Estudo sobre o programa Bolsa Família - Diogo Coutinho bolsa Familia

Prévia do material em texto

(_
_
M
A
R
IO
G
.
S
C
H
A
P
IR
O
D
A
V
ID
M
.
TR
U
B
E
K
I1I\
D
IR
E
IT
O
E
UM
DIALOGO
ENTRE
os
BRICS
ORGANIZADORES
DESENVOLVIMENTO
Esta
obra
integra
aColecio
Direito,Desenvolvim
ento
eJustica,coorde-
nada
porJosé
Rodrigo
Rodriguez,e
faz
parte
da
linha
de
pesquisa
"Di-
reitos
dos
Negécios
eDesenvolvim
ento
Econém
ico
eSocial",desenvo1-
vida
peia
DIREITO
GV.
Foiavaliada
e
aprovada
pelos
m
em
bros
do
*
Conselho
Editorialdesta
Coleqéoz
Alexandre
da
M
aia
(U
FPE):Pem
am
buco.
Anténio
José
M
aristrello
Porto
(D
ireito
R
io):Rio
de
Janeiro.
Antonio
M
oreira
Maués
(UFPA):Paré.
G
ustavo
Feitosa
(UFO
):Cearé.
Gustavo
Ferreira
Santos
(UFPE):Pem
am
buco.
Ivo
G
ico
Jr.(U
C
B):Brasilia.
M
arcus
Faro
de
Castro
(UnB):Brasilia.
Série
Scilange
Silva
Teles
(M
ackenzie):S20
Paulo.
Ednw
ra
Vera
Karam
de
C
hueiri(U
FPR
):Parana
D|re|toDesenvolvimentojustiga
S
a
ra
lv
a
2012
L
II
_
Q
55E:E‘;=5
D
IR
E
ITO
G
V
(_
_
M
A
R
IO
G
.
S
C
H
A
P
IR
O
D
A
V
ID
M
.
TR
U
B
E
K
I1I\
D
IR
E
IT
O
E
UM
DIALOGO
ENTRE
os
BRICS
ORGANIZADORES
DESENVOLVIMENTO
Esta
obra
integra
aColecio
Direito,Desenvolvim
ento
eJustica,coorde-
nada
porJosé
Rodrigo
Rodriguez,e
faz
parte
da
linha
de
pesquisa
"Di-
reitos
dos
Negécios
eDesenvolvim
ento
Econém
ico
eSocial",desenvo1-
vida
peia
DIREITO
GV.
Foiavaliada
e
aprovada
pelos
m
em
bros
do
*
Conselho
Editorialdesta
Coleqéoz
Alexandre
da
M
aia
(U
FPE):Pem
am
buco.
Anténio
José
M
aristrello
Porto
(D
ireito
R
io):Rio
de
Janeiro.
Antonio
M
oreira
Maués
(UFPA):Paré.
G
ustavo
Feitosa
(UFO
):Cearé.
Gustavo
Ferreira
Santos
(UFPE):Pem
am
buco.
Ivo
G
ico
Jr.(U
C
B):Brasilia.
M
arcus
Faro
de
Castro
(UnB):Brasilia.
Série
Scilange
Silva
Teles
(M
ackenzie):S20
Paulo.
Ednw
ra
Vera
Karam
de
C
hueiri(U
FPR
):Parana
D|re|toDesenvolvimentojustiga
S
a
ra
lv
a
2012
L
II
_
Q
55E:E‘;=5
D
IR
E
ITO
G
V
O
direito
maspoliticos
sociais
brasileiras;
um
estudo
sobre
o
Program
a
Bolsa
Fam
ilia*
Diogo
R.C
outinho
1.lntrodugéo
Especialistas
afirm
aram
que
se
alguém
se
dedicara
estudaras
prin-
cipais
m
udancas
ocorridas
na
sociedade
brasileira
na
prim
eira
década
do
século
XXI,poderia
chama-lade“décadadareducao
dadesigualdade
de
renda
ou
da
equalizagao
de
resultados".A
década
de
1990
teria
sido
a
da
“conquista
da
estabilidade
econom
ica“e
a
de
1980
a
“década
da
redemocratiza<_;éio”1.
De
fato,desde
o
ano
de
2001
nao
apenas
a
pobreza,mas
tam
bém
a
desigualdade
de
renda,m
edida
pelo
coeficiente
Gini,vém
dim
inuindo
de
form
a
inédita
no
Brasilz.Entre
2001
e
2008,provavelm
ente
pela
prim
eira
*
Este
texto
corresponde
a
relatorio
parcialproduzido
no
am
bito
da
pesquisa
Lands
—
law
and
the
new
developm
entalstate,coordenada
porDavid
Trubek
(Universidade
de
W
isconsin,M
adison,EUA).Para
mais
inform
acoes
sobre
essa
investigacao,ver0size
http://1aw.wisc.edu/gls/lands.htm
l.
'
M
arcelo
Nerietal.M
iséria
ea
nova
classe
m
edia
na
década.da
des1lg'u.alda-
de,2008.Publicacao
do
Centro
de
Politicas
Socials,Instituto
Brasileiro
de
Eco-
nom
ia,Fundagao
Getulio
Vargas.Disponivelem:
<htI:p://www.fgv.br/cps/desi-
gualdade>.Acesso
em:14
set.2010,p.13.
2
Para
m
edira
distribuicao
e
a
desigualdade
de
renda
no
Brasilsao
utilizados
dois
indicadores:0
indice
Gini,para
m
edira
distribuicao
pessoalda
renda,e
a
participacao
dasrendas
do
trabalho
no
PIB,param
ediradistribuigao
funcional
(ou
global)da
renda.No
caso
brasileiro,0
indice
G
inié
calculado
com
base
na
PNAD
(PesquisaNacionalporAm
ostra
de
Dom
icilios,do
Instituto
Brasileiro
de
Geografia
e
Estatistica
-
IBGE).Com
o
a
quase
totalidade
das
rendas
declara-
dasna
PNAD
correspondem
arendas
do
trabalho
eatransferéncias
pfiblicas,a
O
direito
maspoliticos
sociais
brasileiras;
um
estudo
sobre
o
Program
a
Bolsa
Fam
ilia*
Diogo
R.C
outinho
1.lntrodugéo
Especialistas
afirm
aram
que
se
alguém
se
dedicara
estudaras
prin-
cipais
m
udancas
ocorridas
na
sociedade
brasileira
na
prim
eira
década
do
século
XXI,poderia
chama-lade“décadadareducao
dadesigualdade
de
renda
ou
da
equalizagao
de
resultados".A
década
de
1990
teria
sido
a
da
“conquista
da
estabilidade
econom
ica“e
a
de
1980
a
“década
da
redemocratiza<_;éio”1.
De
fato,desde
o
ano
de
2001
nao
apenas
a
pobreza,mas
tam
bém
a
desigualdade
de
renda,m
edida
pelo
coeficiente
Gini,vém
dim
inuindo
de
form
a
inédita
no
Brasilz.Entre
2001
e
2008,provavelm
ente
pela
prim
eira
*
Este
texto
corresponde
a
relatorio
parcialproduzido
no
am
bito
da
pesquisa
Lands
—
law
and
the
new
developm
entalstate,coordenada
porDavid
Trubek
(Universidade
de
W
isconsin,M
adison,EUA).Para
mais
inform
acoes
sobre
essa
investigacao,ver0size
http://1aw.wisc.edu/gls/lands.htm
l.
'
M
arcelo
Nerietal.M
iséria
ea
nova
classe
m
edia
na
década.da
des1lg'u.alda-
de,2008.Publicacao
do
Centro
de
Politicas
Socials,Instituto
Brasileiro
de
Eco-
nom
ia,Fundagao
Getulio
Vargas.Disponivelem:
<htI:p://www.fgv.br/cps/desi-
gualdade>.Acesso
em:14
set.2010,p.13.
