Evolução do Orçamento Público

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AULA 01 
 
Caro aluno, minhas boas vindas à primeira aula de nosso curso. 
Neste encontro, primeiramente veremos aspectos da evolução da peça 
orçamentária, desde seu modesto início, como simples solicitação de 
autorização de gastos ao Parlamento, até chegar ao atual estágio, em que 
cumpre o papel de instrumento de gerenciamento da atividade financeira, 
administrativa e estratégica do poder público. 
Posteriormente, trataremos o “calendário” das fases do orçamento no Brasil, 
com as etapas que compõem o ciclo (ou processo) orçamentário. 
Ressalto que nosso fórum está à disposição, para que você tire dúvidas e para 
que possamos discutir questões. Já estou habituado a utilizar fóruns na 
internet, antes como concurseiro, agora como professor responsável, e sei da 
importância dessa ferramenta para complementar o aprendizado. 
OK, então vamos começar. Boa aula! 
 
GRACIANO ROCHA 
 
 
 
 
 
 
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EVOLUÇÃO CONCEITUAL DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
Orçamento clássico ou tradicional 
Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentários que tracei 
quando falávamos do princípio orçamentário da unidade/totalidade: 
Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque 
a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde 
a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Prestigiava-se 
o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a 
intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde 
sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o 
melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os 
recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem 
intervenções, sem tributação. 
Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação 
na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia 
numa autorização de gastos que também representava o controle do 
tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como 
ferramenta de controle da ação do Executivo. 
A partir desse texto já conhecido, recuperamos a informação de que o 
orçamento clássico era uma peça simples. Não passava de um pedido de 
autorização de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo. 
Tratava basicamente de despesas relacionadas à própria manutenção da 
estrutura estatal (Corte/governo central, exército, funcionalismo). 
Sendo o Estado uma instituição modesta nesse período, em que vigorava o 
liberalismo, o orçamento que o custeava não poderia ter dimensões diferentes. 
Assim, nessa época, a autorização de despesas dada pelo Legislativo se 
relacionava, sobretudo, a aquisições de bens e pagamento de serviços, 
sem que maiores objetivos ou intervenções estatais pudessem ser efetivados. 
À época, a palavra de ordem era conter o gasto público, pela crença de que 
“dinheiro bom é dinheiro no mercado”. 
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A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do 
orçamento clássico ou tradicional: 
• tratava-se de uma peça simples, com a exposição dos gastos estimados e 
dos recursos para cobertura; 
• representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, para 
arrecadação tributária suficiente à manutenção do aparato de Estado; 
• não exigia esforços de planejamento para sua elaboração, ou seja, não 
partia de objetivos a atingir com a aplicação dos recursos; 
• servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ação do 
Estado. 
 
Como isso cai na prova? 
1. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento tradicional tinha como foco o 
controle, para que o Poder Legislativo não extrapolasse a proposta do 
Poder Executivo. 
2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem 
ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta. 
3. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O orçamento tradicional tinha como função 
principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução 
as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, 
visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos 
relativos a custo/benefício. 
4. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) De acordo com a concepção tradicional, o 
orçamento público é caracterizado como mero inventário dos meios com 
os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as funções de 
alocação, distribuição e estabilização relegadas a segundo plano. 
5. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) O orçamento é popularmente chamado de 
lei de meios, porque seu objetivo principal é discriminar em suas tabelas e 
anexos quais os meios que o governo deve utilizar para atingir os seus 
fins. 
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6. (CESPE/ANALISTA/TRE-RJ/2012) A ênfase no objeto do gasto, na 
classificação institucional e por elemento de despesa são características do 
orçamento-programa. 
O início da questão 1 está correto, ao correlacionar o orçamento tradicional à 
função de controle. Entretanto, o controle, nesse âmbito, dá-se do Legislativo 
em relação ao Executivo, e não o contrário, como a questão faz parecer. 
Questão ERRADA. 
A questão 2 também está ERRADA, por atribuir ao orçamento tradicional 
pretensões maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se 
uma simples exposição de gastos a fazer e de receita para cobri-los. 
“Realizações” é uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o 
que não caracterizava o orçamento clássico. 
A sistemática trazida pela questão 3, com a discussão e o planejamento 
vinculados à elaboração do orçamento, pertence a épocas bem mais atuais. O 
orçamento tradicional não contemplava essa sofisticação de procedimentos. 
Questão ERRADA. 
A questão 4 está CERTA. Foi corretamente demonstrada a simplicidade que 
caracterizava o orçamento clássico, com seu traço principal de solicitação de 
recursos para a aquisição de meios. 
A questão 5 está ERRADA. O enunciado aborda as características do orçamento 
clássico como se fossem aplicáveis hoje em dia, o que não corresponde à 
realidade. Os objetivos do orçamento, atualmente, devem ser compreendidos 
sob a ótica do orçamento-programa. 
A questão 6 está ERRADA: as características listadas dizem respeito ao 
orçamento clássico, e não ao orçamento-programa. 
 
Orçamento de desempenho 
O orçamento de desempenho representa um salto na evolução do orçamento 
clássico/tradicional. 
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No período em que o orçamento de desempenho foi adotado, aquela noção de 
que o aumento do gasto público era indesejável para a economia do país já 
tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom 
funcionamento do mercado, seria necessária uma dose de atuação do 
Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das 
relações econômicas. 
A depender da crise enfrentada pelo país, deveria ser autorizado ao Estado até 
mesmo assumir provisoriamente alto grau de endividamento, para 
aplicação de recursos em setoresnecessitados, em nome do bom 
funcionamento da economia. Essas lições se basearam principalmente nas 
teorias de um economista inglês chamado John Maynard Keynes. 
Nos anos posteriores à Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de 
recuperação dos países envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em 
massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de 
demandas e como incentivador da produção, a fim de controlar os preços 
e manter bom nível de emprego e crescimento. 
Para essa intervenção mais forte do Estado na economia, era necessário que o 
orçamento público, seu instrumento de ação, fosse também fortalecido. O 
orçamento de desempenho representa, portanto, uma sofisticação e um 
fortalecimento do orçamento tradicional. 
Nesse novo estágio, associam-se aos gastos públicos ações a realizar, não 
apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma “lista de compras”, o orçamento 
passava a conter uma lista de atividades e projetos a desenvolver, bem 
como instrumentos de mensuração (como indicadores) do desempenho do 
governo. Dessa forma, pode-se dizer que o orçamento de desempenho já 
apresentava programas de trabalho para organizar a ação governamental. 
Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo 
para resolução de um problema. Isso envolve etapas como: detecção do 
problema; verificação de possibilidades de ação; determinação dos 
custos do programa; medição dos resultados; avaliação do programa. 
Assim, para fins de concurso, considere que o orçamento tradicional constituía 
principalmente um instrumento de controle, enquanto que o orçamento 
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moderno (começando com esse estágio, do orçamento de desempenho) 
constitui um instrumento de gerência ou administração. 
Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante. 
Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o planejamento, 
considera-se que a aproximação entre esses dois instrumentos não se deu por 
inteiro com o orçamento de desempenho. 
A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de um 
programa de trabalho aos objetos de gasto. Não bastava obter a autorização 
para comprar certos bens e contratar certos serviços (característica do 
orçamento tradicional); era necessário articular esses pagamentos a certas 
ações de governo. 
Entretanto, nesse caso, não há ainda a organização da ação estatal por 
objetivos nem a integração entre as áreas técnicas de elaboração do 
orçamento e de planejamento governamental, o que representa a 
institucionalização, na estrutura do Estado, dessas duas vertentes em um só 
agregado. Isso ocorre com a próxima etapa de evolução do orçamento, o 
orçamento-programa, como veremos adiante. 
 
