Texto ABRI 2015 O Dragão e a tartaruga

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5º Encontro Nacional da ABRI 
Painel Temático: Instituições e Regimes Internacionais 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
O DRAGÃO E A TARTARUGA: CHINA, ASEAN E AS DISPUTAS TERRITORIAIS 
NO MAR DO SUL DA CHINA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Leticia Cordeiro Simões– Unilasalle Rio de Janeiro – INCT/PPED 
Wellington Dantas de Amorim– Unilasalle Rio de Janeiro – INEST (UFF) 
 
 
 
 
 
Belo Horizonte, julho de 2015 
 
 
 
RESUMO 
 
 
 
 
Após o final da Guerra Fria, as disputas territoriais no Mar do Sul da China foram se 
tornando mais agudas, envolvendo vários países, entre os quais a China e membros 
da ASEAN. As divergências entre eles se tornaram mais latentes com as iniciativas de 
exploração de recursos naturais na região, a crescente militarização das áreas 
disputadas e a posição cada vez mais assertiva da China, fruto do seu crescimento 
econômico, político e militar, com cada vez maior influência nos países do Sudeste 
Asiático. Os principais atores neste cenário de incertezas, em um dos mares mais 
importantes do mundo, dada a sua localização estratégica para o comércio 
internacional bem como para o tráfego de embarcações militares são Filipinas, Brunei, 
Malásia e Vietnam (além da Indonésia em menor escala), todos membros da ASEAN 
que fazem reivindicações de certas porções de ilhas e corais da região, e a China, que 
desde 2009 apresenta um mapa que afirma lhe dar direito a toda região do Mar do Sul 
da China, por questões históricas (a chamada Nine-dash line). Regido 
internacionalmente pela UNCLOS (Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do 
Mar), o direito aos territórios marítimos que todos estes Estados reivindicam não vem 
sendo respeitado por grande parte dos reivindicantes que são signatários do tratado. 
Enquanto isso, a ASEAN tem se mostrado tímida ao enfocar o problema, sem 
estabelecer uma posição comum que seja tão assertiva quanto a chinesa. O presente 
trabalho pretende analisar tal fenômeno, desde o final da Guerra Fria, ressaltando 
quais aspectos da ASEAN a impedem de assumir tal posição, ao mesmo tempo que 
se analisam os possíveis cenários para o encaminhamento do problema. 
 
 
Palavras-chave: South China Sea, China, ASEAN 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
Após o final da Guerra Fria, o Mar do Sul da China gradualmente se tornou um 
dos principais temas em termos de segurança internacional, uma vez que vários 
países têm reivindicado ilhas, rochas e águas adjacentes que são amplamente 
disputadas. O Mar do Sul da China (South China Sea, em inglês) é uma das rotas 
marítimas mais importantes do mundo, estrategicamente posicionada em termos de 
comércio e fluxo militar, e também repleto de recursos naturais. 
Quatro dos principais reivindicantes (Vietnam, Malásia, Filipinas e Brunei) são 
membros da ASEAN. Dos outros dois reivindicantes (China e Taiwan), a pressão 
chinesa tem sido o mais perigoso para os membros da ASEAN, com uma série de 
incidentes, desde 1974, se contarmos a incorporação das Ilhas Paracel do Vietnam 
(embora deva ser lembrado que o Vietnam se tornou um membro da ASEAN somente 
em 1995). Neste artigo, Taiwan não será analisada, uma vez que não é signatária da 
UNCLOS e as suas reivindicações se sobrepõem às da China. Até agora, a ASEAN 
não foi bem sucedida em alcançar um plano com posição unificada sobre a questão. 
Este artigo apresentará as principais razões para a ausência de uma posição 
individual da ASEAN sobre as reivindicações no Mar do Sul da China, apontando 
ainda as posições individuais de seus dez membros, aplicando a abordagem teórica 
da barganha institucional, de Aggarwal & Koo, com o intuito de verificar o processo de 
integração da Associação. O artigo também analisará os movimentos e principais 
características da China sobre a região, além de elaborar alguns cenários referentes à 
situação de soberania no Mar do Sul da China. 
 