2
Para
m
edira
distribuicao
e
a
desigualdade
de
renda
no
Brasilsao
utilizados
dois
indicadores:0
indice
Gini,para
m
edira
distribuicao
pessoalda
renda,e
a
participacao
dasrendas
do
trabalho
no
PIB,param
ediradistribuigao
funcional
(ou
global)da
renda.No
caso
brasileiro,0
indice
G
inié
calculado
com
base
na
PNAD
(PesquisaNacionalporAm
ostra
de
Dom
icilios,do
Instituto
Brasileiro
de
Geografia
e
Estatistica
-
IBGE).Com
o
a
quase
totalidade
das
rendas
declara-
dasna
PNAD
correspondem
arendas
do
trabalho
eatransferéncias
pfiblicas,a
74
 
J
D/ogo/‘T’.Coot/n/'20
vezna
historia
de
um
dos
paisesm
ais
desiguais
do
m
undo,osricos
perde-
ram
e
os
pobres
ganharam
.O
coeficiente
Gini,que
em
2001
era
iguala
0,59,decresceu
constantem
ente,chegando
a
0,55
em
2008.Nesse
perio-
do,a
renda
dos
10%
m
ais
pobres
cresceu
seis
vezes
m
ais
rapido
que
a
renda
dos
10%
m
ais
ricosa.Em
2009
0
G
inibrasileiro,que
foium
dosm
ais
altos
do
m
undo
no
finalda
década
de
1980‘,baixou
a
0,54.Durante
esse
m
esm
o
periodo,tim
idam
ente,aeconom
ia
cresceu
em
m
édia
3,3%
ao
ano.
Ha
autores
que,diante
desse
cenario,sugerem
que
0
Brasil,m
es-
m
o
com
indices
ainda
m
uito
elevados
de
desigualdade
(sobretudo
entre
as
rendas
do
detentores
de
capitale
dos
trabalhadores
assala-
riados),
vem
experim
entando
um
ciclo
virtuoso
de
crescim
ento
com
binadocom
reducao
da
desigualdades.Esse
ciclo,na
pratica,es-
taria
transform
ando
estruturalm
ente
o
W
elfare
State
brasileiro°,
desigualdade
m
edida
pelo
Gininao
éinteiram
ente
adequada
para
revelaradis-
tribuioao
da
renda
entre
trabalhadores,de
um
lado,eem
presarios,banqueiros,
latifundiarios,proprietarios
de
bens/im
oveis
alugados
eproprietarios
de
titulos
piiblicos
e
privados,de
outro.Como
explica
Joao
Sicsfi,“lslegundo
dados
do
IBGE
asom
a
dos
salérios
edas
rem
uneragoes
de
autonom
os,em
2005,atingiu
58,4%
;em
2006,58,9%
;e,em
2007,59,4%
.O
IBGE
ainda
nao
divulgou
dados
de
2008
e
2009.Contudo,é
possivelcalcularosm
im
eros
para
esses
anos
com
base
na
Pesquisa
M
ensalde
Em
prego
enas
Contas
Nacionais
Trim
estrais,am
-
bas
do
IBGE.O
técnico
do
Ipea
Estévao
Kopschitz
estim
ou
que,em
2008,0
valoralcancado
foide
60,1%
;em
2009,foide
62,3%
".lsso
revelaria,para
Sicsfi,
um
“m
ovim
ento
positivo
dadistribuicao
funcionaldarenda
favoravelaostraba-
lhadores
nos
filtim
os
anos",que
se
som
aria
a
queda
do
coeficiente
Gini(Joao
Sicsu,Nfim
eros
da
distribuicao
de
renda,Folha
de
S.Paulo,13-10-2010).
°
Ricardo
Paes
de
Barros,M
irela
de
Carvalho,Sam
uelFranco
e
Rosane
M
endon-
ca,A
im
portancia
da
queda
recente
da
desigualdade
na
redugao
da
pobreza,
2007.
1256
Texto
para
Discussdo
Ipea
—
Institute
de
Pesquisa
Econém
ica
Aplicada,p.16.Verainda
SergeiS.D.Soares,O
ritm
o
da
queda
da
desigualda-
de
no
Brasil,2010.30Revista
de
Eccm
om
ia
Politica
8,p.368.
‘
O
coeficiente
Ginichegou
a0,63
em
1989.
5‘
Renato
Boschi,Estado
desenvolvim
entista
no
Brasil:
continuidades
e
incerti-
dum
bres,2010.2Ponto
de
Vista,p.24.
Sobre
aideia
de
um
Estado
de
Bem
-Estarno
Brasil,m
arcado
pelo
forte
papeldo
govem
o
no
desenvolvim
ento
da
dinam
ica
capitalista
de
industrializacao
tardia
e
naregulaqaodastransform
acoessociaiscomoum
tipo
distinto
doEstadodeBem
-
EstarSocialeuropeuclassico,oriundo
dasrevolugoesburguesas,verS.M.Draibe,
W
elfare
State
no
Brasil:caracteristicas
eperspectivas,1993,8
Caderno
de
Pes-
quisas
doNiicleo
deEstudosdePoliticas
Pziblicas—
NEPP,Universidade
Esta-
dualde
Campinas,p.7.Paraum
adiscussaoarespeito
dostracospeculiaresdesse
W
elfare
State
brasileiro,verL.Aureliano
eS.Draibe,aespecificidade
do
W
elfare
State
brasileiro,inM
PAS/Cepal.Ecorwm
ia
edeserwolvim
ento:reflexoes
sobre
anatureza
do
bem-estar,v.1,Brasilia,MPAS/Cepal,1989.
I
iFl1I1
O
d/re/tonaspo//htas
soc/a/'5
bras//E/ras.um
estudo
sobre
0
Program
a
50/5a
Fam
i//a
Dimikoem
Debate
75
historicam
ente
centralizado,segm
entado
e
elitista,porm
eio
de
um
a
“expansao
da
fronteira
social”.
Aum
entos
do
gasto
em
educacao,increm
entos
reaisno
salario
m
inim
o,
investirnentos
em
capacitacao
para
otrabalho,program
as
de
m
icrocrédito,
alteragoesnosm
ecanism
os
contributivos
daprevidéncia
social,acom
bina-
cao
de
transferéncias
governam
entais
focalizadas
com
program
as
univer
sais,estabilidade,inflacao
baixa
eapossibilidade
de
expansao
do
m
ercado
interno
e
de
insergao
com
petitiva
seriam
,nesse
contexto,atributos
de
um
novo
padrao
de
desenvolvim
ento
m
arcado
pela
inclusao
socialsim
ultanea
ao
crescim
ento.O
utros
autores
sugerem
que
esse
ciclo
virtuoso
se
distin-
guiria
do
desenvolvim
entism
o
do
peziodo
de
substituigao
de
im
portacoes
pornao
trazerconsigo
certos
tracos
negativos
de
estatism
o7.
M
esm
o
que
se
afirm
e
que
nao
ha
evidéncias
suficientem
ente
robustas
para
concluirque
o
Brasilvive
de
fato
um
ciclo
de
desenvolvim
ento
que
se
possadesignarqualitativam
ente
com
onovo,pode-se
com
algum
a
seguranca
dizerque
osganhos
de
equidade
que
0
Brasilalcancou
na
ultim
a
década
re-
sultam
de
um
a
conjungao
de
cenarios
econom
icos,iniciativas
epoliticas
pu-
blicas,dentre
asquais
o
Program
a
Bolsa
Fam
ilia
(PBF),criado
no
Brasilem
2003
edesde
entao
em
processo
de
im
plem
entacao
e3.p€I'f€iQ03.1Tl€1'1tOs.
