Aula 03 Orçamento conceito e aspectos

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Aula 3 
ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
 
Olá amigos! Como é bom estar aqui!1 
 
Em um processo de planejamento e orçamento integrados, ressalta a 
imperiosa necessidade de que os fins e os meios orçamentários sejam tratados 
de uma forma equilibrada. Considerando que, desde o Decreto-lei n° 200, de 
25 de fevereiro de 1967, a Administração Pública Federal estabeleceu o 
orçamento-programa anual como um instrumento de planejamento, a idéia de 
discriminar a despesa pública por objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, 
já é bastante familiar a todos nós que atuamos nessa área. 
 
Os processos de planejamento e orçamento assumiram, a partir do exercício 
de 2000, uma feição especial. A nova concepção de Estado, aliada à 
abordagem crítica da experiência acumulada nessa área, deram ensejo a que 
se introduzisse uma maneira diferente de pensar o planejamento e a 
orçamentação. 
 
O Decreto n° 2.829/98 estabeleceu normas para a elaboração e execução do 
Plano Plurianual e dos orçamentos da União; a Portaria n° 117/98, substituída, 
posteriormente, pela Portaria n° 42, de 14 de abril de 1999, com a preservação 
dos seus fundamentos, atualizou a discriminação da despesa por funções da 
Lei 4.320/64 e revogou a Portaria n° 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificação 
Funcional - Programática); e a Portaria nº 51/98 instituiu o recadastramento dos 
projetos e atividades constantes do orçamento da União. 
 
Na verdade, tais modificações, que em razão da Portaria 42/99 assumiram uma 
abrangência nacional, com aplicação também para Estados, municípios e 
 
1 Introdução baseada no artigo CORE, Fabiano Garcia. Reforma gerencial dos processos de planejamento 
e orçamento. In: GIACOMONI, J.; PAGNUSSAT, J.L. Planejamento e Orçamento Governamental. 
Coletânea – volume 2. Brasília: ENAP, 2006. 
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Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária 
que se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional 
recém - instalada. 
 
A Constituição Federal de 1988, cumprindo a tradição das anteriores, ocupou-
se profusamente de matéria orçamentária, chegando até a definir instrumentos 
de planejamento e orçamento com elevado grau de detalhe. A atual 
Constituição optou por um modelo fortemente centralizado, a partir da 
constatação de que havia uma excessiva fragmentação orçamentária, inclusive 
com importantes programações e despesas inteiramente (previdência social, 
por exemplo) fora da lei orçamentária, sem a observância, portanto, do 
princípio da universalidade. 
 
Nesse sentido, a Constituição de 1988, em seu art. 165, na seção denominada 
“Dos Orçamentos”, introduziu o que se pode chamar de um processo integrado 
de alocação de recursos, compreendendo as atividades de planejamento e 
orçamento, mediante a definição de três instrumentos. Para relembrar: 
I - Plano Plurianual (PPA), que estabelecerá, de forma regionalizada, as 
diretrizes, os objetivos e metas da Administração Pública Federal para as 
despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos 
programas de natureza continuada. 
II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que compreenderá as metas e 
prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei 
Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. 
III - Lei Orçamentária Anual (LOA), compreendendo o orçamento fiscal 
referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo 
poder público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a 
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ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e 
fundações instituídos e mantidos pelo poder público. 
 
Nesta aula trataremos das políticas econômicas governamentais (alocativa, 
distributiva e estabilizadora), dos conceitos e espécies de orçamento público e 
de Federalismo Fiscal. 
 
1. EVOLUÇÃO CONCEITUAL 
 
Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do Século XIII pelo Rei 
João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu 
art. 12: 
“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho 
comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito 
cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis 
em seu montante”. 
 
Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a 
primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a 
atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. E olha que interessante: já nasce 
com exceções! Veja que a idéia permanece a mesma do nosso conceito atual! 
O orçamento é elaborado pelo Executivo e aprovado previamente pelo 
Legislativo, sendo que hoje também há exceções. Por exemplo, temos os 
créditos extraordinários, os quais são os destinados a despesas urgentes e 
imprevisíveis, tais como em casos de guerra ou calamidade pública, e por isso 
são abertos pelo executivo antes da autorização do Poder Legislativo. Neste 
tipo de crédito, a comunicação ao Legislativo deve ser feita imediatamente 
após a abertura do crédito. 
 
No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público 
passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época, 
tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em 
oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o 
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crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional, 
típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio 
financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Para o estudante 
relacionar com outras matérias, esse posicionamento vem ao encontro do 
conceito de “mão invisível” de Adam Smith, para descrever que numa 
economia de mercado a interação dos indivíduos resulta numa determinada 
ordem, sem a necessidade de intervenção do Estado (laissez-faire). Assim, o 
aspecto econômico do Orçamento tinha posição secundária, privilegiando o 
aspecto controle. 
 
Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o Orçamento elaborado 
com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. 
Desenvolveu-se a tese de um Orçamento moderno, o qual deveria ser um 
instrumento de administração. 
 
Caiu na prova: 
(CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008)A adoção do orçamento moderno 
está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do 
século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria 
do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as 
imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico. 
 
Nossa questão segue corretamente o raciocínio, pois antes do final do século 
XIX percebe-se que o Orçamento elaborado com base na neutralidade não 
mais atendia às necessidades do Estado. Assim, desenvolveu-se a tese de um 
Orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de administração. 
Dessa forma, passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as 
imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico. 
Resposta: Certa 
 
 
 
 
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2. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO 
 
Antes de tratarmos da natureza jurídica do orçamento, vamos entender uma 
importante diferença entre lei em sentido formal e lei em sentido material. Lei 
em sentido formal representa todo o ato normativo emanado de um órgão com 
competência legislativa, sendo o conteúdo irrelevante. Todos os Poderes 
possuem a função legislativa. Por exemplo, o Executivo possui também a 
função legislativa, apesar de não ser a principal, o que fica claro quando o 
art. 84 da CF/88 enumera as competências privativas do Presidente da 
República, dispondo no inciso III que compete privativamente ao 
Presidente iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos 
nesta Constituição. Ele exerce a função legislativa por meio de Medidas 
Provisórias, Decretos Autônomos, Leis Delegadas, Leis Orçamentárias, etc. 
Assim, a Lei Orçamentária é uma lei formal. Já lei em sentido material 
corresponde a todo o ato normativo, emanado por órgão do Estado, mesmo 
que não incumbido da função legislativa. O importante agora é o conteúdo, que 
define qualquer conjunto de normas dotadas de abstração e generalidade, ou 
seja, com aplicação a um número indeterminado de situações futuras. 
 
