Conflito aparente de atribuições entre autoridades policiais das polícias militares e polícias civis na repressão imediata - Artigo jurídico - DireitoNet

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Conflito aparente de atribuições entre
autoridades policiais das polícias militares e
polícias civis na repressão imediata
Dedica-se a dirimir dúvidas porventura existentes entre os operadores do
poder de polícia de preservação da ordem pública no tocante às
atribuições das autoridades policiais da polícia ostensiva e da polícia
judiciária estaduais.
Por Ary Lage
“A polícia ostensiva, de índole essencialmente preventiva, pressupõe a atuação de ofício na
repressão imediata, segundo comandos da legislação processual penal”.
Não é de hoje que autoridades policiais estaduais das polícias militares e polícias civis se
confrontam no campo operacional, ora por entenderem que a atribuição de uma delas foi
invadida, ora por se acusarem reciprocamente de omissão no exercício dos deveres
funcionais.
O tema abordado é quartel de constantes controvérsias, pois a atuação repressiva imediata
das polícias estaduais ocorre em uma certa “zona cinzenta” das atribuições policiais dessas
autoridades.
Observações profissionais de cunho pessoal, associadas ao resultado de pesquisa
doutrinária sobre a matéria, levou-nos às conclusões que passamos a expor.
A polícia, como conceitua GUIDO ZANOBINI, é:
"a atividade da administração pública dirigida a concretizar, na esfera administrativa,
independentemente da sanção penal, as limitações que são impostas pela lei à liberdade
dos particulares ao interesse da conservação da ordem, da segurança geral, da paz social e
de qualquer outro bem tutelado pelos dispositivos penais (Corso di diritto amministrativo.
Bolonha: Il Molino, 1950, v. 5, p. 17)."
É usual a classificação da polícia em dois grandes ramos: polícia administrativa e polícia
judiciária, conforme salienta ANDRÉ LAUBADERÈ (Traité de droit administratif. ed. Paris:
LGDJ, 1984. V. 1, p. 630). A polícia administrativa é também chamada de polícia preventiva, e
sua função consiste, essencialmente, no conjunto de intervenções da administração,
conducentes a impor à livre ação dos particulares a disciplina exigida pela vida em
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sociedade.
Esta classificação foi adotada pela Constituição Federal de 1988, ao prever no art. 144, que a
segurança pública, dever do Estado, é exercida para a preservação da ordem pública e a
incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio da polícia federal, polícia rodoviária
federal, polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros
militares.
O art. 144, § 7º, determina que a lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos
responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
Como salientado por TERCIO SAMPAIO FERRAZ JR., "faz mister uma política nacional de
segurança pública, para além da transitoriedade dos governos e arredada de toda
instrumentalização clientelística" (Interpretação e estudos da Constituição de 1988. São
Paulo: Atlas, 1990, p. 102).
Quanto às polícias dos Estados e do Distrito Federal, são elas instituídas conforme as
disposições dos §§ 4º e 5º, do art. 144, da Constituição da República.
As polícias civis, que deverão ser dirigidas por delegados de polícia de carreira, são
incumbidas, ressalvada a competência da União, das funções específicas de polícia
judiciária e apuração de infrações penais, exceto infrações militares.
As polícias militares têm atribuição de polícia ostensiva, para a preservação da ordem
pública.
No Estado Moderno o ciclo da persecução criminal e o ciclo de polícia estão organizados de
forma integrada e sistêmica.
ÁLVARO LAZZARINI, aduz que:
“Como regra, o modelo brasileiro de ciclo de polícia, fase onde ocorre a quase totalidade dos
atos de polícia (por vezes há resquícios na fase processual), divide-se em três segmentos ou
fases: a) situação de ordem pública normal; b) momento da quebra da ordem pública e sua
restauração; c) fase investigatória”.
Por sua vez, o ciclo da persecução criminal, composto por quatro segmentos, começa na
segunda fase do ciclo de polícia, havendo então a intersecção entre eles, dessa forma: a)
momento da quebra da ordem pública, ocorrendo ilícito penal; b) fase investigatória; c) fase
processual; d) fase das penas. (Estudos de direito administrativo. São Paulo: ed. RT, 2ª ed.,
1999, p. 93)."
Doutrinariamente, a linha de diferenciação entre a polícia administrativa (geral ou especial)
e a polícia judiciária está na ocorrência ou não de ilícito penal. Neste caso o policial civil ou
militar rege-se pelas normas do direito processual penal, estando suas ações sob a égide do
Poder Judiciário, destinatário final da ocorrência, além do controle externo pelo “Parquet”,
uma inovação da nova Carta.