Como isso cai na prova? 
7. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento por desempenho 
caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento. 
8. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento de desempenho é a mais 
recente evolução do orçamento-programa, fruto das pressões sociais por 
serviços públicos de melhor qualidade e por mais transparência na gestão 
pública. 
9. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido 
mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos 
resultados propriamente ditos. 
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10. (CESPE/CONTADOR/IPAJM-ES/2010) No orçamento de desempenho, em 
sua concepção mais recente, os produtos obtidos pela ação 
governamental são muito mais relevantes que os resultados econômicos e 
sociais alcançados. 
A questão 7 vai em sentido contrário ao que acabamos de destacar. Essa forte 
vinculação planejamento/orçamento caracteriza o orçamento-programa. 
Questão ERRADA. 
O orçamento de desempenho não é o estágio mais recente de evolução do 
orçamento público. O orçamento-programa ocupa, atualmente, essa posição, 
como se verá a seguir. A questão 8 está ERRADA. 
As questões 9 e 10 fazem uma inversão entre as prioridades do orçamento 
tradicional e do orçamento de desempenho. Este último já é orientado 
claramente para a obtenção de resultados, em consonância com os programas 
de trabalho do governo. Ambas estão ERRADAS. 
 
Orçamento-programa 
Para a doutrina, a raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi 
o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (na sigla em 
inglês, PPBS), adotado nos Estados Unidos na década de 1960. 
Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a 
consideração de alternativas não só na fase prévia, de preparação do 
orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho. 
As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro 
Nacional, eram 
“integração planejamento-orçamento; quantificação de objetivos e fixação de 
metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; 
acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por 
objetivos”. 
O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo 
orçamentário. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo 
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afora, principalmente a partir da ação da Organização das Nações Unidas, que 
popularizou as características do orçamento-programa. Atualmente, o 
orçamento-programa é aceito como a forma mais moderna de organização 
da ação governamental. 
A definição para “programa”, no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do 
Ministério do Orçamento e Gestão: 
“o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização 
dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no 
plano plurianual”. 
Nesse contexto, com o valor dado à mensuração dos resultados que 
caracteriza o orçamento-programa, uma nova dimensão levada em conta na 
avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A efetividade tem a ver 
com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade. 
De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o 
previsto, em menos tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de 
facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a ação de 
construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não seria efetiva. 
Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamento-
programa, é uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido 
por indicadores e metas. A ideia de “aquisições a fazer”, “compras do 
governo”, é típica do orçamento tradicional. 
Deixemos claro, portanto, que, no orçamento-programa, o principal não 
é, por exemplo, construir “X” hospitais. O raciocínio é algo assim: para 
melhorar a área de saúde em “X” por cento, ou para ampliar os 
atendimentos em “X” por cento, é necessário construir “Y” hospitais, em 
tais localidades, que custarão “Z” milhões, a serem obtidos das fontes 
“A”, “B” e “C”. 
O orçamento-programa, dessa forma, preocupa-se bastante com a 
efetividade das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi 
alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é 
necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. 
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Para esse fim, os programas devem ser dotadosde indicadores e metas, 
obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficiários, das 
características regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que 
contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta 
do atingimento do objetivo do programa. 
 
Como isso cai na prova? 
11. (CESPE/ANALISTA/TJ-ES/2011) O emprego do planejamento 
governamental — um processo contínuo que fundamenta, antecede e 
acompanha o orçamento — possibilita a formulação de políticas e 
programas governamentais, permitindo ao Estado aparelhar-se para 
atender melhor as necessidades do país. 
12. (CESPE/AUDITOR/TCE-ES/2012) O orçamento-programa consagra o 
princípio de que o gasto público deve estar vinculado a uma finalidade. 
13. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento-programa objetiva facilitar o 
planejamento governamental. 
14. (CESPE/AUDITOR/TCE-ES/2012) A principal função do orçamento, na sua 
forma tradicional, é o controle político; em sua forma moderna, o 
orçamento foca o planejamento. 
15. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento-programa discrimina as 
despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos fins, de modo a 
demonstrar em que e para que o governo gastará e quem será 
responsável pela execução de seus programas. 
16. (CESPE/ANALISTA/TCE-TO/2008) O orçamento-programa possui medidas 
de desempenho com a finalidade de medir as realizações, os esforços 
despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua 
execução. 
17. (CESPE/AUDITOR/TCE-ES/2012) Os objetivos do orçamento-programa 
podem ser classificados em finais e derivados, sendo os derivados 
representados pelo conjunto de impactos indiretos oriundos da ação 
governamental. 
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A questão 11 está CERTA, em consonância com a visão atual das relações 
entre planejamento governamental e orçamento público. As necessidades 
coletivas devem ser atendidas por uma programação de gastos públicos que 
considere as diferentes opções de atuação do Estado e sujeita à avaliação de 
seu desempenho, tanto para legitimação quanto com o fim de proporcionar 
eventuais correções. 
A questão 12 também está CERTA. O orçamento-programa baseia-se na ideia 
de que o improviso na atuação do poder público é residual. O planejamento, 
baseado em objetivos válidos, é a tônica dessa técnica orçamentária. 
A questão 13 está CERTA. O orçamento-programa se diferencia dos estágios 
anteriores de evolução orçamentária justamente pelo papel central exercido 
pela área de planejamento governamental. Nesse sentido, o orçamento, como 
documento financeiro, é a expressão material da definição de alternativas e de 
prioridades de governo, realizada previamente. 
Pelas razões já expostas, concluímos que o orçamento, nos moldes atuais, 
prende-se necessariamente à ideia de planejamento. O orçamento tradicional, 
por outro lado, era um instrumento de controle do Legislativo sobre os gastos 
governamentais a cargo do Executivo. A questão 14 está CERTA. 
Entre os dados que integram o orçamento-programa, está o objetivo a se 
alcançar mediante cada programa, a unidade responsável pela execução, as 
metas associadas, o valor atribuído, etc. Dessa forma, com essa técnica, é 
possível identificar o objeto, a finalidade e o responsável pela execução dos 
programas. A questão 15 está CERTA. 
A questão 16 se refere aos aspectos de mensuração do alcance dos objetivos 
dos programas. Sem essa mensuração, não se pode assegurar a efetividade do 
orçamento-programa. Questão CERTA. 
A questão 17 está ERRADA: apesar da correta divisão dos objetivos do 
orçamento-programa entre derivados e finais, os primeiros são aqueles que 
permitem o alcance dos últimos, não se relacionando a “impactos indiretos”, 
visto que não se dirigem ao público-alvo. 
 
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Orçamento base-zero 
Segue a definição de orçamento base-zero (OBZ) dada pela STN: 
Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela 
Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado de 
Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais 
características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e 
não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos 
os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo 
orçamentário. 
Uma observação inicial, para delimitar o tópico, é que, no caso do OBZ, o fato 
de uma ação já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua 
continuidade. É o que se verifica no trecho “análise, revisão e avaliação de 
todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o 
nível de gasto já existente”. 
Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado 
com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma 
avaliação de custo/benefício. 
Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução 
iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos 
quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada 
ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome “base-zero”. 
Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma 
sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão 
sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com 
critérios técnicos. 
Ressalte-se que o orçamento base-zero dificilmente pode ser aplicado em 
escala nacional, ou até mesmo local. Vários programas governamentais, pelo 
fato de atenderem a necessidades prementes da população (mesmo que não 
com todas as potencialidades), não podem ser “abandonados” em virtude de 
uma avaliação de desempenho não tão positiva – e vários outros devem ser 
executados até por força de lei (outra lei, que não a LOA). 
 