7
O
“novo
ativism
o
estatal",diferentem
ente
de
seu
antecessordirigista,seria
m
ar-
cado
porestruturas
politicas
descentralizadas,que
perm
item
liberdade
de
aqao
nos
niveis
regionale
local.Além
disso,nesse
novo
padrao
de
acao
publica,as
relacoescom
osetorprivado
nao
passam
maispelaim
posicao,pelo
poderpubli-
co,de
estratégias
com
petitivas
para
0
setorprivado.Porm
eio
de
um
dialogo
publico-privado
perm
anente
ecooperativo
sao
estim
ulados
einduzidos
setores
da
econom
ia
ligados
a
inovagao
e
as
nova.s
tecnologias.Porfun,no
cam
po
da
politica
social,estaria
em
curso
asubstituicao
do
padrao
de
intervencao
m
arca-
do
porrelaqoes
clientelistas
que
direcionava
recursos
do
consum
o
para
oinves-
tim
ento.Um
novo
tipo
de
politica
social,que
privilegia
osm
ais
pobres
sem
per-
dasde
desem
penho
econom
ico
ou
m
aioresim
pactos
fiscais,estaria
sendo
forja-
do.Exem
plos
disso
seriam
,nos
ultim
os
quinze
anos,as
reform
as
dos
servigos
sociais
basicos
com
o
saiide
pfiblica,educacao,seguranca
sociale
a
expansao
sem
precedentes
de
beneficios
direcionados
aosmais
pobres.VerGlauco
Arbix
e
ScottB.M
artin,Beyond
developm
entalism
and
m
arketfundam
entalism
in
Brazil:inclusionarystate
activism
withoutstatism
,2010,paperpresented
at
the
W
orkshop
on
“States,developm
ent,and
globalgovernance"
GlobalLegal
Studies
Center
and
the
Center
for
W
orld
Affairs
and
the
Global
Econom
y
(W
AGE),University
ofW
isconsin,M
adison.Um
a
discussao
teorica
do
novo
de-
senvolvim
entism
o
naAm
erica
Latina
verLuiz
Carlos
Bresser-Pereira,From
old
to
new
developm
entalism
in
Latin
Am
erica,
2009,disponivelem:
<http://
www.bresserpereira.org.br/papers/2009/09.08.New_Developm
entalism
Latin_
Am
erica-TD193.pdf>.Acesso
em:13
out.2010.
5
ParaNeri,“arenda
dotrabalho
explica
66,86%
dareducao
dadesigualdade
entre
2001
e2008,aseguirvém
osprogram
associais,com
destaque
aoBolsaFam
ilia
e
seu
antecessorBolsa
Escola,que
explicam
17%
da
redugao
da
desigualdade,
enquanto
osbeneficiosprevidenciarios
explicam
l5,72%
da
desconcentracao
de
74
 
J
D/ogo/‘T’.Coot/n/'20
vezna
historia
de
um
dos
paisesm
ais
desiguais
do
m
undo,osricos
perde-
ram
e
os
pobres
ganharam
.O
coeficiente
Gini,que
em
2001
era
iguala
0,59,decresceu
constantem
ente,chegando
a
0,55
em
2008.Nesse
perio-
do,a
renda
dos
10%
m
ais
pobres
cresceu
seis
vezes
m
ais
rapido
que
a
renda
dos
10%
m
ais
ricosa.Em
2009
0
G
inibrasileiro,que
foium
dosm
ais
altos
do
m
undo
no
finalda
década
de
1980‘,baixou
a
0,54.Durante
esse
m
esm
o
periodo,tim
idam
ente,aeconom
ia
cresceu
em
m
édia
3,3%
ao
ano.
Ha
autores
que,diante
dessecenario,sugerem
que
0
Brasil,m
es-
m
o
com
indices
ainda
m
uito
elevados
de
desigualdade
(sobretudo
entre
as
rendas
do
detentores
de
capitale
dos
trabalhadores
assala-
riados),
vem
experim
entando
um
ciclo
virtuoso
de
crescim
ento
com
binado
com
reducao
da
desigualdades.Esse
ciclo,na
pratica,es-
taria
transform
ando
estruturalm
ente
o
W
elfare
State
brasileiro°,
desigualdade
m
edida
pelo
Gininao
éinteiram
ente
adequada
para
revelaradis-
tribuioao
da
renda
entre
trabalhadores,de
um
lado,eem
presarios,banqueiros,
latifundiarios,proprietarios
de
bens/im
oveis
alugados
eproprietarios
de
titulos
piiblicos
e
privados,de
outro.Como
explica
Joao
Sicsfi,“lslegundo
dados
do
IBGE
asom
a
dos
salérios
edas
rem
uneragoes
de
autonom
os,em
2005,atingiu
58,4%
;em
2006,58,9%
;e,em
2007,59,4%
.O
IBGE
ainda
nao
divulgou
dados
de
2008
e
2009.Contudo,é
possivelcalcularosm
im
eros
para
esses
anos
com
base
na
Pesquisa
M
ensalde
Em
prego
enas
Contas
Nacionais
Trim
estrais,am
-
bas
do
IBGE.O
técnico
do
Ipea
Estévao
Kopschitz
estim
ou
que,em
2008,0
valoralcancado
foide
60,1%
;em
2009,foide
62,3%
".lsso
revelaria,para
Sicsfi,
um
“m
ovim
ento
positivo
dadistribuicao
funcionaldarenda
favoravelaostraba-
lhadores
nos
filtim
os
anos",que
se
som
aria
a
queda
do
coeficiente
Gini(Joao
Sicsu,Nfim
eros
da
distribuicao
de
renda,Folha
de
S.Paulo,13-10-2010).
°
Ricardo
Paes
de
Barros,M
irela
de
Carvalho,Sam
uelFranco
e
Rosane
M
endon-
ca,A
im
portancia
da
queda
recente
da
desigualdade
na
redugao
da
pobreza,
2007.
1256
Texto
para
Discussdo
Ipea
—
Institute
de
Pesquisa
Econém
ica
Aplicada,p.16.Verainda
SergeiS.D.Soares,O
ritm
o
da
queda
da
desigualda-
de
no
Brasil,2010.30Revista
de
Eccm
om
ia
Politica
8,p.368.
‘
O
coeficiente
Ginichegou
a0,63
em
1989.
5‘
Renato
Boschi,Estado
desenvolvim
entista
no
Brasil:
continuidades
e
incerti-
dum
bres,2010.2Ponto
de
Vista,p.24.
Sobre
aideia
de
um
Estado
de
Bem
-Estarno
Brasil,m
arcado
pelo
forte
papeldo
govem
o
no
desenvolvim
ento
da
dinam
ica
capitalista
de
industrializacao
tardia
e
naregulaqaodastransform
acoessociaiscomoum
tipo
distinto
doEstadodeBem
-
EstarSocialeuropeuclassico,oriundo
dasrevolugoesburguesas,verS.M.Draibe,
W
elfare
State
no
Brasil:caracteristicas
eperspectivas,1993,8
Caderno
de
Pes-
quisas
doNiicleo
deEstudosdePoliticas
Pziblicas—
NEPP,Universidade
Esta-
dualde
Campinas,p.7.Paraum
adiscussaoarespeito
dostracospeculiaresdesse
W
elfare
State
brasileiro,verL.Aureliano
eS.Draibe,aespecificidade
do
W
elfare
State
brasileiro,inM
PAS/Cepal.Ecorwm
ia
edeserwolvim
ento:reflexoes
sobre
anatureza
do
bem-estar,v.1,Brasilia,MPAS/Cepal,1989.
