processos 
administrativos, ressaltando todos aqueles já tratados na Unidade Anterior. 
Esses princípios, que dirigem toda a atividade da Administração Pública, estão de 
maneira exemplificativa no artigo 2º da Lei Federal nº. 9.784/99, que disciplina:
Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios 
da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, 
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse 
público e eficiência.
Conforme previsão do artigo 1º da mesma Lei, os Princípios da Razoabilidade 
e da Proporcionalidade, tem como objetivo assegurar maior proteção aos direitos 
dos administrados e delimitar o desenvolvimento das atividades do administrador.
Dos princípios norteadores da Administração Pública, tem destaque o Princípio 
da Oficialidade que, segundo Meirelles (2005) “[...] atribui sempre a movimentação 
do processo administrativo à Administração, ainda que instaurado por provocação 
do particular”, sendo que, compete ao Poder Público, o seu impulsionamento até 
uma decisão que o finalize.
No Processo Administrativo, segundo o mesmo autor, bastam as formalidades 
necessárias para a obtenção da certeza jurídica e a segurança do procedimento, 
delimitando-se, dessa forma, o Princípio do Informalismo (MEIRELLES, 2005).
Para Maria Sylvia Di Pietro (2014), a aplicação do Princípio do Informalismo 
é muito mais rígida no processo judicial do que no administrativo; ele não é a 
ausência de forma, e sim, a ausência de formas rígidas na sua elaboração. 
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Existem, contudo, alguns processos que necessitam de maior formalismo, como, 
por exemplo, o processo de licitação, vez que ele envolve interesses particulares, 
confrontando-se, assim, o interesse público, que exige formas mais simples e 
rápidas para a solução dos processos, e de outro, o interesse particular, que requer 
formas mais rígidas, para evitar a ofensa de seus direitos individuais.
Vale ressaltar que a atividade administrativa não justifica a onerosidade presente 
no processo judicial, ficando evidente assim, o princípio da gratuidade do processo 
administrativo segundo Di Pietro (2014).
Comum ao processo judicial e ao administrativo, apresenta-se o Princípio do 
Contraditório e da Ampla Defesa, regulado pela Carta Magna, em seu art. 5º, inc. 
LV, que garante:
Art. 5º. [...]
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados 
em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios 
e recursos a ela inerentes;
Ele é a garantia da utilização de todos os meios lícitos para a parte provar 
os fatos de seu interesse e a possibilidade de apresentar todos os fatos e provas 
contrários a seu interesse que serão utilizados no processo.
O Princípio da Ampla Defesa é aplicável em qualquer tipo de processo que 
envolva situações de litígioou o poder sancionatório do Estado sobre as pessoas 
físicas ou jurídicas. Por sua vez, o do Contraditório, que é inerente ao direito de 
defesa, é decorrente da bilateralidade do processo: quando uma das partes alega 
alguma coisa, há de ser ouvida também a outra, dando-se-lhe oportunidade de 
resposta (DI PIETRO, 2014).
A inobservância desse Princípio é caracterizada como cerceamento de defesa e 
acarreta a nulidade dos atos subsequentes, ou de todo o processo administrativo, 
conforme o caso (ALEXANDRINO; PAULO, 2010).
Cumpre mencionar o poder de autotutela de que dispõe a Administração 
Pública, ou seja, ela pode rever seus próprios atos quando ilegais, inconvenientes 
ou inoportunos, quando lhe aprouver, sendo classificado este princípio como o 
Princípio da Pluralidade de Instâncias.
É dado ao superior hierárquico o poder de rever os atos de seus subordinados, 
independente de previsão legal. Diante disso, o administrado que se sentir lesado 
em decorrência de decisão administrativa poderá recorrer a tantas instâncias 
quantas forem as autoridades com atribuições superpostas na estrutura hierárquica 
(DI PIETRO, 2014).