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Como isso cai na prova? 
18. (CESPE/ANALISTA/EBC/2011) No orçamento base zero, os gerentes 
devem justificar todos os gastos orçamentários e não apenas as variações 
em relação ao orçamento do ano anterior. A linha de base é zero, e não, o 
orçamento do último ano. 
19. (CESPE/ASSISTENTE/SEBRAE/2010) O orçamento base zero não gera 
direitos adquiridos, devendo o gestor justificar toda a despesa. 
20. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento de base zero tem a grande 
vantagem de permitir a elaboração de proposta orçamentária por meio de 
processo mais célere e menos oneroso para os órgãos públicos. 
21. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero caracteriza-se 
como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a 
maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos. Adota-se, 
como procedimento básico, o questionamento de todos os programas em 
execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com 
novos programas pretendidos. 
22. (CESPE/CONSELHEIRO SUBSTITUTO/TCE-ES/2012) O orçamento de base 
zero não pode ser implantado em instituições que adotem o modelo de 
orçamento-programa. 
A questão 18 está CERTA. Com a técnica do OBZ, o orçamento não herda 
informações e características do último executado. Assim, os gastos, tanto em 
execução quanto os novos, encontram-se em pé de igualdade ao serem 
considerados como opções.A questão 18 traz a característica básica do OBZ: não há “direito adquirido” 
pelos programas para sua permanência. Programas antigos e novos devem ser 
avaliados quanto a suas possibilidades e conveniências. Questão CERTA. 
A questão 20 está ERRADA. Ao contrário do que diz o enunciado, o orçamento 
base zero, por sua sistemática mais “crítica” que os orçamentos incrementais, 
nos quais se faz uma “atualização” dos orçamentos passados, pode ser 
associado a um trabalho mais intenso e demorado de planejamento e 
elaboração da proposta orçamentária. 
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A questão 21 novamente trata da ausência de direito adquirido pelos gastos 
em execução, quando adotada a técnica do OBZ. Questão CERTA. 
A questão 22 está ERRADA: a técnica do OBZ adéqua-se à organização da 
despesa em programas; entretanto, haveria problemas no que se refere a 
programas de maior duração, devido ao risco de “abandono” durante o 
processo de implantação. 
 
Orçamento participativo 
Para início de conversa, vamos adotar a definição de orçamento participativo 
veiculada no Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br): 
O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação da 
democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os 
destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de 
investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os 
recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da 
cidadania, o compromisso da população com o bem público e a co-
responsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade. 
Vemos, no texto, que o orçamento participativo se define pela realização de 
encontros do poder público com a população, para a definição de 
prioridades de gastos (principalmente com obras e serviços que atendem 
diretamente os cidadãos) pelos principais interessados. 
Note também que, no texto, já fica evidente a abrangência do orçamento 
participativo: uma cidade. Ficaria impraticável instituir algo como reuniões 
plenárias com parcela representativa de um Estado ou do país inteiro, em 
busca de decisões sobre quais programas executar. 
Outro dado importante está presente na expressão “complementação da 
democracia representativa”. O orçamento participativo, por mais bem instalado 
que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da 
lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um 
todo. 
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No processo convencional de programação, em que atuam as instâncias 
técnicas e políticas do Executivo e do Legislativo, há um distanciamento 
entre quem decide e quem é beneficiado pelo orçamento, por mais afinadas 
que estejam essas instâncias com os interesses da população. É essa distorção 
que se tenta desfazer com a adoção do orçamento participativo. 
Apesar disso, fique claro que o orçamento participativo não garante a 
execução das decisões tomadas em conjunto com a população. Já estudamos 
o caráter autorizativo da lei orçamentária, que não precisa ser executada da 
forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o orçamento 
participativo ser utilizado como mera retórica por governantes interessados 
em “fazer média” junto aos eleitores. 
 
Como isso cai na prova? 
23. (CESPE/ANALISTA/TJ-AL/2012) A participação do cidadão, no orçamento 
participativo, ocorre somente após a fase de elaboração, por meio da 
avaliação das escolhas feitas pelos agentes do governo. 
24. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) No Brasil, vigora o orçamento do tipo 
participativo, visto que todos os poderes e órgãos da administração direta 
e alguns da administração indireta têm a prerrogativa de elaborar suas 
próprias propostas orçamentárias. 
25. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que 
apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos 
segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do 
governo federal. 
26. (CESPE/AUDITOR/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em 
relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca 
legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a 
maior flexibilidade na programação dos investimentos. 
A questão 23 está ERRADA: o orçamento participativo caracteriza-se 
justamente pela participação popular no momento da elaboração da proposta 
orçamentária. 
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O orçamento participativo tem a ver com a integração de segmentos da 
sociedade, diretamente interessados em determinadas ações do setor público, 
ao processo de elaboração da proposta orçamentária, e não com a participação 
de unidades governamentais, que fazem parte do processo “natural” de 
orçamentação. A questão 24 está ERRADA. 
A questão 25 está CERTA: além dos ganhos quanto à compatibilização entre 
alocação dos recursos e demandas existentes, a técnica não é utilizada na 
União. 
A questão 26 está ERRADA. Não há perda de participação do Legislativo; 
apenas acrescenta-se uma instância de discussão sobre a aplicação dos 
recursos orçamentários. Além disso, considera-se haver menor flexibilidade 
nessa programação decorrente do orçamento participativo, pelo compromisso 
público assumido pelo governo em executar o que foi acordado junto à 
população. 
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PROCESSO ORÇAMENTÁRIO: ELABORAÇÃO, ACOMPANHAMENTO E 
FISCALIZAÇÃO DO ORÇAMENTO 
Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo 
federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos distribuídas por critério 
temporal): 
• previsão da receita; 
• fixação dos valores para as despesas obrigatórias; 
• elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação; 
• processo legislativo; 
• sanção da lei; 
• execução orçamentária; 
• acompanhamento e controle; 
• avaliação. 
Temos aí nessa sequência uma abordagem detalhista das fases que compõem 
o ciclo orçamentário. 
A previsão da receita diz respeito à arrecadação de recursos estimada para o 
exercício, com base em metodologia específica instituída para tanto. Essa 
informação é complementada pelo cálculo das necessidades de 
financiamento do governo central, que indicam quanto de recursos 
emprestados deverá ser tomado pelo governo junto ao mercado financeiro. 
A fixação das despesas obrigatórias é necessária para que, diante da situação 
de contingenciamento de despesas, não haja afetação de todas as ações 
governamentais. As despesas obrigatórias e as ressalvadas pela LDO não 
serão atingidas pela limitação de empenho, garantindo-se um mínimo de 
desempenho em áreas consideradas mais sensíveis pelo governo. 
Tem-se, então, a elaboração das propostas setoriais pelos órgãos e 
entidades, compatibilizadas com as condições da LDO. 
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Depois de todo esse desenho, que desemboca no projeto de lei orçamentária 
anual, vêm o processo legislativo, que já estudaremos, a execução do 
orçamento em si, o acompanhamento e o controle orçamentáriose a 
avaliação. 
 
