Princípios norteadores da administração pública

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Princípios norteadores da administração pública
01/09/2016
Resumo: Procura-se analisar os princípios explícitos e implícitos que norteiam a Administração Pública e dão base ao seu funcionamento. Eles dáo superfície e auxiliam a Administração Pública e ao Poder Público, servindo como comandos que devem ser seguidos para que a Administração funcione. Esse estudo envolve princípios informativos que decorrem da Constituição Federal ou podem ser encontrados nela.
Palavras-chave: princípios da administração pública; moralidade jurídica; legalidade; impessoalidade; publicidade; eficiência.
INTRODUÇÃO
Este trabalho procura estudar os princípios que dão base fundamental à Administração Pública durante o exercício da Administração.
Eles dão base e orientação para a vida em Administração Pública e ao Poder Público, servindo como comandos que devem ser seguidos e pautar toda a atividade administrativa.
Este estudo envolverá os princípios informadores, explícitos e suas decorrências.
1. Princípios norteadores da Administração Pública
1.1 Princípios informadores
1.1.1 Supremacia do interesse público sobre o particular
O Estado, como prestador de serviço público, tem, em razão do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, a possibilidade, no exercício de sua atividade como Administração Pública, de imitar o interesse do individual em prol do interesse da coletividade.
Essa limitação que se torna possível ao Estado durante a atividade administrativa não é gratuita e nem ilimitada. É necessário que o a Administração Pública haja de forma proporcional e sempre com observância às restrições impostas pela lei.
O princípio da supremacia do interesse público é um princípio considerado implícito por administrativistas como Marcelo Alexandrino e Vicente de Paulo (2013, p. 182), que opinam, ainda, no sentido de que “Embora ele não se encontre no enunciado do texto constitucional, ele é decorrência das instituições adotadas no Brasil. ”
Ainda segundo os autores, o regime democrático de direito vigente no Brasil, por meio da democracia representativa, é o que dá base ao princípio, estabelecendo que tudo que o Estado pretender realizar durante a atividade pública, além de obrigatoriamente ter que ser compatível com o ordenamento jurídico, deve ser para beneficiar e atender ao interesse geral da sociedade.
Em suma, pode-se definir o princípio em análise como prerrogativas e direitos estatais sobre o particular.
1.1.2 Indisponibilidade do interesse público
Seguindo exatamente a direção contrária do princípio da supremacia do interesse público, tem-se o princípio, também implícito, da indisponibilidade do interesse privado. Este princípio trata de estabelecer limitações ao Estado, para coibir possíveis práticas baseadas tão-somente no interesse privado do Administrador Público e para evitar que este esqueça da observância que se deve ao interesse coletivo, ao bem comum.
Embora também não previsto na Constituição de Federal, o princípio aqui estudado também decorre das práticas estabelecidas no texto e, naturalmente, do regime democrático de direito. Como administrador público, o Estado jamais pode ultrapassar limites previstos na legislação durante a sua atuação, para que não sejam acarretados prejuízos ao particular.
A indisponibilidade do interesse público, mais uma vez trazendo as lições dos professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, compõe um dos pilares do nosso regime jurídico administrativo, de onde surgem as limitações existentes e impostas à atividade administrativa, pois conforme eles, o Estado como Administração Pública é “gestor de bens e interesses alheios” (2013, p.184).
Ainda segundo os autores, de maneira contrária ao princípio da supremacia do interesse público, o da indisponibilidade do interesse privado está presente em toda e qualquer atuação da administração, seja atividades-meio ou atividades-fim.
1.2 Princípios expressos
1.2.1 Legalidade
O princípio da legalidade na Administração Pública determina que a atuação administrativa deve, sempre, obrigatoriamente, ser fundamentada na lei. Para todas as ações do Estado, é necessária subordinação a lei, autorização legal.
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2013, p. 187):
“…para os particulares a regra é a autonomia da vontade, ao passo que a administração pública não tem vontade autônoma, estando adstrita À lei, a qual expressa a “vontade geral”, manifestada pelos representantes do povo, único titular originário da “coisa pública”.
No princípio da legalidade, vige a máxima de que a administração pública só pode ser exercida com a autorização da lei, ou seja, espécies de comandos normativos que advenham da legislação.
1.2.2 Impessoalidade
O princípio da impessoalidade estabelece que deve ser coibido todo tipo de descriminação. A atividade estatal deve ser desempenhada independentemente do indivíduo que por ela será atingido.
Segundo a ilustre professora Maria Silvia Zanella de Pietro, a atuação administrativa deve ser enxergada pelo prisma do agente público e essa atividade não pode ser imputada a ele, mas ao Estado, por intermédio dele (teoria da imputação/do órgão).
