RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – NEXO DE CAUSALIDADE
1 – INTRODUÇÃO
	O serviço prestado pelo Estado deve atender a determinados requeridos predeterminados, sendo estes: regularidade, continuidade, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade das tarifas.
	Nesse segmento, o presente artigo científico se presta a analisar, de maneira genérica, o quesito segurança na prestação de serviços pelo Estado, com foco na responsabilidade civil deste, em especial quanto ao nexo causal em contraponto ao evento danoso.
	Pelo princípio da segurança do serviço público, temos que tal serviço deverá ser prestado de forma contínua, regular e segura, de forma a garantir a integridade de seus usuários.
	Uma vez não respeitada qualquer dos preceitos acima, caberá ao Estado responder pelos atos praticados.
	Entretanto, uma vez que o Estado não possui personalidade jurídica, necessário se faz uma análise criteriosa da situação. 
	No ensino de Celso Antônio Bandeira de Mello, em Curso de Direito Administrativo, este define a responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado como “a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos” (em Curso de direito administrativo 2001, p. 799).
	Assim, tem-se que, no regular exercício das atividades estatais, em caso de resultado danoso que extrapola o poder do Estado, este tem o dever de ressarcir os danos praticados contra terceiros.
	À luz do direito pátrio, o ato atentatório contra o patrimônio de outrem deve ser indenizada, desde que comprovada o nexo de causalidade entre a conduta ativa ou omissiva do Estado e o dano sofrido pelo cidadão.
2 – Nexo de causalidade
	Nexo de causalidade é o elo, o vínculo entre a atividade estatal e o dano sofrido por terceiro decorrente de tal atividade. É a indispensável correlação entre causa e efeito, que aponta o autor do evento danoso, sua culpabilidade e o dever de indenizar.
	A atividade regular o Estado não causa, por si só, o dever de reparar, ainda que venha a ferir determinados/supostos direitos como, por exemplo, o acolhimento de um condenado à instituição prisional.
	A retirada da liberdade do indivíduo, no caso de uma condenação, não gera por si só o dever de ressarcimento por conta do Estado, visto que tal poder emanado do povo é pressuposto de livre agência por parte do Estado, a quem foi transferido o dever de punir.
	Entretanto, caso tal dever, exercido de maneira lícita ou ilícita, com ou sem culpa, venha a causar dano não esperado a terceiro, atingindo bem diverso daquele esperado, gera ao Estado o dever de reparar o dano.
	Nisto reside a responsabilidade civil do Estado, na justa correlação entre uma ação ou omissão do Estado e a necessidade de reparo de dano a terceiro.
2.1 - Exclusão do Nexo de Causalidade
A responsabilidade patrimonial e extracontratual do Estado, por comportamentos administrativos, origina-se da teoria da responsabilidade pública, com destaque para a conduta ensejadora da obrigação de reparar os danos causados por ação do Estado, por via de ação ou omissão. 
No entanto, o dever público de indenizar depende de certas condições: a correspondência da lesão a um direito da vítima (nexo de causalidade), devendo o evento implicar prejuízo econômico e jurídico, material ou moral.
Para obter a indenização basta que o lesado acione a Fazenda Pública e demonstre o nexo causal entre o fato lesivo (comissivo ou omissivo) e o dano, bem como seu montante.
Todavia, para eximir-se desta obrigação incumbirá à Fazenda Pública comprovar as “causas de exclusão da responsabilidade do Estado”, quais sejam: a força maior e a culpa da vítima.
Força maior são fatos da natureza irresistíveis, o dano é inevitável sendo baldios quaisquer esforços para impedi-lo. “É relevante apenas na medida que pode comprovar ausência de nexo causal entre a atuação do Estado e o dano ocorrido. Se foi produzido por força maior, então não foi produzido pelo Estado” (MELLO, 2002:386).[1: MELLO, Celso Antonio Bandeira de. “Curso de direito administrativo”. 12. Ed. São Paulo: Malheiros, 2000.]
No caso de culpa exclusiva da vítima, esta contribui para a existência do dano sofrido. Tal participação no evento danoso poderá ser total – culpa exclusiva da vítima – eximindo completamente a administração de responsabilização; ou parcial - culpa concorrente da vítima – neste caso a Administração responde parcialmente.[2: Aislan Samir Cury. Responsabilidade Civil do Estado. http://www.migalhas.com.br. Acessado em 16/07/2017.]
