Introdução ao Orçamento Público Módulo I

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Módulo I - Aspectos Introdutórios 
 
Introdução 
 
Unidade 1 - Conceitos básicos 
 
Analisando a imagem ao lado, podemos ver uma cidade com monumentos 
gigantescos, ruas, transportes públicos, instalações elétricas etc. O mesmo 
acontece pertinho de você, na sua comunidade, onde diariamente são ofertados 
serviços que, de uma forma ou de outra, influenciam a sua vida. 
 
Para Refletir 
Então, você já parou para pensar de onde vêm os recursos para a execução 
das obras e prestação dos serviços ofertados à sua comunidade? 
 
A resposta é simples e é também o tema da nossa unidade, ou seja, os recursos 
vêm do orçamento público que, guardadas as devidas proporções, na sua 
essência assemelha-se ao orçamento familiar. Estou certa de que, após a 
conversa que teremos, você estará apto a definir orçamento público e a 
identificar suas principais características. 
 
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Como as decisões tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida em 
comunidade? 
 
 
Vejamos: 
 
A vida em cidades – pequenas, médias, grandes - nos dá a oportunidade de 
utilizar os serviços públicos voltados à educação, saúde, transporte, entre outros. 
Encontramos obras construídas, ou em construção, pelo governo, como 
drenagem de águas pluviais, canalização de um córrego situado na periferia, 
ampliação da rodoviária da cidade ou a modernização do aeroporto. 
 
A construção de obras, a prestação de serviços, a concessão de benefícios, 
entre outras ações executadas pelo governo – federal, estadual, municipal – 
dependem do orçamento público. 
 
É através dele que os governantes estimam o que vão arrecadar e como devem 
gastar os recursos obtidos com os impostos pagos pela sociedade. É por meio 
dele, ainda, que são decididas as obras prioritárias, as promessas de campanha 
a serem cumpridas, e quais as reivindicações sociais da população serão 
atendidas, por exemplo. 
 
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Por outro lado, você já deve estar habituado a ouvir comentários de políticos e 
especialistas no assunto no sentido de que não há recursos para aumentar o 
salário mínimo, pagar melhor os professores e médicos, aumentar o valor das 
pensões e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da falta de policiamento 
nas escolas e da violência nas cidades em geral? 
 
A situação se agrava quando se constata o estado precário das rodovias e portos 
do País, tão necessários ao escoamento da produção agrícola, em especial, a 
voltada para o setor externo. 
 
Saiba Mais 
A vida da comunidade e a economia em geral são afetadas diretamente pelas 
tomadas de decisão por parte dos dirigentes, governador ou prefeito. 
 
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Algumas famílias, conhecedoras da sua renda anual e das despesas que têm de 
efetuar para custear a sua sobrevivência, programam-se para que, mês a mês, 
consigam fechar as contas no azul, ou melhor, não encerrem as contas do mês 
no vermelho. Se houver sobra, ótimo: pode ir direto para a poupança ou 
financiar algum projeto futuro. Quem sabe a reforma da casa? Isso é orçamento. 
 
 
No caso do setor público, o estudo do orçamento faz parte de uma disciplina 
mais ampla denominada Finanças Públicas, cujo objeto de estudo é a atividade 
financeira do Estado visando obter e utilizar bens e serviços para atender às 
necessidades da sociedade a serem satisfeitas por meio da administração 
pública. 
 
Em outras palavras: é a intervenção do Estado para prover o atendimento das 
necessidades da população. Para executar essa atividade, o Estado necessita 
de recursos financeiros, obtidos de várias fontes, dentre as quais a tributação, 
que representa uma transferência de recursos da sociedade, pessoas e 
empresas, para o Estado. 
 
O objeto das Finanças Públicas é, portanto, o estudo da atividade fiscal, 
orientada em duas direções: política tributária, para captação de recursos, e 
política orçamentária, para a aplicação dos recursos. 
 
Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do orçamento 
público. 
 
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Mas o que significa orçamento? 
 