A impessoalidade sugere, conforme lição de Matheus Carvalho (2016, p. 64):
“…se traduz na ideia de que a atuação do agente publico deve-se pautar pela busca dos interesses da coletividade, não visando a beneficiar ou prejudicar ninguém em especial, ou seja, a norma prega a não discriminação das condutas administrativas que não devem ter como mote a pessoa que será atingida pelo seu ato. Com efeito, o princípio da impessoalidade reflete a necessidade de uma atuação que não discrimina as pessoas, seja para benefício ou prejuízo. ”
1.2.3 Moralidade
O princípio da moralidade estabelece que a coisa pública deve ser tratada, pelo administrador, no momento do exercício público, pela honestidade, lealdade, boa-fé, não corrupção. A atuação deve primar pela probidade durante o trato com a coisa pública.
Assim, o princípio da moralidade estabelece, conforme Carvalho (2016, p. 67) um comando de “observância a padrões éticos de conduta, para que se assegure o exercício da função pública de forma a atender às necessidades coletivas”
1.2.4 Publicidade
O princípio da publicidade na Administração Pública é o mecanismo de validade para controle e eficácia de atos administrativos, uma vez que eles só podem causar seus efeitos se forem publicados. Ele pode ser restringido quando for necessário proteger a intimidade, a vida privada, a honra e a segurança nacional.
Segundo o administrativista Matheus Carvalho (2016, p. 68) “ a principal finalidade do princípio da publicidade é o conhecimento público acerca das atividades praticadas no exercício da função administrativa. ”
1.2.5 Eficiência
Eficiência traduz a busca da Administração Pública de obtenção de resultados que sejam positivos e beneficiem a sociedade com o menor gasto possível. Tal princípio goza de eficácia plena e aplicabilidade imediata.
Carvalho (2016) descreve, da seguinte maneira, o princípio da eficiência: “Eficiência é produzir bem, com qualidade e com menos gastos. Uma atuação eficiente da atividade administrativa é aquela realizada com presteza, e, acima de tudo, um bom desempenho…”
1.2.6 Contraditório e ampla defesa
Os princípios do contraditório e da ampla defesa deverão ser respeitados e observados no processo administrativo. É o direito de saber-se o que ocorre no processo e o direito de se manifestar nele. Divide-se em três vertentes, tais quais defesa prévia, técnica e duplo grau de jurisdição.
São princípios expressos na Constituição Federal/88, em seu art. 5º, como garantia dos indivíduos, e está previsto no inciso LV:
“aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. ”
1.2.6.1 Defesa prévia
 A defesa prévia consiste no direito de alguém se manifestar antes de ser proferida uma decisão administrativa contra o particular. Em situações excepcionais, defere-se o contraditório diferido, queé aquele que se realiza antes da ação da administração.
1.2.6.2 Defesa técnica
Constitui o direito de se manifestar por meio duma defesa técnica, qual seja, por meio do advogado. Porém, a ausência dessa defesa técnica não causa nulidade do processo administrativo em face da Súmula Vinculante n. º 05. A defesa técnica também permite que o próprio indivíduo construa sua defesa, se assim desejar.
1.2.6.3 Duplo grau de jurisdição
É o direito que o indivíduo no âmbito administrativo tem de buscar uma revisão dos atos que a Administração pratica, por provocação de interessado, para coibir eventuais injustiças ou decisões ilegais. É necessária a motivação dos atos decisórios, como forma de, segundo Carvalho (2016) “viabilizar apresentação de argumentos em sede recursal independentemente da possibilidade de discutir posteriormente a mesma matéria por intermédio de provocação ao Poder Judiciário”.
1.3 Princípios implícitos
1.3.1 Razoabilidade e proporcionalidade:
Toda ação, segundo a razoabilidade, deve obedecer a lei de maneira razoável, seguindo o padrão do homem-médio, padrão sobre o qual a sociedade tem um consenso, para evitar possíveis arbitrariedades. Enquanto isso, a proporcionalidade estabelece que a atuação do Estado deve ser proporcional ao objeto de aplicação, nada de forma mais gravosa e nem mais branda, mas proporcional, em meios e fins.
1.3.2 Continuidade
Não é possível que a atividade estatal pare. É essencial que ela continue e adquira, por sua vez, a característica de ininterrupta, sem a possibilidade de ser freada. Isso ocorre, segundo Carvalho (2016, p. 75), porque as necessidades da sociedade são inadiáveis e não comporta falhas e interrupções, exemplificando através do fornecimento de água.
CONCLUSÃO
Por meio da realização deste trabalho, percebe-se que os princípios que norteiam a Administração Pública fogem tão-somente do status de princípios previstos, mas chegam ao de comandos normativos que norteiam e orientam toda a atividade pública, sendo de observância obrigatória por parte do Administrador Público. Tanto é assim que a previsão expressa da maior parte deles ou é a Constituição Federal, ou ao menos decorre de algo estabelecido nela.
Em suma, para que haja uma adequada prestação de serviços públicos, torna-se extremamente necessário que sejam seguidos a todo o momento pelo Poder Público.
 
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Adminstrativo Descomplicado 23ª Edição, São Paulo, Editora Método: 2013
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo, 3ª Edição. Salvador, 2016. Editora JusPodvm.