Como isso cai na prova? 
27. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) O ciclo orçamentário está restrito ao 
exercício financeiro, ou seja, do período de 1.º de janeiro a 31 de 
dezembro de cada ano. 
28. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2010) O processo orçamentário é 
autossuficiente: cada etapa do ciclo orçamentário envolve elaboração e 
aprovação de leis independentes umas das outras. 
29. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O processo orçamentário deve ser 
dissociado dos processos de planejamento e programação. 
30. (CESPE/ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) A avaliação e a estimativa 
das necessidades de financiamento do governo central fazem parte do 
processo orçamentário. 
31. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) As principais etapas do ciclo orçamentário 
são: elaboração da proposta orçamentária; discussão, votação e 
aprovação da lei orçamentária; execução orçamentária e controle e 
avaliação da execução orçamentária. 
A questão 27 está ERRADA. As fases do ciclo não têm um término; enquanto 
se termina a execução e avaliação de um orçamento, o próximo já está em 
fase de elaboração. Assim, o ciclo orçamentário é ininterrupto. 
A questão 28 também está ERRADA. Ao contrário do que diz o enunciado, as 
leis de matéria orçamentária guardam bastante dependência e vinculação 
umas com as outras, partindo do PPA, como maior regente, até os créditos 
adicionais, que fazem ajustes de curto prazo na programação orçamentária. 
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Como se vê na sequência de fases, e pelas leituras que já tivemos, o que se 
deseja, e se procura fazer hoje, é montar o orçamento a partir de um sério 
trabalho de planejamento. A questão 29 está ERRADA. 
A questão 30 está CERTA: as necessidades de financiamento do governo 
central são calculadas no âmbito da previsão da receita, que integra o 
processo orçamentário. 
A questão 31 também está CERTA. Foram corretamente destacadas algumas 
das principais etapas do ciclo orçamentário. 
 
Elaboração do orçamento 
Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), o processo de elaboração do 
projeto de lei orçamentária anual se desenvolve no âmbito do Sistema de 
Planejamento e de Orçamento Federal. 
Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão como órgão central. Por sua vez, no 
Decreto 7.675/2012 (assim como em outros anteriores), a Secretaria de 
Orçamento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministério as atribuições de 
órgão central desse sistema, responsabilizando-se pela coordenação do 
processo de elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social. 
Por sua vez, o orçamento de investimento das empresas estatais tem sua 
elaboração coordenada por outra unidade do MPOG, o Departamento de 
Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest). 
A elaboração do orçamento, segundo o MTO, 
“envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo 
a participação dos órgãos central, setoriais e das unidades 
orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante necessidade de 
tomada de decisões nos seus vários níveis”. 
A SOF, como órgão central do sistema de planejamento e orçamento, cumpre 
as seguintes atribuições: 
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• definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal; 
• fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais; 
• coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de 
Diretrizes Orçamentárias Anuais – PLDO e do orçamento anual da União; 
• orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de 
orçamento; 
• fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação 
das propostas orçamentárias setoriais; 
• análise e validação das propostas setoriais; 
• consolidação e formalização da proposta orçamentária da União. 
Assim, o orçamento é preparado, na verdade, por uma rede de unidades e 
órgãos, segundo suas incumbências e com os limites traçados pela LDO e pela 
SOF. 
Depois de receber todas as propostas orçamentárias setoriais dessas unidades 
e órgãos, a SOF condensa todo o emaranhado numa só peça: o Projeto de 
Lei Orçamentária Anual (PLOA), encaminhado ao Presidente da República 
para posterior remessa ao Congresso Nacional. 
Pergunta incômoda: e se algum órgão deixar de enviar a tempo sua proposta 
setorial para a SOF, ou enviar com erros que reclamem correções? 
A resposta é dada pelo art. 99 da CF/88 e seus desdobramentos. Apesar de 
tratar diretamente do Poder Judiciário, podemos ampliar o entendimento 
nele exposto. Confira: 
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e 
financeira. 
§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites 
estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes 
orçamentárias. 
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§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais 
interessados, compete: 
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos 
Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; 
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos 
Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. 
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas 
orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o 
Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária 
anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os 
limites estipulados na forma do § 1º deste artigo. 
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem 
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder 
Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta 
orçamentária anual. 
 
Na elaboração do orçamento, os órgãos setoriais funcionam como 
articuladores no seu âmbito de ação. Normalmente, esses órgãos 
correspondem a estruturas maiores, como os chamados “órgãos superiores” 
(tribunais, ministérios, casas legislativas). 
Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas dos 
órgãos setoriais, o órgão setorial “atua verticalmente no processo decisório”, 
conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de 
suas unidades orçamentárias. 
As atribuições dos órgãos setoriais, portanto, são: 
• estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta 
orçamentária; 
• avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento 
das alterações necessárias; 
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• fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais 
monetários para apresentação das propostas orçamentárias das 
unidades orçamentárias; 
• definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados 
no âmbito do órgão durante o processo de elaboração da proposta 
orçamentária; 
• coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no 
âmbito do órgão setorial; 
• análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das 
unidades orçamentárias; 
• consolidação e formalização da propostaorçamentária do órgão. 
Por fim, a unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora do 
processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de 
atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas 
componentes. As funções por ela cumpridas, relativamente às unidades 
administrativas, correspondem, em escala menor, às exercidas pelos órgãos 
setoriais. 
Graficamente, temos a seguinte distribuição hierárquica: 
 
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Como isso cai na prova? 
32. (CESPE/ANALISTA/MMA/2011) O orçamento viabiliza a realização anual 
dos programas, mediante a quantificação das metas e a alocação de 
recursos para as ações orçamentárias, tais como projetos, atividades e 
operações especiais. A elaboração dos orçamentos da União é de 
responsabilidade conjunta dos órgãos central e setoriais e das unidades 
orçamentárias. 
33. (CESPE/CONTADOR/AGU/2010) A competência de elaboração do 
orçamento anual é atribuída privativamente ao Poder Executivo, embora a 
execução orçamentária seja feita de modo autônomo em cada um dos 
poderes. 
34. (CESPE/ANALISTA/CÂMARA/2012) Compete integralmente à Secretaria de 
Orçamento Federal (SOF) a elaboração dos orçamentos fiscal, da 
seguridade social e dos investimentos das empresas estatais não 
dependentes. 
35. (CESPE/ANALISTA/TJ-ES/2011) A autonomia administrativa e financeira 
do Poder Judiciário assegura ao TJ/ES a elaboração de sua proposta 
orçamentária com os demais poderes dentro dos limites estipulados na 
LDO. 
36. (CESPE/CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) O órgão setorial desempenha 
papel de articulador no processo de elaboração do orçamento, atuando 
horizontalmente no processo decisório e integrando os produtos gerados 
no nível setorial. 
37. (CESPE/AUDITOR/TCE-ES/2012) Em virtude da independência dos 
poderes, o orçamento do Poder Judiciário é incorporado à Lei 
Orçamentária Anual sem que haja fixação anterior de limites para a 
elaboração da proposta. 
A questão 32 está CERTA: foram listados todos os níveis responsáveis pelo 
processo de elaboração orçamentária no âmbito da União. 
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A questão 33 está ERRADA. As leis de natureza orçamentária são de iniciativa 
do Executivo, ou seja, é o Executivo quem apresenta os projetos ao 
Legislativo, mas isso não significa que apenas aquele é o responsável pela 
elaboração da proposta orçamentária. As unidades e órgãos de todos os 
Poderes e do Ministério Público participam do processo, que se afunila na 
atuação da SOF. 
A questão 34 também está ERRADA: como visto, o orçamento de investimento 
não é elaborado pela SOF e órgãos relacionados, mas pelas próprias empresas 
estatais e pela unidade responsável por sua coordenação, o Dest/MPOG. 
A questão 35 está CERTA. Os órgãos dos poderes Legislativo, Judiciário e o 
Ministério Público têm autonomia para apresentar suas propostas 
orçamentárias sem interferência do Executivo, desde que sejam respeitados os 
limites e condições disciplinados na LDO. 
A questão 36 traz uma pegadinha com palavras: a atuação do órgão setorial é 
vertical, concentrando as propostas de suas unidades subordinadas. Questão 
ERRADA. 
A questão 37 também está ERRADA. Os limites e condições da LDO devem ser 
necessariamente observados por todos os Poderes, órgãos e unidades quando 
da elaboração de suas propostas orçamentárias. 
 