O conceito de orçamento tem evoluído ao longo do tempo. Cada autor costuma 
apresentar mais de um conceito e escolhe o de sua preferência, de acordo com 
o objetivo que pretende alcançar com a disciplina. 
 
Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta: 
 
"Orçamento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de 
avaliar, de calcular, em relação à previsão (realização de estimativas) do 
comportamento provável das receitas e dos gastos, de qualquer atividade 
econômica de um ente público ou privado, num certo período de tempo". 
 
O conceito que será adotado neste curso é o seguinte: 
 
Orçamento é o documento que trata, em termos financeiros, do programa de 
trabalho do governo para cada ano, estima os recursos que devem ser 
arrecadados para financiar as despesas fixadas para a execução do programa 
de trabalho. 
 
 
"Orçamento público é uma conta que o governo faz para saber onde vai aplicar 
o dinheiro que já gastou". 
(Barão de Itararé) 
 
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...Orçamento - agora vamos decifrar o conteúdo do conceito: 
 
 É anual: o orçamento, no Brasil, inicia-se em 1º de janeiro e encerra-se 
em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. Há países que adotam 
datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito, 
governador e presidente da República) deve elaborar a proposta de 
orçamento e enviá-la para discussão e votação na Câmara Municipal, no 
caso do município; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no 
Congresso Nacional, quando se tratar do País. 
 É um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e 
despesas, o orçamento é um programa de trabalho, com metas e 
objetivos a serem alcançados. 
Exemplo de um plano de trabalho simples no orçamento municipal: 
 
Projeto de ampliação da escola municipal X no bairro de Fátima: 
 
 Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores 
condições de estudo e convivência escolar; 
 Metas: construir duas salas de unidade, ampliar o espaço da sala de 
leitura e da merendeira; 
 Valor: R$ 50.000,00. 
 
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 Estima os recursos: observe que os recursos são programados para 
serem arrecadados ao longo do ano; portanto, é uma expectativa e não 
uma certeza de obtenção. É claro que a estimativa, ou previsão, da receita 
exige um mínimo de técnica e de conhecimento do comportamento da 
arrecadação nos anos anteriores. O acerto na estimativa é importante 
para garantir a continuidade dos serviços e obras já iniciados e para que 
não haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasos no 
pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por 
exemplo. 
 Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada, no sentido 
de que é estabelecido um teto que não pode ser ultrapassado. Em outra 
unidade do curso, estudaremos as formas de alteração desse valor fixado. 
 É obrigatório: todo município tem o orçamento municipal; todo estado 
tem o orçamento estadual; e na esfera federal, há o orçamento da União. 
Saiba mais 
O orçamento é uma lei - a lei orçamentária - que autoriza o Poder Executivo a 
gastar os recursos arrecadados e demostra o programa de trabalho de todos 
os órgãos e entidades da administração pública. 
 
 
 
A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas na lei 
orçamentária não poderão ser realizadas. Além disso, a elaboração do 
orçamento deve seguir determinados princípios, que serão estudados na 
unidade seguinte. 
 
 
 
 
Unidade 2 - Princípios orçamentáriosObjetivos 
Nesta unidade, além de conhecer a importância dos princípios, veremos os 
mais relevantes e como são citados na Constituição Federal. Ao final da leitura, 
você poderá descrevê-los e identificá-los no texto constitucional. 
 
Introdução 
Como vimos na primeira unidade, o orçamento é uma lei, e a sua elaboração 
deve seguir determinados princípios. 
Vejamos, então, o que são esses princípios: 
Você já percebeu que os orçamentos, da União, dos Estados e Distrito Federal 
e dos municípios, sempre se referem ao período de um ano? E, mais, que 
sempre são publicados? 
 
Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja, por 
normas, que vamos conhecer agora. 
 
O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um conjunto de 
normas chamadas “princípios orçamentários”. Uns estão implícitos nos 
dispositivos da Constituição Federal, outros derivam da doutrina que rege a 
matéria. 
 
Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do orçamento, 
são produtos da evolução do processo de elaboração e execução orçamentária 
ao longo do tempo. 
 
Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto: 
 
 
 
“Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-se como 
forma de restringir e de disciplinar o grau de arbítrio do governante. Dessa forma, 
procura impor algum tipo de controle legislativo sobre a ação desses 
governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar tributos dos 
cidadãos. 
 
Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir uma 
função de controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivação desse 
controle torna-se necessário que, no processo de elaboração da proposta 
orçamentária, sejam respeitados determinados princípios orçamentários. Assim, 
os princípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação 
a serem cumpridas na elaboração da proposta orçamentária. ” 
 
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Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos estudar os 
mais relevantes: 
 
1. ANUALIDADE: o princípio estabelece que a previsão da receita e a fixação 
da despesa devem referir-se a um exercício financeiro. No caso do Brasil, o 
exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, tem início em 1º de janeiro 
e se encerra em 31 de dezembro. 
 
A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento fica em 
vigor por um período limitado. Significa que, para o próximo ano, terão de ser 
tomadas todas as medidas necessárias para a elaboração e execução de um 
novo orçamento. Na prática, podem e devem constar as ações e projetos em 
fase de execução ao lado de novos projetos e novas ações. Portanto, atenção! 
O “novo” significa novos cálculos para a receita e para a despesa. Assim, é 
esperado que os valores sejam diferentes dos do ano anterior. 
 
 
2. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento. 
Nenhum governante pode elaborar e executar mais de um orçamento para o 
mesmo período. 
 
Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio, uma 
vez que parece ser tão clara a existência de um único orçamento. Mas a história 
recente do orçamento no Brasil registra época em que conviviam vários 
orçamentos, por exemplo: orçamento da previdência, orçamento monetário, 
além de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programação e o 
controle da despesa. Em boa hora a Constituição de 1988 pôs um fim nessa 
história. 
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3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve conter 
apenas matéria financeira e orçamentária, isto é, não pode cuidar de assunto 
que não esteja relacionado com a previsão da receita e com a fixação da 
despesa para o ano seguinte. 
 
Em alguns países, e no Brasil também, existiu, por um tempo, um tipo de 
orçamento que recebeu o apelido, ou a denominação, de orçamento rabilongo. 
Quer dizer: o orçamento incluía no texto da lei matérias de interesse dos 
governantes, mas que não diziam respeito propriamente ao orçamento. Muitas 
vezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decisões 
efetivadas por decretos ou atos administrativos, quando, na verdade, deveriam 
ter sido objeto de leis. 
 
Por que isso ocorria? 
 
Ora, como a lei orçamentária tem quase cem por cento de certeza de aprovação 
pelo Poder Legislativo, que melhor oportunidade para dar caráter legal a tais atos 
e corrigir as situações irregulares? 
 
Quer exemplos de rabilongos? 
 
A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a estrutura 
administrativa da prefeitura, implantar planos de cargos e salários. 
 
4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser 
incluídas na lei orçamentária. Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto 
pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido para todos os órgãos e 
entidades da administração pública direta e indireta. 
 
Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila São 
João? E a representação que a prefeitura ou o governo do Estado tem em 
Brasília? Entram no orçamento? 
 
Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou gerencie 
recursos públicos deve ser incluída no orçamento, com seus respectivos valores 
e programação, para o período de um ano. 
 
Até os fundos? 
 
Claro, até os fundos que porventura existam, tanto na esfera da União quanto na 
do Estado e do município. 
 
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5. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada, para 
permitir que qualquer pessoa tome conhecimento do seu conteúdo e saiba como 
são empregados os recursos arrecadados da sociedade e de outras fontes de 
receita. Como o próprio nome diz, o orçamento público é público. 
 
O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União 
logo que for sancionado (aprovado) pelo Presidente da República. Os 
orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandes cidades também 
devem ser publicados nos respectivos diários oficiais. 
 
E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem jornal 
próprio ou internet para dar publicidade à lei? 
 