I
iFl1I1
O
d/re/tonaspo//htas
soc/a/'5
bras//E/ras.um
estudo
sobre
0
Program
a
50/5a
Fam
i//a
Dimikoem
Debate
75
historicam
ente
centralizado,segm
entado
e
elitista,porm
eio
de
um
a
“expansao
da
fronteira
social”.
Aum
entos
do
gasto
em
educacao,increm
entos
reaisno
salario
m
inim
o,
investirnentos
em
capacitacao
para
otrabalho,program
as
de
m
icrocrédito,
alteragoesnosm
ecanism
os
contributivos
daprevidéncia
social,acom
bina-
cao
de
transferéncias
governam
entais
focalizadas
com
program
as
univer
sais,estabilidade,inflacao
baixa
eapossibilidade
de
expansao
do
m
ercado
interno
e
de
insergao
com
petitiva
seriam
,nesse
contexto,atributos
de
um
novo
padrao
de
desenvolvim
ento
m
arcado
pela
inclusao
socialsim
ultanea
ao
crescim
ento.O
utros
autores
sugerem
que
esse
ciclo
virtuoso
se
distin-
guiria
do
desenvolvim
entism
o
do
peziodo
de
substituigao
de
im
portacoes
pornao
trazerconsigo
certos
tracos
negativos
de
estatism
o7.
M
esm
o
que
se
afirm
e
que
nao
ha
evidéncias
suficientem
ente
robustas
para
concluirque
o
Brasilvive
de
fato
um
ciclo
de
desenvolvim
ento
que
se
possadesignarqualitativam
ente
com
onovo,pode-se
com
algum
a
seguranca
dizerque
osganhos
de
equidade
que
0
Brasilalcancou
na
ultim
a
década
re-
sultam
de
um
a
conjungao
de
cenarios
econom
icos,iniciativas
epoliticas
pu-
blicas,dentre
asquais
o
Program
a
Bolsa
Fam
ilia
(PBF),criado
no
Brasilem
2003
edesde
entao
em
processo
de
im
plem
entacao
e3.p€I'f€iQ03.1Tl€1'1tOs.
7
O
“novo
ativism
o
estatal",diferentem
ente
de
seu
antecessordirigista,seria
m
ar-
cado
porestruturas
politicas
descentralizadas,que
perm
item
liberdade
de
aqao
nos
niveis
regionale
local.Além
disso,nesse
novo
padrao
de
acao
publica,as
relacoescom
osetorprivado
nao
passam
maispelaim
posicao,pelo
poderpubli-
co,de
estratégias
com
petitivas
para
0
setorprivado.Porm
eio
de
um
dialogo
publico-privado
perm
anente
ecooperativo
sao
estim
ulados
einduzidos
setores
da
econom
ia
ligados
a
inovagao
e
as
nova.s
tecnologias.Porfun,no
cam
po
da
politica
social,estaria
em
curso
asubstituicao
do
padrao
de
intervencao
m
arca-
do
porrelaqoes
clientelistas
que
direcionava
recursos
do
consum
o
para
oinves-
tim
ento.Um
novo
tipo
de
politica
social,que
privilegia
osm
ais
pobres
sem
per-
dasde
desem
penho
econom
ico
ou
m
aioresim
pactos
fiscais,estaria
sendo
forja-
do.Exem
plos
disso
seriam
,nos
ultim
os
quinze
anos,as
reform
as
dos
servigos
sociais
basicos
com
o
saiide
pfiblica,educacao,seguranca
sociale
a
expansao
sem
precedentes
de
beneficios
direcionados
aosmais
pobres.VerGlauco
Arbix
e
ScottB.M
artin,Beyond
developm
entalism
and
m
arketfundam
entalism
in
Brazil:inclusionarystate
activism
withoutstatism
,2010,paperpresented
at
the
W
orkshop
on
“States,developm
ent,and
globalgovernance"
GlobalLegal
Studies
Center
and
the
Center
for
W
orld
Affairs
and
the
Global
Econom
y
(W
AGE),University
ofW
isconsin,M
adison.Um
a
discussao
teorica
do
novo
de-
senvolvim
entism
o
naAm
erica
Latina
verLuiz
Carlos
Bresser-Pereira,From
old
to
new
developm
entalism
in
Latin
Am
erica,
2009,disponivelem:
<http://
www.bresserpereira.org.br/papers/2009/09.08.New_Developm
entalism
Latin_
Am
erica-TD193.pdf>.Acesso
em:13
out.2010.
5
ParaNeri,“arenda
dotrabalho
explica
66,86%
dareducao
dadesigualdade
entre
2001
e2008,aseguirvém
osprogram
associais,com
destaque
aoBolsaFam
ilia
e
seu
antecessorBolsa
Escola,que
explicam
17%
da
redugao
da
desigualdade,
enquanto
osbeneficiosprevidenciarios
explicam
l5,72%
da
desconcentracao
de
7
6
‘
D
lfE
liO
em
D
fi
b
fi
tfi
D
/‘O
90
R
C
o
u
h
h
/7
0
O
PBF
serve
am
ais
de
12
m
ilhoes
de
fam
ilias
etem
sido
considerado
um
a
politica
barata
(seu
custo
estim
ado
é
de
0,35%
do
PIB
brasileiro)9
e
eficazno
com
bate
apobreza
ena
reducao
da
desigualdadew.Além
dis-
so,
seu
graude
focalizacao
é
considerado
bom
(80%
dos
recursos
do
Bolsa
Fam
flia
chegam
aos23%
m
ais
pobres“),tendo
em
vista
sua
am
pli-
tude
geografica,sua
com
plexidade
adm
inistrativa
em
im
ero
de
benefici-
arios
a
que
se
dirige.
O
PBF
éum
a
transferéncia
de
renda
condicionada
(conditionalcash
transfer,ou
COT)
que
beneficia
fam
flias
pobres
com
renda
m
ensalpor
pessoa
entre
R$
70
(US$
4112)eR$
140
(US$
82).Sao
quatro
osbenefi-
cios
previstos:bdsico
(R$
68
ou
US$
40,pago
as
fam
ilias
consideradas
extrem
am
ente
pobres,com
renda
m
ensalde
até
R$
70
ou
US$
41
por
pessoa,m
esm
o
que
elas
nao
tenham
criangas,adolescentes
ou
jovens),
varicivel(R$
22
ou
US$
13,pago
as
fam
ilias
pobres,com
renda
m
ensal
de
até
R-$
140
porpessoa,desde
que
tenham
criancas
e
adolescentes
de
até
15
anos,sendo
que
cada
fam
ilia
pode
receberaté
trés
beneficios
va-
riaveis),oaridveloinculado
ao
nfim
ero
de
adolescentes
no
dom
icflio
(R$
33
ou
US$
19,5,pago
a
todas
asfam
ilias
do
PBF
que
tenham
adoles-
centes
de
16
e
17
anos
frequentando
a
escola,sendo
que
cada
fam
jlia
pode
receberaté
dois
beneficios
variaveis
vinculados
ao
adolescente)e
beneficio
varidvelde
caraterextraordincirio,cujo
valoré
calculado
caso
a
caso.Para
obterastransferéncias
de
renda,osbeneficiarios
de-
vem
cum
prircondicionalidadesnasareasde
saude
eeducagao.
renda"(M
arcelo
Cortes
Neri,A
geografia
dasfontes
de
renda,Centro
de
Poli-
ticas
Sociais,Fundagao
Getulio
Vargas,2010).
9
SergueiSoares,RafaelPerezRibaseFabioVerasSoares,TargetingandCovera-
ge
ofthe
Bolsa
Fam
flia
Program
m
e:why
knowing
whatyou
m
easure
isim
por-
tantin
choosing
the
num
bers,71
InternationalPolicy
Centrefor
Inclusive
G
rowth
(IPC-IG
)
W
orking
Paper,2010,p.5.A
porcentagem
refere-se
ao
ano
de
2006.