Calendário orçamentário 
Vamos iniciar o estudo desse tópico com o seguinte dispositivo constitucional: 
Art. 165, § 9º - Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração 
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de 
fundos. 
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Como se vê, a Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre as 
matérias referidas, mas, até hoje, o Congresso não aprovou essa lei (nesse 
sentido, um dos projetos com essa pretensão, o mais adiantado nas 
discussões, já esteja há quase 14 anos em pauta). 
Outro ponto interessante é que essas matérias discriminadas na questão 
encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como é o caso de “exercício 
financeiro”, “elaboração e organização da lei orçamentária anual” e “instituição 
e funcionamento de fundos”. 
É por situações como esta que se considera a Lei 4.320/64 uma lei 
materialmente complementar. Apesar de ter sido aprovada como lei 
ordinária, em 1964, a atual Carta Política indica assuntos nela tratados como 
próprios de uma lei complementar. 
Por enquanto, não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9º, são 
seguidas regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária. 
Essas regras estão no art. 35, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias (ADCT) da CF/88: 
ADCT, Art. 35, § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se 
refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: 
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro 
exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado 
até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e 
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; 
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para 
sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; 
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro 
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção 
até o encerramento da sessão legislativa. 
Muito bem, simplificando os prazos dispostos no ADCT, temos o seguinte: 
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• os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da 
República ao Congresso Nacional “até quatro meses antes do 
encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 31 de agosto; 
• o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção, 
“até o encerramento da sessão legislativa” – atualmente, 22 de 
dezembro; 
• o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso “até oito 
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 15 
de abril; 
• o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa” – atualmente, 17 
de julho. 
A não observância desses prazos não é acompanhada, em regra, de punições 
ou penalidades aos responsáveis. Entretanto, a não apresentação, pelo chefe 
do Executivo, do projeto de LOA no período indicado no ADCT poderia, em 
tese, ser interpretado como crime de responsabilidade contra a lei 
orçamentária (art. 85, inc. VI, da CF/88). 
Com o não encaminhamento do projeto de LOA ao Legislativo, resta ameaçada 
a edição de orçamento válido para o exercício seguinte. Diante desse risco, a 
Lei 4.320/64 previu uma solução extrema: o Legislativo, diante da inércia do 
Executivo quanto ao envio do PLOA, considerariacomo projeto a própria 
Lei de Orçamento vigente (art. 32). Não obstante, na esfera federal, não se 
encontram registros dessa situação em períodos recentes. 
Outro caso relativo a atraso no calendário orçamentário diz respeito à demora 
na apreciação do PLOA pelo Legislativo e/ou de seu encaminhamento à 
sanção, acarretando o início do exercício financeiro sem orçamento aprovado. 
Na teoria, isso representaria a total paralisação do poder público, diante da 
impossibilidade de desenvolver suas atividades e projetos sem os recursos 
financeiros correspondentes – por exemplo, poderia ser interrompido o 
pagamento das remunerações dos servidores públicos. 
Na esfera federal, essa situação de aprovação tardia do orçamento, que pode 
ser considerada bastante comum, foi enfrentada mediante uma disposição 
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recorrente das Leis de Diretrizes Orçamentárias: não havendo sanção da LOA 
até 31/12, parte da programação do projeto de LOA em apreciação pode 
ser executada provisoriamente, para atendimento de despesas 
consideradas mais urgentes (por exemplo, obrigações constitucionais e legais, 
prevenção a desastres pela Defesa Civil, financiamento a estudantes etc.). 
Vale destacar que, nos prazos referidos mais no início dessa seção, o envio e a 
devolução do projeto de PPA não ocorrem anualmente, já que este é uma lei 
aprovada para quatro anos (melhor dizendo, aprovada para um período de 
duração equivalente a um mandato do chefe do Executivo, que, 
atualmente, é de quatro anos). 
Uma observação importante, e constantemente cobrada em provas, diz 
respeito aos prazos do PPA. O plano plurianual é a mais importante lei de 
matéria orçamentária. A partir dele é que todas as outras se organizarão. As 
leis orçamentárias anuais correspondem, de certa forma, a “parcelas do PPA”, 
aplicadas a cada ano de sua vigência plurianual. 
Dessa maneira, é no PPA que o governo recém-assumido expõe suas 
intenções, objetivos, metas, para médio prazo. É uma demonstração de 
grandes diretrizes, um “projeto de governo”. 
Pois bem, já vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA para o 
Legislativo até 31 de agosto (do primeiro ano do mandato do Presidente). 
Assim, a equipe que assume o comando do país tem oito meses para 
apresentar um plano para os quatro anos seguintes. 
Agora você pode notar que há um descompasso aí. Se o PPA é preparado 
durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os próximos quatro 
anos, ele não acaba invadindo o próximo mandato presidencial? 
A resposta é “sim”. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com 
base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor. Os projetos 
que esse novo chefe do Executivo apresenta quando assume só valerão para 
seu segundo ano de mandato. No caso do PPA, o último ano de vigência do 
plano será o primeiro do mandato seguinte. 
Esse calendário é positivo por duas razões associadas. Primeiro, evita-se um 
atropelo no início do mandato, com a preparação “nas coxas” de projetos de 
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grande importância para o país – e o governo não pode agir sem planos de 
ação aprovados. 
Em segundo lugar, ao invés dessa hipótese de “correria” no início do mandato, 
dá-se ao novo governante a possibilidade de conhecer, por alguns meses, e 
aproveitar parte dos programas instituídos pelo antecessor, conforme sejam 
compatíveis com sua orientação de governo. 
Agora, uma curiosidade sobre a LDO. Trata-se da suspensão do recesso 
parlamentar, enquanto não aprovado o projeto de LDO. 
Apenas esse projeto, entre todas as hipóteses trazidas pela CF/88, é hábil para 
tanto. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os 
parlamentares não entrarão em recesso (art. 57, § 2º). 
Essa é uma forma de pressionar os prazos de aprovação do PLDO, já que o 
ideal é que o orçamento esteja aprovado quando se iniciar o ano de sua 
execução. E, para existir lei orçamentária, deve haver antes a promulgação 
da LDO, que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para o 
ano seguinte, e orienta a elaboração da LOA. 
 