3 – Teoria do Risco 
Existem várias teorias sobre a responsabilidade civil da Administração Pública, mas a adotada pelo Brasil é a Teoria do risco administrativo. Segundo o mestre Hely Lopes Meirelles, “a teoria do risco administrativo faz surgir a obrigação de indenizar o dano do só ato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração. Não se exige qualquer falta do serviço público, nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o concurso do lesado”.[3: MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo. 42ª Edição. 2016.]
Em se tratando de responsabilidade Civil do Estado, deve-se considerar a qualidade do agente público e a entidade que praticou o ato ou o fato que deu causa ao referido dano.
Existindo o dano à vítima e presente o nexo causal, haverá a responsabilidade, sem campo para indagação quanto à culpa da Administração, haja vista que o que importa é a relação de causalidade entre o dano sofrido e o ato ou omissão do agente estatal.
Quanto ao tema, válida a citação da doutrina de Yussef Said Cahali:
"A teoria do risco administrativo não leva à Responsabilidade integral do Poder Público, para indenizar em todo qualquer caso, mas sim dispensa a vítima da prova da culpa do agente da Administração, cabendo a esta a demonstração da culpa total ou parcial do lesado, para que então fique ela total ou parcialmente livre da indenização (...) Na realidade, qualquer que seja o fundamento invocado para embasar a Responsabilidade objetiva do Estado (risco administrativo, risco integral, risco-proveito), coloca-se como pressuposto primário da determinação daquela responsabilidade a existência de um nexo de causalidade entre a atuação ou omissão do ente público, ou de seus agentes, e o prejuízo reclamado pelo particular." (Responsabilidade Civil do Estado, 2a ed., 1996, São Paulo, Malheiros Editores, p. 44). 
O nexo de causalidade individualiza o evento danoso correlato a ação ou omissão do Estado e deve ser sempre anterior à análise da culpabilidade.
	A existência ou não de culpa não excluem o dever de indenizar, por exemplo, quando o evento danoso decorre de ato lícito, enquanto que e inexistência do nexo causal ou ainda a existência de excludentes de responsabilidade, não impõem ao Estado tal dever, ou, ainda, não há o que se falar em responsabilidade extracontratual do Estado.
	A causa do dano seria a condição qualificada, a que efetivamente determina o dano, revestida de relevância jurídica.
	A Teoria do Risco Administrativo admite a prova das excludentes de responsabilidade, ou seja, culpa de vítima ou de terceiros, força maior ou caso fortuito, à cargo do Poder Público o ônus desta comprovação, a fim de romper o liame correlato entre causa e resultado, que é imprescindível à responsabilização do Estado.
	Uma vez comprovada a inexistência de nexo de causalidade ou comprovando-se excludente de responsabilidade, inexiste a responsabilidade do Estado no que se refere à reparação do dano.
	Por esta razão, há que se analisar a diferença de culpabilidade de nexo de causalidade.
	
3. 1 – Responsabilidade Objetiva
	A Responsabilidade Objetiva está positivada no art. 37, parágrafo 6º, da Constituição Federal, que diz:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aosprincípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
.....................................................
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Para completar, o Código Civil de 2002 trouxe o mesmo preceito, conforme segue:
 “Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.”
	Primeiramente, cabe enfatizar que responde objetivamente por danos causados a terceiros – desde que comprovado o nexo de causalidade – as empresas publicas, fundações, autarquias e empresas privadas prestadoras de serviços públicos como sociedades de economia mista, dentre outras.
	A responsabilidade Civil objetiva do Estado compõe três pilares fundamentais para sua configuração, quais sejam: conduta, que pode ser ativa ou omissiva; nexo de causalidade e resultado.
	No caso de uma conduta ativa do Estado, por obvio, existe quando o dano é causado a um particular em virtude de uma atuação direta ou indireta do agente público.
	A responsabilidade do Estado em casos de omissão de seus agentes gera o comportamento omissivo do Estado - o dano, o nexo de causalidade e a culpa do serviço público. Com efeito, a responsabilização, neste contexto, depende da ocorrência de ato omissivo ilícito, ou seja, a omissão do agente deve configurar a ausência de cumprimento de seus deveres legalmente estabelecidos.
 
3.2 – Responsabilidade Subjetiva
A maioria da doutrina entende que a conduta omissiva do Estado não está abarcada pelo art. 37, § 6° da CF.[4: Cachate, João Paulo. Responsabilidade Civil do Estado em caso de omissão: Objetiva ou Subjetiva?. Publicado em 22/04/16 às 19:34. Acessado em 16/07/17.]