Esta fase tem dois momentos importantes: a eclosão e a duração. A primeira é o instante em
que se deflagra a anormalidade, havendo ou não ilícito penal e a segunda é o período em
que persiste a alteração da ordem, enquanto não restabelecida. Havendo ilícito penal, é o
período de flagrância que se segue (como na maioria dos casos correntes). A atitude policial
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é de repressão imediata. As medidas tomadas pela polícia são de ofício, pois independem
de autorização superior e visam, em qualquer hipótese, restabelecer a ordem pública,
sendo utilizadas, sempre, ações de contenção.
A fase seguinte é a investigatória propriamente dita, apresentando as seguintes
características: a) inicia-se com a lavratura do auto de prisão em flagrante ou a instauração
de inquérito policial, seja comum ou militar e, como na fase anterior, está sujeita às
correições do Poder Judiciário e ao controle externo do Ministério Público; b) nela é dada
continuidade aos trabalhos da fase anterior, coletando-se outras provas ou ainda ampliando
e aperfeiçoando as iniciais, dando prosseguimento às medidas repressivas, agora mediatas,
com o fito de restaurar também a ordem jurídica, isso mediante intensas investigações,
feitas de forma discreta para garantir seu êxito; c) a atividade investigatória continua tendo
valor informativo e caracteriza-se por ser inquisitória, já que não contempla o contraditório.
Como afirmado, a linha de diferenciação entre o que seja polícia administrativa e polícia
judiciária é bem precisa, porque sempre será a ocorrência ou não de um ilícito penal, com o
que concorda MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (Direito Administrativo, São Paulo: Atlas,
1990, pp. 89-90).
Mas, essa divisa é doutrinária, pois, na prática é impossível de ser efetivada, eis que ela está
incluída na segunda fase do ciclo de polícia, o qual só é divisível em segmentos, sendo
inviável seccionar atividades dentro de um mesmo segmento, conforme se demonstrará.
O órgão policial que está exercendo atividade de polícia preventiva – polícia administrativa –
diante do ilícito penal que não conseguiu evitar passa, automática e imediatamente,ao
exercício da atividade de polícia repressiva – polícia judiciária. Seria inadmissível que ele
assim não pudesse proceder. Agindo dessa maneira, o órgão estará restaurando a ordem
pública naquele momento e local, e mais, fazendo atuar as normas do direito processual
penal, terá em vista o sucesso da persecução criminal, pois não podem ser perdidos os
elementos indispensáveis à realização da Justiça Criminal. Esta assertiva é igualmente
válida se a atividade de polícia repressiva – polícia judiciária – vier a ser deflagrada pela
polícia civil, quando diante do ilícito penal.
No dizer de JOSÉ LOPES ZARZUELA, a divisão da polícia em preventiva e repressiva está
apenas "na maneira de agir da autoridade no exercício do poder de polícia" (Enciclopédia
Saraiva de Direito. Saraiva, p. 173). Assim, afirma-se que o mais correto não é qualificar a
atividade policial em preventiva ou repressiva, pelo órgão público que a exerce, mas sim,
pela atividade de polícia em si mesma desenvolvida, seja por policiais militares ou por
policiais civis. O que há, na verdade, é uma predominância de atividades preventivas no
atuar rotineiro das polícias militares, que, ao realizar atividades de repressão imediata,
cumpre seu mister constitucional de preservar a ordem pública. Isso não significa invadir a
atribuição de outro órgão policial, incumbido da repressão mediata que, segundo a
Constituição, constitui atuação primordial da polícia federal e das polícias civis.
Da mesma forma entende ANDRÉ DE LAUBADÈRE ao analisar a diferença entre as atividades
de polícia administrativa e de polícia judiciária, dizendo que "na realidade das coisas a
distinção não é simples, porque, a operação em causa guarda a sua própria natureza,
independentemente de seu autor e também por certos funcionários e autoridades
possuírem dupla qualidade de agirem tanto na qualidade de autoridade administrativa,
como ainda na qualidade de oficial de polícia judiciária" (Manual de Droit
Administratif/Spécial. Presses Universitaires de France, Paris, 1977, pp. 86-87).