Como isso cai na prova? 
38. (CESPE/CONSELHEIRO SUBSTITUTO/TCE-ES/2012) A proposta de 
alteração de procedimento de elaboração, discussão, aprovação e 
execução do orçamento público no Brasil deve ser apresentada por meio 
de projeto de lei complementar. 
39. (CESPE/ANALISTA/ANAC/2012) A lei orçamentária anual (LOA) dispõe 
sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a 
organização do plano plurianual da lei de diretrizes orçamentárias e da 
proibição para abertura de créditos extraordinários. 
40. (CESPE/TÉCNICO/IBAMA/2012) O projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias do governo federal para o exercício de 2013, elaborado em 
2012, só poderá ser submetido à análise da Comissão Mista de Orçamento 
em janeiro de 2013. 
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41. (CESPE/ESPECIALISTA/SESA-ES/2011) Caso o Congresso Nacional não 
vote a proposta de lei orçamentária anual até o final do exercício 
financeiro, a definição das providências a serem tomadas deve constar da 
LDO. 
42. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) De acordo com a Constituição Federal de 
1988, o Congresso Nacional pode entrar em recesso sem que tenha sido 
aprovado o projeto de lei de diretrizes orçamentárias. 
43. (CESPE/ANALISTA/TJ-ES/2011) O encaminhamento para discussão e 
aprovação do Congresso Nacional do projeto de lei de diretrizes 
orçamentárias deve, impreterivelmente, ser feito até oito meses e meio 
antes do exercício financeiro. 
44. (CESPE/ANALISTA/TJ-RR/2012) De acordo com a Constituição Federal de 
1988, o projeto de lei do Plano Plurianual (PPA) da União será 
encaminhado ao Congresso Nacional até quatro meses antes do 
encerramento do exercício de sua elaboração, prazo que também deve ser 
observado pelos estados para a remessa de seus PPAs às respectivas 
assembleias legislativas. 
45. (CESPE/CONTADOR/AL-ES/2011) Se o Poder Executivo não apresentar a 
proposta orçamentária no prazo legal, a prerrogativa de iniciativa legal é 
transferida ao Poder Legislativo. 
A questão 38 está CERTA: conforme o art. 165, § 9º, da CF/88, a disciplina 
geral da matéria orçamentária deve dar-se mediante a edição de lei 
complementar. 
A questão 39 está ERRADA. A LOA tem seu conteúdo restrito à matéria 
financeira (previsão da receita e fixação da despesa). Os conteúdos listados no 
enunciado devem ser disciplinados por lei complementar, ainda não editada. 
O projeto de LDO para 2013 teve seu prazo máximo para aprovação pelo 
Legislativo até o dia 17 de julho de 2012, tendo sido encaminhado pelo 
Executivo em abril de 2012. A questão 40 está ERRADA. 
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A questão 41 também está ERRADA. Apesar de, na esfera federal, a LDO tratar 
da lacuna normativa referente ao início do exercício financeiro sem orçamento 
aprovado, essa não é uma previsão obrigatória daquela lei. 
A questão 42 está ERRADA. A CF/88 diz exatamente o contrário: a não 
aprovação do projeto de LDO impede que os parlamentares entrem em recesso 
no meio do ano. 
A questão 43 está CERTA, com a reprodução correta do prazo para 
encaminhamento do PLDOao Congresso. 
Os entes subnacionais não são obrigados a seguir os prazos provisórios 
relativos às leis de matéria orçamentária previstos no ADCT. A questão 44 está 
ERRADA. 
A questão 44 está ERRADA, visto que a iniciativa de apresentação dos projetos 
de leis orçamentárias não é transferida de responsável. No caso da previsão da 
Lei 4.320/64, de o Legislativo considerar a LOA vigente como proposta 
orçamentária se o Executivo permanecer inerte, tem-se apenas uma medida 
de exceção, e não uma mudança de titularidade da iniciativa legal. 
 
Processo legislativo orçamentário 
Examinemos mais alguns trechos da CF/88: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. (...) 
Art. 166, § 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes 
orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da 
República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se 
refere o art. 165, § 9º. 
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Vale assinalar que o vocábulo “leis”, sem maior detalhamento, significa “leis 
ordinárias”. 
Em matéria orçamentária, a disciplina mediante leis ordinárias é o lugar 
comum. Há poucas exceções, das quais vimos uma acima: a conformação das 
regras mais amplas de organização orçamentária se dá por lei complementar. 
Mas o PPA, a LDO e a LOA, assim como os créditos adicionais (exceto os 
extraordinários, como veremos) são promulgados como leis ordinárias. Além 
disso, todos esses projetos são de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo. 
Assim, cabe a ele encaminhar os projetos orçamentários ao Legislativo, bem 
como sancionar ou vetar os textos aprovados naquele Poder. 
Vamos fazer uma pequena abordagem do “ciclo orçamentário” no contexto do 
Poder Legislativo. Nesse aspecto, apesar de serem instituídos por leis 
ordinárias, os instrumentos orçamentários sujeitam-se a um rito legislativo 
diferenciado. 
Os projetos de lei ordinária “normais”, enviados ao Congresso pelo Presidente 
da República, dão entrada na Câmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e 
lá passam por discussões e votações em diversas comissões temáticas, 
antes de ir à apreciação do Plenário da Câmara (às vezes, essa “subida” ao 
Plenário não ocorre, conforme dispuser o Regimento da Casa). 
A partir daí, são enviados ao Senado, onde passam de novo por comissões 
temáticas, e depois pelo Plenário (se for o caso). Então, os projetos vão à 
sanção presidencial, se não houver alteração considerável, pelo Senado, 
do texto aprovado na Câmara. 
Caso contrário, se a redação for significativamente mudada pelo Senado, os 
projetos voltam à Câmara, para apreciação das modificações. Nessa última 
hipótese, a Câmara é que encaminha o projeto ao Presidente da República. 
Diferentemente disso, os projetos de matéria orçamentária não passam por 
uma série de comissões temáticas antes de ir a Plenário, um passo por vez, e 
em ambas as Casas. Nesse âmbito, o projeto é instruído apenas na Comissão 
Mista de Orçamento, que recebe simultaneamente pareceres das comissões 
temáticas de ambas as Casas e emendas parlamentares, e emite seu próprio 
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parecer, encaminhando-o juntamente com o projeto, para votação pelo 
Plenário do Congresso Nacional (as duas Casas em sessão conjunta). 
Essa previsão está no caput do art. 166: 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados 
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 
No Plenário do Congresso, pela votação da maioria simples dos parlamentares, 
o projeto de natureza orçamentária é aprovado. Detalhe: apesar de se tratar 
de uma sessão conjunta, a maioria é considerada apenas entre pares (tomam-
se separadamente, na votação, a maioria dos deputados e a maioria dos 
senadores). 
Afora essas diferenças entre o processo legislativo orçamentário e o processo 
legislativo ordinário, as regras concernentes a este são aplicáveis, no que 
couber, àquele primeiro, nos termos do art. 166, § 7º, da CF/88. 
 
Como isso cai na prova? 
46. (CESPE/ANALISTA/TRE-ES/2011) A tramitação do projeto de lei 
orçamentária anual (LOA) bem como a de todos os projetos de lei que 
visem alterá-la obedecem a um rito legislativo diferente do das demais 
proposições em exame no Congresso Nacional. 
47. (CESPE/ANALISTA/TRE-RJ/2012) A apresentação da lei orçamentária 
anual no caso da União é de iniciativa privativa do presidente da 
República, mas esse poder é vinculado aos prazos determinados pela 
legislação e o não cumprimento desses prazos constitui crime de 
responsabilidade. 
48. (CESPE/TÉCNICO/TCU/2012) Para que um projeto de lei relativo ao 
orçamento anual seja aprovado, é suficiente que seja apreciado pela 
Câmara dos Deputados. 
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A questão 46 está CERTA: as leis de natureza orçamentária sujeitam-se a um 
trâmite diferenciado, unicameral, no âmbito do Congresso Nacional, abrigando 
apenas subsidiariamente as regras gerais do processo legislativo ordinário. 
A questão 47 também está CERTA. Como abordado, o descumprimento dos 
prazos orçamentários pelo Presidente da República pode ser interpretado como 
crime de responsabilidade. 
A apreciação dos projetos de matéria orçamentária é feita pelo Congresso 
Nacional, atuando como casa única. Assim, a comissão que instrui os 
processos é uma comissão mista, e a votação se dá no Plenário das duas 
Casas Legislativas em conjunto. A questão 32 está ERRADA. 
 