ABORDAGEM TEÓRICA 
 
Aggarwal & Koo (2008, pp. 7-15), ao analisarem processos de integração 
regional, propõem uma abordagem teórica denominada de barganha institucional e os 
diferenciam de acordo com cinco critérios: 
a) Número de participantes – Os acordos poderiam ser bilaterais, minilaterais ou 
multilaterais. O acréscimo de participantes pode indicar um processo mais robusto, 
embora possa também dificultar a obtenção de consenso; 
b) Geografia – Análise se há concentração espacial dos participantes em uma área 
específica. No caso do NAFTA e do Mercosul, a concentração é nítida. O mesmo 
ocorre com a ASEAN, cujo foco geográfico é muito mais pronunciado do que o ARF 
ou EAS, por exemplo. Tal concentração pode ampliar a necessidade de cobrir 
certas àreas de interesse comuns a todos ou à maioria dos participantes) e 
incrementar os laços econômicos e de segurança; 
c) Força – Qual é o caráter impositivo dos acordos, ou seja, em que medida obrigam 
os participantes a realmente seguirem as regras e decisões? Alguns processos de 
integração apresentam um alto grau de institucionalização e níveis de obrigação a 
serem cumpridos. Outros, no entanto, são muito mais “frouxos” nesse sentido. Por 
exemplo, a União Europeia teria um nível maior de “força” do que a ASEAN. 
Processos de integração com mais “força”, portanto, podem restringir os 
comportamentos individuais de participantes, caso não estejam em linha com as 
diretrizes do grupo. 
d) Escopo – Define a amplitude de questões cobertas por uma instituição, desde 
assuntos mais específicos até uma gama diversificada. Segundo os autores, em 
tese a maior amplitude de questões deveria contribuir para facilitar a imposição das 
decisões, devido ao comprometimento mútuo em diferentes questões. No entanto, 
vale ressaltar que um escopo maior, porém com abordagem rarefeita, pode não 
contribuir para essa “issue linkage”. 
e) Natureza – No caso de acordos comerciais, o viés no sentido de um tratamento 
preferencial a certos setores pode caracterizá-los como de orientação protecionista. 
No caso de acordos de segurança e os impactos sobre terceiros países, a natureza 
pode ser de “incremento de segurança” ou “redução de segurança”. 
 
O ASEAN-WAY 
 
 Ao final da década de 60, o regionalismo e o nacionalismo ainda eram 
colocados em lados opostos para os países do Sudeste Asiático: este pesava mais 
que aquele em suas avaliações. Nesse sentido, qualquer processo de integração 
regional bem-sucedido, envolvendo tais países, teria que ser criado a partir de 
argumentos que ligassem ambas as ideias. Portanto, as ideias de auto-determinação, 
consideração nacional e não-intervenção - em outras palavras ideias de estabilidade 
nacional - aliaram-se à ideias de unidade, solidariedade e organizações regionais, o 
que significou uma busca não só para acabar com os conflitos, mas também para 
alcançar a coalizão do Sudeste Asiático (BA, 2009). 
 Nesse sentido, a ASEAN foi criada em 1967, com objetivos de 
desenvolvimento e segurança, mas também de estabilidade regional, facilitando o 
diálogo entre os países-membros. Em outras palavras, a ASEAN foi fundada sob os 
princípios do que é hoje conhecido como o ASEAN-Way, o que permitiu a Associação 
ter uma estrutura frouxa o suficiente para acomodar, unidos por uma proposta 
regional, os países com rivalidades antigas e que davam (e ainda dão) uma grande 
importância à suas soberanias. Hoje, o mesmo ASEAN-Way, fundamental para a 
criação e estabelecimento da Associação pode dificultar uma ação mais enfática da 
ASEAN em relação a questão das disputas e reivindicações de seus membros no Mar 
do Sul da China, uma vez que a Associação parece ter um limite (expressado na 
forma de nacionalismo e soberania interna) para debater tais questões, o que dificulta 
uma posturaunitária a ser externalizada. 
 
A UNCLOS, O DOC E O 45º AMM 
 
As demandas dos países que estão localizados no Mar do Sul da China são 
geográficas, mas envolvem questões históricas, econômicas e também de segurança 
e defesa. A constituição física e topográfica do Mar do Sul da China acirra as disputas 
territoriais uma vez que, por ser uma bacia ou golfo, as reivindicações de cada um dos 
países que circundam o mar tendem a se sobrepor. 
Entretanto, nem todas as reivindicações feitas pelos países diretamente 
afetados por suas posições geográficas no Mar do Sul da China estão de acordo com 
o que a lei internacional indica como aceitável. A UNCLOS regula as reivindicações 
marítimas, estabelece parâmetros para a demanda por Mar territorial, Zona Contígua, 
Zona Econômica Exclusiva (ZEE) e Plataforma Continental, além de indicar que tipo 
topográfico de ilha pode fazer reivindicações sobre o mar que a cerca. 
Mas a UNCLOS não é o único tratado que pode interferir nas reivindicações 
dos países no Mar do Sul da China. Em 2002 a ASEAN assinou com a China uma 
Declaração sobre a Conduta das Partes no Mar do Sul da China (DOC) que aplica os 
mesmos princípios da Carta da ASEAN de 19671 às disputas territoriais e utiliza a 
UNCLOS como base para lidar com as reivindicações e disputas dos países membros 
da ASEAN e da China. A DOC é um tratado não-vinculante, que não possui 
mecanismo de resolução de disputas porque seus membros se comprometem a 
resolver seus contentos de forma voluntária e não levar as disputas a órgãos 
internacionais; tal documento não conseguiu propiciar uma posição comum entre os 
países da ASEAN sobre suas reivindicações se contrapostas às chinesas, uma vez 
que há pouca vontade por parte dos países membros de abrir mão de seus interesses, 
para chegar a um denominador comum (SEVERINO, 2014). 
 