Assim, a partir desses conceitos, nota-se que há leis que são simultaneamente 
formais e materiais. Por outro lado, há leis somente formais, mas não em 
sentido material. São estas as denominadas leis de efeitos concretos (ou leis 
individuais), pois seu conteúdo assemelha-se a atos administrativos individuais 
ou concretos. 
 
Embora existam divergências doutrinárias, o orçamento é uma lei formal, pois 
apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos. O orçamento não 
modifica as leis financeiras e tributárias, tampouco cria direitos subjetivos. O 
orçamento é uma condição, um pré-requisito para que a despesa seja realizada 
(ato-condição), já que a arrecadação de receitas e a realização de despesas, 
na maioria das vezes, decorrem de leis ou contratos anteriores (atos-regra). 
Assim, judicialmente, não se pode exigir que determinada despesa prevista no 
orçamento seja realizada. O orçamento é concreto, por exemplo, quando diz 
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que com R$ 20 milhões pré-determinados o Governo poderá construir a 
Universidade Luso-afro-brasileira (UNILAB) no Ceará. Logo, é apenas uma lei 
formal, por isso é chamada de lei de efeitos concretos. 
 
As características da lei orçamentária são as seguintes: 
x Lei formal: a lei orçamentária não obriga o administrador público a 
realizar determinada despesa, apenas autoriza os gastos. Falta 
coercibilidade, pois nem sempre obriga o Poder Público, que pode, por 
exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada pelo legislativo. É 
considerada uma lei de efeitos concretos. 
x Lei temporária: vigência limitada ao período de um ano. 
x Lei ordinária: as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e os créditos 
suplementares e especiais são leis ordinárias. Não se exige quorum 
qualificado para sua aprovação, sendo necessária apenas a maioria 
simples. 
x Lei especial: possui processo legislativo diferenciado, como vimos ao 
estudar o ciclo orçamentário. Possui iniciativa do Executivo e trata de 
matéria específica: previsão de receitas e fixação de despesas. 
 
A Lei Orçamentária é ainda denominada de Lei de Meios, porque possibilita os 
meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e 
entidades que integram a administração pública. 
 
Os orçamentos públicos podem ainda ser classificados em orçamentos de 
natureza impositiva e de natureza autorizativa: 
x Orçamento impositivo: é aquele em que uma vez consignada uma 
despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada. Nesta 
visão, o orçamento, por se tratar de uma lei, deve ser rigorosamente 
cumprido. 
x Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das 
despesas consignadas no orçamento público, já que o Poder Público 
tem a discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade do 
que deve ou não ser executado. O STF entende que em nosso país o 
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orçamento não é impositivo, mas sim, autorizativo. O fato de ser fixada 
uma despesa na LOA não gera o direito de exigência de sua realização 
por via judicial. 
 
Caiu na Prova: 
(ESAF – APO/SP - 2009) A Constituição da República confere ao orçamento a 
natureza jurídica de: 
a) lei abstrata. 
b) lei material. 
c) lei formal e material. 
d) lei extraordinária. 
e) lei de efeito concreto. 
 
Na nossa questão, a única opção correta é a que confere ao orçamento a 
natureza jurídica de lei de efeitos concretos. A alternativa “C” está incorreta 
porque a lei orçamentária não é uma lei material, sendo apenas uma lei em 
sentido formal. 
Resposta: Letra E 
 
3. ASPECTOS DO ORÇAMENTO 
 
Político: tem a característica do grupo partidário que detém a maioria, 
consoante a escolha dos cidadãos. O parlamento autoriza a despesa pública, 
levando em consideração as necessidades coletivas. Parte da ideia que os 
recursos são limitados e as necessidades são ilimitadas, logo são definidas 
prioridades. 
 
Econômico: busca a racionalizar o processo de alocação de recursos, zelando 
pelo equilíbrio das contas públicas, com foco nos melhores resultados para a 
Sociedade. É ainda um instrumento de atuação do Estado na Economia, por 
meio do aumento ou diminuição do gasto público. 
 
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Jurídico: o processo orçamentário é regido por normas legais que compõe o 
ordenamento jurídico brasileiro. 
 
Financeiro: caracterizada pelo fluxo monetário na execução, por meio de 
entrada de receitas e saída de despesas. 
 
Técnico: relacionado à observância de técnicas e classificações claras, 
coerentes, racionais e metódicas. 
 
4. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO 
 
O Governo desenvolve funções com objetivos específicos, porém relacionados, 
utilizando os instrumentos de intervenção que dispõe o Estado. 
A classificação cobradaem concursos é a de Richard Musgrave, as quais se 
tornaram clássicas. Ele propôs uma classificação denominada de funções 
fiscais. Entretanto, considerando o orçamento como principal instrumento de 
ação do Estado na economia, o próprio autor as considera também como as 
próprias funções do Orçamento: 
 
Função alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. 
É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados 
pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. O setor 
público pode atuar produzindo diretamente os produtos e serviços ou via 
mecanismos que propiciem condições para que sejam viabilizados pelo setor 
privado. Tal função é evidenciada quando no setor privado não há a necessária 
eficiência de infra-estrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens 
meritórios. Investimentos na infra-estrutura econômica são fundamentais para o 
desenvolvimento, porém os altos investimentos necessários com retornos 
demorados desestimulam a iniciativa do setor privado nessa área. Quanto aos 
bens públicos e meritórios, suas demandas possuem características peculiares 
que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema de mercado. Bens públicos 
são aqueles usufruídos pela população em geral e de uma forma indivisível, 
independentemente do particular querer ou não usufruir desse bem. Já os bens 
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meritórios excluem a parcela da população que não dispõe de recursos para o 
pagamento. Assim, podem ser explorados pelo setor privado, no entanto 
podem e devem também ser produzidos pelo Estado, em virtude de sua 
importância para a sociedade, como a educação e a saúde. 
 