Comissão Mista de Orçamento e emendas parlamentares 
Este assunto, apesar de também pertencer ao processo legislativo 
orçamentário, é tão importante que será tratado assim, em separado. 
A Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fiscalização, ou simplesmente 
Comissão Mista de Orçamento (CMO), como é mais conhecida, é a única 
comissão parlamentar instituída diretamente pelo texto constitucional. Eis o 
trecho que aborda a CMO: 
Art. 166, § 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e 
Deputados: 
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as 
contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, 
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento 
e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões 
do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58. 
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas 
emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas 
Casas do Congresso Nacional. 
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Assim, cabe à CMO apreciar e emitir parecer sobre todos os projetos de 
natureza orçamentária (PPA, LDO, LOA e créditos adicionais), bem como sobre 
as contas do Presidente da República, com o subsídio do parecer prévio 
elaborado pelo TCU (art. 71, inc. I). 
O inciso II do § 1º do art. 166 confere à CMO uma atuação mais ampla que 
a estritamente orçamentária. Nessa Comissão,deverão ser examinados os 
planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na CF/88, 
segundo a tendência internacional de aproximar o processo de planejamento 
do de orçamentação. 
Adicionalmente, a CMO também deve exercer o acompanhamento e a 
fiscalização orçamentária, porém de forma não exclusiva, já que as 
demais comissões criadas no âmbito do Legislativo também contam com essa 
prerrogativa. Nesse aspecto, um ponto bastante relevante e atual sobre a ação 
da CMO diz respeito à decisão, tomada no âmbito dessa comissão, sobre a 
continuidade ou a interrupção da destinação de recursos para obras 
públicas com indícios de irregularidades graves, a partir dos relatórios de 
fiscalização oriundos do TCU. 
Na sequência de nosso tema, a CF/88 traz regras gerais sobre emendas 
parlamentares na seara orçamentária (art. 166, § 3º). 
Uma primeira observação sobre esse aspecto: é possível ao Legislativo 
emendar quaisquer projetos de matéria orçamentária. Entretanto, assim 
como fez a Constituição, vamos nos concentrar, nesta oportunidade, nas 
emendas ao projeto de LOA. 
Como já dito, a iniciativa em matéria orçamentária é exclusiva do chefe do 
Executivo. Entretanto, permite-se que a peça originária do Executivo receba 
interferências dos representantes eleitos do povo, para, em tese, deixar as 
propostas orçamentárias mais adequadas aos interesses da população 
representada. 
Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo (bancadas, 
comissões), podem apresentar emendas ao projeto de LOA perante a CMO, 
que, no término das discussões, emitirá parecer sobre tais emendas, para 
posterior apreciação pelo Plenário do Congresso. 
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Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de emendas: 
emendas de despesa, de receita e de redação. Vamos ler o já mencionado § 
3º do art. 166: 
Art. 166, § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos 
projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de 
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e 
Distrito Federal; ou 
III - sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
Inicialmente, note que a primeira condição (compatibilidade com o PPA e a 
LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso fortalece o caráter de 
submissão que a LOA deve ter em relação às outras leis citadas, de alcance 
mais amplo. Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA 
não pode criar um programa, porque isso desrespeitaria a prevalência do 
PPA nesse ponto. 
O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas sejam 
propostas por meio de emenda, deverão ser anuladas despesas inicialmente 
selecionadas no projeto encaminhado pelo Executivo, a fim de “liberar” 
recursos suficientes. 
Ainda assim, veja que não é toda despesa selecionada inicialmente pelo 
Executivo que pode ser anulada em favor de emendas parlamentares. As 
dotações indicadas nas alíneas do inciso II (pessoal e encargos, serviço da 
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dívida e transferências constitucionais para os entes federados) são despesas 
obrigatórias, que não podem ter seus montantes e destinação alterados. 
Não obstante o aspecto “hermético” do inciso II em estudo, que apontaria para 
a impossibilidade de emendas parlamentares se utilizarem de recursos além 
daqueles liberados pela anulação de despesas previstas, na prática é adotada 
outra interpretação, a partir de uma combinação de dispositivos 
constitucionais. 
Para entender esse ponto, somaremos ao inciso II acima o seguinte excerto: 
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista: 
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o 
disposto no art. 166, § 3º e § 4º; 
Dessa forma, a leitura do inciso II do § 3º do art. 166, reproduzido 
anteriormente, não pode ser tão restritiva. Se esse enunciado fosse tomado 
em absoluto, nunca haveria aumento de despesa prevista na apreciação dos 
projetos orçamentários, o que seria diametralmente oposto à ressalva 
permitida no art. 63, inc. I. 
Por conseguinte, a interpretação vigente sobre o assunto firma que é possível 
o aumento de despesas previstas nos projetos de natureza 
orçamentária, com base na previsão do art. 166, § 3º, inc. III, alínea ‘a’, que 
trata das emendas de receita. 
A partir das emendas de receita, realiza-se a correção de “erros ou omissões” 
relativamente à previsão da receita do projeto de lei orçamentária. Como a 
apreciação da previsão da receita pelo Legislativo ocorre, no mínimo, entre 
três e quatro meses depois da previsão do Executivo, é normal que o 
Parlamento identifique, com maior precisão, fatores como tendências de 
crescimento econômico no exercício seguinte, de alterações na legislação 
tributária, do comportamento da inflação e da economia mundial etc., que 
permitem a aferição mais atualizada da receita a ser arrecadada. 
Como resultado, a previsão da receita é normalmente atualizada para 
maior pelo Legislativo, que utiliza a “arrecadação sobressalente” como 
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fonte de recursos para emendas parlamentares (embora o Congresso já 
tenha atualizado a receita estimada pelo Executivo para um valor menor). 
Nesse ponto, deve-se advertir que o montante da receita previsto pelo 
Executivo só pode ser modificado no Legislativo a partir de uma perspectiva 
técnica. A Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 12, § 1º) não permite a 
alteração da expectativa de arrecadação com base em critérios outros, como 
os de natureza política ou assemelhados. 
Por isso, um erro ou uma omissão, por parte da equipe técnica do Executivo, 
devem ser detectados e comprovados, para que seja aprovada uma 
emenda de receita. 
Por fim, o inciso III aborda também as emendas de redação (alínea ‘b’). Tais 
emendas dizem respeito a ajustes de forma (ortografia, concordância, 
coesão etc.), para tornar o texto da lei orçamentária mais inteligível. 
Dando seguimento a nosso estudo, o § 4º do art. 166 trata especificamente 
das emendas propostas ao projeto de LDO. Esse dispositivo determina que 
as emendas ao PLDO “não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o 
plano plurianual”. Trata-se de um dispositivo que replica, em relação ao PLDO, 
o tratamento dado às emendas ao projeto de LOA no já estudado inc. I do § 3º 
do art. 166. 
Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas, o texto 
inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder Executivo, pode 
“emendar” seu próprio texto original? 
A resposta é afirmativa. Essa importante disposição encontra-se no art. 166, § 
5º, da CF/88: 
Art. 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao 
Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este 
artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja 
alteração é proposta. 
Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe doPoder Executivo 
tem um prazo para propor alterações a suas “intenções iniciais”. Esse prazo 
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vigora enquanto não se inicia a votação, na Comissão Mista de Orçamento, 
da parte a se alterar. 
Permite-se, dessa forma, que o chefe do Executivo aperfeiçoe os projetos 
encaminhados, ao identificar oportunidades de melhoria. Por outro lado, ao 
“travar” os dispositivos já postos em votação na CMO, o dispositivo em 
comento evita que o Executivo modifique, a seu bel-prazer, partes do projeto 
que venham a assumir direção contrária a seus interesses. 
Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas 
quando se trata de ciclo orçamentário. Por isso, preste atenção! Não 
perca um ponto fácil. Já houve questões, por exemplo, dizendo que a 
modificação pode ser proposta enquanto não finalizada a votação da 
parte a se alterar. Cuidado! 
 