A doutrina e jurisprudência dominantes reconhecem que, em casos de omissão, aplica-se a Teoria da responsabilidade subjetiva, onde o elemento subjetivo está condicionando o dever de indenizar.
No entanto, há outros doutrinadores como Celso Antonio Bandeira de Mello, acredita que os pressupostos subjetivos como dolo e culpa não se aplicam à Administração Publica, pois a responsabilidade civil só se enquadra às condutas ativas do Estado.
Para o mencionado autor, a responsabilidade por falta, falha ou culpa do serviço prestado pelo Estado não seria, para o autor, modalidade de responsabilidade objetiva. É responsabilidade subjetiva baseada na culpa. 
Em vários casos de responsabilidade por falta de serviço, presume-se a culpa. Tal presunção, na opinião do autor, não elide o caráter subjetivo da responsabilidade, pois, se o Poder Público demonstrar que se comportou com diligência, prudência e perícia, estará isento da obrigação de indenizar.[5: BARBOSA, Jucelaine Angelim. Responsabilidade civil do Estado na visão de Celso Antonio Bandeira de Mello. Conteúdo Jurídico, Brasilia-DF: 26 ago. 2014. Disponível em: www.conteudojuridico.com.br. Acesso em: 16 jul. 2017.]
Assim, de acordo com os ensinamentos acima suscitados, pode-se concluir que quando se tratar de ato omissivo do Estado, a responsabilidade será subjetiva, isso porque na responsabilidade por comportamento estatal omissivo o dano não é obra do Estado.[6: Idem]
 
4 – Estudo de Caso
	A percepção do nexo causal face ao evento danoso só encontra fim quando analisado ao fato concreto, tendo em vista que, pequenas alterações na realidade fática acaba por mudar a solução da lide.
	Assim, em busca de efeito prático da análise da correlação de um ato atentatório contra o patrimônio de um individuo e o resultado dano, analisaremos duas situações que nos traz resultados diferentes.
CASO I – Apelação nº 0003510-07.2015.8.26.063 – Barra Bonita
Ementa: Ação de Indenização por Danos Morais. Morte de detento em estabelecimento prisional. Suicídio. Ausência de nexo de causalidade entre o evento danoso e a alegada omissão do Estado. Culpa exclusiva da vítima. Sentença de improcedência que se mantem. Recurso improvido.
	“Ação de indenização por danos morais movida por A.B. contra a Fazenda do Estado de São Paulo, em razão da morte de seu filho A.B.F., no interior da cela (xadrez 2) na Unidade Prisional de Barra Bonita. Segundo relato da inicial, A.B.F. fora recolhido na referida unidade prisional e no dia seguinte veio a se suicidar por enforcamento com um lençol na cela... Pediu a condenação da Fazenda Pública ao pagamento de indenização por danos morais...
	A r. sentença de fls., de relatório adicionalmente adotado, julgou improcedente o pedido, deixando de condenar o Autor o pagamento de custas, despesas processuais e honorários advocatícios, em razão de gratuidade concedida, declarando a inconstitucionalidade dos parágrafos 2º e 3º do artigo 98 do CPC... Sobreveio a apelação do Autor...
{...}
	Nada obste o alegado pelo Autor, a extensa documentação que acompanhou a inaugural não está a indicar a presença de distúrbio mental ou problema psicológico contemporâneo ao infeliz evento, circunstância que imperasse o encaminhamento do sentenciado para tratamento local especializado à época.
{...}
	Diante desses subsídios e do conjunto da documentação trazida aos autos, não se vê realmente como estabelecer encadeamento causal entre o suicídio do filho do Autor e a apontada omissão ou negligência das autoridades penitenciarias.
{...}
	É caso, portanto, de manter a solução de primeiro grau, não havendo como responsabilizar o Estado por fato atribuível exclusivamente à vítima.
{...}
	Por todo o exposto, nego provimento ao recurso.”
Análise do caso: Como se vê no caso acime mencionado, o evento danoso não teve qualquer relação com o serviço prestado pelo Estado, uma vez que não restou comprovado o nexo causal entre o suicídio do detento e a conduta oficial do Estado, seja ela comissiva ou omissiva de seus agentes.
