MÓDULO 6 MATÉRIA

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MÓDULO 6 – O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS – ADIN GENÉRICA E ADC
1. ADIN Genérica:
É o controle efetuado com as características da generalidade (busca um efeito para todos), impessoalidade (não há partes) e abstração (não há um caso em concreto).
A ADIN Genérica está prevista no artigo 102, I “a” CF/88 e regulamentada pela Lei nº 9868/99.
 
1.1 Objeto:
Busca-se, na ADIN Genérica, a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, federal ou estadual, em face da Constituição Federal ou lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituição Estadual.
Por lei, deve-se entender as espécies normativas previstas no art. 59 da CF/88, lei ordinária, lei complementar, medida provisória, lei delegada, resoluções, decretos legislativos e Emendas Constitucionais, incluindo decretos dos Chefes do Poder Executivo, desde que venham a extrapolar o limite de sua regulamentação ou, sendo autônomos, fujam da previsão do artigo 84, VI da CF/88, os Tratados Internacionais e as Resoluções dos Tribunais.        
Excluem-se, porém, as Súmulas, Normas Constitucionais Originárias, ato normativo já exaurido, Respostas Emitidas pelo Tribunal Superior Eleitoral e normas anteriores à Constituição, pois nesse caso, elas são revogadas.
      
1.2 Competência:
No caso de lei ou ato normativo Federal, Estadual ou Distrital (de natureza estadual) em face da Constituição Federal, a competência será do Supremo Tribunal Federal, de acordo com o art. 102, I, “a” da CF/88. Se se tratar de lei ou ato normativo Estadual, Distrital ou Municipal em face da Constituição Estadual, a competência será do Tribunal e Justiça, de acordo com o art. 125, § 2º CF/88.
Não tem previsão para ADIn Genérica a verificação de lei ou ato normativo Municipal em face da Constituição Federal e da Lei Orgânica Municipal, nestes casos, somente por meio do controle difuso.
 
1.3 A legitimidade
Para propor a ADIn Genérica junto ao Supremo Tribunal Federal, a legitimidade é concorrente entre o:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou Câmara Distrital;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe e âmbito nacional.
No âmbito estadual, a Constituição Federal, em seu artigo 125, § 2º, dispõe que “Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”, o que significa dizer que, pelo princípio da simetria, devem as constituições estaduais representar o mais próximo possível a legitimidade prevista no texto federal.
A legitimidade para propor ADIN é concorrente, todavia, alguns legitimados não detêm essa representação de forma universal, ou seja, para todo assunto. O Supremo Tribunal Federal exige que seja demonstrada, para alguns legitimados, a Pertinência Temática, caso a ação seja proposta pelas Mesas das Assembleias Legislativas, pelo Governador de Estado ou do Distrito Federal, pela Confederação Sindical e pela Entidade de Classe. A pertinência temática significa promover a demonstração de que o objeto da ação corresponde aos interesses que o legitimado defende.
 
1.4 Procedimento:
O procedimento da ADIN Genérica vem regulamentado pela Lei nº 9.868/99, que disciplina todas as suas fases, bem como no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
A petição inicial apontando o dispositivo impugnado e os fundamentos jurídicos, deverá ser apresentada em duas vias, com cópia da lei ou ato normativo impugnados e documentos necessários; caso a inicial venha subscrita por advogado, necessita procuração com poderes especiais.
Verificando o relator que a petição inicial é inepta, não fundamentada ou manifestamente improcedente, será liminarmente indeferida. Dessa decisão cabe agravo.
Importante observar que, uma vez proposta a ADIN, não haverá a possibilidade de desistência da ação, pois não se trata de interesse exclusivo de quem propôs, mas da sociedade, de efetivamente verificar se a norma é ou não constitucional, e, caso não seja, ver a mesma retirada da ordem jurídica.
Despachada a inicial, o relator pedirá de informações das autoridades ou órgãos de onde emanaram os atos normativos no prazo de 30 (trinta) dias. Assim, se a lei é federal, serão solicitadas informações ao Congresso Nacional, se Estadual, à Assembleia Legislativa, se se trata de um decreto do Presidente da República, deste serão solicitadas as informações.
Pode, ainda, o relator, admitir a manifestação de outros órgãos caso considere a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, as quais deverão ser apresentadas no mesmo prazo de trinta dias, todavia, no processo não se admitirá intervenção e terceiros. Assim, no procedimento da ADIN não há oposição, nomeação à autoria, denunciação à lide e chamamento ao processo.
Superado o prazo de trinta dias, o relator ouvirá, sucessivamente, o Advogado-Geral da União, que, de acordo com o artigo 103, § 3º, defenderá o ato impugnado, e o Procurador da República, que se manifestará livremente, pois atua como fiscal da lei, no prazo de 15 dias.
O Advogado-Geral da União tem como função constitucional promover a defesa da constitucionalidade das leis, pois estas nascem com essa presunção, em face de serem produzidas segundo o procedimento estabelecido na constituição. Como as ações do controle concentrado se constituem em processo objetivo, sem partes, é necessário um mínimo de contraditório, o que é realizado pelo Advogado-Geral da União.
Todavia, o Supremo Tribunal Federal tem admitido a não manifestação do Advogado-Geral da União nos casos em que, o próprio Tribunal, em outro processo, já se manifestou pela inconstitucionalidade da norma ou o próprio Advogado-Geral da União.
Caso necessário, o relator pode pedir informações aos Tribunais Superiores, Federais e Estaduais, marcar audiência pública, designar comissão de peritos, ouvir pessoas com experiência ou, ainda, pedir informações adicionais, tudo a fim de melhor elucidar a questão. Criou-se, aqui, a figura do amicus curiae, que tem a função de auxiliar o Supremo Tribunal Federal na elucidação da questão. Sua participação não é obrigatória, mas é considerada relevante para o processo, pois pode contribuir com esclarecimento adicionais.
Encerrada essa fase instrutória, o relator lançará seu relatório, com cópia a todos os Ministros, solicitando, em seguida, data para julgamento.
 