Como isso cai na prova? 
49. (CESPE/ANALISTA/TJ-AL/2012) As emendas ao projeto da Lei 
Orçamentária Anual somente serão avaliadas para aprovação quando 
apresentadas pelos membros da comissão mista de orçamento. 
50. (CESPE/CONTADOR/AL-ES/2011) É vedado ao Poder Legislativo realizar 
reestimativa da receita incluída pelo Poder Executivo em sua proposta 
orçamentária. 
51. (CESPE/ANALISTA/TJ-ES/2011) À Comissão Orçamentária Permanente do 
Senado Federal competem o exame e a emissão de parecer sobre planos 
e programas nacionais e regionais, cabendo à comissão composta por 
deputados analisar e emitir parecer sobre os orçamentos das políticas 
públicas setoriais. 
52. (CESPE/PROMOTOR/MPE-RR/2012) A CF admite emendas ao projeto de lei 
orçamentária anual ou aos projetos que o modifiquem, desde que 
provenientes da anulação de despesas relacionadas ao serviço da dívida e 
às transferências tributárias para os estados, o DF e os municípios, mas 
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não da anulação de despesas que incidam sobre dotações para pessoal e 
respectivos encargos. 
53. (CESPE/PROCURADOR/AL-ES/2011) Emendas ao projeto de LOA somente 
poderão ser aprovadas se forem indicados os recursos necessários, 
admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa ou que estejam 
relacionadas com a correção de erros ou omissões. 
54. (CESPE/AUDITOR/TCU/2011) O poder Legislativo pode alterar a previsão 
de receita da LOA, se for comprovado erro ou omissão de ordem técnica 
ou legal na proposta encaminhada pelo Poder Executivo. Nesse caso, a 
diferença apurada poderá ser usada como fonte de receita para a 
aprovação de emendas de parlamentares. 
55. (ANALISTA/MCT/2008) As emendas ao projeto de lei do orçamento anual 
ou aos projetos que o modifiquem serão apresentadas na comissão mista 
e somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano 
plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes orçamentárias. 
56. (CESPE/PROCURADOR/AL-ES/2011) A CF não estabelece limites ao 
Congresso Nacional no que se refere à aprovação de emendas ao projeto 
de LDO, já que referida lei, por sua própria natureza, admite alteração 
independentemente do conteúdo do PPA. 
57. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) As emendas apresentadas ao 
texto da Lei Orçamentária somente poderão ser aprovadas caso indiquem 
os recursos necessários, por meio da anulação de despesas. 
58. (CESPE/CONTADOR/UNIPAMPA/2009) Com o objetivo de aumentar a 
dotação orçamentária para a educação, os deputados podem apresentar 
emendas ao PLOA, cancelando recursos destinados ao serviço da dívida e 
alocando-os na função Educação. 
59. (CESPE/ANALISTA/MMA/2011) Após o envio do projeto de lei 
orçamentária anual (LOA) ao Congresso Nacional, a ministra do meio 
ambiente poderá enviar ao Poder Legislativo mensagem que altere a 
dotação orçamentária do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos 
Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), visando assegurar o pagamento 
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de reajuste salarial aos servidores desse instituto, não previsto no projeto 
original. 
60. (CESPE/ANALISTA/AL-CE/2011) Após iniciada a análise do projeto de lei 
orçamentária anual na comissão mista de orçamento, o presidente da 
República não poderá mais enviar mensagem ao Congresso Nacional 
propondo modificações no projeto. 
61. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Uma vez aprovado no âmbito da Comissão 
Mista de Orçamentos, o projeto de lei orçamentária não poderá mais 
receber emendas, quando for submetido à votação no plenário do 
Congresso Nacional. 
A questão 49 está ERRADA. A CF/88 não limita a apresentação de emendas ao 
PLOA apenas aos integrantes da CMO. Nesse sentido, inclusive, há previsão 
regimental para proposição de emendas por outras comissões das Casas 
Legislativas e pelos demais parlamentares. 
Conforme a CF/88 e a LRF, o Poder Legislativo pode reestimar a receita 
prevista pelo Executivo, desde que detecte erros ou omissões nos cálculos, sob 
uma perspectiva técnica. A questão 50 está ERRADA. 
A questão 51 também está ERRADA: não há comissões de orçamento 
compostas apenas por senadores e por deputados. Existe apenas a Comissão 
Mista de Orçamento, conforme o art. 166 da CF/88. 
Na questão 52, todos os tipos de despesas listados são imunes à anulação por 
emendas, conforme a CF/88. Questão ERRADA. 
A questão 53 está CERTA, reproduzindo quase literalmente trechos 
constitucionais que estudamos nessa seção. 
A questão 54, do último concurso para auditor do TCU, é bastante polêmica. 
Como estudamos, a interpretação adotada na prática atual é a de que a 
reestimativa de receita pelo Legislativo pode ser utilizada como fundamento 
para aprovação de emendas parlamentares. Entretanto, o gabarito apegou-se 
ao texto literal do art. 166, § 3º, inc. II, da CF/88, que parece permitir apenas 
as anulações de despesas como fonte de recursos para emendas. O gabarito 
definitivo foi ERRADO; devemos tomar cuidado, portanto. 
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A questão 55 reproduz trechos da Constituição, referentes às exigências para 
as emendas parlamentares aos projetos de natureza orçamentária. Questão 
CERTA. 
A questão 56 está ERRADA. O art. 166 e seus dispositivos estabelecem 
diversos limites quanto à aprovação de emendas parlamentares aos projetos 
de leis orçamentárias. Para o caso específico da questão, o § 4º do referido 
artigo veda a aprovação de emendas ao PLDO quando incompatíveis com o 
PPA. 
As emendas de redação, apresentadas relativamente ao texto da LOA, não têm 
a ver com dotações orçamentárias. Assim, não são envolvidas, nesse caso, 
anulações de despesas. A questão 57 está ERRADA. 
A questão 58 está ERRADA: as dotações relacionadas ao serviço da dívida não 
podem ser anuladas em favor de outras despesas. Assim, devem ser 
aprovadas na LOA conforme apresentadas originalmente pelo Executivo. 
A questão 59 está ERRADA. Apenas o chefe do Executivo pode encaminhar 
mensagem ao Legislativo com o intuito de modificar parte do projeto de LOA 
antes apresentado. 
A questão 60 também está ERRADA: destacamos que o marco temporal para 
apresentação de modificações do projeto original de LOA, por parte do 
Presidente da República, é o início da votação, na CMO, da parte a ser 
alterada, e não o “início da análise”.