Função distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de 
renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, 
inerentes ao sistema capitalista. Os instrumentos mais usados para o 
ajustamento são os sistemas de tributos e as transferências. Cita-se como 
exemplo de medida distributiva o imposto de renda progressivo, realocando as 
receitas para programas de alimentação, transporte e moradia populares. Outro 
exemplo é a concessão de subsídios aos bens de consumo popular, 
financiados por tributos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de 
rendas mais altas. 
 
Função estabilizadora: visa a manter a estabilidade econômica, 
diferenciando-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de 
recursos. O campo de atuação dessa função é principalmente a manutenção 
de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se 
ainda a busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de 
crescimento econômico. O mecanismo básico da estabilização é a atuação 
sobre a demanda agregada, que representa a quantidade de bens ou serviços 
que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por 
determinado preço e em determinado período. Assim, a função estabilizadora 
age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la. 
 
Caiu na prova: 
(CESPE – Planejamento e Execução Orçamentária – Min. da Saúde – 2008) 
Entre as funções essenciais do governo está a chamada função distributiva, ou 
seja, a capacidade de intervir no mercado por meio da variação dos gastos 
públicos ou da arrecadação de impostos, de forma a equilibrar os excessos ou 
insuficiências da demanda agregada. 
 
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É a função estabilizadora que visa manter a estabilidade econômica. O 
mecanismo básico da estabilização é a atuação sobre a demanda agregada, 
que representa a quantidade de bens ou serviços que a totalidade dos 
consumidores deseja e está disposta a adquirir por determinado preço e em 
determinado período. Assim, a função estabilizadora age na demanda 
agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la, por exemplo, por meio da 
variação dos gastos públicos ou da arrecadação de impostos. 
Resposta: Errada. 
 
5. TIPOS DE ORÇAMENTO 
 
Nesta ótica sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em 
que é elaborado o orçamento combinado com a forma de governo. O Brasil 
vivenciou os três tipos: 
x Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e a aprovação do 
orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre 
em países parlamentaristas. Ao executivo, cabe apenas a execução. 
Exemplo: Constituição Federal de 1891. 
x Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, a aprovação e o 
controle são competências do Poder Executivo. É típica de regimes 
autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937. 
x Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do 
Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a 
atual Constituição Federal de 1988. 
 
6. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
 
Com o passar do tempo, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do 
Orçamento Público foram alteradas. Acabaram por evoluir para que pudessem 
se aprimorar e racionalizar sua utilização, tornando-se um instrumento da 
moderna administração pública, com uma concepção de orçamento como um 
ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para 
atingir objetivos e metas programadas. 
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Essas alterações foram motivadas por novas teorias e técnicas que se 
difundiram ao redor do mundo, sendo chamadas de espécies ou por outros 
autores também de tipos de orçamento. Utilizaremos a denominação espécies 
por ser mais adequada para se diferenciar dos tipos legislativo, executivo e 
misto. 
 
6.1 Orçamento Tradicional ou Clássico 
 
A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais 
características do orçamento tradicional. Constitui-se num mero instrumento 
contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza atos 
passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o 
atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as 
necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie 
de orçamento não há preocupação com a realização dos programas de 
trabalho do governo, importando-se apenas com as necessidades dos órgãos 
públicos para realização das suas tarefas, sem questionamentos sobre 
objetivos e metas. Predomina o incrementalismo. 
 
É uma peça meramente contábil – financeira, sem nenhuma espécie de 
planejamento das ações do governo. Portanto, somente um documento de 
previsão de receita e de autorização de despesas. 
 
6.2 Orçamento de Desempenho ou Por Realizações 
 
O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos 
gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho 
organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois quesitos: o objeto de 
gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações 
desenvolvidas. 
Neste tipo de orçamento, o gestor começa a se preocupar com os benefícios 
dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Apesar da evolução em 
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relação ao orçamento clássico (tradicional), o orçamento de desempenho ainda 
se encontra desvinculado de um planejamento central das ações do governo, 
ou seja, nesse modelo orçamentário inexiste um instrumento central de 
planejamento das ações do governo vinculado à peça orçamentária. Apresenta, 
assim, uma deficiência, que é a desvinculação entre planejamento e 
orçamento. 
 
6.3 Orçamento de Base Zero ou Por Estratégia 
 
O Orçamento de Base Zero consiste basicamente em uma análise crítica de 
todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Neste tipo de 
abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um 
questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo 
compromisso com qualquer montante inicial de dotação. 
O processo do Orçamento de Base Zero concentra a atenção na análise de 
objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu 
orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a 
participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e 
na elaboração dos orçamentos. 
Este procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam 
identificadas e classificadas em ordem de importância através de uma análise 
sistemática. São confrontados os novos programas pretendidos com os 
programas em execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que 
os gerentes de todos os níveis avaliem melhor a aplicação eficiente das 
dotações em suas atividades. 
Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de 
elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem 
utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 
Alguns autores consideram que o Orçamento de Base Zero é uma técnica do 
Orçamento-Programa. 
 