Na esfera jurídica, mesmo que não tenha se esgotado a via administrativa, 
poderá a parte lesada ingressar com reclamação administrativa ao Supremo 
Tribunal Federal, quando o ato da administração for contra o enunciado de súmula 
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UNIDADE Processo administrativo
vinculante, negar a sua vigência ou aplicá-la indevidamente, conforme disposição 
do artigo 103-A, §3º da Constituição Federal.
Ademais, o controle que a própria administração exerce sobre seus atos, 
ou seja, pode ela anular os atos que sejam ilegais e revogar aqueles que sejam 
inoportunos, ou até mesmo inconvenientes à sua administração. Dessa forma, 
ela exerce o seu poder de autotutela. A administração pode, desde que presentes 
as condições legais, convalidar vícios que sejam sanáveis (ALEXANDRINO; 
PAULO, 2010).
Quanto às etapas pelas quais passa o processo administrativo, tem-se primeira-
mente a instauração, que poderá ocorrer por meio de representação do interessado; 
portaria, que indique precisamente o fato objeto do processo administrativo; despacho 
da autoridade competente; ou até mesmo auto de infração.
Importante!
O essencial é que a peça inicial descreva os fatos com suficiente especificidade, de 
modo a delimitar o objeto da controvérsia e a permitir a plenitude da defesa, sendo 
que o processo que tenha instauração imprecisa quanto à qualificação do fato e sua 
ocorrência no tempo e no espaço é nulo (MEIRELLES, 2005).
Importante!
As pessoas legitimadas como interessadas no processo são aquelas contidas no 
artigo 9º, da Lei Federal nº. 9.784/99:
Art. 9º. São legitimados como interessados no processo administrativo:
I – pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou 
interesses individuais ou no exercício do direito de representação;
II – aqueles que, sem terem iniciado o processo, tem direitos ou interesses 
que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;
III – as organizações e associações representativas, no tocante a direitos 
e interesses coletivos;
IV – as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos 
ou interesses difusos.
A abertura, o desenvolvimento e o encerramento devem observar os critérios 
estabelecidos na referida Lei, cuja competência é irrenunciável, pela inteligência 
do Artigo 11:
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos adminis-
trativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e 
avocação legalmente admitidos.
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Pela leitura do Artigo, é nítido o desdobramento do poder hierárquico, que 
atribuído ao Poder Público dá competência para estabelecer a sua organização e 
estrutura interna. 
Dessa forma, torna-se evidente que será nulo o processo administrativo que 
tenha sido aberto, desenvolvido e encerrado por pessoa incompetente, devendo, 
pois, ser desconsiderados todos os efeitos por ele gerados (SPITZCOVSKY, 2006).
Com o intuito de assegurar o cumprimento do Princípio da Impessoalidade, os 
fins da Administração, e visando proteger aos direitos dos administrados, algumas 
pessoas estão impedidas de atuar em processo administrativo:
 · aquela que tenha interesse direto ou indireto nas matérias;
 · aquela que tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha 
ou representante ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro 
ou parente e afins até o terceiro grau;
 · aquela que esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado 
ou respectivo cônjuge ou companheiro.
Os atos do Processo Administrativo não dependem de forma, contudo para 
permitir o seu controle, assegurando a já mencionada proteção dos direitos 
dos administrados, temos o Artigo 22, §1º, que impõe a necessidade dos atos 
integrantes do processo serem exteriorizados por escrito, em vernáculo, com a 
data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.
Por conseguinte, a instauração de Processos Administrativos é o meio colocado 
à disposição dos administrados que pretendam provocar a Administração Pública 
a alterar, corrigir ou anular decisões ou atos administrativos que digam respeito a 
relações jurídicas em que eles, administrados, estejam envolvidos ou que de algum 
modo sejam de seu interesse, de interesse coletivo ou geral (ALEXANDRINO; 
PAULO, 2010).
Quanto ao aspecto relativo à instrução desses procedimentos administrativos, 
de acordo com Elias Rosa (2011), temos a produção de provas, com a participação 
do interessado. É fase de eventual complementação da documentação necessária 
ao julgamento do processo.