1.5 Decisão:
A decisão em sede de ADIN se dará pelo voto da maioria absoluta dos Ministros do Tribunal (seis), presente o quórum de instalação de 2/3, ou seja, oito Ministros. A decisão poderá declarar a lei no todo ou em parte constitucional, inclusive um dispositivo, uma palavra ou expressão. É a aplicação do Princípio da Parcelaridade. Importante observar que a ação Direta de Inconstitucionalidade Genérica e a Ação Declaratória de Constitucionalidade, são ações de sinais trocados, ou seja, se a ADIN for julgada procedente, a lei é inconstitucional, sendo que o efeito é o mesmo que se julgar uma ADC improcedente. Se a ação for julgada improcedente, ou seja, a lei é constitucional, isto terá o mesmo efeito que uma ADC ser julgada procedente. Afirma-se, assim, que a ADIN e a ADC são ações dúplices, como consta do artigo 24 da Lei 9.868/99.
Da decisão da ADIN não cabe recurso, nem rescisória, somente embargos de declaração, conforme prevê o art. 26 Lei nº 9.868/99. Não há prazo de decadência ou prescrição.
 
 1.6 Efeitos:
Considerando que se trata de processo objetivo, sem partes no qual se busca a declaração de inconstitucionalidade in abstrato, em caráter geral, os efeitos são: erga omnes (vale em relação a todos), vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciárioe à Administração Pública federal, estadual e municipal, ex tunc, pois se trata de ato nulo, perdendo eficácia desde o seu nascimento – art. 28, parágrafo único, Lei nº 9.868/99.
Há exceção quanto aos efeitos. Por motivos de segurança jurídica e excepcional interesse social, poderão ser modulados os efeitos da decisão em sede de ADIN, ou seja, os efeitos serão, no tempo, ex nunc, a partir da decisão, ou em qualquer outro momento que o Tribunal fixar, ou ainda, quanto ao universo de pessoas atingidas, restringir os efeitos daquela declaração. Para tanto, é necessário o voto de 2/3 dos Ministros, ou seja, 8 ministros, conforme dispõe o art. 27, Lei nº 9.868/99.
 
1.7 Pedido Cautelar:
O pedido de medida cautelar será concedido por maioria absoluta (6 ministros) e quórum de instalação (8 ministros), após a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias, salvo em período de recesso, quando será concedida pelo Presidente do Tribunal, que submeterá à confirmação do Tribunal.
O Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da república se manifestarão, cada um, no prazo de 5 (cinco) dias, dado o caráter urgente da medida. Neste caso, inclusive, poderá ser concedida a medida cautelar até mesmo independente de audiência dos órgãos ou das autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado.
Em caso relevância da matéria ou especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá o relator submeter o julgamento da medida cautelar diretamente ao Tribunal que a julgará definitivamente, como principal, após as informações a serem prestadas no prazo de 10 (dez) dias e ouvidos o Advogado-Geral da união e o Procurador-Geral da República em cinco dias.
Os efeitos da decisão na medida cautelar são, em regra, ex nunc, erga omnes e vinculante, neste último caso, o Supremo tribunal Federal ainda não decidiu definitivamente qual a extensão do efeito vinculante. Pode ainda o STF dar efeitos retroativos à decisão em medida cautela, como dispõe o artigo 11 em seu § 1º.
Conforme dispõe o §2º do artigo 11 da Lei nº 9.868/99, a concessão da medida cautelar torna aplicável a legislação anterior acaso existente, salvo expressa manifestação em sentido contrário, ou seja, a legislação anterior não é restaurada, e a norma impugnada não é revogada, mas suspensa, até a decisão final, salvo se o STF decidir de forma diferente.
 