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(ESAF – AFC/STN - 2008) Leia as afirmações I, II e III e depois assinale a 
afirmação correta. 
I. O chamado orçamento de base zero é a base sobre a qual se aplica a idéia 
de planejamento plurianual. 
II. O orçamento-programa propicia o controle político sobre as finanças 
públicas, mas não alinha as despesas dos diferentes órgãos do governo com o 
plano de trabalho do governo, suas políticas e estratégias. 
III. O orçamento desempenho é um avanço em relação ao orçamento 
tradicional ao buscar indicar os benefícios a serem alcançados pelos diversos 
gastos e assim possibilita medir o desempenho organizacional. 
a) I e III estão corretas. 
b) II e III estão corretas. 
c) I, II e III estão corretas. 
d) Apenas II está correta. 
e) Apenas III está correta. 
 
I) Errado. O elemento chave do Plano Plurianual é o programa, logo o 
orçamento-programa é a base sobre a qual se aplica a idéia de planejamento 
plurianual. 
II) Errado. Veremos que o orçamento-programa é um instrumento de 
planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus 
programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos 
e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados. Ele 
alinha as despesas dos diferentes órgãos com o plano de trabalho do governo, 
suas políticas e estratégias. 
III) Correto. O orçamento de desempenho é uma evolução em relação ao 
orçamento clássico. A ênfase reside no desempenho organizacional e no 
resultado dos gastos, e não apenas no gasto em si. 
Logo, apenas a alternativa III está correta. 
Resposta: Letra E 
 
 
 
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6.4 Orçamento-programa 
 
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que 
articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um 
objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no 
plano, visando à solução de um problema ou o atendimento de determinada 
necessidade ou demanda da sociedade. 
Assim, o orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do 
governo, através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e 
atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados 
e previsão dos custos relacionados. 
 
O programa surgiu como o módulo comum integrador entre o plano e o 
orçamento. Em termos de estruturação o plano termina no programa e o 
orçamento começa no programa, o que confere a esses instrumentos uma 
integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações, 
como instrumentos de realização dos programas. Essa concepção inicial foi 
modificada a partir dos PPAs 2000/2003 e 2004/2007, elaborados com nível de 
detalhamento de ação. 
 
Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a 
quantificação de metas, com a consequente formalização de programas 
visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com este modelo 
passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da 
organização. É o tipo de orçamento utilizado no Brasil. 
 
A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa 
proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e 
ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, 
bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Portanto, 
o orçamento-programa procura levar os decisores públicos a uma escolha 
racional, que maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos 
públicos a programas e projetos de maior necessidade. 
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A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios 
do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores 
intangíveis, em complemento aos físicos, como uma ação de qualificação do 
servidor. O número de servidores qualificados é um resultado tangível, porém a 
capacidade de inovação, a melhora do processo de trabalho, a retenção de 
talentos no serviço público e a satisfação do cidadão atendido pelo servidor são 
metas bem mais subjetivas. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem 
esse tipo de valor e particularmente, na administração pública, há dificuldades 
para a medição, em termos quantitativos. 
 
Atenção: o orçamento tradicional quase sempre aparece em contraponto a 
outro tipo de orçamento, normalmente com o orçamento-programa. No 
memento há um quadro comparativo Orçamento Tradicional X Orçamento-
programa. 
 
Em algumas situações podem ser utilizadas outras espécies de orçamento 
como apoio ao orçamento programa. A elaboração do orçamento de algumas 
ações pode ocorrer de maneira incremental, por exemplo, nas ações ligadas ao 
funcionamento do órgão. O valor a ser pago, em condições normais, pelas 
contas de luz, água e telefone sofrem pequena variação de um ano para outro, 
normalmente apenas a inflação acumulada. Assim, para o cálculo do valor do 
orçamento atual, pode ser utilizado o método tradicional, acrescentando sobre 
o valor do orçamentodesta ação no ano anterior a inflação do período. 
 
Caiu na prova: 
(ESAF – AFC/CGU – Auditoria e Fiscalização - 2006) Indique a afirmativa 
incorreta com relação às diferenças entre o orçamento tradicional e o 
orçamento-programa. 
a) No orçamento tradicional, a estrutura do orçamento está voltada para os 
aspectos administrativos e de planejamento, enquanto no orçamento-programa 
a estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão. 
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b) No orçamento tradicional, o processo orçamentário é dissociado dos 
processos de planejamento e programação, enquanto no orçamento-programa, 
o orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da 
organização. 
c) No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa a aquisição de meios 
enquanto no orçamento programa a alocação de recursos visa a consecução 
de objetivos e metas. 
d) Na elaboração do orçamento tradicional, são consideradas as necessidades 
financeiras das unidades organizacionais, enquanto na elaboração do 
orçamento-programa são considerados todos os custos dos programas, 
inclusive os que extrapolam o exercício. 
e) No orçamento-programa, o principal critério de classificação das despesas é 
o funcional-programático, enquanto no orçamento tradicional os principais 
critérios classificatórios são as unidades administrativas e os elementos. 
 
a) É a incorreta. No orçamento-programa, a estrutura do orçamento está 
voltada para os aspectos administrativos e de planejamento, enquanto no 
orçamento tradicional a estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos 
contábeis de gestão. 
b) Correta. No orçamento tradicional, o processo orçamentário é dissociado 
dos processos de planejamento e programação. Já o programa surgiu como o 
módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. Em termos de 
estruturação o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, 
o que confere a esses instrumentos uma integração desde a origem. O 
programa, como módulo integrador, e as ações, como instrumentos de 
realização dos programas. Logo, por meio do orçamento-programa, tem-se o 
estabelecimento de objetivos e a quantificação de metas, com a consequente 
formalização de programas visando ao atingimento das metas e alcance dos 
objetivos. Com este modelo passa a existir um elo entre o planejamento e as 
funções executivas da organização 
c) Correta. No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa a aquisição 
de meios. Já no orçamento-programa há planejamento da ação do governo, 
através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, 
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com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão 
dos custos relacionados. 
d) Correta. Outra diferença: no orçamento tradicional, privilegiam-se as 
necessidades financeiras das unidades organizacionais, enquanto na 
elaboração do orçamento-programa são considerados todos os custos dos 
programas, inclusive os que extrapolam o exercício. 
e) Correta. No orçamento-programa, o principal critério de classificação das 
despesas é o funcional-programático. O programa é o instrumento de 
organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que 
concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, 
mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um 
problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da 
sociedade. Já no orçamento tradicional os principais critérios classificatórios 
são as unidades administrativas e os elementos. 
Resposta: Letra A 
 
6.5 Orçamento Participativo 
 
O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa. Na verdade, 
trata-se de um instrumento que busca romper com a visão política tradicional e 
colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a 
participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos 
recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. 
Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e Sociedade. 
 