Complementando essa linha, Spitzcovsky (2006) registra a possibilidade de se 
abrir período de consulta pública para a manifestação de terceiros naquelas situações 
em que a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, consoante o 
disposto no Artigo 31 da Lei Federal nº. 9.784/99.
É a fase de elucidação dos fatos, com a produção de provas da acusação no 
processo punitivo, ou de complementação das petições iniciais no processo de 
controle e de outorga. 
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UNIDADE Processo administrativo
Nos processos punitivos, as providências instrutórias competem à autoridade ou 
comissão processante e nos demais cabem aos próprios interessados na decisão 
de seu objeto, mediante a apresentação direta das provas ou solicitação de sua 
produção na forma regulamentar (MEIRELLES, 2005).
Nessa fase do processo, o defeito da instrução, qual seja, a apuração da verdade, 
podem também conduzir à invalidação de todo o procedimento ou julgamento.
É oportuno citar que o Supremo Tribunal Federal, em suas decisões, já teve a 
oportunidade de declarar válida a norma legal que estabelece que a utilização de 
ação judicial pelo sujeito passivo acarreta a impossibilidade de discussão da mesma 
matéria na via administrativa (SPITZCOVSKY, 2006).
Como o atendimento ao princípio do Contraditório e da Ampla Defesa, ocorre 
em momento posterior à instrução, a fase de defesa, para Meirelles (2005), ela 
compreende a ciência da acusação, a vista dos autos na repartição, a oportunidade 
para oferecimento de contestação e provas, a inquirição e reperguntas de 
testemunhas e a observância do devido processo legal.
Embora a denominação de “defesa” seja feita por parte dos doutrinadores, 
segundo Di Pietro (2014), na realidade, as normas referentes à instauração e à 
instrução do processo já se dão com o intuito de propiciar a ampla defesa da parte.
Findo o momento para defesa, apresenta-se o relatório, que consiste na fase 
do processo administrativo na qual é feita a síntese do apurado, feita por quem 
conduziu individualmente ou pela comissão do procedimento, com a apreciação 
das provas dos fatos, do direito tratado e proposta conclusiva para decisão daautoridade julgadora competente (MEIRELLES, 2005).
Trata-se de peça na qual constam as informações e opiniões sobre o debatido no 
processo, que não vincula a Administração, nem tão pouco vincula os interessados 
no processo. Mas, vale esclarecer que a autoridade julgadora deverá fundamentar 
a decisão nos elementos existentes no processo.
Por fim, a fase final é a da decisão ou julgamento, em que a autoridade ou 
órgão competente profere decisão sobre o objeto do processo, fundamentada nas 
conclusões do relatório, ou não, conforme lhe aprouver, por interpretação diversa 
daquela que foi dada.
O que é essencial a essa decisão é a motivação com base no processo. Não pode 
a autoridade julgadora argumentar com fatos estranhos ao processo ou silenciar 
sobre as razões do acusado, porque isto seria cerceamento de defesa e conduziria 
o julgamento à nulidade (MEIRELLES, 2005).
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Como forma de melhor elucidar o explanado, a tabela contendo as fases do 
Processo Administrativo indica:
Tabela 1 – Fases do Processo Administrativo.
Fases do Processo Administrativo
Instauração
Pode decorrer de portaria, auto de infração, representação de pessoa interessada ou despacho 
da autoridade competente. A portaria deverá conter, sempre que possível, a precisa indicação 
do fato que constitui objeto do processo administrativo e não pode conter lacuna capaz de 
inviabilizar o exercício das garantias do Contraditório e da Ampla Defesa.
Instrução É marcada pela produção de provas, com a participação do interessado. É fase de complementação da documentação necessária ao julgamento do processo.
Relatório
É elaborado pelo presidente do processo, que tanto poderá ser um único agente quanto uma 
comissão processante, quando a Lei assim exigir. Trata-se de mera peça opinativa, que não 
vincula a autoridade competente para julgar.