1
 A carta da ASEAN tem como princípios a busca da paz, estabilidade, crescimento econômico 
e prosperidade na região. Disponível em: http://www.asean.org/news/item/the-asean-
declaration-bangkok-declaration 
Desta forma, sem conseguir avançar para um almejado Código de Conduta 
(COC), o que tem sido tentado desde 1999, e que seria mais vinculante tratando de 
forma mais direta as disputas entre os países signatários, incluindo mecanismos de 
resolução de disputas e a necessária aplicação da UNCLOS por completo, a DOC 
continua sendo uma declaração de teor mais sugestivo, pouco eficaz no tratamento da 
questão. A China é a principal força opositora ao Código de Conduta, uma vez que 
restringiria suas reivindicações colocando em cheque suas pretensões para a região. 
O Camboja é o principal apoiador do discurso chinês dentro da ASEAN quando a 
discussão é sobre um código mais vinculativo (THAYER, 2012). 
Em 2012, o encontro Ministerial da ASEAN (AMM) foi realizado em Phnom 
Penh, capital do Camboja, Estado este que recebeu e presidiu o encontro. O 45º AMM 
é considerado um marco em relação ao escalonamento de tensões dentro da ASEAN 
sobre as disputas territoriais no Mar do Sul da China. Esta foi a primeira vez que não 
foi possível estabelecer um Joint Communiqué (Comunicado Conjunto) devido à falta 
de consenso sobre a situação do Mar do Sul da China. 
Os representantes de Vietnam e Filipinas pediram ao representante do 
Camboja que inserisse no final do Comunicado um parágrafo relatando a agressiva 
posição chinesa em relação aos seus territórios (no caso vietnamita a imposição da 
Nine-dash line chinesa sobre Mar territorial, Zona Econômica Exclusiva e Plataforma 
continental de regiões que o Vietnam entendia como de sua soberania; no caso filipino 
o escalonamento das tensões desde 1990 e mais recentemente o desrespeito ao DOC 
e a UNCLOS no território de Scarborough Shoal reivindicado pelas Filipinas), mas o 
Camboja, que tem na China sua principal fonte de IED e ajuda externa e que também 
apoia a posição chinesa dentro da ASEAN, recusou-se a fazer esta menção. Além do 
Camboja, Brunei, Tailândia, Laos e Myanmar foram contra a menção no texto final e 
fora Vietnam e Filipinas, Cingapura, Indonésia e Malásia votaram a favor de incluir o 
parágrafo sobre o que consideravam agressões chinesas (ibidem). 
 
POSIÇÕES INDIVIDUAIS 
 
 Em relação às disputas territoriais no Mar do Sul da China, os membros da 
ASEAN podem ser divididos em dois grupos principais, ou seja, entre os que 
reivindicam soberania territorial na região e aqueles que não a demandam. Entre os 
reivindicantes, há muitas vezes superposição de reivindicações, o que confere uma 
dificuldade adicional intra-ASEAN para a resolução do problema, mesmo que não se 
levasse em conta o fator China. 
O Estado chinês reivindica o Mar do Sul da China em sua quase totalidade, 
cerca de 90% – a área definida pela chamada nine dash line – incluindo as Ilhas 
Paracel e Spratly (NUDELMAN, ROSEN & KELLEY, 2014). A demanda chinesa 
ultrapassa as reivindicações legais estabelecidas pela UNCLOS. No momento em que 
faz as reivindicações, o Estado chinês se baseia em antigos registros históricos para 
indicar todo o Mar do Sul da China como seu Mar Territorial, contrariando as 12 milhas 
náuticas estabelecidas pela UNCLOS. 
 Os membros da ASEAN que não são reivindicantes mostram-se mais 
suscetíveis de enfatizar os laços bilaterais com a China (econômicos, políticos, 
sociais) do que a necessidade do estabelecimento de uma posição comum que 
reforçasse o poder de negociação dos membros reivindicantes. No caso, a segurança 
comum fica em segundo plano e como fator puramente abstrato. 
 A seguir, elenca-se um resumo das posições individuais dos membros da 
ASEAN em relação à questão das disputas de soberania no Mar do Sul da China: 
a) Filipinas – Reivindicando parte do que é conhecido como o conjunto de ilhas 
Spratly, as Filipinas foram o primeiro membro da ASEAN a ser afetado pela 
expansão militar chinesa no Mar do Sul da China, e também o primeiro membro a 
trazer o assunto para a organização em 1995.2 O incidente do atol de Mischief 
(Mischief Reef) gerou uma observação no Comunicado Conjunto do Encontro 
Ministerial da ASEAN de 1995. Desde então, as Filipinas buscam empregar várias 
estratégias sobre as disputas no Mar do Sul da China. (SEVERINO, 2014); uma 
delas é pressionar a ASEAN por um Código de Conduta (COC) que vincularia seus 
membros e a China para resolverem as disputas de maneira pacífica. Até o 
momento, o que existe entre os membros da ASEAN e a China quanto ao Mar do 
Sul da China, é uma Declaração de Conduta (DOC), muito menos vinculativa que o 
COC. Assim, as Filipinas lançaram um esboço do chamado Plano de Ação Tripla 
(TAP), em agosto de 2014, a fim de congelar todas as atividades de expansão nas 
áreas disputadas, enquanto se aguardasse a conclusão do COC (HENG, 2014: 14-
15). Embora mencionado pelo Comunicado Conjunto do Encontro Ministerial da 
ASEAN de 2014, a TAP ainda não foi plenamente aprovada pela Organização 
como um todo. Outra estratégia é buscar apoio externo para reafirmar o uso da 
UNCLOS como o instrumento básico para alcançar uma solução; EUA e Japão têm 
sido favoráveis às Filipinas, inclusive com a doação de novos navios da Guarda 
Costeira com o intuito de apoiar o país. Uma terceira estratégia é tentar mostrar 
alguma força em termos militares ocupando nove recursos nas áreas disputadas. A 
 