‘°
Linden.m
enciona,com
base
na
PNAD
de
2004,que
o
PBF
folresponsive!por
algo
em
torno
do
20-25%
da
“im
pressionante"reduoao
da
desigualdade
recente
no
Brasilepor16%
da
recente
reduqao
da
pobreza
(Kathy
Lindert,AniaLinder,
Jason
HobbseBénédicte
de
la
Brier.The
nutsand
boltsofBrazil'sBolsaFam
ilia
Program:implementating
conditionalcash
transfers
in
decentralized
context,
2007,0709SocialProtection
W
ord
BcmlcPaper,p.6).
"
Referido
porFabio
Veras
Soares,em
entrevista
conceclida
a
revista
brasileira
Epoca,em
6
denovem
bro
de
2008
(O
Bolsa
Fam
flia
precisaserampliaclo
evirar
um
direito
do
pobre.
Disponivelem:
<httpJ/revistaepoca.globo.comfRevista/
Epocall,,EM
l16729-15254,00.htm
l>.Acessado
em
18out.2010.Verainda
Fabio
VerasScares.RafaelPerezRibaseRafaelGuerreiro
Osorio,"Evaluating
the
Im-
pactofBrazil'sBolsa
Fam
itia:cashtransferprogrammesin
comparative
pers-
pective,2007,1IPC
(11-ue1'nationalPo'uerty
Center)Evaluation
Note.
'2
US$
1=R3
1,7,aproximadamente.
1|lI1I
O
d/re/tonaspo//1/cassoc/a/S
bras/76/ras
um
estudo
p
_
Sobre
0
Program
a
Bo/5a
Fam
///a
D"E't°em
Debate
77
Naareadesaude,asfanuliascadastradasaoPBF
assumem
ocom
pro-
m
isso
de
vacinare
acom
panharo
crescim
ento
de
criangas
m
enores
de
7
anos.M
ulheres
na
faixa
de
14
a
44
anos
tam
bém
devem
subm
eter-se
ao
acom
panham
ento
m
édico
e,se
estiverem
na
condigao
de
gestantes
ou
lactantes,
devem
realizar
o
exam
e
pré-natale
0
acom
panham
ento
de
sua
safide,bem
com
o
da
saude
da
crianca.Na
area
de
educacao,todas
as
criangas
e
adolescentes
entre
6
e
15
anos
devem
estarm
atriculados
em
escolas
e
devem
terfrequéncia
m
ensalm
inim
a
de
85%
da
carga
ho-
raria.Estudantes
entre
16
e
17
anos
devem
terfrequéncia
de,no
m
ini-
m
o,75%
da
carga
horaria“.
Em
bora
os
conditional
cash
transfers
sejam
considerados
um
a
criacao
latino-am
ericana
evenham
sendo
adotados
porvarios
paises
em
diferentes
continentes,pode-se
dizerque
PBF
possuicertas
caracteris-
ticas
que
o
tornam
notavelno
universo
das
transferéncias
de
renda
con-
dicionadas
voltadas
para
osm
ais
pobres.Esses
elem
entos
distintivos
do
PBF
seriam,resum
idam
ente,sualarga
escala,seum
ecanism
o
de
gestao
descentralizada,a
utilizagao
de
mecanismos
de
estim
ulo
ao
desempe-
nho
adm
inistrative
dos
M
unicipios
que
dele
participam
,seu
papelde
“politica
socialintegradora"“
e
o
fato
de
poderserdescrito
como
um
“laboratorio
naturalde
inovacao"‘5.
O
PBF
teria
ainda
provocado
um
a
ruptura
na
tradicao
de
politicas
sociais
brasileiras
ao
se
firm
arcomo
0
principalprogram
a
brasileiro
de
reducao
dapobreza.Ele
distinguiria,porisso,menosporsetratarde
um
CCT
e
mais
porpassara
“m
onopolizara
politica
dirigida
a
populacao
pobre
em
um
paisquepossuium
a
dasmaisamplas,institucionalizadas
e
burocratizadaspoliticasdeassisténciasocialaessapopulaqao
dirlgida”"*.
Se
é
de
fato
verdadeiro
que
o
PBF
vem
introduzindo
inovaqoes
de
politica
egestao
publicas,quais
seriam
asfeiooesjuridicas
dessas
ino-
vacoes?
Tais
caracteristicas
ou
tracos
juridicos
seriam
tam
bém
inova-
dores
em
relacao
ao
padrao
historico
de
politica
socialno
Brasil?
Com
o
13
Além
disso,crianqas
e
adolescentes
com
até
15
anos
em
risco
ou
retiradas
do
trabalho
infantildevem
participardosServicosde
Convivéncia
eFortalecim
ento
de
Vinculos
(SCFV)do
Peti(Program
a
de
Erradicaqao
do
Trabalho
lnfantil)
e
obterfrequéncia
m
inim
a
de
85%
da
carga
horaria
m
ensal.
“
Bastaglilem
bra
que
CCTspodem
sercom
binados
com
outraspoliticas
no
cam
-
po
da
assisténcia
socialcom
afnalidade
de
transform
ararranjos
fragm
entarios
em
sistem
as
inclusivos
de
politica
social.Francesca
Bastagli,From
socialsafety
netto
socialpolicy?
The
role
ofconditionalcash
transfers
in
welfare
state
deve-
lopm
entin
latin
am
erica,60InternationalCenterforInclusive
G
rowth
(IPC
)
W
orking
Paper,2009,p.2.
15
Linden:etal.The
Nuts
and
bolts
ofBrazil’sBolsa
Fam
ilia
Program
,p.2.
“‘
S.
M
.
D
raibe,
Brasil:
Bolsa
Escola
y
Bolsa
Fam
ilia,
in
E.
C
ohen
e
R.
Franco
(coords.),Tranferencias
con
corresponsabilidad:una
rnirada
latinoam
erica-
na,M
éxico:Flacso,2006,p.137-178.
7
6
‘
D
lfE
liO
em
D
fi
b
fi
tfi
D
/‘O
90
R
C
o
u
h
h
/7
0
O
PBF
serve
am
ais
de
12
m
ilhoes
de
fam
ilias
etem
sido
considerado
um
a
politica
barata
(seu
custo
estim
ado
é
de
0,35%
do
PIB
brasileiro)9
e
eficazno
com
bate
apobreza
ena
reducao
da
desigualdadew.Além
dis-
so,
seu
grau
de
focalizacao
é
considerado
bom
(80%
dos
recursos
do
Bolsa
Fam
flia
chegam
aos23%
m
ais
pobres“),tendo
em
vista
sua
am
pli-
tude
geografica,sua
com
plexidade
adm
inistrativa
em
im
ero
de
benefici-
arios
a
que
se
dirige.