Julgamento
Corresponde à decisão proferida pela autoridade ou órgão competente, devendo ser motivada 
e fundamentada. A decisão que não contém motivação ou se apresenta teratológica é passível 
de invalidação pelo Judiciário. É um ato vinculado, e não discricionário. Pode ocorrer de a lei não 
indicar a medida ou sanção cabível, reservando a escolha ao prudente arbítrio do administrador. 
Nessa hipótese, a despeito da discricionariedade, exige-se a motivação e a fundamentação.
Fonte: Rosa (2011) (adaptada pelo autor).
Enfim, as fases acima expressas devem existir em todas as modalidades de processos 
administrativos, vez que mesmo não seguindo aos rigores de um processo judicial, o 
Processo Administrativo visa à solução de litígio entre a administração e o administrado. 
As modalidades de Processo Administrativo são: processo de expediente; processo de 
outorga; processo de controle; processo punitivo e processo administrativo disciplinar, 
os quais serão demonstrados a seguir na Tabela, de forma sintetizada.
Tabela 2 – Espécies de Processos Administrativos.
Processo de 
Expediente
São aqueles processos de mero expediente, que não geram, não alteram, nem suprimem 
direitos dos administrados, da administração ou de seus servidores. Eles apenas registram 
situações administrativas, recebem pareceres e despachos de tramitação. 
Exemplo: Pedido de Certidões.
Processo de 
Outorga
Por eles se postula algum direito ou situação individual perante a Administração. Ele consolida 
as solicitações negociais que ocorrem entre a administração e o particular, ou consolida ações 
sujeitas à fiscalização do Poder Público.
Exemplo: Processo de licenciamento de edificação.
Processo de 
Controle
Neste procedimento, a Administração apura situações ou condutas dos agentes e se manifesta 
sobre o resultado, que terá efeitos futuros. A Administração faz verificações, declara situações, 
direitos, ou condutas do administrado ou servidor.
Exemplo: Processo de consulta tributária.
Processo 
Punitivo
Por ele, a Administração impõe penalidades por infração de lei, regulamento ou contrato. A 
Administração somente pode aplicar penas previstas em lei aos administrados, servidores ou a 
quem eventualmente esteja vinculado à Administração. 
Exemplo: Infrações sobre ações fiscalizadoras (cassação de Carteira Nacional de Habilitação)
Processo 
Administrativo 
Disciplinar
Ele é mais conhecido como “inquérito administrativo” e tem por função apurar e punir 
faltas graves dos servidores públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de 
determinados estabelecimentos da Administração. 
Exemplo: Processo Disciplinar para imposição de demissão de servidor público estável.
Processo 
Administrativo 
Tributário
É todo aquele que se destina à determinação, exigência ou dispensa do redito fiscal, bem como 
à fixação do alcance de normas de tributação em casos concretos, pelos órgãos competentes 
tributantes, ou à imposição de penalidade ao contribuinte. 
Exemplo: Processo de isenção ou de infração fiscal.
Fonte: Meirelles (2005) (adaptada pelo autor)
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UNIDADE Processo administrativo
Foram abordados até aqui temas relativos ao Direito. Contudo, sob o aspecto 
administrativo, a administração corresponde ao ato de administrar, ao qual podem 
ser imputadas três dimensões principais:
 · ciência: que é o ramo do conhecimento que trata das organizações (conjunto 
de teorias histórico-evolutivas estudada nos cursos de graduação); 
 · área administrativa: que corresponde ao todo administrativo: estrutura e 
recursos, na qual nela se envolve a criação de um ambiente favorável ao 
desempenho das atividades de todas as áreas (e não somente as da área 
administrativa); e por último
 · função administrativa: que compreende: planejar, organizar, dirigir, 
coordenar e controlar as atividades de todas as áreas (e não somente as 
da área administrativa) (PALUDO, 2013).