CASO II – Apelação/Reexame Necessário nº 0002439-28.2009.8.26.0629 - Tietê
Ementa: Ação de indenização movida por detento que, ao cumprir pena em estabelecimento de regime semiaberto, sofre acidente durante a execução do trabalho penitenciário, sofrendo redução parcial e permanente de sua capacidade laborativa. Trabalho prisional que dispõe de características próprias e não é regido pela Consolidação das Leis Trabalhistas – CLT. Sentença de parcial procedência para condenar as requeridas ao pagamento de indenização por danos morais e pensão mensal vitalícia. Responsabilidade solidária e objetiva do Estado e da empresa responsável pelo trabalho do preso. Nexo de causalidade demonstrado. Recursos parcialmente providos para reduzir o valor da pensão mensal a oitenta por cento do salário mínimo, visto como a incapacidade laborativa do autor, embora permanente, é parcial, a teor da perícia. Provimento parcial, ainda, para determinar, no que diz respeito ao regime da correção monetária e dos juros moratórios, à aplicação do regime da Lei Federal nº 11.960/09, até 25.03.2015; e, a partir de 25.03.2015, correção monetária segundo IPCA-E e juros moratórios de 1% (um por cento), nos termos do artigo 406 do Código Civil.
	“Trata-se de Ação Indenizatória movida por R.N. contra a Fazenda do Estado de São Paulo e DM Indústria, Comércio, Representações e Serviços Ltda, relatando o autor que em 18.07.2008, cumpria pena em regime semiaberto, no Centro de Progressão Penitenciária ‘Prof. Ataliba Nogueira’, trabalhando na fabricação de guias de concreto para a segunda requerida, quando, ao proceder à limpeza do local, a caçamba carregadora de uma betoneira que por ali passava caiu sobre o seu corpo, ferindo-o e resultando em graves sequelas.
{...}
A r. sentença de fls, declarada a fls. e verso, cujo relatório fica adotado, julgou parcialmente procedente a ação.
{...}
Determinou-seo reexame necessário e sobrevieram recursos de apelação das rés...
{...}
Inquestionável a responsabilidade da pessoa de direito público pelo dano causado à pessoa que, sob sua guarda, cumpria pena privativa de liberdade, também a responsabilidade da empresa – embora sob diverso fundamento – não é de ser recusada. Não havia, entre o reeducando e a empresa contratada relação empregatícia, de modo que sua responsabilidade há de ser perquirida sob o enfoque da culpa ‘in vigilando’, por isso que a ela competia prover condições de segurança para o desenvolvimento da atividade laborativa dos sentenciados. É de todo plausível que evento como a queda de uma caçamba carregadora de betoneira não pode ser creditado a caso fortuito, indicando falta de maior cuidado ou preocupação com a segurança no ambiente de trabalho.
{...}
A narrativa inicial encontrou amparo em prova suficiente a se concluir pela presença do vínculo de causalidade entre os danos suportados e a ação/omissão imputável às requeridas.
{...}
Por todo o exposto, dão parcial provimento aos recursos oficial e voluntários, nos termos acima explicitados.”
Análise do caso: Neste caso, de modo diverso daquele apresentado no caso acima, o nexo causal restou demonstrado, em virtude de, com a ação/omissão na prestação do serviço por parte do Estado, no quesito segurança, acabou por causar danos à integridade física do acolhido, resultando numa diminuição de sua capacidade laborativa. Sem o evento danoso, tal capacidade permaneceria intacta, podendo o acolhido manter-se com o fruto de seu trabalho.
5 – Bibliografia
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13 ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 799.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 12. Ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
MELO. Nehemias Domingos de. Da culpa e do risco. Como fundamentos da responsabilidade civil. 1ª ed. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2005.
GABARDO, Emerson. Princípio constitucional da eficiência administrativa. São Paulo: Dialética, 2002.
BERTONCINI, Mateus Eduardo Siqueira Nunes. Princípios de direito administrativo brasileiro. São Paulo: Editora Malheiros, 2002.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
BRASIL. Código Civil, Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002. 1a edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
BARBOSA, Jucelaine Angelim. Responsabilidade civil do Estado na visão de Celso Antonio Bandeira de Mello. Conteúdo Jurídico, Brasilia-DF: 26 ago. 2014. Disponível em: www.conteudojuridico.com.br. Acesso em: 16 jul. 2017.
CACHATE, João Paulo. Responsabilidade Civil do Estado em caso de omissão: Objetiva ou Subjetiva?. Publicado em 22/04/16 às 19:34. Acessado em 16/07/17
CURY, Aislan Samir. Responsabilidade Civil do Estado. http://www.migalhas.com.br. Acessado em 16/07/2017.
 MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo. 42ª Edição. 2016.