2
 Apesar de as Ilhas Paracel terem sido tomadas do Vietnã na década de 1970, o país se 
tornou parte da ASEAN apenas em 1995. 
quarta estratégia foi de apresentar uma ação legal contra a China, em 2013, no 
Tribunal Internacional do Direito do Mar (ITLOS); a China serecusou a tomar parte 
no processo ou reconhecer o julgamento na sua ausência (ibidem). 
b) Vietnam - O Vietnam faz fronteira com a China e suas relações geopolíticas são 
historicamente tensas; por exemplo, a China invadiu o território do Vietnã 17 vezes 
ao longo da História (KAPLAN, 2014: 56). Embora disputas de fronteiras terrestres 
entre eles tenham sido resolvidas (FRAVEL, 2008: 147-148), o mesmo não pode 
ser dito sobre disputas marítimas, começando pelas Ilhas Paracel, que foram 
tomadas pela China durante a Guerra do Vietnã. Reivindicações vietnamitas se 
sobrepõem àquelas feitas por Malásia e Filipinas.3 O Vietnam se tornou membro da 
ASEAN quase 20 anos depois da criação da Associação e sua influência como um 
ator importante na instituição levou muito tempo para se solidificar. Por isso, e 
considerando o senso de ameaça estimulada pela China, o Vietnam não tem 
confiado verdadeiramente na ASEAN como a única e mais eficaz ferramenta para 
lidar com as disputas no Mar do Sul da China. Na verdade, no caso das Ilhas 
Spratly, o Vietnam inclinou-se para a internacionalização da questão em diversas 
organizações, pedindo a participação de outros países (como os EUA, Japão e 
Índia), em um esforço de estabelecer um amplo arco com base na perspectiva da 
UNCLOS, com o intuito de diluir o poder chinês (COLLINSON & ROBERTS, 2012: 
36). Além disso, o Vietnam tentou levar a questão à arbitragem internacional, mas 
sua tentativa foi recusada pela China (PARAMEWASRAM, 2015). Também, o 
Vietnam tem incrementado a sua posição militar, com o fortalecimento de sua 
Marinha e da Guarda Costeira, ocupando 21 pontos no Mar do Sul da China 
(alguns deles com tropas militares) (VUVING, 2014). Ao mesmo tempo, e 
especialmente devido aos laços entre as forças militares de ambos os países, 
consultas bilaterais com a China não são raras. Desta forma, com uma economia 
vibrante e uma forte presença política de seu Partido Comunista, o Vietnam tem se 
posicionado como um ator obstinado e persistente nas disputas no Mar do Sul da 
China.4 
c) Malásia - As reivindicações da Malásia no Mar do Sul da China envolvem as águas 
que cercam a fronteira a Leste da Malásia Peninsular e os estados de Sabah e 
Sarawak, na ilha de Bornéu, com 12 pontos reivindicados, dos quais cinco são 
ocupados (MAHADZIR, 2014:208-209). O país tem evitado a crítica pública em 
relação à China, em parte devido ao grupo étnico chinês influente em sua 
 