O
PBF
éum
a
transferénciade
renda
condicionada
(conditionalcash
transfer,ou
COT)
que
beneficia
fam
flias
pobres
com
renda
m
ensalpor
pessoa
entre
R$
70
(US$
4112)eR$
140
(US$
82).Sao
quatro
osbenefi-
cios
previstos:bdsico
(R$
68
ou
US$
40,pago
as
fam
ilias
consideradas
extrem
am
ente
pobres,com
renda
m
ensalde
até
R$
70
ou
US$
41
por
pessoa,m
esm
o
que
elas
nao
tenham
criangas,adolescentes
ou
jovens),
varicivel(R$
22
ou
US$
13,pago
as
fam
ilias
pobres,com
renda
m
ensal
de
até
R-$
140
porpessoa,desde
que
tenham
criancas
e
adolescentes
de
até
15
anos,sendo
que
cada
fam
ilia
pode
receberaté
trés
beneficios
va-
riaveis),oaridveloinculado
ao
nfim
ero
de
adolescentes
no
dom
icflio
(R$
33
ou
US$
19,5,pago
a
todas
asfam
ilias
do
PBF
que
tenham
adoles-
centes
de
16
e
17
anos
frequentando
a
escola,sendo
que
cada
fam
jlia
pode
receberaté
dois
beneficios
variaveis
vinculados
ao
adolescente)e
beneficio
varidvelde
caraterextraordincirio,cujo
valoré
calculado
caso
a
caso.Para
obterastransferéncias
de
renda,osbeneficiarios
de-
vem
cum
prircondicionalidadesnasareasde
saude
eeducagao.
renda"(M
arcelo
Cortes
Neri,A
geografia
dasfontes
de
renda,Centro
de
Poli-
ticas
Sociais,Fundagao
Getulio
Vargas,2010).
9
SergueiSoares,RafaelPerezRibaseFabioVerasSoares,TargetingandCovera-
ge
ofthe
Bolsa
Fam
flia
Program
m
e:why
knowing
whatyou
m
easure
isim
por-
tantin
choosing
the
num
bers,71
InternationalPolicy
Centrefor
Inclusive
G
rowth
(IPC-IG
)
W
orking
Paper,2010,p.5.A
porcentagem
refere-se
ao
ano
de
2006.
‘°
Linden.m
enciona,com
base
na
PNAD
de
2004,que
o
PBF
folresponsive!por
algo
em
torno
do
20-25%
da
“im
pressionante"reduoao
da
desigualdade
recente
no
Brasilepor16%
da
recente
reduqao
da
pobreza
(Kathy
Lindert,AniaLinder,
Jason
HobbseBénédicte
de
la
Brier.The
nutsand
boltsofBrazil'sBolsaFam
ilia
Program:implementating
conditionalcash
transfers
in
decentralized
context,
2007,0709SocialProtection
W
ord
BcmlcPaper,p.6).
"
Referido
porFabio
Veras
Soares,em
entrevista
conceclida
a
revista
brasileira
Epoca,em
6
denovem
bro
de
2008
(O
Bolsa
Fam
flia
precisaserampliaclo
evirar
um
direito
do
pobre.
Disponivelem:
<httpJ/revistaepoca.globo.comfRevista/
Epocall,,EM
l16729-15254,00.htm
l>.Acessado
em
18out.2010.Verainda
Fabio
VerasScares.RafaelPerezRibaseRafaelGuerreiro
Osorio,"Evaluating
the
Im-
pactofBrazil'sBolsa
Fam
itia:cashtransferprogrammesin
comparative
pers-
pective,2007,1IPC
(11-ue1'nationalPo'uerty
Center)Evaluation
Note.
'2
US$
1=R3
1,7,aproximadamente.
1|lI1I
O
d/re/tonaspo//1/cassoc/a/S
bras/76/ras
um
estudo
p
_
Sobre
0
Program
a
Bo/5a
Fam
///a
D"E't°em
Debate
77
Naareadesaude,asfanuliascadastradasaoPBF
assumem
ocom
pro-
m
isso
de
vacinare
acom
panharo
crescim
ento
de
criangas
m
enores
de
7
anos.M
ulheres
na
faixa
de
14
a
44
anos
tam
bém
devem
subm
eter-se
ao
acom
panham
ento
m
édico
e,se
estiverem
na
condigao
de
gestantes
ou
lactantes,
devem
realizar
o
exam
e
pré-natale
0
acom
panham
ento
de
sua
safide,bem
com
o
da
saude
da
crianca.Na
area
de
educacao,todas
as
criangas
e
adolescentes
entre
6
e
15
anos
devem
estarm
atriculados
em
escolas
e
devem
terfrequéncia
m
ensalm
inim
a
de
85%
da
carga
ho-
raria.Estudantes
entre
16
e
17
anos
devem
terfrequéncia
de,no
m
ini-
m
o,75%
da
carga
horaria“.
Em
bora
os
conditional
cash
transfers
sejam
considerados
um
a
criacao
latino-am
ericana
evenham
sendo
adotados
porvarios
paises
em
diferentes
continentes,pode-se
dizerque
PBF
possuicertas
caracteris-
ticas
que
o
tornam
notavelno
universo
das
transferéncias
de
renda
con-
dicionadas
voltadas
para
osm
ais
pobres.Esses
elem
entos
distintivos
do
PBF
seriam,resum
idam
ente,sualarga
escala,seum
ecanism
o
de
gestao
descentralizada,a
utilizagao
de
mecanismos
de
estim
ulo
ao
desempe-
nho
adm
inistrative
dos
M
unicipios
que
dele
participam
,seu
papelde
“politica
socialintegradora"“
e
o
fato
de
poderserdescrito
como
um
“laboratorio
naturalde
inovacao"‘5.
O
PBF
teria
ainda
provocado
um
a
ruptura
na
tradicao
de
politicas
sociais
brasileiras
ao
se
firm
arcomo
0
principalprogram
a
brasileiro
de
reducao
dapobreza.Ele
distinguiria,porisso,menosporsetratarde
um
CCT
e
mais
porpassara
“m
onopolizara
politica
dirigida
a
populacao
pobre
em
um
paisquepossuium
a
dasmaisamplas,institucionalizadas
e
burocratizadaspoliticasdeassisténciasocialaessapopulaqao
dirlgida”"*.
Se
é
de
fato
verdadeiro
que
o
PBF
vem
introduzindo
inovaqoes
de
politica
egestao
publicas,quais
seriam
asfeiooesjuridicas
dessas
ino-
vacoes?
Tais
caracteristicas
ou
tracos
juridicos
seriam
tam
bém
inova-
dores
em
relacao
ao
padrao
historico
de
politica
socialno
Brasil?
Com
o
13
Além
disso,crianqas
e
adolescentes
com
até
15
anos
em
risco
ou
retiradas
do
trabalho
infantildevem
participardosServicosde
Convivéncia
eFortalecim
ento
de
Vinculos
(SCFV)do
Peti(Program
a
de
Erradicaqao
do
Trabalho
lnfantil)
e
obterfrequéncia
m
inim
a
de
85%
da
carga
horaria
m
ensal.
“
Bastaglilem
bra
que
CCTspodem
sercom
binados
com
outraspoliticas
no
cam
-
po
da
assisténcia
socialcom
afnalidade
de
transform
ararranjos
fragm
entarios
em
sistem
as
inclusivos
de
politica
social.Francesca
Bastagli,From
socialsafety
netto
socialpolicy?
The
role
ofconditionalcash
transfers
in
welfare
state
deve-
lopm
entin
latin
am
erica,60InternationalCenterforInclusive
G
rowth
(IPC
)
W
orking
Paper,2009,p.2.
15
Linden:etal.The
Nuts
and
bolts
ofBrazil’sBolsa
Fam
ilia
Program
,p.2.
“‘
S.
M
.
D
raibe,
Brasil:
Bolsa
Escola
y
Bolsa
Fam
ilia,
in
E.
C
ohen
e
R.
Franco
(coords.),Tranferencias
con
corresponsabilidad:una
rnirada
latinoam
erica-
na,M
éxico:Flacso,2006,p.137-178.
78
I
Direilo
em
Debate
I
D/-Ogofi
CCU!/nho
vém
sendo,desde
0
ponto
de
vistajuridico,construidas
e
operadas
tais
inovagoes?
Recentem
ente,uma
hipotese
de
trabalho
para
aspesquisasno
cam-
po
dasrelagoesentre
direito
edesenvolvim
ento
foiform
ulada.Ela
cogi-
taria
da
existéncia
de
um
“direito
de
um
Estado
neodesenvolvim
entis-
ta",ao
mesmo
tem
po
em
que
lancaria
um
desafio
de
pesquisa
em
pirica.