O processo administrativo analisado sob a visão de Chiavenato (2006) e enfatizado 
na Gestão Pública consiste no aglomerado de funções administrativas clássicas vistas 
de forma integrada e cíclica. Ou seja, as funções administrativas formam o processo 
administrativo, e quando consideradas isoladamente, o planejamento, a direção, 
a organização e o controle constituem as funções administrativas sobre as quais 
discorreremos brevemente. 
A sequência das funções do gestor público forma o ciclo administrativo, a saber:
Planejamento
Direção
OrganizaçãoControle
Figura 1 – Ciclo administrativo
Fonte: Chiavenato (2006).
A Função de Planejamento figura como a função administrativa inicial, vez 
que, antes que qualquer função administrativa seja executada, a Administração 
precisa planejar, ou seja, determinar quais são as finalidades a serem atingidas e 
como alcançá-las, antecipadamente (CHIAVENATO, 2006).
Contudo, em outra vertente, o Planejamento não seria uma decisão futura, e sim, 
aquela decisão executada no presente, sendo que somente os seus resultados se 
projetariam no futuro. Estipula-se um prazo para a implementação que, planejada 
no presente, alcançará os objetivos no futuro. 
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No mesmo sentido, Caravantes (2005) ensina que o Planejamento não diz 
respeito a decisões futuras, mas sim ao futuro impacto das decisões que são tomadas 
hoje. Ele implica avaliar o futuro e se preparar para ele, ou mesmo criá-lo.
Planejar significa olhar para frente, visualizar o futuro e o que deverá 
ser feito, elaborar planos e ajudar a fazer hoje as ações necessárias para 
enfrentar os desafios do amanhã da melhor forma. (...) Antes que qualquer 
função administrativa seja executada, a administração precisa planejar, 
ou seja, determinar os objetivos e os meios necessários para alcançá-los 
adequadamente. (CHIAVENATO, 2006).
Esta primeira função administrativa visa a estabelecer objetivos e traçar a melhor 
maneira para alcançá-los. Esses objetivos são os resultados específicos ou metas 
que se deseja atingir. 
Os planos consistem nas ações dentrode uma estrutura adequada de operações 
que focalizam os fins desejados. Para Chiavenato (2006), sem os planos, a ação 
organizacional se tornaria meramente casual, aleatória e sem rumo, conduzindo 
facilmente ao caos.
Diante disso, apresenta-se o Planejamento Participativo, que envolve várias 
pessoas na sua elaboração e implementação, pois nem sempre ele é feito 
por administradores ou especialistas. Ele deverá ser contínuo, permanente e 
participativo, maneiras de aperfeiçoar a sua realização.
O processo de planejamento se delimita em seis passos:
Definição dos objetivos Para onde queremos ir?
Quais as premissas em 
relação ao futuro? O que temos pela frente?
Qual a melhor alternativa? Qual o melhor caminho?
Qual a situação atual? Onde estamos agora?
Quais as alternativas de ação? Quais os caminhos possíveis?
Implemente o plano escolhido 
e avalie os resultados Como iremos percorrê-lo?
Figura 2 – Processo de planejamento
Fonte: Chiavenato (2006)
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UNIDADE Processo administrativo
Para aperfeiçoar os resultados e prever riscos, o Planejamento é essencial, visto 
que se faz uma previsão das decisões que serão tomadas futuramente, mas dá a 
tomada de decisões que produzirão seus reflexos no futuro. 
Dentre todos os benefícios que o Planejamento oferece às organizações, ele 
melhora a flexibilidade, a coordenação e a administração do tempo. A flexibilidade 
e o foco ajudam a organização ou a administração a operar dinamicamente e com 
um senso no futuro. 
O gestor público é bombardeado por várias tarefas em um conjunto de 
frequentes interrupções, crises e eventos inesperados, o que facilita o esquecimento 
dos objetivos traçados e a perda de tempo com atividades não essenciais e ainda 
tumultuam a atividade do gestor público. Além da melhoria do foco e flexibilidade, 
coordenação e controle, o planejamento permite uma forma de administrar o 
tempo (CHIAVENATO, 2006).