O processo de Orçamento Participativo tem a necessidade de um contínuo 
ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de 
aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a 
sua não-estagnação. 
 
Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são 
diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais 
implementadores do processo. 
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Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na 
experiência brasileira o Orçamento Participativo foi concebido e praticado 
inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No 
nosso país, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. 
 
Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. 
Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo. 
No orçamento participativo, a comunidade é considerada a parceira do 
Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas vezes 
desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação dos 
grupos sociais desfavorecidos. 
 
Quando a decisão está nas mãos de poucos, torna-se mais rápida a mudança 
de direção ou de opiniões. Em um orçamento como o participativo, são feitas 
várias reuniões em diversas regiões para se chegar a uma conclusão. Em caso 
de necessidade de mudanças, é muito trabalhoso efetuá-las. Por isso no 
orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. Ocorre 
uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma decisão 
compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão monopolizada pelo 
Executivo no processo tradicional. 
 
Segundo a LRF, deve ser incentivada a participação popular e a realização de 
audiências públicas durante os processos de elaboração das leis 
orçamentárias. No entanto, segundo a CF/88, a iniciativa das leis 
orçamentárias é privativa do Poder Executivo. Assim, o Poder Executivo não é 
obrigado a seguir as sugestões da população, no entanto deve ouvi-la. 
 
Caiu na prova: 
(CESPE – AFCE - TCU - 2008) Entre as maiores restrições apontadas em 
relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca 
legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior 
flexibilidade na programação dos investimentos. 
 
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A nossa questão traz vários erros, pois não há pouca legitimidade, tampouco 
prejuízo na participação do Poder Legislativo. Além disso, ocorre maior rigidez 
na programação dos investimentos. 
Resposta: Errada. 
 
7. FEDERALISMO FISCAL 
 
Em uma Federação naturalmente composta de Estados heterogêneos, como 
ocorre em nosso país, impõe-se a redistribuiçãoda riqueza nacional. Assim, 
não é suficiente a mera atribuição de competência tributária aos entes 
federados. Neste contexto insere-se a repartição das receitas tributárias de que 
tratam os artigos 157 a 162 da CF/88. 
 
Define-se federalismo fiscal como o conjunto de providências constitucionais, 
legais e administrativas orientadas ao financiamento dos diversos entes 
federados, seus órgãos, serviços e políticas públicas tendentes à satisfação 
das necessidades públicas nas respectivas esferas de competência. 
 
A CF/88 aprofundou o processo de descentralização tanto de receitas como de 
despesas. Entretanto, o principal aspecto tem sido o aumento da participação 
dos estados e municípios na arrecadação da União, por meio da alíquota de 
transferências dos fundos de participação. 
 
Destaca-se que tais recursos transferidos aos demais entes não apresentam 
vinculações a gastos específicos. No entanto, houve um significativo aumento 
das vinculações das despesas da União. Essas vinculações trouxeram 
inúmeros desdobramentos em virtude da redução de sua receita e do aumento 
da rigidez de seu orçamento. 
 
A primeira delas foi a diminuição das transferências voluntárias da União aos 
demais entes, já que com as vinculações houve a perda da capacidade de 
controle da alocação dos recursos. 
 
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Outra foi a dependência da União de recursos não sujeitos a repartição com os 
demais entes, como as contribuições. Um grande exemplo são as contribuições 
vinculadas à seguridade social. O problema é que são tributos cumulativos. Um 
tributo cumulativo é aquele que incide em todas as etapas intermediárias, 
inclusive sobre o próprio tributo anteriormente pago, da origem até o 
consumidor final, influindo na composição de seu custo. Tais tributos 
prejudicam a qualidade do sistema tributário brasileiro. 
 
Vamos tratar dos artigos da nossa Constituição Federal e dos principais 
julgados do STF relacionados ao tema: 
 
Segundo o art. 157, pertencem aos Estados e ao Distrito Federal: 
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de 
qualquer natureza (IR), incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a 
qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e 
mantiverem; 
II – 20% do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no 
exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I (novos impostos 
instituídos por lei complementar). 
 
Segundo o art. 158, pertencem aos Municípios: 
I - o produto da arrecadação do IR, incidente na fonte, sobre rendimentos 
pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que 
instituírem e mantiverem; 
II – 50% do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade 
territorial rural (ITR), relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a 
totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º, III (caso a 
cobrança seja feita pelos próprios municípios); 
III – 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade 
de veículos automotores (IPVA) licenciados em seus territórios; 
IV – 25% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações 
relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de 
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS). 
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STF: 
x A parcela do ICMS, a que se refere o art. 158, IV, da Carta Magna 
pertence de pleno direito aos Municípios. O repasse da quota 
constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à 
condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. 
Tal limitação configura indevida interferência do Estado no sistema 
constitucional de repartição de receitas tributárias. 
x Lei estadual disciplinadora do plano de alocação do produto gerado com 
a arrecadação do ICMS pode tomar dados pertinentes à situação social 
e econômica regional como critério de cálculo. Contudo, não pode a 
legislação estadual, sob o pretexto de resolver as desigualdades sociais 
e regionais, alijar por completo um Município da participação em tais 
recursos. 
x Suspensão cautelar de dispositivo de Lei Estadual do Rio Grande do 
Sul (§ 3º do art. 4º da Lei 11.475/2000), que dispõe que “os títulos 
recebidos referentes às parcelas pertencentes aos municípios, previstas 
no inciso IV do art. 158 da Constituição Federal, serão convertidos em 
moeda, corrente nacional, e repassados a esses, pela Secretaria da 
Fazenda, no dia do resgate dos certificados”, O Tribunal deferiu o pedido 
de medida cautelar por entender que não se pode deixar ao Estado a 
possibilidade de repassar os 25% do ICMS aos municípios só quando do 
vencimento final do título, uma vez que eventualmente esse título pode 
ter sido negociado. 
 