O
bserve
David
M
.'IYubel<":
Hoje
ha
um
novo
tema
em
ergindo
no
campo
do
direito
edesen-
volvim
ento.Trata-se
do
possivelsurgim
ento
de
tunnovo
Bstado
desenvolvim
entista
[...]esuasimplica<;6esparaodireito.[...]I-la
evidéncias
de
que
alguns
paises
estao
retom
ando
a
um
papel
mais
ativo
na
promoqao
de
crescim
ento
e
de
equidade
e
um
novo
corpo
teorico
esté.surgindo
paraauxiliarnessedesenvolvi-
m
ento
esugerirasdirecoesqueeledevetomar.Essasmudancasna
teoria
ena
pratica
m
erecem
nossa
atencao
porque
elas
po-
dem
exigirque
repensemos
as
teorias
de
direito
e
desenvolvi-
m
ento.O
quevemosem
algunspaisesnaoéum
simplesretorno
9.politica
de
desenvolvim
ento
eaosmodelosjuridicos
do
passa-
do,masabuscadeum
tipo
m
uito
diferente
de
Estadodesenvol-
vim
entista
daquele
que
prevaleceu
na
Asia
enaAm
erica
Latina
nasdécadasde
1960
e
1970.Asnovasteoriasenfatizam
ovalor
daintervencao
doEstado,masapontam
paraformasm
uito
dife-
rentes
de
intervencao
em
relacao
aquelas
que
foram
praticadas
porm
uitasnacoesnopassado.E
aescassainform
acao
em
pirica
que
temossugere
que
algunspaisesestaofazendo
experiéncias
com
novos
tipos
de
intervencao.Tanto
asnovas
teorias
quanto
aspraticas
emergentes
sugerem
a
necessidade
de
novas
leis
e
novos
processosjuridicos.
”
"Today,there
isanew
topic
em
erging
in
the
field
oflaw
and
developm
ent.This
isthe
possible
em
ergence
ofanew
developm
entalstate
[...1and
itsim
plications
for
law.
[...]There
is
evidence
thatsome
countries
are
retum
ing
to
a
m
ore
active
role
in
prom
oting
both
growth
and
equity
and
a
new
body
oftheory
is
em
erging
which
helps
accountforthis
developm
entand
suggests
directions
it
should
take.These
changes
in
theory
and
practice
deserve
ourattention
for
they
could
require
rethinking
theories
oflaw
and
developm
ent.W
hatwe
see
in
some
countries
is
nota
sim
ple
retum
to
the
developm
ent
policy
and
legal
modelsofthepast,butratherasearchforaverydiiiferentkindofdevelopmental
state
than
the
one
thatprevailed
in
Asia
orLatin
America
in
the
1960s
and
l9'?0s.W
hile
the
new
theories
stress
the
value
ofstate
intervention,they
point
to
verydifferentform
sofintervention
thathave
beenpracticed
bym
anynations
in
the
past.
And
the
little
em
piricaldata
thatwe
have
suggests
thatsome
countries
are
experimenting
with
noveltypes
ofintervention.Both
the
new
theoriesand
the
emerging
practicessuggestaneed
fornew
typesoflawsand
legalprocesses“(David
M.'I‘rubel-c,Developm
entalstates
and
the
legalorder:
towards
a
new
politicaleconomy
ofdevelopmentand
law,2009,1075
Legal
Stud-iesResearchPaperSeries,UniversityofW
isconsinLaw
School,p.2).
illl
O
d/re/lo
naspo//T/cossoc/a/'5bras//E/ras
urnestudo
sobre
o
Program
a
Bo/5a
Fam
///a
Di"eit°em
Debate
79
Este
artigo
procurara
identificaralgunsdospapéis
do
direito
em
po-
liticas
sociais.Portras
desse
exercicio
esta
a
suposicao
de
que
se
0
de-
senvolvim
ento
inegavelm
ente
depende
de
boas
decisoes
politicas
e
eco-
nom
icas,
ele
tam
bém
é
por
certo
produto
de
um
a
bem
concertada
instrum
enta.liza<;ao
juridica.Subjacente
esta
tam
bém
aprem
issa
de
que
0
direito
pode,praticam
ente
falando,sertanto
um
elem
ento
que
viabili-
za
ou
catalisa
m
udangas
identificadas
com
0
desenvolvim
ento,
quanto
um
em
pecilho
a
elas,cristalizando
0
status
qua“.
Nao
é
nada
trivial,porém
,avancarna
identificagao
de
causalidades
entre
direito
e
desenvolvim
ento.A0
longo
da
historia,0
direito,incrus-
tado
em
politicas
econom
icas
e
sociais,desem
penhou
distintos
papéis
naprom
océo
deobjetivosptiblicos,easexperiéncias
etrajetoriasnacio-
nais
do
século
XX
ilustram
m
om
entos
em
que
0
arcabouco
juridico
foi
intensam
ente
empregado
pelo
Estado
para
prom
overam
odem
izacao,o
crescim
ento,a
industrializaoao,o
investim
ento
e,de
m
odo
geral,m
u-
dancasestruturais,assim
como
periodos
nosquais
sua
funcao
predom
i-
nante
foiim
porLimitesaoEstado,protegendo
individuos
eestim
ulando
0
funcionam
ento
eficiente
dos
m
ercadoslg.
Um
elem
ento
que
torna
aabordagem
do
tem
a
m
ais
dificilé
0
fato
de,
além
de
poderserinstrum
entalizado
para
diferentes
finalidades
em
di-
ferentes
m
om
entos
historicos,0
direito
poderinfluenciar,definire
insti-
tucionalizar
os
fins
aos
quais
serve,
ele
proprio,
com
o
m
eio.
D
ireitos,
adem
ais,podem
ser
entendidos,
ao
m
esm
o
tem
po,
com
o
requisitos
e
com
o
resultados
do
processo
de
desenvolvim
ento
—
ou
com
o
am
bos.Ha,
ainda,
0
cam
po
pouco
explorado
das
relacoes
envolvendo
0
direito
e
instituigoes.Com
o
o
direito,ele
proprio
um
a
instituicao,colabora
para
m
oldare
articularinstituigoes
cuja
agao
conduz
a
resultados
desejaveis
do
ponto
de
vista
de
um
a
certa
concepgao
de
desenvolvim
ento?
Porisso,0
estudo
das
re1a<;6es
entre
direito
e
desenvolvim
ento
é
m
etodologicam
ente
intrincado.N
ele,as
dim
ensoes
historica,politica,
"
Procureianalisaro
m
odo
com
o
ax-ran,josjuridico-institucionais
concorrem
para
consolidarsituacoes
de
desigualdade
de
renda
e
oportunidades
no
Brasilem
Diogo
R.Coutinho,Linking
prom
ises
to
policies:law
and
developm
entin
an
unequalBrazil,2010,3The
Law
and
DevelopmentReview
2.Aliha
tarnbém
um
exercicio
deanalisedoPBF.
'9
Para
um
a
periodlzacao
a
respeito
das
m
udancas
do
direito
e
de
sens
papéis
na
economiavis-a-visastransformacoesde
tiposideaisde
Estado,verDavid
‘Pru-
bek
eAlvaro
Santos,Introduction:the
third
momentin
law
and
development
theory
and
the
em
ergence
ofa
new
criticalpractice,in
David
Trubek
e
Alvaro
Santos.The
new
law
and
developm
ent:acriticalappraisal,New
York:Gam-
bridge
University
Press,2006.
78
I
Direilo
em
Debate
I
D/-Ogofi
CCU!/nho
vém
sendo,desde
0
ponto
de
vistajuridico,construidas
e
operadas
tais
inovagoes?