 1.8 Reclamação:
Para garantia e preservação da autoridade da decisão em sede de ADIN Genérica, o art. 102, I, “l” da CF/88 estabelece o procedimento da Reclamação Constitucional, para todos que forem atingidos por decisões contrárias à decisão nela proferida.
Está prevista no artigo 102, I, l da CF/88 e regulamentada pela Lei nº 8.038/90 nos artigos 13 a 18.
Há grande controvérsia sobre a natureza da reclamação constitucional: seria ação, recurso, incidente processual, medida de direito constitucional, direito de petição.
A legitimidade é para qualquer pessoa que for atingida por decisão contrária ao entendimento firmado pelo STF.
O procedimento compreende o peticionamento dirigido ao Presidente do Supremo Tribunal Federal, com a juntada de documentos que comprovem o descumprimento da decisão do STF, sendo em seguida distribuída ao relator da causa principal.
O relator requisitará informações da autoridade a quem for imputada a prática do ato impugnado, que as prestará no prazo de 10 (dez) dias. Se for o caso, ordenará a suspensão do processo ou do ato impugnado para evitar dano irreparável. Qualquer interessado poderá impugnar o pedido do reclamante.
O Ministério Público, nas reclamações que não houver formulado, terá vista do processo, por 5 (cinco) dias, após o decurso do prazo para informações.
A decisão tem caráter mandamental, pois, julgando procedente a reclamação, o Tribunal cassará a decisão exorbitante de seu julgado ou determinará medida adequada à preservação de sua competência.
A determinação de cumprimento da decisão será determinada antes mesmo de se publicar o acórdão.
 
2. ADC - Ação Direta de Constitucionalidade
Na ação Direta de Constitucionalidade, busca-se estabelecer uma presunção absoluta de constitucionalidade da lei ou ato normativo federal, pois, de uma maneira geral, as normas nascem com uma presunção de constitucionalidade, pois foram produzidas pelos Órgãos Constitucionais, os quais fazem um juízo sobre a constitucionalidade dos projetos de lei.
Todavia, ainda assim, pode uma lei nascer viciada, seja sob o seu aspecto formal, ou seja, houve alguma irregularidade no procedimento para sua criação, ou, material, o seu conteúdo.
A ADC não constava do texto originário da Constituição Federal de 1988, mas foi instituída com a promulgação da Emenda Constitucional nº 03 de 1993, posteriormente acrescentadas as modificações da Emenda Constitucional nº 45 de 2004.
Com a edição da Lei 9868/1999, foi regulamentado o procedimento da ADC.
 
2.1 Objeto
Visa a ADC a declaração de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. Não se inclui, como na ADIN Genérica, os atos ou leis estaduais.
 
 2.3 Competência:
A competência para o julgamento da ADC é exclusiva do Supremo Tribunal Federal, pois não há previsão constitucional para que seja instituída no âmbito dos Estados, pois o artigo 125, § 2º, dispõe que os Estados poderão instituir representação de inconstitucionalidade, mas não de constitucionalidade.
 
 2.4 Legitimidade
A legitimidade para propor a ADC, incialmente, era restrita ao Presidente da República, à Mesa da Câmara dos Deputados, à Mesa do Senado Federal e ao Procurador-Geral da República. Com a modificação produzida pela Emenda Constitucional nº 45/2004, a legitimidade para a ADC passou a ser a mesma da ADIn Genérica.
Faz-se aqui, as mesmas observações quanto à legitimidade que foram feitas na ADIN, pois alguns legitimados devem demonstrar a pertinência temática sobre o assunto que pretendem discutir na ADC.
 