3
 LAN AHN (2014) apresenta uma visão mais ampla da abordagem vietnamita à questão. 
4
 Aplicando a definição de Buzan & Wæver (2003: 22) de um Estado forte, o Vietnã poderia ser 
tipificado como um; embora não com a mesma abordagem teórica, Kaplan (2014: 51-70) chega 
à mesma conclusão sobre o Vietnam, enquanto considera as Filipinas um Estado fraco. 
população (23%,enquanto 60% da população é de origem malaia) (KAPLAN, 2014: 
74-75), bem como a influência da China para a economia da Malásia. No entanto, a 
Malásia sempre se mostrou a favor de uma posição unificada da ASEAN para as 
disputas fronteiriças do Mar do Sul da China. Com o fracasso da organização para 
alcançar uma posição mais assertiva, o país modernizou a sua força militar 
(MAHADZIR, 2014: 215-221), enquanto fortalece suas forças armadas e os laços 
econômicos com os Estados Unidos; vale a pena lembrar que a Malásia é parte 
integrante do Acordo de Parceria Transpacífico (TPP), que abrange vários países 
da Zona da Ásia-Pacífico, excluindo a China. A Malásia (junto com Cingapura) 
também faz parte do Tratado de Defesa das Cinco Potências, com Reino Unido, 
Austrália e Nova Zelândia, desde 1971. 
d) Brunei – Assim como a Malásia, Brunei não critica a China em público, embora a 
Nine-dash line se aproxime bastante da costa do país; desta forma sua ZEE seria 
severamente diminuída se as reivindicações chinesas forem levadas em conta. 
Dentro da ASEAN, Brunei apoiou uma posição unificada para o problema, mas 
salienta muito mais os benefícios econômicos da relação com a China do que os 
incidentes ocasionais. O único ponto disputado por Brunei é o atol Louisa (Louisa 
Reef), embora haja dúvidas se ele seria uma ilha ou uma rocha (ROACH, 2014: 
39). Brunei reconhece que toda a questão do Mar do Sul da China deve ser 
resolvida em uma abordagem multilateral (STOREY, 2005). Brunei também faz 
parte do TPP. 
e) Indonésia – A Indonésia é o maior país da ASEAN, tanto em população quanto no 
PIB. Portanto, é factível esperar que o país cumprisse uma certa liderança ou, pelo 
menos, um papel de guia para a organização. Esta potencial liderança sofreu um 
revés com a crise asiática de 1997 e a queda do governo de Suharto, que durou 30 
anos. Desde então, com uma nova democracia e com a recuperação econômica, a 
Indonésia tem tentado lentamente desempenhar o papel de tertius em diversas das 
principais questões na ASEAN e as disputas no Mar do Sul da China. Mesmo antes 
da crise de 1997 ou do incidente do atol de Mistchief (Mischief Reef) em 1995, a 
Indonésia já havia tentado neutralizar o desafio de segurança envolvendo o Mar do 
Sul da China. No início dos anos 90, foi lançada uma série de seminários sobre o 
assunto, inicialmente com a ajuda canadense.5 A Indonésia não faz reivindicações 
para qualquer parte das áreas disputadas (excluindo a eventual superposição da 
Nine-dash line chinesa com os campos de gás de Natuna, na Bacia da Grande 
 
5
 Um ótimo overview sobre estes seminários, desde seu começo até os dias atuais, pode ser 
visto em DJALAL (2014:71-81) 
Sarawak)6; o país tem maior preocupação com a segurança marítima e da 
liberdade de navegação, como é típico de um país formado por diversas ilhas. Em 
termos comerciais, a China convidou a Indonésia para ser uma parte essencial da 
chamada "Rota Marítima da Seda" (TIEZZI, 2014). 
f) Cingapura – Apesar de uma pequena cidade-estado, Cingapura é uma expressiva 
força diplomática (e militar) entre os membros da ASEAN, devido ao seu elevado 
PIB per capita (KAPLAN, 2014: 92-116). Sobre a disputa do Mar do Sul da China, 
Cingapura mostra um tom conciliador, também pelo fato de não ser diretamente 
afetada pela disputa. Mas, como um todo, Cingapura tem estreitos laços militares 
com os EUA, que defendem a segurança marítima e a liberdade de navegação na 
área. Cingapura faz parte do Tratado de Defesa das Cinco Potências (assim como 
a Malásia) e também da iniciativa TPP. 
g) Tailândia – Devido aos seus fortes laços econômicos com a China e ausência de 
reivindicações no Mar do Sul da China, a Tailândia geralmente defende uma 
abordagem mais branda em relação às questões do Mar do Sul da China, sem 
recriminar a China. 
h) Laos, Myanmar – Assim como a Tailândia, ambos têm fortes laços econômicos com 
a China; além disso, compartilham fronteiras com o país. Em terceiro lugar, não têm 
quaisquer disputas em relação ao Mar do Sul da China. Portanto, costumam 
protelar a pressão que poderia ser feita sobre a China, tentando evitar qualquer 
observação dura da ASEAN em relação àquele país. 
i) Camboja – Apoia firmemente a China (como no caso da 45º Reunião Ministerial da 
ASEAN em 2012), devido aos fortes laços econômicos que compartilham e também 
como uma forma de minimizar a influência regional do Vietnam, o principal rival 
geopolítico do Camboja. 
 