Parágrafo único do artigo 158: as parcelas de receita pertencentes aos 
Municípios, mencionadas no inciso IV (acima), serão creditadas conforme os 
seguintes critérios: 
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações 
relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas 
em seus territórios; 
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos 
Territórios, lei federal. 
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Caiu na prova: 
(ESAF – APO – MPOG – 2010) As parcelas do ICMS pertencentes aos 
Municípios, previsto no inciso IV do art. 158 da Constituição Federal, podem 
ser recebidas sob a forma de títulos públicos, convertidos em moeda corrente 
nacional, e repassados, a esses, pela Secretaria da Fazenda, no dia do resgate 
dos certificados. 
 
De acordo com o STF, foi suspenso o dispositivo de Lei Estadual que 
preconizava que os títulos recebidos referentes às parcelas pertencentes aos 
municípios, previstas no inciso IV do art. 158 da Constituição Federal, serão 
convertidos em moeda corrente nacional, e repassados a esses, pela 
Secretaria da Fazenda, no dia do resgate dos certificados, pois a norma deixa 
ao estado a possibilidade de somente repassar aos municípios os 25% do 
ICMS só quando do vencimento final do título, que eventualmente pode ter sido 
negociado. 
Resposta: Errada. 
 
Consoante o art. 159, a União entregará: 
I - do produto da arrecadação do IR e IPI, 48% na seguinte forma: 
a) 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; 
b) 22,5% ao Fundo de Participação dos Municípios; 
c) 3%, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das 
Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições 
financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de 
desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos 
recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; 
d) 1% ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro 
decêndio do mês de dezembro de cada ano; 
 
II - do IPI, 10% aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor 
das respectivas exportações de produtos industrializados.a n d r e a p e r e i r a b a r r e t o , C P F : 0 0 6 5 0 7 7 1 7 2 9
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III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio 
econômico (CIDE), 29% para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na 
forma da lei. 
 
O § 1º do referido artigo determina que, para efeito de cálculo da entrega a ser 
efetuada de acordo com o previsto no inciso I, excluir-se-á a parcela da 
arrecadação do IR pertencente aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios, nos termos do disposto nos arts. 157, I, e 158, I. 
 
STF: 
É vedado ao Estado impor condições para entrega aos Municípios das parcelas 
que lhes compete na repartição das receitas tributárias, salvo como condição 
ao recebimento de seus créditos ou ao cumprimento dos limites de aplicação 
de recursos em serviços de saúde (CF, art. 160, parágrafo único, I e II). 
 
O § 2º dispõe que a nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela 
superior a 20% do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual 
excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a 
esses, o critério de partilha nele estabelecido. 
Já o § 3º determina que os Estados entreguem aos respectivos Municípios 
25% dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os 
critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II. 
Ainda, o § 4º preconiza que, do montante de recursos de que trata o inciso III 
que cabe a cada Estado, 25% serão destinados aos seus Municípios, na forma 
da lei a que se refere o mencionado inciso. 
 
Caiu na prova: 
(ESAF – APO – MPOG – 2010) É vedado ao Estado impor condições para 
entrega aos Municípios das parcelas que lhes compete na repartição das 
receitas tributárias, salvo retenção e compensação de verbas municipais com 
débito de energia elétrica perante sociedade de economia mista. 
 
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De acordo com o STF é vedado ao Estado impor condições para entrega aos 
Municípios das parcelas que lhes compete na repartição das receitas 
tributárias, salvo como condição ao recebimento de seus créditos ou ao 
cumprimento dos limites de aplicação de recursos em serviços de saúde 
(CF, art. 160, parágrafo único, I e II). 
Resposta: Errada. 
 
De acordo com o art. 160, é vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega 
e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito 
Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos 
relativos a impostos. 
A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de 
condicionarem a entrega de recursos ao pagamento de seus créditos, inclusive 
de suas autarquias; e ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e 
III (recursos para a saúde). 
 
Já o art. 161 dispõe que cabe à lei complementar: 
I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, parágrafo único, I; 
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, 
especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, 
objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre 
Municípios; 
III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas 
e da liberação das participações previstas nos arts. 157, 158 e 159. 
 
O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas referentes aos 
fundos de participação a que alude o inciso II. 
 
STF: 
x É matéria expressamente reservada à lei complementar federal (CF, 
art. 161, I) a disciplina da forma de cálculo do valor adicionado para 
apuração do montante fixado no inciso I do parágrafo único do artigo 
158 da Constituição Federal. 
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x Viola a reserva de lei complementar federal, prevista no art. 161, I, da 
Constituição, norma estadual que dispõe sobre o cálculo do valor 
agregado, para fins de partilha da arrecadação do ICMS, nos termos do 
art. 158, IV, e parágrafo único, I, da Carta Magna. 
 
E, finalmente, segundo o art. 162, a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios divulgarão, até o último dia do mês subsequente ao da 
arrecadação, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos 
recebidos, os valores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão 
numérica dos critérios de rateio. 
Parágrafo único. Os dados divulgados pela União serão discriminados por 
Estado e por Município; os dos Estados, por Município. 
 