2.5 Procedimento
O procedimento da ADC é semelhante ao da ADIN Genérica, com algumas observações.
Dispõe o artigo 14 da Lei nº 9.868/99 que a petição inicial, que deverá ser apresentada em duas vias, acompanhada de cópia do ato impugnado, da procuração do advogado, quando subscrita por esse, e dos documentos necessários à comprovação do pedido, deverá ainda apontar:
I - o dispositivo da lei ou do ato normativo questionado e os fundamentos jurídicos do pedido;
II - o pedido, com suas especificações;
III - a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação declaratória.
Caso não esteja em conformidade com as disposições supra, a petição inicial, então considerada inepta, não fundamentada ou improcedente, será indeferida, liminarmente, pelo relator, decisão da qual caberá agravo.
Proposta a ADC, dela não caberá desistência e nem se admitirá intervenção e terceiros.
Também não haverá a citação do Advogado-Geral da União, pois este somente é chamado aos autos na ADIN para defender o ato quando tido por inconstitucional, pois na ADC o que se busca é exatamente o contrário.
Será ouvido o órgão ou órgãos dos quais foram emanadas as normas no prazo de 30 (trinta) dias, em seguida será ouvido, no prazo de 15 dias, o Procurador-Geral da República, em face do que dispõe o artigo 103, § 1º da Constituição Federal.
Em seguida o relator lançará o seu relatório com cópia a todos os ministros.
Em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão ou fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria, ou seja, a figura do amicus curiae na ADC também é admitida.
Pode, ainda, o Supremo Tribunal Federal, solicitar, ainda, informações aos Tribunais Superiores, aos Tribunais federais e aos Tribunais estaduais acercada aplicação da norma questionada no âmbito de sua jurisdição.
Todas as diligências serão realizadas no prazo de 30 (trinta) dias da data da solicitação.
Não há prazo de decadência ou prescrição para propor a ADC.
 
 2.6 Comprovação da controvérsia judicial
Fato importante na ADC é que, na inicial, como anotado acima, o legitimado deverá comprovar a controvérsia judicial que envolve o ato normativo ou lei federal objeto da ação.
É que, como mencionado linhas atrás, as leis nascem com a presunção de constitucionalidade, digamos, uma presunção iuris tantum, ou relativa, e, assim, não faria sentido propor uma ação que visasse exatamente firmar a presunção de constitucionalidade.
Exige-se, para a propositura da ADC, que se demonstre que a lei ou ato normativo federal encontra-se passando por uma crise quanto a sua efetiva constitucionalidade, ou seja, que existam inúmeras decisões proclamando a sua inconstitucionalidade, colocando em dúvidas aquela presunção relativa de constitucionalidade.
 
2.7 Decisão
A decisão em sede de medida cautelar deverá ser tomada por maioria absoluta dos Ministros do STF, 6 (seis) ministros, presentes pelo menos 8 (oito), de acordo com os artigos 22 e 23 da Lei nº 9.8668/99.
Não se pode esquecer aqui, também, o efeito dúplice da ação ADC como ocorre na ADIn Genérica, pois, proclamada a constitucionalidade, julgar-se-á improcedente a ação direta de inconstitucionalidade ou procedente eventual ação declaratória; e, proclamada a inconstitucionalidade, julgar-se-á procedente a ação direta de inconstitucionalidade ou improcedente eventual ação declaratória.
A decisão é irrecorrível, não cabendo nem mesmo ação rescisória do julgado. Eventualmente caberá embargos de declaração, para esclarecer ponto duvidoso ou obscuro da decisão.
Tendo sido julgada a ação, o Supremo Tribunal Federal fará comunicação ao órgão do qual emanou a lei ou ato normativo e, dentro do prazo de dez dias, após o trânsito em julgado da decisão, fará publicar em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União a parte dispositiva do acórdão.
 
2.8 Efeitos
A decisão, de acordo com o § 2º, do artigo 102 da Constituição Federal e o parágrafo único do artigo 28, da Lei nº 9.868/99, tem efeitos vinculantes em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal, ou seja, os efeitos são:
a) Erga omnes;
b) Ex tunc; e,
c) Vinculante.
 
 2.9 Medida Cautelar
A medida cautelar em sede de ADC, de acordo com o artigo 21 da Lei nº 9.868/99, consiste na determinação de que os juízes e os Tribunais suspendam o julgamento dos processos que envolvam a aplicação da lei ou do ato normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo. Tal decisão valerá pelo período de 180 dias, e, caso a ação não seja definitivamente julgada neste prazo, perderá sua eficácia.
Anota ainda o parágrafo único do mesmo artigo 21, que, “concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário Oficial da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, devendo o Tribunal proceder ao julgamento da ação no prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda de sua eficácia”.