ANÁLISE TEÓRICA 
 
 A abordagem de barganha institucional, proposta por Aggarwal & Koo, tenta 
medir o nível de integração regional de acordo com cinco aspectos, ou seja, força, 
escopo, geografia, número de participantes e natureza; tais aspectos poderiam ser 
medidos de maneira objetiva. Esta parte do trabalhoaplica tais conceitos à ASEAN. 
 Quanto ao número de participantes, a ASEAN dobrou a quantidade original 
(de 5, em 1967, para 10, desde 1999). Adicionar o número de participantes demonstra 
o grau de prestígio da instituição (tendo em vista que outros países, que não os 
 
6
 Uma boa análise técnica sobre a Nine-dash line chinesa pode ser visto em EUA (2014) 
originais, consideraram válido fazer parte do processo de integração), tornando-a mais 
robusta. No entanto, no caso da ASEAN, isso levou a uma crescente dificuldade no 
processo de tomada de decisão, tendo em vista a necessidade de consenso prevista 
na chamada ASEAN Way. Portanto, alcançar um consenso com dez participantes é 
proporcionalmente mais difícil do que com 5, especialmente num caso como a 
soberania do Mar do Sul da China, em que os interesses individuais podem ser 
marcantemente diversos. 
 Além disso, no caso da ASEAN a ampliação do número de participantes 
(principalmente com os quatro mais recentes, Vietnam, Laos, Myanmar e Camboja) 
incorporou três países (os três últimos) que não têm nenhum interesse individual 
específico na questão territorial mencionada, e que se tornaram suscetíveis de ceder à 
influência (política e econômica) chinesa, em detrimento de uma posição coletiva mais 
assertiva sobre o tema. 
 Portanto, após 1999 era previsível a crescente dificuldade de tomada de 
posição conjunta da ASEAN sobre o tema, e isso de certa forma está exemplificada na 
posição da Malásia, que resolveu não fazer campanha diplomática ostensiva contra a 
China, e sim aprimorar a capacidade militar de defesa nos sítios já ocupados, 
conforme mencionado anteriormente. Logo, por características muito específicas, o 
aumento no número de participantes dificultou o processo de tomada de decisão 
comum no caso da soberania em relação ao Mar do Sul da China. 
 Em termos de concentração geográfica, Aggarwal & Koo comentam que, 
quanto maior esse aspecto, mais facilitados seriam os laços comerciais e de 
segurança. Na ASEAN, os laços comerciais intrarregionais cresceram bastante. No 
entanto, não é tão fácil mensurar quanto desse crescimento se deveu à presença da 
ASEAN e quanto a decisões de empresas transnacionais (principalmente japonesas, 
sul-coreanas e chinesas) no sentido de diversificar suas cadeias logísticas de 
produção. 
 Já em relação aos laços de segurança, os quais seriam favorecidos pela 
concentração geográfica, o crescimento se restringiu às relações entre os membros, 
sem abranger ameaças externas. Deve-se ressaltar que a entrada de Laos, Myanmar 
e Camboja (que não fazem fronteira com o Mar do Sul da China) provocou uma 
relativa “desconcentração geográfica” da instituição, no tocante a esse ponto 
específico de debate. Não por acaso, os três países citados (e mais a Tailândia, que 
também não é fronteiriça ao Mar) tendem a votar no sentido de algum tipo de posição 
menos incisiva da ASEAN com a China, no tocante ao tema. 
 Em termos de força, o chamado ASEAN Way não contribui para uma postura 
mais assertiva da instituição em relação ao conflito de soberania envolvendo o Mar do 
Sul da China. Os interesses individuais, no ASEAN Way, têm um peso maior do que 
qualquer orientação coletiva, e uma imposição de regras (o que caracterizaria o 
aspecto da força) no caso é praticamente inconcebível. Logo, se o ASEAN Way foi 
uma inovação que permitiu a fundação e desenvolvimento da ASEAN, amainando uma 
série de dilemas geopolíticos e rivalidades muitas vezes conflituosas entre os seus 
membros, por outro dificulta a resolução de questões de segurança que envolvam 
pressões externas. 
 Em relação ao escopo, a amplitude de questões abrangidas pela ASEAN 
realmente aumentou, passando de economia e segurança a aspectos como cultura e 
intercâmbio social. No entanto, conforme já mencionado na descrição do modelo de 
Aggarwal & Koo, a ampliação do escopo não contribuiu para uma maior issue linkage, 
devido à abordagem rarefeita provocada pelo ASEAN Way. 
 Já em termos de natureza, pode-se dizer que a ASEAN não provoca maiores 
impactos em terceiros países, referente à segurança, por justamente não assumir uma 
posição unificada assertiva. Ou seja, a natureza (em termos de segurança) seria um 
aspecto da abordagem de Aggarwal & Koo que não seria significativo para analisar a 
questão do posicionamento da ASEAN em relação ao Mar do Sul da China. 
 