O PROCESSO ADMINISTRATIVO
O processo administrativo consiste na sequência de atividades realizadas pela Administração Pública com o objetivo final de dar efeito a algo previsto em lei. O processo administrativo é regulado pela Lei nº 9.784/99, chamada de Lei de Processo Administrativo (LPA).
O processo administrativo são as atividades da Administração Pública que tem como objetivo alcançar fins específicos previstos em lei.
Sem o processo administrativo, as ações do Estado não seriam regulares, uniformes e baseados em princípios legais que as dão sustentação.
Dessa forma, pode-se afirmar que o processo administrativo é um dos principais fundamentos para que o Estado aja conforme a lei e que aplique os seus esforços para consolidar as mesmas.
Neste artigo veremos o que é o processo administrativo, para que ele serve, quais são as leis que o regem e outras particularidades. Boa leitura!
O que é processo administrativo?
De forma geral, o processo administrativo é a forma de atuação do Estado. Ele consiste na sequência de atividades realizadas pela Administração Pública com o objetivo final de dar efeito a algo previsto em lei.
O processo administrativo é regulado pela Lei nº 9.784/99, chamada de Lei de Processo Administrativo (LPA).
O processo administrativo é a forma como o Poder Público opera e toma as decisões necessárias para continuar funcionando.
Já que os atos do Estado não são aleatórios e arbitrários, o processo administrativo é a forma de organizar esses atos para que eles cheguem na decisão final de forma padronizada, coerente e homogênea, fazendo, teoricamente, que trâmites de situações similares sempre sejam iguais.
Para que serve o processo administrativo?
O processo administrativo, no Estado Democrático de Direito, serve para tornar as decisões administrativas do Poder Público previsíveis, organizadas e estruturadas de forma com que as competências dos órgãos, entidades e autoridades sejam claras e eficientes.
Sem o processo administrativo e a sua respectiva lei, as decisões administrativas do Estado, que tem por objetivo final a validação das leis e a sua aplicação direta, seria descoordenada, arbitrária e autocrática, fazendo com que os administrados – a sociedade – não tivesse consciência de como o poder do Estado opera.
Assim, tendo uma lei específica que dita como devem funcionar os procedimentos administrativos do Estado, de quem é a competência de cada coisa e como cada instituição pública deve funcionar com a finalidade de executar os fins necessários para a organização pública da nação, a organização da mesma e sua previsibilidade são preservadas.
Legislação sobre o processo administrativo
A Lei nº 9.784/99 tem o propósito de fazer com que os procedimentos internos da Administração Pública sejam padronizados, além de mostrar para a sociedade civil como que funciona a tomada de decisão dos órgãos que formam a Administração Pública.
As funções da Lei de Processo Administrativo, então, são as de criar uma carta de identidade e princípios da Administração Pública, estipular um núcleo de ordenamento jurídico dentro da administração do Estado e definir um estatuto da cidadania administrativa.
A Lei de Processo Administrativo é segmentada em 18 capítulos que elucidam como são realizados os procedimentos e processos administrativos, estipulando competências, prazos e etapas, com o objetivo de proteger os direitos da sociedade e a padronizar o cumprimento dos fins dos procedimentos.
O artigo 1º da Lei nº 9.784/99 define o propósito da mesma e a amplitude de cobertura sobre as ações tomadas pelo Poder Público e pela Administração Pública da seguinte forma:
“Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
§1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.
§2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão”.
Nota-se que o processo administrativo e a sua lei se aplicam não só ao Poder Executivo, mas também ao Legislativo e ao Judiciário, nas situações em que ambos despenham funções administrativas.
O Legislativo e o Judiciário desempenham tais funções quando, por exemplo, um juiz passa por uma corregedoria interna ou quando um vereador ou deputado infringe uma das regras de suas respectivas Casas. Assim, os Poderes em questão agem de forma administrativa e usufruem da LPA.
Dessa forma, a Lei de Processo Administrativo tem como objetivo o cumprimento das garantias fundamentais, a regularização dos princípios administrativos e limita as condutas da Administração Pública ao que o texto apresenta.
Embora a Lei nº 9.784/99 estabeleça o funcionamento da Administração Pública Federal, o Superior Tribunal de Justiça aplica as mesmas regras para a Administração dos estados e municípios em situações onde os próprios não possuem lei específica que regule os seus processos administrativos.
Processo administrativo x procedimento administrativo
Dentro das doutrinas, há uma separação conceitual entre as palavras “processo”e “procedimento” quando se trata, propriamente, do processo administrativo.
Uma vez que o conceito de processo administrativo é muito amplo, por não lidar necessariamente com um processo específico, mas sim com um conjunto de regras, procedimentos, etapas, delegações que regem as decisões tomadas pela administração pública, alguns doutrinadores fazem uma diferenciação entre as palavras.
O processo administrativo, dessa forma, para além da lei, possui significados distintos, que fazem sentido dentro do contexto em que o termo se encontra dentro do órgão específico da Administração Pública que o mesmo se encontra.