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Bem mais incisivo foi HELY LOPES MEIRELLES ao afirmar que "pode a Polícia Militar
desempenhar função de polícia judiciária, tal como na perseguição e detenção de
criminosos, apresentando-os à Polícia Civil para o devido inquérito a ser remetido,
oportunamente, à Justiça Criminal. Nessas missões a Polícia Militar pratica atos
discricionários, de execução imediata" ("Polícia de Manutenção da Ordem Pública e suas
Atribuições", in Direito Administrativo da Ordem Pública. Rio: Forense, 2ª ed., 1987, pp. 154-
155). E nem poderia ser diferente, pois, ao praticá-los o faz munido legalmente de
autoridade policial e no exercício do poder de polícia, fazendo funcionar a auto-
executoriedade, a coercibilidade e a discricionariedade, seus atributos.
Com sua peculiar sabedoria, JOSÉ CRETELLA JR. tratando das polícias militares alerta para a
questão, observando que: "No Brasil, a distinção da polícia judiciária e administrativa, de
procedência francesa e universalmente aceita, menos pelos povos influenciados pelo direito
inglês (Grã-Bretanha e Estados Unidos) não tem integral aplicação, porque a nossa Polícia é
mista, cabendo ao mesmo órgão, como dissemos, atividades preventivas e repressivas"
("Polícia Militar e Poder de Polícia no Direito Brasileiro", in Direito Administrativo da Ordem
Pública. Rio: Forense, 2ª ed., 1987, p. 173).
A legislação infraconstitucional é muito clara a respeito do assunto, pois, detalhando os
dispositivos constitucionais, ao tratar da atribuição das polícias militares conferiu-lhes
atividades preventivas e repressivas (Decreto-lei nº 667/69, art. 3º, b e c). Nesse ponto,
convém esclarecer que nosso entendimento quanto à repressão citada, é que ela está
limitada àquela imediata – segunda fase do ciclo de polícia – pois a mediata – terceira fase –
cabe inegavelmente às polícias civis.
Deve-se ainda entender que a Constituição Federal de 1988 não confiou a nenhuma das
polícias estaduais o ciclo completo, até porque se assim o fizesse prejudicaria a
possibilidade de existência da outra. A própria polícia federal só detém o ciclo completo
quando se trata do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o
descaminho, ainda assim, sem exclusividade, pois sua competência é concorrente com a de
outros órgãos públicos.
Mas não é só a polícia ostensiva que realiza funções de polícia judiciária. O próprio Poder
Judiciário, quando houver indício de prática de crime por parte de magistrado, é que se
encarrega das investigações, isso através do Tribunal ou Órgão Especial competente, sendo
vedado à autoridade policial civil ou militar fazê-lo.
Também ao Poder Legislativo e ao Ministério Público, da União, dos Estados e do Distrito
Federal, incumbe as atividades de polícia judiciária sobre seus membros, havendo ainda a
polícia judiciária militar, igualmente conferida à esfera federal, aos estados-membros e ao
Distrito Federal, regulada em dispositivos legais como o Código de Processo Penal Militar e
leis esparsas.
Tudo isso demonstra a impossibilidade de prever-se em norma legal a exclusividade nas
funções de polícia judiciária destinadas constitucionalmente à polícia federal e às polícias
civis, embora como afirmamos anteriormente elas devam ser entendidas de forma ampla,
mas não exclusiva, mormente no que tange a atuação repressiva imediata.
Somos que a melhor solução no campo prático é que a polícia ostensiva, ao tomar contato
inicial com o evento criminal, determine ela – a Polícia Militar – as ações de repressão
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imediata e de restauração da ordem pública quebrada, comunicando após o fato à Polícia
Civil para as ações de repressão mediata no segmento investigatório, conforme exposto.
Mas, se eventualmente ocorrer que policiais civis sejam os primeiros a tomar contato com a
prática do ilícito penal – e não como de regra ocorre, policiais militares no exercício das
atividades preventivas – aí deverá prevalecer o bom-senso de se conferir integralmente a
tarefa aos agentes policiais da Polícia Civil, até conclusão final das investigações.
Nada obsta, no entanto, que o Secretário de Segurança Pública determine, caso a caso, outra
medida, pois, como Autoridade Superior que é, poderá verificar pela conveniência e
oportunidade de ser transferida a responsabilidade da ocorrência de uma para outra
corporação, ou até mesmo determinar que uma delas, que não esteja diretamente atuando
no caso, apóie a outra com recursos materiais e/ou humanos.
É o interesse público que deve prevalecer e não a rivalidade ou divergências de cunho
meramente corporativistas. Não nos olvidemos de que é e sempre será o cidadão o
destinatário final desse serviço público que, a cada dia, torna-se mais essencial.