Introdução ao Orçamento Público Módulo V

Prévia do material em texto

Módulo V - Execução Orçamentária 
Objetivos 
 
Passaremos, agora, à etapa da execução, ou seja, da alocação dos recursos, 
esperando que, ao final do módulo, você identifique a operacionalização do 
orçamento e as normas que disciplinam o processo. 
 
Unidade 1 - A programação orçamentária e financeira e o 
contingenciamento 
Objetivos 
 
No módulo anterior, conhecemos aspectos importantes da execução do 
orçamento. Agora, vamos verificar que o orçamento é flexível e que pode 
sofrer alterações durante a execução; e ao final, você será capaz de identificar 
com facilidade os tipos de mudanças que podem ser feitas. Vamos lá! 
 
 
Introdução 
A execução do orçamento é tema de maior relevância dentro da administração 
pública, posto que é a etapa em que são efetivamente aplicados os recursos 
programados. 
 
Nas unidades anteriores, estudamos os aspectos relacionados à elaboração e 
apreciação do orçamento. 
 
Após a aprovação pelo Congresso Nacional, a sanção do Presidente da 
República e publicação no Diário Oficial da União, o orçamento está apto a ser 
executado. O processo é semelhante nos Estados e municípios. 
 
A execução orçamentária é regida por normas constitucionais, por dispositivos 
da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e pela LDO do exercício a que se refere. 
 
Como você já sabe, não é permitido iniciar a execução de programas e ações 
que não constem do PPA e que não estejam autorizadas no orçamento. 
 
A partir da publicação do orçamento, o governo dispõe do prazo de trinta dias 
para editar o decreto de programação orçamentária e financeira, visando ajustar 
a realização da despesa ao fluxo da entrada dos recursos. 
 
É uma medida necessária para manter o equilíbrio entre a receita arrecadada e 
a despesa realizada. Por outro lado, permite às unidades orçamentárias saber, 
de antemão, o volume de recursos que poderão comprometer mensalmente. 
 
E por que isso? 
 
Porque os recursos não entram de uma só vez e ao mesmo tempo nos cofres do 
governo. 
 
Pág. 2 
A partir da edição do decreto, as unidades orçamentárias estão aptas a executar 
a programação, ou seja, dar cumprimento ao que está estabelecido na lei 
orçamentária. A execução pode ser feita diretamente pela unidade orçamentária 
ou através de convênios com outras entidades, Estados e municípios. 
 
Invariavelmente, todos os anos, ouvem-se críticas e reclamações dos 
parlamentares a respeito da execução do orçamento. Ou melhor, acusam o 
governo de não executar, ou seja, de não liberar os recursos para as emendas 
que foram incluídas no orçamento. 
 
Isso é verdadeiro? Se for, por que acontece? 
 
Para responder, sugerimos que você leia, novamente, a Unidade III, que trata do 
caráter autorizativo do orçamento. 
 
Saiba que a LRF autoriza o governo a editar decreto contingenciando as 
despesas se, ao final de um bimestre, for verificado que a receita arrecadada 
está menor que o valor estimado e que pode comprometer o atingimento das 
metas fiscais estabelecidas. 
 
Atente que não se trata de “corte” na programação e sim do estabelecimento de 
um limite temporário para a efetivação da despesa. Esse limite será modificado, 
e até revogado, quando a receita apresentar o desempenho esperado. 
 
Pág. 3 
E quais as despesas que podem ser contingenciadas? 
 
Exatamente aquelas que não têm caráter obrigatório, ou seja, as discricionárias, 
nas quais se incluem as emendas de parlamentares. Daí a revolta e os 
pronunciamentos inflamados de deputados e senadores com afirmativas do tipo 
“o orçamento no Brasil é uma peça de mera ficção”, “de que adianta apresentar 
e aprovar as emendas se elas não são executadas? ”. 
 
 
 
Saiba mais 
Observe um detalhe: mesmo que a programação, objeto da emenda aprovada, 
não esteja condicionada e que exista vontade política para implementá-la, os 
recursos não irão automaticamente para o beneficiário - Estado ou município 
-, pois dependem da elaboração de convênio, que obedece a regras definidas 
na lei de diretrizes orçamentárias. Algumas vezes, o município a ser 
beneficado com a ação programada não está apto a elaborar convênio com a 
União, por não atender a alguma das regras estabelecidas na LDO. 
 
Saiba mais 
Nem sempre o que consta no orçamento é executado; depende do 
comportamento da receita, do tipo de despesa programada, da situação do 
beneficiário dos recursos no caso dos convênios e da vontade política do chefe 
do Poder Executivo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder 
Legislativo 
 
Objetivos 
 
Na unidade anterior, conhecemos aspectos importantes da execução do 
orçamento. Agora, vamos verificar que o orçamento é flexível e que pode 
sofrer alterações durante a execução; ao final, você será capaz de identificar 
com facilidade os tipos de mudanças que podem ser feitas. 
 
 
Introdução 
Conforme já estudamos, a lei orçamentária fixa o limite máximo para o gasto da 
administração pública. Podem ocorrer, entretanto, omissões de ações 
necessárias, falhas na previsão de gastos ou na arrecadação da receita que 
requeiram do governo medidas visando adequar cada situação. 
 
Imagine que você trabalha no departamento financeiro da prefeitura do seu 
município e que o prefeito deseja saber se há possibilidade de realizar uma 
importante obra no valor de R$ 10.000,00. Você examina e verifica que existe 
autorização para obra, mas que o valor disponível é de R$ 7.000,00. 
 
 
O que fazer então? Existe solução para atender ao pedido do prefeito? Como? 
 