Alguns doutrinadores entendem processo administrativo como o caminho trilhado pelos órgãos, entidades e autoridades na resolução dos trâmites da Administração Pública que tem como objetivo executar as finalidades das leis objetivas.
O processo administrativo, nessa perspectiva, seria aquilo que rege o trabalho administrativo do Estado, os caminhos trilhados por lei para que os agentes públicos possam agir conforme o que foi estipulado para resolver conflitos e tarefas administrativas.
Já o procedimento administrativo é visto por alguns autores como o método utilizado para realizar os processos administrativos. Seriam as formalidades e a legalidade das ações que embasam as decisões administrativas dentro do processo administrativo.
Entretanto, a divisão entre “processo” e “procedimento” administrativo não é unânime e nem uma regra. É apenas uma divisão que alguns autores fazem entre os termos para falar mais especificamente da área de Administração Pública.
De qualquer forma, é importante trazer essa pontuação para que não exista dúvida a respeito do tema.
Princípios do processo administrativo
O processo administrativo, como tudo dentro da esfera do Direito, se baseia em princípios que norteiam a sua existência e que dão legitimidade aos caminhos e procedimentos trilhados dentro da Administração Pública.
Vamos listar alguns dos princípios do processo administrativo abaixo, detalhando cada um deles:
Devido processo legal
O princípio do devido processo legal afirma que ninguém deve ser privado de liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal.
Numa situação onde o processo administrativo lida com uma lide, uma disputa judicial entre um administrado e a Administração Pública, por exemplo, o princípio do devido processo legal tem como objetivo limitar o poder do Estado e assegurar que a disputa não seja arbitrária, preservando o direito de ambas as partes.
Contraditório e ampla defesa
Dentro de uma disputa judicial, o princípio do contraditório e da ampla defesa garante às partes o direito de questionar tudo o que for alegado pela outra parte, utilizando de todos os métodos legais cabíveis para manifestar defesa contra as acusações.
Esse é mais um princípio que tem como objetivo preservar os direitos dos administrados (a sociedade) e dos administradores, garantindo a ambos a possibilidade de discordar de acusações e se defender, pelos métodos legais, das mesmas.
Legalidade
A Administração Pública e, num todo, todo o aparato que legitima o poder do Estado, precisa operar única e exclusivamente na legalidade.
Isso significa que todos os órgãos, entidades e autoridades públicas têm suas funções, tarefas e atribuições limitadas à lei. As atividades administrativas estão inclusas nisso.
O Poder Público, no geral, só pode atuar dentro do que estipula as leis, tendo suas competências, cursos de ações e caminhos definidos pelas mesmas.
Motivação
O princípio da motivação, na Administração Pública, tem como objetivo obrigar a todos órgãos, entidades e autoridades que formam a Administração Pública a tornar explícitos os fundamentos legais que os fazem tomar decisões.
Toda a Administração Pública é obrigada a explicar, para todas as partes interessadas, quais são os fundamentos do Direito que baseiam as suas decisões, atos e procedimentos.
Oficialidade
Esse princípio do Direito dá autonomia ao trabalho das partes da Administração Pública.
É a oficialidade que permite que os membros administrativos do Estado ajam de forma autônoma, sem a necessidade de que um administrado entre com um requerimento para que os processos comecem para que se alcancem os efeitos finais previstos em lei.
Gratuidade
Por último, o princípio da gratuidade, como o nome já diz, estipula que todas as relações processuais da Administração Pública não podem ser cobradas dos administrados.
Todas as relações administrativas do Estado com os administrados devem, portanto ser gratuitas. As únicas cobranças processuais válidas são aquelas que são previstas em lei específica.
Direitos e deveres dos administrados
Da mesma forma que a Lei de Processo Administrativo estipula como a Administração Pública pode agir legalmente, quais são as suas competências, limites, direitos e deveres, são estipulados, dentro da mesma, direitos e deveres dos administrados, que são os indivíduos civis que compõem a sociedade.
Direitos do administrado
De acordo com o artigo 3º da Lei de Processo Administrativo, os direitos dos administrados são:
“Art. 3º O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas;
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente;
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a representação, por força de lei”.
O atropelamento desses direitos dos administrados por qualquer parte da Administração Pública é um ato ilegal, que pode levar o agente ou órgão envolvido a ser cobrado judicialmente pelos seus atos.
Deveres do administrado
A Lei de Processo Administrativo também delega deveres aos administrados ao lidar com partes administrativas do Estado, com o objetivo de manter a legalidade dos processos e da relação entre os administradores e os administrados. De acordo com o artigo 4º da Lei, os deveres são:
“Art. 4º São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de outros previstos em ato normativo:
I - expor os fatos conforme a verdade;
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
III - não agir de modo temerário;
IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclarecimento dos fatos”.
Dessa forma, a relação entre os administrados e os administrados pode ser dada conforme a legalidade dos atos e com o objetivo de tornar o processo administrativo correto e eficiente.