CENÁRIOS 
 
Heng (2014, pp. 14-15) apresenta três cenários para a ASEAN, na questão da 
disputa por soberania em relação ao Mar do Sul da China. No primeiro cenário, o qual 
é o mais conveniente para a China, a ASEAN continuaria a lidar com a China sem a 
intromissão de terceiros, procurando delinear o melhor Código de Conduta (COC) 
possível e ao mesmo tempo mantendo a unidade da instituição, sem a repetição de 
fiascos como a ausência de declaração Reunião de Ministros da ASEAN (AMM) em 
2012 em Phnom Penh. 
Num segundo cenário, que Heng qualificava como mais promissor à época de 
sua publicação (dezembro de 2014), a ASEAN continuaria a negociar um Código de 
Conduta com a China, ao mesmo tempo em que solicitaria ajuda (diplomática e/ou 
militar) dos EUA para tentar deter qualquer agressividade chinesa. Num terceiro 
cenário, os países reivindicantes buscariam uma saída pela arbitragem internacional, 
segundo o previsto na UNCLOS. 
Conforme Heng, os países interessados na questão têm buscado uma mistura 
das duas primeiras abordagens, enquanto as Filipinas buscaram também a terceira, 
em petição junto ao Tribunal Internacional de Direito Marítimo. A China não 
reconheceu a legitimidade da Corte no caso, alegando que a Declaração de Conduta 
de 2002, assinada pela ASEAN e ela, previa negociações bilaterais (MULLER, 2015). 
Quais os desdobramentos em relação à questão, desde a publicação do artigo 
de Heng? Ainda em dezembro, o Vietnam resolveu submeter à Corte Internacional de 
Arbitragem, em Haia, petição negando a posição que a China havia adotado em 
relação à petição filipina mencionada. O Vietnam sustentou que as Ilhas Paracel e 
Spratly não seriam objeto de soberania chinesa. A China, por sua vez, tal como na 
submissão da posição filipina, negou qualquer validade à posição vietnamita (ibidem). 
A partir de abril, as informações de que a China estaria aterrando boa parte de 
suas posições no Mar do Sul do China provocou um sério debate no 26º Encontro da 
instituição, na Malásia. Em relação ao tema, o pronunciamento do Presidente, em 
nome de todos os participantes, foi o seguinte (ASEAN, 2015, pp. 10-11): 
 
Nós compartilhamos as sérias preocupações expressas por 
alguns líderes sobre os aterros sendo efetuados no Mar do Sul 
da China, os quais têm erodido a fé e confiança e podem minar 
a paz, segurança e estabilidade no Mar do Sul da China (...) 
Nós reafirmamos a importância da manutenção da paz, 
estabilidade, segurança e liberdade de navegação e de 
sobrevoo em todo o Mar do Sul da China. 7 
 
As ações chinesas no sentido de garantir um fato consumado, aterrando 
determinadas ilhas ou rochas, levaram os EUA e Japão a proporem missões conjuntas 
de reconhecimento na região, de modo a garantir a livre-navegação (KUBO et al., 
2015). Segundo as estimativas do governo dos EUA, a China teria efetuado aterros na 
região no total de 800 hectares (enquanto ao Vietnam e Taiwan caberiam 25 e 2 
hectares, respectivamente)(JAPAN TIMES, 2015). 
A postura chinesa também levou a Indonésia a registrar discordância quanto à 
base legal alegada pela potência continental (KANUPRIYA & SIEG, 2015). A 
argumentação sínica da “Nine-dash line”, abrangendo o arquipélago indonésio de 
Natuna, ensejou a possibilidadede manobras navais conjuntas com os EUA 
(KANUPRIYA & FABI, 2015) próximas à região em disputa. 
Portanto, dos três cenários elencados por Heng, o primeiro (que implica a 
fortalecimento da ASEAN como instrumento efetivo de resolução de conflitos) parece 
 
7
 ”We share the serious concerns expressed by some Leaders on the land reclamation being 
undertaken in the South China Sea, which has eroded trust and confidence and may undermine 
peace, security and stability in the South China Sea (…) We reaffirmed the importance of 
maintaining peace, stability, security and freedom of navigation in and over-flight over the South 
China Sea.”(tradução livre) 
 
ser o menos provável, à medida que as diversas partes envolvidas endurecem 
militarmente suas posições. 
De fato, iniciativas relativas ao segundo e terceiro cenários têm se avolumado; 
demandas utilizando a arbitragem internacional já foram postas por Filipinas e 
Vietnam, conforme mencionado. Mesmo a ausência da China em tais procedimentos 
jurídicos não impede que sofra perda de prestígio na comunidade internacional, caso a 
decisão lhe seja desfavorável e não seja cumprida. 
Quanto ao segundo cenário, propostas já foram levantadas para que se 
formasse uma Força Naval Multilateral que patrulhasse o Mar do Sul da China, com a 
participação dos EUA e países da ASEAN. Uma força similar já existe (composta por 
Tailândia, Malásia, Cingapura e Indonésia), responsável por combater a pirataria no 
Estreito de Málaca. Ao mesmo tempo, os EUA também propuseram a criação de um 
Centro Internacional de Operações no Mar do Sul da China, com sede na Indonésia, 
que supervisionasse a livre navegação na região e, de forma mais extensiva, no 
restante do Oceano Pacífico e no Oceano Índico (BOSTON GLOBAL FORUM, 2015, 
p. 11). 
 