Sim, a solução para o caso é alterar a lei orçamentária aprovada. 
 
 
A alteração da lei orçamentária é feita por meio da abertura de crédito adicional, 
cujas normas são iguais para a União, Estados, Distrito Federal e municípios. 
 
A Lei n° 4.320 de 1964, define créditos adicionais como as despesas não 
computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento, sendo que as 
modalidades são: suplementares, especiais e extraordinárias. 
 
 
Pág. 2 
 
Os créditos suplementares são destinados ao reforço de dotação orçamentária 
existente, enquanto os créditos especiais são destinados a despesas para as 
quais não haja previsão orçamentária específica. 
 
A Constituição Federal proíbe a abertura de crédito suplementar ou especial sem 
prévia autorização legislativa e sem a indicação dos recursos correspondentes. 
Portanto, a abertura do crédito depende da existência de recursos disponíveis 
para atender à despesa. 
 
O mais comum é obter os recursos por meio do cancelamento do valor de outra 
programação. Contudo, podem ser utilizados, também, o excesso de 
arrecadação, se houver, os recursos oriundos de operação de crédito, ou o 
superávit financeiro apurado em exercício anterior (ou seja, saldos livres de caixa 
deixados pela execução do ano anterior). 
 
A Constituição prevê ainda em seu art. 166, parágrafo oitavo, que se uma parcela 
das receitas da lei orçamentária anual ficar sem despesas correspondentes (por 
estas terem sido vetadas ou canceladas por emendas), esse valor pode ser 
oferecido também como fonte para créditos suplementares e especiais. 
 
Tanto a Lei nº 4.320, de 1964, quanto a Constituição Federal permitem que a 
própria lei orçamentária anual possa ser utilizada para autorizar o Poder 
Executivo a abrir, durante o exercício, créditos suplementares até determinada 
importância. 
 
O que isso quer dizer? 
 
Significa que o governante não necessita pedir ao Poder Legislativo a alteração, 
ou seja, ele mesmo podealterar o orçamento por decreto. 
 
Atenção 
Contudo, atenção: a autorização é dada somente para suplementar a 
programação existente até determinado valor, que, em geral, corresponde a 
vinte e cinco por cento do total aprovado para a ação. 
 
A cada exercício, esta matéria, é disciplinada, também, pela LDO 
correspondente. 
 
 
Pág. 3 
 
 
Os créditos extraordinários destinam-se a atender a despesas imprevisíveis e 
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade 
pública. A Constituição Federal determina que os créditos dessa natureza sejam 
abertos por meio de medidas provisórias. 
 
Voltando ao estudo de caso apresentado no início desta unidade: a solução é 
recorrer ao crédito suplementar, ou seja, elaborar um projeto de lei solicitando 
o valor de R$ 3.000,00, propondo o cancelamento deste valor em outra 
programação, encaminhá-lo à câmara de vereadores com a justificativa 
pertinente e aguardar a aprovação. E sendo aprovado, é incorporado ao 
orçamento, e a obra pode ser realizada. 
 
 
E se, ao examinar o orçamento, você verificar que não existe a autorização para 
a obra em questão? 
 
 
O procedimento, nesse caso, é recorrer ao crédito especial, já que a obra não 
está prevista, trata-se de programação nova. O encaminhamento é o mesmo. 
 
No caso da União, compete à CMO a apreciação dos pedidos de crédito 
adicional encaminhados pelo Poder Executivo. O processo é semelhante ao da 
apreciação da LOA, porém, em versão simplificada. É definido um relator, os 
parlamentares podem apresentar emendas, e o projeto, depois de aprovado pela 
Comissão, é encaminhado ao Plenário do Congresso Nacional para apreciação. 
Pág. 4 
Nos últimos anos, o próprio Congresso Nacional vem editando normas na LDO, 
de forma a coibir excessos na apresentação de emendas e impedir que os 
créditos encaminhados pelo Poder Executivo sejam desvirtuados em seu 
objetivo original. 
 
 
Finalmente, se for aprovado, o projeto de lei é enviado ao Poder Executivo para 
sanção, publicação e incorporação ao orçamento vigente. 
 
Saiba mais 
A participação do Poder Legislativo no orçamento é indispensável em todas as 
fases do processo, para dar legitimidade a qualquer alteração na peça 
orçamentária, pois uma lei só pode ser alterada por outra lei. 
 
A Constituição Federal, no art. 167, § 3º, estabelece que a abertura de crédito 
extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e 
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade 
pública, utilizando o instrumento da medida provisória. 
 
Observa-se, entretanto, que o Poder Executivo, há bastante tempo, vem 
utilizando esse instrumento de maneira excessiva e sem observar os 
pressupostos constitucionais a respeito. 
 
Essa situação foi objeto de manifestação do Supremo Tribunal Federal, 
conforme leitura indicada: "STF suspende medida provisória sobre crédito 
extraordinário de R$ 1,65 bi". 
 
Estudo de Caso - Veja, na prática, como se processam as alterações 
orçamentárias por meio dos créditos adicionais. Clique aqui para acessar o 
material para estudo. Sucesso! 
 
Para compreender melhor a participação do Judiciário, direta e indiretamente, na 
elaboração, execução e fiscalização das políticas públicas, sugerimos o texto 
'Orçamento Público e Relações entre os Poderes', do Professor Pederiva (2010), 
disponível na Biblioteca deste curso, em 'Textos complementares'. 
 
 
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo V. 
 
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma 
releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação, cujo resultado não 
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu 
domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a 
correção imediata das suas respostas!