Processo administrativo disciplinar
O processo administrativo disciplinar é um conjunto de instrumentos legais da Administração Pública utilizados para apurar irregularidades e punir agentes públicos e outros indivíduos que possuam uma relação jurídica com a administração do Estado.
A Lei de Processo Administrativo prevê que todos os seus agentes devem operar a administração de acordo com a lei. Aqueles que infringem alguns de seus princípios, portanto, estão sujeitos às penalidades judiciais cabíveis.
O Processo Administrativo Disciplinar (PAD) tem previsão legal sob o artigo 143 da Lei nº 8.112/90, que determina o regime jurídico dos agentes públicos.
Em relação às punições, o processo administrativo disciplinar pode punir o agente público de formas diferentes. Pode ser empregada desde uma advertência até a cassação de aposentadoria e destituição do cargo.
Tipos de processo administrativo disciplinar
O processo administrativo disciplinar é dividido em duas fases: a sindicância e o processo administrativo disciplinar propriamente dito.
A sindicância é a etapa onde é apurada a autoria da infração ou irregularidade e a existência da mesma, lembrando que só as irregularidades precisam ser sido feitas dentro daAdministração Pública.
A sindicância se subdivide em preparatória e acusatória. A preparatória não está prevista em lei específica, mas tem como objetivo fazer as apurações necessárias para a entrada do processo administrativo disciplinar.
Já a sindicância acusatória está prevista em lei, nos artigos 143 e 145 da Lei nº 8.112/90. Ela é responsável pela aplicação de punições mais brandas ao agente, como uma advertência.
O processo administrativo disciplinar propriamente dito, no entanto, estabelece punições médias e graves, como a suspensão ou a demissão do agente público.
Qual o prazo para prescrição do processo administrativo disciplinar?
A partir do momento em que o fato irregular se tornar conhecido pelo órgão competente a praticar o PAD, corre o prazo de prescrição da irregularidade.
As prescrições ocorrem em tempos diferentes, de acordo com o grau de punição estipulado de acordo com a irregularidade.
Em uma advertência, a punição não poderá mais ser aplicada após 180 dias;  em caso de suspensão, dois anos; e, por último, em caso de infrações puníveis pelo PAD com demissão, destituição do cargo ou cassação da aposentadoria, cinco anos.
Vale destacar que a abertura de sindicância ou do processo administrativo disciplinar interrompe a prescrição até que decisão final seja dada.
O que é processo administrativo?
O processo administrativo é a forma de atuação do Estado. Ele consiste na sequência de atividades realizadas pela Administração Pública com o objetivo final de dar efeito a algo previsto em lei. É a forma como o Poder Público opera e toma as decisões necessárias para continuar funcionando.
Qual a lei que regula o processo administrativo?
O processo administrativo é regulado pela Lei nº 9.784/99, chamada de Lei de Processo Administrativo (LPA).
Para que serve o proceso administrativo?
O processo administrativo serve para tornar as decisões administrativas do Poder Público previsíveis, organizadas e estruturadas de forma com que as competências dos órgãos, entidades e autoridades sejam claras e eficientes.
Quais os princípios do processo administrativo?
A seguir listamos alguns dos princípios do processo administrativo: Devido processo legal, contraditório e ampla defesa, legalidade, motivação e gratuidade.
Conclusão
O processo administrativo é um dos pilares que sustentam a legalidade dos atos realizados pela Administração Pública.
Sem uma lei específica regulamentando o limite de atuação dos agentes públicos, o poder do Estado seria arbitrário e disforme, onde cada órgão público agiria da forma que achasse mais conveniente.
Esperamos que este artigo sobre processo administrativo tenha sanado suas dúvidas a respeito do tema. Questionamentos, contribuições e demais comentários podem ser feitos na seção abaixo. Toda contribuição é bem-vinda!
Atos administrativos
01/08/2016
Resumo: Procura-se, por meio deste trabalho fazer uma breve análise sobre alguns aspectos do instituto do direito administrativo Ato Administrativo, como sua classificação, seus elementos, seus atributos e suas principais formas de extinção.
Palavras-chave: ato administrativo; direito administrativo; objeto do ato administrativo; objetivo do ato administrativo; competência do ato administrativo; forma do ato administrativo.
INTRODUÇÃO
O ato administrativo é um instituto extremamente relevante para o estudo do Direito Administrativo, não apenas para entender como funciona o exercício da atividade pública pela administração, mas para entender como eles se encaixam no ordenamento jurídico.
Por meio das classificações de seus diversos tipos de atos, é necessário estudar seus elementos, atributos e formas de extinção, que definem como ele funciona e se adequa à Administração Pública e à convivência em sociedade.
1. Atos Administrativos
1.1 Conceito
Os atos administrativos são praticados durante o exercício da função administrativa, em regime público, representando a vontade estatal. Possui como finalidades adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou, ainda, impor obrigações aos particulares e constituir limitações ao próprio Estado quando este exerce o Poder Público.
O ato administrativo se cinge naquele momento em que a Administração Pública exerce a função administrativa dentro do regime de direito público.