Estas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela população 
ou afixar a lei orçamentária em um quadro de avisos à entrada da prefeitura. 
 
O importante é que a população conheça o conteúdo da lei e a entenda. Este 
princípio é reforçado pelo que vamos estudar a seguir. 
 
6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento se a 
linguagem for incompreensível para a população. Cabe à equipe responsável 
pelo documento expor números e palavras de forma clara e exata, de tal forma 
que não deixe margem à dúvida. 
 
7. EQUILÍBRIO: por este princípio, o orçamento deverá estar sempre 
equilibrado, ou seja, o valor total da despesa fixada deve ser exatamente igual 
ao valor da receita estimada para o ano a que se refere. 
 
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E como podemos identificar alguns princípios na Constituição Federal? 
 
Para auxiliá-lo a compreender bem a legislação que envolve o Orçamento 
Público, assista ao vídeo produzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado, 
sobre o tema. Ligue o som do seu equipamento e ouça com atenção às 
explicações do Professor Ilvo Debus (tempo: 7min46). 
 
Então, veja a seguir: 
 
Constituição Federal – 1988 
 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
III - os orçamentos anuais. 
 
O artigo expressa o princípio da anualidade. 
 
§ 5º -A lei orçamentária anual compreenderá: 
 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público; 
 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
Aparentemente, são três orçamentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que 
engloba três documentos. O princípio da unidade está implícito no § 5º do art. 
165. 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da 
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para 
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda 
que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
O dispositivo consagra o princípio da exclusividade. 
 
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Saiba mais 
Os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no que diz 
respeito aos aspectos financeiro, contábil e ético. Servem, fundamentalmente, 
como instrumento de controle social, posto que fornecem as condições para 
que os atos financeiros do Estado sejam conhecidos e avaliados pela 
sociedade. 
 
Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil 
 
Objetivos 
 
Nesta unidade, vamos estudar o caráter autorizativo do orçamento e suas 
controvérsias. Ao final, você poderá identificar as razões da discussão sobre 
o caráter autorizativo versus impositivo do orçamento no Brasil. 
 
Introdução 
 
Vimos, na unidade anterior, que não é permitida a execução de nenhuma obra, 
pagamento de serviços e de outras despesas que não estejam autorizadas na 
lei orçamentária, correto? 
 
 Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento de 
controle político do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo? 
 
 Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, da assembleia 
legislativa e da câmara de vereadores a competência privativa para autorizar, 
em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar as receitas e a realizar 
as despesas necessárias ao funcionamento dos serviços públicos e outras 
que objetivem o bem-estar coletivo. 
 
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Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situação hipotética. Suponha que, 
ao examinar o orçamento do seu município ou Estado, você verifique que 
constam ações de suma importância para a comunidade e que eram esperadas 
com grande expectativa, como, por exemplo: 
 
 
a - construção da quadra de esportes – projeto incluído no orçamento pelo 
próprio prefeito; 
 
b – ampliação da biblioteca da escola municipal – obra incluída pelos vereadores 
no orçamento, atendendo a reivindicação de alunos e professores; 
 
c – realização de concurso público para professores do ensino fundamental, 
solicitação da comunidade acatada pelo prefeito. 
 
Você observa, também, que os recursos estão previstos no orçamento, conforme 
manda a lei. 
 
Qual o grau de certeza que você tem de que tais ações serão executadas? 
 
Resposta: nenhuma certeza. 
 
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Ou, em outras palavras, já que estão autorizadas no orçamento, o prefeito 
é obrigado a executá-las? 
 
Não, o prefeito não é obrigado. 
 
Por quê? 
No Brasil, o orçamento é autorizativo, ou melhor, não é impositivo, obrigatório. 
Na prática, o prefeito pode executar toda a programação, uma parte dela, ou 
nada. O dirigente está "autorizado" a executar o que consta no orçamento, 
mas não está "obrigado" a isso. 
 