CONCLUSÃO 
 
 A ASEAN é uma Associação regional estabelecida sobre os pilares do 
nacionalismo, não-interferência e não-intervenção em assuntos internos de seus 
membros. A partir da aplicação da abordagem teórica de Aggarwal & Koo (2007), viu-
se que, por mais que tenha evoluído desde sua criação em escopo, natureza e 
número de participantes, falhou em principalmente robustecer sua força. Conforme 
mencionado anteriormente, especificamente para a questão do Mar do Sul da China, a 
concentração geográfica revelou-se um ponto fraco em relação à ASEAN, uma vez 
que os interesses diretos dos últimos três membros a entrarem na Associação estão 
distantes do debate em si. Mas foi o pouco desenvolvimento na força da ASEAN que 
mais limitou a ação da Organização em relação ao Mar do Sul da China. O ASEAN-
Way, por sua constituição autodeterminante, bloqueia a evolução da questão no 
âmbito interno da ASEAN, de forma que a Associação não consiga se posicionar de 
maneira mais assertiva perante a série de acontecimentos que tem o poder de alterar 
a estabilidade da região. 
 As investidas chinesas na região, que se iniciaram já na década de 1970 e se 
intensificaram em anos recentes, com a apresentação oficial perante a Justiça 
Internacional da Nine-dash line, criação de ilhas artificiais em regiões contestadas, 
perseguição e prisão de pescadores que estariam em território marítimo chinês e até 
mesmo avisos a aviões de patrulha norte-americanos sobrevoando águas contestadas 
de que deveriam deixar o território chinês, vem elevando o problema a novas escalas. 
Com a ausência de posicionamento mais incisivo da ASEAN (que tem ao menos 
quatro membros envolvidos diretamente nas disputas, além da Indonésia em menor 
escala), a intransigência das ações por parte da China e a inserção dos EUA na 
questão (uma vez que há temor por parte dos norte-americanos de disputa pela livre 
navegação no Mar do Sul da China), o conflito tende a uma escala crescente e tomar 
proporções globais. 
 Dentre os cenários elaborados por Heng (2014) e desenvolvidos neste artigo, o 
primeiro cenário começa a perder força no sentido de que mostraria um fortalecimento 
da ASEAN, a qual buscaria negociar com a China o COC, um código mais vinculativo 
sobre as questões em disputa no Mar do Sul da China. Contudo, para que um COC 
fosse negociado entre ASEAN e China, seria necessário que houvesse, antes de mais 
nada, intra-ASEAN, uma unidade em relação às disputas territoriais no Mar do Sul da 
China. Contudo, o que se pode concluir, por meio do ASEAN-Way e da aplicação da 
teoria de barganha institucional (principalmente das variáveis de concentração 
geográfica e de força) é que isto está cada vez mais distante de acontecer dado os 
diferentes interesses dentro da ASEAN e, com isso, a impossibilidade de assumir uma 
posição conjunta mais assertiva. 
 Já os segundo e terceiro cenários parecem mais prováveis, principalmente com 
a maior interferência dos EUA nas questões das disputas no Mar do Sul da China e da 
tentativa de Filipinas e Vietnam de levar às instâncias internacionais as reivindicações 
e disputas na região. Entretanto, ambos os cenários, de certa forma, enfraqueceriam – 
mais ainda – o poder da ASEAN; o segundo porque abriria mais espaço para 
influências norte-americanas,o que interromperia de vez a ideia de uma ASEAN 
atuando em favor do Sudeste e até mesmo do Leste Asiáticos, com relações mas sem 
grandes interferências externas; e o terceiro porque acabaria de vez com a ideia de 
um DOC e até mesmo de um COC funcional, pois os países relegariam a um segundo 
ou terceiro plano ambos os mecanismos (estabelecidos ou em projeto para tal) para a 
resolução do conflito. A busca por uma resolução em nível internacional realçaria, 
portanto, a ineficiência da ASEAN no tratamento da questão. 
 Portanto, as velocidades e capacidade de intervenção no problema são 
diversas no caso da China e da ASEAN. Enquanto aquela, assertiva e em busca de 
expansão, mais se assemelha a um dragão, símbolo nacional, a ASEAN, morosa e 
com limitações ao movimento, lembra definitivamente uma tartaruga. 
 
 
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