Segundo ensina o professor Hely Lopes Meireles (2006), constitui “uma manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, adquire, resguarda, transfira e modifique, extinga e declare direitos. ” que legitima o Estado a instrumentalizar a função de administrar.
Além de ser um instrumento pelo qual o Estado (ou quem exerça a função de Estado) administre o poder público, ele consiste também em uma declaração e, em determinados aspectos, se sujeita ao controle do Poder Judiciário, conforme entendimento da autora Maria Sylvia Di Pietro (2009): “Declaração do estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. ”
Em consonância com o pensamento de doutrinadora acima mencionada, está o entendimento do também administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello, segundo a qual o Estado quem assume essa posição declara e manifesta cumprimento de providências para fazer valer a lei, também sujeitas a regulação por parte do Poder Judiciário.
Dito isso, o exercício da Administração pode ser traduzido pela edição de ato administrativo, já que ele positiva essa função tanto pelo Poder Executivo, quanto pelos Legislativo e Judiciários.
1.2 Classificação do Ato Administrativo
O ato administrativo, conforme a maior parte da doutrina, possui diversas classificações. Conforme a classificação dos ilustres mestres Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ((2015, p. 484-506), eles classificam-se em vinculados, discricionário, geral, individual, de império, de gestão, de expediente, ampliativo, restritivo, simples, composto, complexo, interno, externo, constitutivo, extintivo, modificativo, declaratório, válido, nulo, anulável, inexistente, perfeito, imperfeito, eficaz, ineficaz, pendente, consumado.  
O ato vinculado é aquele que encontra previstos em lei todos os seus requisitos e elementos, de forma bastante objetiva. Neste ato, o legislador não dá margem ao administrador para agir conforme a sua manifestação livre de vontade, é obrigatório seguir a lei. Já no ato discricionário, o Estado tem margem para escolher a melhor atuação conforme o caso concreto. Mesmo havendo margem para discricionariedade, esta nunca é total, pois geralmente a competência e a finalidade são elementos que se encontram previstos na legislação.
Os atos gerais têm a sua edição voltada para todos, não possui destinatário específico. Exemplo deles são comandos normativos aplicáveis a todas as pessoas e casos concretos que se enquadrem na ordem que ele emite. Já os individuais, delimitam o tipo de pessoa para o qual o ato é editado.
Os atos de império constituem os famosos momentos em que o Estado, como Administração Pública, edita comando para que ele tenha prerrogativa estatal em determinados contextos. Ao contrário deles, nos atos de gestão, o estado não possui qualquer prerrogativa e age de forma igualitária com o particular. Já no ato de expediente, o Estado edita com função de fazer prosseguir processos e outras atividades administrativas, somente.
O ato ampliativo é aquele que gera direitos ao particular, criando—lhe vantagens, licenças, permissões, autorizações e nomeações. Nesse interim, o restritivo restringe obrigações e determina penalidades.
Ato simples é aquele que depende de tão-somente uma única e simples manifestação de vontade para estar perfeito e acabado. Enquanto isso, o ato complexo, depende de mais de uma manifestação de vontade e constitui a soma de atos independentes para que ele se concretize. Ainda, o ato composto depende de mais de uma manifestação de vontade e é constituindo por uma vontade principal e outra acessória, sendo que a última ratificará a primeira.Atos internos são os que são editados com vistas a produzir efeito somente no âmbito da administração pública, atingindo diretamente apenas seus órgãos e agentes. Enquanto o externo, atinge somente os administradores em geral, criando direitos ou obrigações gerais ou individuais, declarando situações jurídicas. Ademais, o constitutivo cria uma nova situação jurídica individual em relação à administração. Já o extintivo, finaliza e desconstitui situações jurídicas individuais existentes.
Tem-se, também, o ato modificativo, que tem como objetivo modificar situações preexistentes sem que se as extinga. Enquanto isso, a declaratória declara alguma situação jurídica anterior a ele, direito ou obrigação preexistente.
Ato válido, por sua vez, é o que está em conformidade com o ordenamento jurídico e observou totalmente as exigências legais e infra legais necessárias para ser corretamente editado, assim como os princípios jurídicos orientadores da atividade administrativa. Junto com ele, há o ato nulo, que constitui aquele tipo de ato que nasce com vício insanável, geralmente o que advém da ausência dos elementos constitutivos, ou defeito substancial neles, retroagindo assim que for retirado do universo jurídico, desfazendo efeitos já produzidos (exceto em caso de terceiros de boa-fé). Já o anulável é o que representa ato com defeito sanável e pode ser convalidado pela própria administração que o praticou, desde que não seja lesivo ao interesse público ou cause prejuízo a terceiros.
Ato inexistente é constituído por apenas ter aparência de manifestação de vontade da administração, mas advém de alguém que se passa por agente público. Ato perfeito é o que está terminado e concluiu seu ciclo e todas as etapas de construção e quando já se passaram todas as fases necessárias para sua produção. Ao contraste dele, o imperfeito é o que não chegou perto de completar seu ciclo de formação.