Esse fato gera acirradas discussões na imprensa e no cenário político federal. 
Existem propostas em tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado 
Federal objetivando tornar o orçamento impositivo, pelo menos em termos 
parciais. 
 
Para refletir 
É válido destacar alguns pontos da controvérsia: na União, por exemplo, 
existem tipos de receitas que são obrigatoriamente vinculadas a determinados 
gastos e, por outro lado, existem certas despesas que têm caráter obrigatório, 
como o pagamento de aposentadorias e pensões, pagamento dos juros da 
dívida pública, repasse que a União é obrigada a fazer para estados e 
municípios de acordo com o mandamento constitucional. 
 
 
Daí conclui-se que o orçamento não é totalmente autorizativo, dada a existência 
de grande parte da despesa que possui caráter obrigatório. Aliás, como se verá 
adiante, as despesas obrigatórias representam a maior fatia do orçamento da 
União. 
 
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Então, de que se “queixam” os parlamentares? 
 
 
Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relação às ações 
incluídas por eles no orçamento, as quais não possuem caráter obrigatório. Ou 
seja, depende da vontade política do Poder Executivo a execução ou não de tais 
ações, uma vez que não são obrigatórias em virtude de lei. 
 
Vamos analisar, agora, as “queixas” do Poder Executivo, que reclama da “rigidez 
orçamentária” e de que o orçamento é extremamente “engessado”. 
 
O que significa isso? 
 
Significa que ele não tem liberdade para executar o orçamento da forma que lhe 
aprouver, uma vez que a Constituição Federal, além de outras leis, o obrigam a 
destinar determinados percentuais da receita para despesas específicas, como 
é o caso de educação e saúde. 
 
E as despesas que, ao contrário das obrigatórias, o Poder Executivo pode 
executar livremente? 
 
São chamadas de “discricionárias”, porque dependem apenas do seu poder 
de escolha, da sua decisão política. E, entre essas, estão as emendas de 
parlamentares, conforme será estudado no Módulo IV. 
 
 
 
 
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A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de Orçamento da 
Câmara e do Senado, refere-se às despesas da União, comparando os valores 
executados nos anos de 2007 e 2008 e o valor proposto para 2009. Os valores 
não incluem os recursos destinados ao pagamento dos compromissos da dívida 
e outros de natureza financeira. 
 
Observe que a maior parte das despesas tem caráter obrigatório e que os 
percentuais praticamente não se alteram no tempo. 
 
Composição das Despesas da União 
 
2007 a 2009 
 
Em R$ milhões 
 Em R$ milhões 
Despesas 
2007 2008 2009 
Valor % Valor % Valor % 
Obrigatórias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3 86,8 
 
Discricionárias 
 
55.400,9 
 
10,2 
 
82.581 
 
13,2 
 
99.014,1 
 
13,2 
Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0 
 
 
Observe o gráfico apresentado pelo Ministro do Planejamento, por ocasião da 
audiência pública realizada no Congresso Nacional com o objetivo de explicar 
os pontos mais importantes da proposta orçamentária para 2009. Observe que 
o gráfico mostra o total do orçamento e o total das despesas, incluindo as 
financeiras e as não financeiras, denominadas primárias. O gráfico pode ser 
encontrado na página do Ministério do Planejamento. 
 
Saiba mais 
Diante dos números apresentados sobre o valor das despesas obrigatórias e 
discricionárias, observa-se que as razões da controvérsia a respeito do caráter 
do orçamento no Brasil fazem parte do mundo da política, onde a técnica tem 
pouca contribuição a dar. Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmação 
conclusiva sobre o tema em discussão. 
 
 
 
 
 
Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discussão sobre o caráter do 
orçamento no Brasil, leia oartigo “A falácia do orçamento autorizativo”, de 
autoria do Consultor de Orçamentos do Senado Federal João Henrique 
Pederiva. 
 
Parabéns! Você chegou ao final do Módulo I do curso Introdução ao Orçamento 
Público. 
 
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma 
releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação, cujo resultado não 
influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu 
domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a 
correção imediata das suas respostas!