Quanto à Função Organizar, ela é vista como uma unidade ou entidade social 
composta por pessoas interagindo entre si para atingir uma finalidade comum, 
ou seja, ela é empreendimento humano criado e moldado intencionalmente para 
alcançar determinados objetivos (CHIAVENATO, 2006).
O ato de organizar decorre do planejamento e reflete como o gestor público 
procura estruturar sua gestão e cumprir o plano proposto. A organização, como 
processo, implica a distribuição de tarefas, seu agrupamento em departamentos e a 
alocação de recursos a eles (CARAVANTES, PANNO; KLOECKNER, 2005).
“[...] exemplo relativo ao setor público, foi a criação e estruturação do Programa Estadual de 
Desburocratização no Estado do Rio Grande do Sul. A missão desse programa formalmente 
estabelecida era ‘livrar o contribuinte dos grilhões da burocracia’. Sua estruturação se deu em 
torno de três macroprogramas: legalista, que procurava a alteração de normas asfixiantes; 
mudança comportamental, via treinamento dos funcionários; e participação do público, 
ouvindo o cliente [...] após dois anos e meio de operação, foi considerado um dos programas 
mais importantes do governo” (CARAVANTES, PANNO; KLOECKNER, 2005).
Ex
pl
or
Sendo assim, para Chiavenato (2006), a Organização como função adminis-
trativa de organizar é parte do processo administrativo, vez que ela significa o 
ato de organizar, estruturar e integrar os recursos e os órgãos incumbidos de sua 
administração e estabelecer relações entre eles e suas atribuições. 
Nesse sentido, vista como a Função Administrativa de Organizar, ela delimita os 
planos e limites da ação da administração, no intuito de facilitar a sua realização de 
forma integrada e estruturada.
Há de se esclarecer que a Organização também se dá como uma unidade ou entidade 
social, na qual pessoas interagem entre si para alcançar objetivos comuns, sendo 
que a palavra organização aqui significa qualquer empreendimento humano criado e 
moldado intencionalmente para atingir determinados objetivos. Essas organizações 
podem ser órgãos públicos, bancos, universidades, lojas etc. (CHIAVENATO, 2006).
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Organização
Organização
Como unidade ou entidade social, na qual 
pessoas interagem entre si para alcançar 
objetivos comuns
Organização
Como função administrativa e parte do 
processo administrativo de organizar, 
estruturar e integrar recursos e os órgãos 
incumbidos de sua administração e esta-
belecer relações entre eles.
Figura 3
Fonte: Chiavenato (2006)
A Função Administrativa de Organizar conduz necessariamente à criação da 
estrutura organizacional, que compreende os meios que a organização necessita 
para colocar em prática o planejamento elaborado para o desempenho das demais 
funções administrativas, sendo que ela inclui todos os recursos financeiros, humanos 
etc. (PALUDO, 2013).
A Organização é a melhor forma de se colocar em prática tudo aquilo que foi 
planejado, ela organiza a estrutura e agrupa aquelas atividades que são necessárias 
para realizar o esperado.
No tocante à Função de Direção, temos a maneira pela qual os objetivos devem 
ser alcançados por meio da atividade das pessoas e da aplicação dos recursos que 
compõem a organização. Após definir o objetivo, traçar estratégias para alcançá-
los, estabelecer o planejamento, estruturar a organização, cabe à função de direção 
colocar tudo isso em prática. (CHIAVENATO, 2006).
Trata-se da função administrativa mais voltada para o aspecto pessoal da 
administração, ou seja, ela é o meio necessário para que o planejamento e a 
organização possam ser eficazes, por meio da orientação e do apoio às pessoas, 
por uma adequada comunicação, liderança e motivação. Ademais, o gestor público 
precisa se comunicar bem, liderar a sua equipe e motivá-la.