Caiu na prova: 
(ESAF – APO – MPOG – 2010) A forma de cálculo do valor adicionado, para 
fins de partilha da arrecadação do ICMS fixada no inciso I do parágrafo único 
do artigo 158 da Constituição Federal, é matéria expressamente reservada à lei 
complementar estadual. 
 
De acordo com o STF, é matéria expressamente reservada à lei complementar 
federal (CF, artigo 161, I) a disciplina da forma de cálculo do valor adicionado 
para apuração do montante fixado no inciso I do parágrafo único do artigo 158 
da Constituição Federal. 
Resposta: Errada 
 
 
E assim terminamos a aula 3. 
Na próxima aula trataremos do tema Créditos Adicionais. 
 
Forte abraço! 
 
Sérgio Mendes 
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MEMENTO AULA 3 
ASPECTOS DO ORÇAMENTO 
Político, Econômico, Jurídico, Financeiro e Técnico 
NATUREZA JURÍDICA 
Lei de meios e lei formal (de efeitos concretos), temporária, ordinária e especial. 
CLASSIFICAÇÕES: 
Orçamento impositivo: despesas consignadas no orçamento devem ser necessariamente executadas. 
Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento 
público. É o adotado no Brasil. 
FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO 
Alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos quando no setor privado não há a 
necessária eficiência de infra-estrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios. 
Distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em virtude da necessidade de 
correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista. 
Estabilizadora: visa a manter a estabilidade econômica, principalmente a manutenção de elevado nível de 
emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se ainda a busca do equilíbrio no balanço de 
pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico. 
TIPOS DE ORÇAMENTO 
Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e a aprovação do orçamento são competências do Poder 
Legislativo. Ao executivo, cabe apenas a execução. 
Orçamento Executivo: elaboração, votação, aprovação e controle são competências do Poder Executivo. 
Orçamento Misto: elaboração e execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a 
votação e o controle. 
ESPÉCIES DE ORÇAMENTO 
Orçamento Tradicional ou Clássico: é uma peça meramente contábil – financeira, sem nenhuma espécie de 
planejamento das ações do governo, baseando-se no orçamento anterior. Portanto, somente um documentode 
previsão de receita e de autorização de despesas. 
Orçamento de Base Zero: determina o detalhamento justificado de todas as despesas públicas a cada ano, 
como se cada item da despesa fosse uma nova iniciativa do governo. 
Orçamento de desempenho ou por realizações: ênfase reside no desempenho organizacional, porém há 
desvinculação entre planejamento e orçamento. 
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Orçamento-programa: instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus 
programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem 
implementados e previsão dos custos relacionados. Privilegia aspectos gerenciais e o alcance de resultados. 
Orçamento participativo: objetiva a participação real da população e a alocação dos recursos públicos de 
forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Não se opõe ao orçamento-programa e não possui uma 
metodologia única. No entanto, há perda da flexibilidade e maior rigidez na programação dos investimentos. 
Experiência brasileira ocorreu principalmente nos municípios. 
ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA 
TRADICIONAL PROGRAMA 
Dissociação entre planejamento e orçamento Integração entre planejamento e orçamento 
Visa à aquisição de meios Visa a objetivos e metas 
Consideram-se as necessidades financeiras das 
unidades 
Consideram-se as análises das alternativas disponíveis 
e todos os custos 
Ênfase nos aspectos contábeis Ênfase nos aspectos administrativos e de planejamento 
Classificação principal por unidades administrativas 
e elementos 
Classificação principal: funcional-programática 
Acompanhamento e aferição de resultados 
praticamente inexistentes 
Utilização sistemática de indicadores para 
acompanhamento e aferição dos resultados 
Controle da legalidade e honestidade do gestor 
público 
Controle visa a eficiência, eficácia e efetividade 
FEDERALISMO FISCAL 
Artigos 157 a 162 da CF/88 
Principais julgados do STF sobre o tema: 
O repasse da quota de ICMS constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à condição 
prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. 
Não pode a legislação estadual, sob o pretexto de resolver as desigualdades sociais e regionais, alijar por 
completo um Município da participação em tais recursos. 
Não se pode deixar ao Estado a possibilidade de repassar os 25% do ICMS aos municípios só quando do 
vencimento final do título, uma vez que eventualmente esse título pode ter sido negociado. 
É vedado ao Estado impor condições para entrega aos Municípios das parcelas que lhes compete na repartição 
das receitas tributárias, salvo como condição ao recebimento de seus créditos ou ao cumprimento dos limites 
de aplicação de recursos em serviços de saúde. 
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É matéria expressamente reservada à lei complementar federal (CF, art. 161, I) a disciplina da forma de 
cálculo do valor adicionado para apuração do montante fixado no inciso I do parágrafo único do artigo 158 da 
Constituição Federal. 
Viola a reserva de lei complementar federal, prevista no art. 161, I, da Constituição, norma estadual que 
dispõe sobre o cálculo do valor agregado, para fins de partilha da arrecadação do ICMS, nos termos do art. 
158, IV, e parágrafo único, I, da Carta Magna. 
 
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I) QUESTÕES APRESENTADAS NESTA AULA 
 
1) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) A adoção do orçamento moderno 
está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do 
século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria 
do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as 
imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico. 
 
2) (ESAF – APO/SP - 2009) A Constituição da República confere ao orçamento 
a natureza jurídica de: 
a) lei abstrata. 
b) lei material. 
c) lei formal e material. 
d) lei extraordinária. 
e) lei de efeito concreto. 
 
3) (CESPE – Planejamento e Execução Orçamentária – Min. da Saúde – 2008) 
Entre as funções essenciais do governo está a chamada função distributiva, ou 
seja, a capacidade de intervir no mercado por meio da variação dos gastos 
públicos ou da arrecadação de impostos, de forma a equilibrar os excessos ou 
insuficiências da demanda agregada. 
 