Ato eficaz é aquele ato que se constituí por estar pronto para gerar efeitos típicos dele, conforme a legislação. O ineficaz, ao contrário, não pode produzir seus efeitos.
Ato pendente é o que está sujeito a termo ou condição, ou seja, ato pendente é ato que, por si só, já é ineficaz. Ao contrário disso, o consumado produziu todos os seus efeitos na esfera jurídica e não possui mais possibilidade de produzir novos, encerrando o objetivo para o qual foi criado.
1.3 Elementos dos atos administrativos
Os elementos dos atos administrativos são requisitos que norteiam a edição do ato em si, imprescindíveis para a sua formação, de forma que a falta de algum deles pode prejudicar a sua validade e os seus efeitos. São eles: competência, forma, finalidade, motivo, objeto.
1.3.1 Competência
A competência se define pelo fato de existir sempre um agente público ao qual a lei dá competência para prática de ato específico. Ela é um elemento irrenunciável, imprescritível, improrrogável e intransferível. Em regime de excepcionalidade, há a avocação, que é quando um ente toma para si a competência de agente inferior, somente. Já a delegação, acontece quando um órgão de mesma ou inferior hierarquia toma para si as atribuições de algum órgão, não a titularidade.
A competência, dessa forma, é um elemento sempre vinculado, mesmo que o ato seja discricionário, pois ela se origina da lei.
1.3.2 Forma
Em se tratando da forma como elemento do ato administrativo, é o meio pelo qual o ato se apresenta. Em geral, é escrito. Ele não busca sempre a forma, como traz o princípio da instrumentalidade das formas, pois mesmo que ele tenha sido editado de forma incorreta, se alcançar o objetivo para o qual foi criado, ele será válido.
A forma é um elemento sempre vinculado, por isso, passível de controle judiciário. Defeito de forma é geralmente possibilita convalidação, a menos que a lei estabeleça diferente.
1.3.3 Finalidade
A finalidade do ato administrativo é aquilo que ele procura quando é editado, a finalidade que pretende alcançar, para afirmar a busca pelo interesse público, mas além disso, sempre há uma finalidade prevista na lei. Tal elemento é sempre vinculado, vez que está sempre previsto em lei (também passível de controle pelo Judiciário). Qualquer falta de atendimento à finalidade configura vício insanável, sendo obrigatória a anulação do ato, sem poder ser convalidado.
1.3.4 Motivo
Motivo é o elemento do ato que dá base e fundamento à sua edição. É a relação entre o motivo e o resultado (objeto e finalidade). O fato e o direito que dá origem à pratica do ato sempre se correlaciona com o motivo.
O motivo, porém, tem que ser diferenciado da motivação. O primeiro, constitui-se no motivo pelo qual o ato nasce, seu propósito. Já a motivação, é a exposição do motivo, sua explicitação e fundamentação. Com base nisso, foi criada a teoria dos motivos determinantes que sustenta, em suma, que a validade dos atos administrativos sempre se ligará aos motivos indicados como seu fundamento.
1.3.5 Objeto
Por fim, o objeto, constitui aquilo que se pode traduzir no conteúdo/matéria do ato. Por meio dele, a administração manifesta a sua vontade ou trata sobre situações preexistentes. Consiste, em outras linhas, na alteração que esse elemento causa no universo jurídico, que é imediato.
1.4 Mérito administrativo
Superado o primeiro momento do ato administrativo, tem-se que há ocasiões em que a Administração possui a necessidade de decidir sobre a oportunidade e conveniência da prática de um determinado ato discricionário, escolhendo o conteúdo desse ato, dentro dos limites estabelecidos na lei. Trata-se do mérito administrativo.
O mérito administrativo só pode ser realizado no ato discricionário. Constitui a valoração dos motivos e a escolha do objeto do ato a ser praticado pela Administração, a quem cabe a prática. Conforme a lição de Hely Lopes Meireles “consiste na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração imcumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e a justiça do ato a realizar
Em se tratando de atos administrativos, o mérito administrativo traz possíveis resultados que podem resultar da sua realização, tais como revogação ou não do ato, porém nunca sua anulação. Além disso, não pode o Poder Judiciário intervir e revogar atos administrativos, só anular em caso de ilegalidade ou ilegitimidade, pois este não realiza controle de mérito e nem substitui a Administração analisando conveniência e oportunidade, sob pena de contrariar o princípio da separação dos poderes.
1.5 Atributos dos atos administrativos
Os atributos dos atos administrativos constituem aquilo que, juntamente com os elementos, norteiam os atos administrativos. São caraterísticas que fazem com que o ato seja aplicado ou não.
1.5.1 Presunção de Legitimidade
A presunção de legitimidade está presente desde o nascimento do ato e independentemente da norma legal que o prevê. É um atributo que se encontra em todos os atos administrativos, de obrigação ou de reconhecimento de direitos.