Chiavenato (2006) acrescenta que como a Direção está diretamente vinculada à 
atuação sobre as pessoas da organização, ela é uma das mais complexas funções 
da administração. Sendo assim, o processo é: lidar com pessoas subordinadas por 
meio da comunicação, liderança e motivação.
A chamada Função de Direção é nomeada por Caravantes (2005), de Liderança, 
e consiste no uso da influência para motivar os colaboradores a alcançarem os 
resultados organizacionais desejados. 
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UNIDADE Processo administrativo
Ele menciona que a liderança significa criar uma cultura e valores compartilhados, 
comunicando os objetivos a todos os colaboradores em todos os níveis da 
organização e infundindo, entre eles, o desejo de desempenharem em alto nível.
De forma sintética, expõem-se os sistemas administrativos para se lidar com as 
pessoas dentro das organizações.
Tabela 3
Sistema 1 
Autoritário 
coercitivo
Sistema 2
Autoritário 
benevolente
Sistema 3
Consultivo
Sistema 4 
Participativo
Total centralização das 
decisões
Alguma centralização 
das decisões
Descentralização e 
delegação das decisões
Total descentralização 
das decisões
Imposição, coerção, 
intimidação
Alguma imposição de 
regras e regulamentos
Consulta aos níveis 
inferiores, com certa 
delegação
Participação, consenso 
e debate
Nenhuma informação, 
somente ordens e 
comandos
Pouca informação, 
ordens, comandos e 
alguma orientação
Fluxo de informação 
vertical (ascendente e 
descendente)
Intensa informação e 
comunicação, troca de 
ideias e sugestões
Nenhuma liberdade, 
muitas regras e 
regulamentos
Alguma liberdade, 
desconfiança e 
condescendência
Confiança nas pessoas. 
Algum trabalho em 
equipe
Total liberdade e 
autonomia das pessoas. 
Poucas regras e 
restrições
Punições e ações discipli-
nares, obediência rígida
Punições menos arbitrá-
rias, recompensas salariais
Ênfase nas recompensas 
salariais, raras punições 
ou castigos
Ênfase nas recompensas 
salariais, sociais e 
simbólicas
Fonte: Chiavenato (2006)
O autor explica que o sistema que melhor tem se revelado,porque é o mais eficaz 
meio de incrementar e impulsionar as habilidades, atitudes, valores e necessidades 
das pessoas em direção aos objetivos organizacionais, é o Sistema 4.
Quanto ao Controle, essa função administrativa está vinculada à maneira pela 
qual os objetivos devem ser alcançados através das atividades das pessoas que 
compõem a organização. Ele serve para todas as demais funções administrativas 
funcionares da maneira certa e no prazo correto. (CHIAVENATO, 2006).
O desempenho de uma organização e das pessoas que a compõem, continua 
o autor, depende da maneira como cada pessoa e cada unidade organizacional 
desempenha seu papel e se move no sentido de alcançar os objetivos e metas 
comuns. O Controle é o processo através do qual se obtém as informações e 
retroação, para que as funções permaneçam dentro do esperado.
Controlar significa fazer com que algo aconteça da maneira como foi planejado, 
por isso, o Planejamento e o Controle são funções praticamente inseparáveis. 
[...] Essas funções já foram chamadas de gêmeas siamesas da administração. 
(CARAVANTES, PANNO e KLOECKNER, 2005).
O Controle se dá de maneira integrada e monitorada, o que aumenta a 
probabilidade de que os fins sejam alcançados da melhor maneira. Ele está presente 
em maior ou menor grau em quase todas as maneiras de ação organizacional, e os 
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administradores passam tempos observando, revendo e avaliando o desempenho de 
pessoas, de unidades organizacionais, de máquinas e equipamentos e de produtos 
e serviços. (CHIAVENATO, 2006).
Diante disso, a sua finalidade primordial é garantir que o que foi planejado, 
organizado e dirigido atinja o objetivo previamente estabelecido. 