4) (ESAF – AFC/STN - 2008) Leia as afirmações I, II e III e depois assinale a 
afirmação correta. 
I. O chamado orçamento de base zero é a base sobre a qual se aplica a idéia 
de planejamento plurianual. 
II. O orçamento-programa propicia o controle político sobre as finanças 
públicas, mas não alinha as despesas dos diferentes órgãos do governo com o 
plano de trabalho do governo, suas políticas e estratégias. 
III. O orçamento desempenho é um avanço em relação ao orçamento 
tradicional ao buscar indicar os benefícios a serem alcançados pelos diversos 
gastos e assim possibilita medir o desempenho organizacional. 
a) I e III estão corretas. 
b) II e III estão corretas. 
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c) I, II e III estão corretas. 
d) Apenas II está correta. 
e) Apenas III está correta. 
 
5) (ESAF – AFC/CGU – Auditoria e Fiscalização - 2006) Indique a afirmativa 
incorreta com relação às diferenças entre o orçamento tradicional e o 
orçamento-programa. 
a) No orçamento tradicional, a estrutura do orçamento está voltada para os 
aspectos administrativos e de planejamento, enquanto no orçamento-programa 
a estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão. 
b) No orçamento tradicional, o processo orçamentário é dissociado dos 
processos de planejamento e programação, enquanto no orçamento-programa, 
o orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da 
organização. 
c) No orçamento tradicional, a alocação de recursos visa a aquisição de meios 
enquanto no orçamento programa a alocação de recursos visa a consecução 
de objetivos e metas. 
d) Na elaboração do orçamento tradicional, são consideradas as necessidades 
financeiras das unidades organizacionais, enquanto na elaboração do 
orçamento-programa são considerados todos os custos dos programas, 
inclusive os que extrapolam o exercício. 
e) No orçamento-programa, o principal critério de classificação das despesas é 
o funcional-programático, enquanto no orçamento tradicional os principais 
critérios classificatórios são as unidades administrativas e os elementos. 
 
6) (CESPE – AFCE - TCU - 2008) Entre as maiores restrições apontadas em 
relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca 
legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior 
flexibilidade na programação dos investimentos. 
 
7) (ESAF – APO – MPOG – 2010) As parcelas do ICMS pertencentes aos 
Municípios, previsto no inciso IV do art. 158 da Constituição Federal, podem 
ser recebidassob a forma de títulos públicos, convertidos em moeda corrente 
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nacional, e repassados, a esses, pela Secretaria da Fazenda, no dia do resgate 
dos certificados. 
 
8) (ESAF – APO – MPOG – 2010) É vedado ao Estado impor condições para 
entrega aos Municípios das parcelas que lhes compete na repartição das 
receitas tributárias, salvo retenção e compensação de verbas municipais com 
débito de energia elétrica perante sociedade de economia mista. 
 
9) (ESAF – APO – MPOG – 2010) A forma de cálculo do valor adicionado, para 
fins de partilha da arrecadação do ICMS fixada no inciso I do parágrafo único 
do artigo 158 da Constituição Federal, é matéria expressamente reservada à lei 
complementar estadual. 
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II) QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES 
 
1) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) O orçamento-programa, como 
atualmente concebido, é instrumento do planejamento e, desse modo, tem de 
se integrar aos planos e programas governamentais. A esse propósito, uma 
das condições para a aprovação de emendas aos projetos de lei do orçamento 
anual e de suas alterações é a de que sejam compatíveis com o Plano 
Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
 
2) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Após a Segunda 
Guerra Mundial, os déficits públicos excessivamente altos e a crise econômica 
mundial levaram à assinatura do Acordo de Bretton Woods e à criação do 
Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI). É correto afirmar 
que, nessas circunstâncias, a maior preocupação dos formuladores de políticas 
públicas devia ser com a função alocativa dos governos. 
 
3) (CESPE – AFCE – TCU – 2009) Um dos desafios do orçamento-programa é 
a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades 
têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não 
se prestam à medição, em termos quantitativos. 
 
4) (CESPE – Analista Ambiental – Administração e Planejamento- MMA –2008) 
O Ministério do Meio Ambiente pode consignar, em seu orçamento, dotação 
específica, a título de ajuda financeira, a empresas privadas com projetos de 
conservação do meio ambiente, com base no caráter de lei especial de que se 
reveste o orçamento público. 
 
5) (CESPE – Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde- 2008) 
A definição clara e precisa dos objetivos é uma condição essencial para a 
adoção do orçamento-programa. O maior número de pacientes atendidos e a 
possibilidade de eles serem tratados nas comunidades em que já residem, por 
exemplo, não constituem propriamente o objetivo de um novo programa, mas a 
construção de novos postos de saúde, sim. 
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6) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) A metodologia de 
elaboração do orçamento-programa foi introduzida no Brasil depois da 
promulgação da CF e rompeu completamente com a prática de discriminar os 
gastos públicos de acordo com o tipo de despesa a ser realizada. 
 
7) (CESPE – AFCE - TCU – 2008) A teoria de finanças públicas consagra ao 
Estado o desempenho de três funções primordiais: alocativa, distributiva, e 
estabilizadora. A função distributiva deriva da incapacidade do mercado de 
suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens 
e serviços são indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar 
recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda. 
 
8) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) A utilização da política 
orçamentária para os propósitos de estabilização econômica implica promover 
ajustes no nível da demanda agregada, expandindo-a ou restringindo-a, e 
provocando a ocorrência de déficits ou superávits. 
 
9) (CESPE – Analista Ambiental - Administração e Planejamento– MMA - 2008) 
O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em 
que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação 
dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento 
de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, 
em confronto com novos programas pretendidos. 
 
10) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) O orçamento 
participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação 
de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito 
do governo federal. 
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GABARITO I 
1 2 3 4 5 6 7 8 9 
C E E E A E E E E 
 
 
 
 
GABARITO II 
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 
C E C E E E E C C C