Segundo os administrativistas Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2013, p. 494), é um atributo que permite que mesmo que tenham vícios ou defeitos, se não forem anulados ou sustados temporariamente seus efeitos, seja plenamente eficaz, como se fosse válido. Existem recursos que podem sustar preventivamente (até com efeito suspensivo), inclusive, atos administrativos, ou a sua execução e, também, com mandado de segurança com pedido limitar, ações cautelares, antecipação dos efeitos da tutela, etc. Assim, a presunção de legitimidade e relativa e admite prova em contrário, ou seja, prova de o ato ser ou não legítimo.
A ilustre administrativista Maria Sylvia Zanella de Pietro divide em duas a presunção de legitimidade: onde a interpretação e a aplicação da norma foram corretas pela administração e a presunção de veracidade, que os fatos alegados pela administração existem e são verdadeiros.
1.5.2 Imperatividade
É o poder de coerção que a Administração Pública possui para criar obrigações, de forma unilateral e impor limitações. Conforme os professoresMarcelo Alexandrino e Vicente Paulo, ela decorre do poder extroverso (2015, p.), cuja definição se encontra na habilidade de o Poder Público praticar atos que extravasam sua esfera jurídica e adentram na alheia, alterando-a, independentemente da concordância prévia do indivíduo. A imperatividade, por mais que se trate de imposição da Administração Pública, não se encontra prevista em todos os atos.
Os atos administrativos que, para sua concretização, precisam de concordância e de provocação, não se encontram presentes entre os que possuem o atributo da imperatividade, vez que não constituem, diretamente, uma obrigação ou imposição do Poder Público.
1.5.3 Autoexecutoriedade
O atributo da autoexecutoriedade faz parte dos atos que podem ser utilizados de forma material pela Administração. Essa utilização se dá de forma direta, já que não há a necessidade de autorização judicial anterior para que isso aconteça. É possível, inclusive, o uso de força.
Mesmo que os atos administrativos que gozam de autoexecutoriedade não tenham necessidade de provocar o judiciário, nada impede que o Poder Judiciário controle o ato. Isso se dará sempre que algum interessado tiver informação de que a Administração vai editar algum ato administrativo e, por liminar, deve ser comprovada a potencial ilegalidade do ato.
A autoexecutoriedade não constitui atributo de todos os atos, já que é uma atividade que faz parte das atribuições da Administração, quando esta exerce atividade de Poder Público.
O mencionado atributo existe diante da necessidade que a Administração Pública necessita para preservar o interesse público, precisando agir sem intervenção do Judiciário, especialmente no exercício do poder de polícia, conforme lição dos administrativistas Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2015, p.)
1.5.4 Tipicidade
O ato administrativo deve gozar de tipicidade, atributo que estabelece que ele deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como possíveis de produzir certos resultados.
A tipicidade administrativa impede que a Administração, no exercício do Poder Público, crie atos inominados, de maneira unilateral e coercitiva, sem prévia autorização legal.
Este atributo do ato administrativo só se encontra em atos unilaterais e impede que a Administração Pública edite ato totalmente discricionário.
1.6 Extinção dos atos administrativos.
1.6.1 Anulação
A anulação do ato administrativo terá que ocorrer sempre em caso de vício no ato, que se relacione à legalidade ou legitimidade, quando ofenda a lei ou o direito como um todo e no controle de legalidade, não do mérito.
É obrigatório que o ato administrativo que contenha vicio insanável seja anulado, já o que tenha vício sanável, é passível ser anulado ou convalidado (discricionariamente pela administração). Os efeitos da anulação são ex tunc (retroativos), porém os efeitos alcançados a terceiros de boa-fé são resguardados.
A anulação pode ser feita pela Administração, de ofício (autotutela) ou mediante provocação, ao Poder Judiciário.
O prazo de anulação dos atos administrativos ilegais é 5 anos e não permanece se houver ofensa à Constituição Federal.
1.6.2 Revogação
A revogação de um ato administrativo é a sua exclusão do ordenamento jurídico, e conforme discricionariedade da Administração, tornou-se inoportuno ou inconveniente. A revogação se fundamenta no poder discricionário, que decorre da oportunidade e da conveniência. É o ato que define controle de mérito.
A revogação produz efeitos ex nunc, ou seja, para a frente, não sendo possível revogar ato que já tenha gerado direito adquirido. Ela é ato que somente a própria pessoa que a pratica pode realizar, sendo que um poder jamais revoga ato administrativo do outro poder. Ainda, não é possível que o ato vinculado seja revogado, somente pode ser revogado o discricionário.
CONCLUSÃO
Conclui-se que os atos administrativos são de suma importância para o funcionamento adequado da Administração Pública no contexto da prestação de serviço público. Não apenas do lado prático, mas também pelo lado teórico, que garante a eles a possibilidade de manifestar a vontade e o poder da Administração.
Na prestação do serviço público à sociedade, os atos administrativos têm papel fundamental, pois garante direitos, declara situações jurídicas e faz leis entre as partes, contribuindo para o funcionamento do Estado.