Chiavenato (2006) sintetiza que o controle consiste basicamente em um processo 
que guia a atividade exercida para um fim previamente determinado. 
Para a sua eficácia, ele deve atender os seguintes aspectos:
Tabela 4
Organização 
estratégica para 
resultados
O controle deve apoiar planos estratégicos e focalizar as atividades 
essenciais que fazem a real diferença para a organização.
Compreensão
O controle deve apoiar o processo de tomada de decisões apresentando 
dados em termos compreensíveis. O controle deve evitar relatórios 
complicados e estatísticas enganosas.
Orientação rápida 
para as exceções
O controle deve indicar os desvios rapidamente, por meio de uma 
visão panorâmica sobre onde as variações estão ocorrendo e o que 
deve ser feito para corrigi-las adequadamente.
Flexibilidade O controle deve proporcionar um julgamento individual e que possa ser modificado para se adaptar a novas circunstâncias e situações.
Autocontrole O controle deve proporcionar confiabilidade boa comunicação e participação entre as pessoas envolvidas.
Natureza positiva
O controle deve enfatizar o desenvolvimento, mudança e melhoria. 
Deve alcançar a iniciativa das pessoas e minimizar o papel da 
penalidade e das punições
Clareza e objetividade O controle deve ser imparcial e acurado para todos. Deve ser respeitado com um propósito fundamental: a melhoria do desempenho.
Fonte: Chiavenato (2006) (adaptada pelo autor)
O controle é um instrumento que possibilita à administração ou à organização 
ter as informações necessárias para a melhoria de todos os itens do processo, assim 
como identifica as práticas que se mostram eficientes e que devem ser mantidas.
O processo administrativo é cíclico, dinâmico e interativo, pois além da sequência, 
o exercício das funções não ocorre isoladamente, elas se inter-relacionam e são 
dinâmicas, visto que estão continuamente incorporando formas mais eficientes de 
fazer, visando à melhoria contínua do processo (PALUDO, 2013).
Sendo assim, o processo administrativo está sujeito às funções administrativas por 
serem adequados aos fins do processo, ou seja, essas funções são os procedimentos 
norteadores do processo administrativo, para que a administração consiga alcançar 
os objetivos delimitados de forma eficiente.
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UNIDADE Processo administrativo
Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:
 Sites
Para ampliar seus conhecimentos, consulte:
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
www.ibge.gov.br
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
www.ibama.gov.br
Portal Senai São Paulo
www.sp.senai.br/
SESC SP
www.sescsp.org.br/
Agência Nacional de Telecomunicações
www.anatel.gov.br/institucional/
Fundação Nacional do índio
www.funai.gov.br
Banco Central do Brasil
www.bacen.gov.br
Conselho Administrativo de Defesa Econômica
www.cade.gov.br
Senado Federal
www.senado.gov.br
Câmara Federal
www2.camara.leg.br/
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Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descompli-
cado. 18.ed. São Paulo: Método, 2010.
BRASIL. Constituição (1998). Constituição da República Federativa do Brasil. 
Brasília/DF: Senado, 1988.
______. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo 
no âmbito da Administração Pública Federal. Portal da Legislação: Leis Ordinárias. 
2015. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9784.htm>.
CARAVANTES, Geraldo R.; PANNO, Claudia C.; KLOECKNER, Monica C. 
Administração: teorias e processos. São Paulo: Pearson Prentice Hall, 2005.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. 3.ed. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2006.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27.ed. São Paulo: 
Atlas, 2014.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30.ed. São Paulo: 
Malheiros, 2005.
PALUDO, Augustinho. Administração Pública. 3.ed. Rio de Janeiro: 
Elsevier, 2013.
ROSA, Marcio Fernando Elias. Direito Administrativo. 12.ed. São Paulo: 
Saraiva, 2011.
SPITZCOVSKY, Celso. Direito Administrativo. 8.ed. São Paulo: Damásio de 
Jesus, 2006.
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