Recentem
ente,uma
hipotese
de
trabalho
para
aspesquisasno
cam-
po
dasrelagoesentre
direito
edesenvolvim
ento
foiform
ulada.Ela
cogi-
taria
da
existéncia
de
um
“direito
de
um
Estado
neodesenvolvim
entis-
ta",ao
mesmo
tem
po
em
que
lancaria
um
desafio
de
pesquisa
em
pirica.
O
bserve
David
M
.'IYubel<":
Hoje
ha
um
novo
tema
em
ergindo
no
campo
do
direito
edesen-
volvim
ento.Trata-se
do
possivelsurgim
ento
de
tunnovo
Bstado
desenvolvim
entista
[...]esuasimplica<;6esparaodireito.[...]I-la
evidéncias
de
que
alguns
paises
estao
retom
ando
a
um
papel
mais
ativo
na
promoqao
de
crescim
ento
e
de
equidade
e
um
novo
corpo
teorico
esté.surgindo
paraauxiliarnessedesenvolvi-
m
ento
esugerirasdirecoesqueeledevetomar.Essasmudancas
na
teoria
ena
pratica
m
erecem
nossa
atencao
porque
elas
po-
dem
exigirque
repensemos
as
teorias
de
direito
e
desenvolvi-
m
ento.O
quevemosem
algunspaisesnaoéum
simplesretorno
9.politica
de
desenvolvim
ento
eaosmodelosjuridicos
do
passa-
do,masabuscadeum
tipo
m
uito
diferente
de
Estadodesenvol-
vim
entista
daquele
que
prevaleceu
na
Asia
enaAm
erica
Latina
nasdécadasde
1960
e
1970.Asnovasteoriasenfatizam
ovalor
daintervencao
doEstado,masapontam
paraformasm
uito
dife-
rentes
de
intervencaoem
relacao
aquelas
que
foram
praticadas
porm
uitasnacoesnopassado.E
aescassainform
acao
em
pirica
que
temossugere
que
algunspaisesestaofazendo
experiéncias
com
novos
tipos
de
intervencao.Tanto
asnovas
teorias
quanto
aspraticas
emergentes
sugerem
a
necessidade
de
novas
leis
e
novos
processosjuridicos.
”
"Today,there
isanew
topic
em
erging
in
the
field
oflaw
and
developm
ent.This
isthe
possible
em
ergence
ofanew
developm
entalstate
[...1and
itsim
plications
for
law.
[...]There
is
evidence
thatsome
countries
are
retum
ing
to
a
m
ore
active
role
in
prom
oting
both
growth
and
equity
and
a
new
body
oftheory
is
em
erging
which
helps
accountforthis
developm
entand
suggests
directions
it
should
take.These
changes
in
theory
and
practice
deserve
ourattention
for
they
could
require
rethinking
theories
oflaw
and
developm
ent.W
hatwe
see
in
some
countries
is
nota
sim
ple
retum
to
the
developm
ent
policy
and
legal
modelsofthepast,butratherasearchforaverydiiiferentkindofdevelopmental
state
than
the
one
thatprevailed
in
Asia
orLatin
America
in
the
1960s
and
l9'?0s.W
hile
the
new
theories
stress
the
value
ofstate
intervention,they
point
to
verydifferentform
sofintervention
thathave
beenpracticed
bym
anynations
in
the
past.
And
the
little
em
piricaldata
thatwe
have
suggests
thatsome
countries
are
experimenting
with
noveltypes
ofintervention.Both
the
new
theoriesand
the
emerging
practicessuggestaneed
fornew
typesoflawsand
legalprocesses“(David
M.'I‘rubel-c,Developm
entalstates
and
the
legalorder:
towards
a
new
politicaleconomy
ofdevelopmentand
law,2009,1075
Legal
Stud-iesResearchPaperSeries,UniversityofW
isconsinLaw
School,p.2).
illl
O
d/re/lo
naspo//T/cossoc/a/'5bras//E/ras
urnestudo
sobre
o
Program
a
Bo/5a
Fam
///a
Di"eit°em
Debate
79
Este
artigo
procurara
identificaralgunsdospapéis
do
direito
em
po-
liticas
sociais.Portras
desse
exercicio
esta
a
suposicao
de
que
se
0
de-
senvolvim
ento
inegavelm
ente
depende
de
boas
decisoes
politicas
e
eco-
nom
icas,
ele
tam
bém
é
por
certo
produto
de
um
a
bem
concertada
instrum
enta.liza<;ao
juridica.Subjacente
esta
tam
bém
aprem
issa
de
que
0
direito
pode,praticam
ente
falando,sertanto
um
elem
ento
que
viabili-
za
ou
catalisa
m
udangas
identificadas
com
0
desenvolvim
ento,
quanto
um
em
pecilho
a
elas,cristalizando
0
status
qua“.
Nao
é
nada
trivial,porém
,avancarna
identificagao
de
causalidades
entre
direito
e
desenvolvim
ento.A0
longo
da
historia,0
direito,incrus-
tado
em
politicas
econom
icas
e
sociais,desem
penhou
distintos
papéis
naprom
océo
deobjetivosptiblicos,easexperiéncias
etrajetoriasnacio-
nais
do
século
XX
ilustram
m
om
entos
em
que
0
arcabouco
juridico
foi
intensam
ente
empregado
pelo
Estado
para
prom
overam
odem
izacao,o
crescim
ento,a
industrializaoao,o
investim
ento
e,de
m
odo
geral,m
u-
dancasestruturais,assim
como
periodos
nosquais
sua
funcao
predom
i-
nante
foiim
porLimitesaoEstado,protegendo
individuos
eestim
ulando
0
funcionam
ento
eficiente
dos
m
ercadoslg.
Um
elem
ento
que
torna
aabordagem
do
tem
a
m
ais
dificilé
0
fato
de,
além
de
poderserinstrum
entalizado
para
diferentes
finalidades
em
di-
ferentes
m
om
entos
historicos,0
direito
poderinfluenciar,definire
insti-
tucionalizar
os
fins
aos
quais
serve,
ele
proprio,
com
o
m
eio.
D
ireitos,
adem
ais,podem
ser
entendidos,
ao
m
esm
o
tem
po,
com
o
requisitos
e
com
o
resultados
do
processo
de
desenvolvim
ento
—
ou
com
o
am
bos.Ha,
ainda,
0
cam
po
pouco
explorado
das
relacoes
envolvendo
0
direito
e
instituigoes.Com
o
o
direito,ele
proprio
um
a
instituicao,colabora
para
m
oldare
articularinstituigoes
cuja
agao
conduz
a
resultados
desejaveis
do
ponto
de
vista
de
um
a
certa
concepgao
de
desenvolvim
ento?
Porisso,0
estudo
das
re1a<;6es
entre
direito
e
desenvolvim
ento
é
m
etodologicam
ente
intrincado.N
ele,as
dim
ensoes
historica,politica,
"
Procureianalisaro
m
odo
com
o
ax-ran,josjuridico-institucionais
concorrem
para
consolidarsituacoes
de
desigualdade
de
renda
e
oportunidades
no
Brasilem
Diogo
R.Coutinho,Linking
prom
ises
to
policies:law
and
developm
entin
an
unequalBrazil,2010,3The
Law
and
DevelopmentReview
2.Aliha
tarnbém
um
exercicio
deanalisedoPBF.
'9
Para
um
a
periodlzacao
a
respeito
das
m
udancas
do
direito
e
de
sens
papéis
na
economiavis-a-visastransformacoesde
tiposideaisde
Estado,verDavid
‘Pru-
bek
eAlvaro
Santos,Introduction:the
third
momentin
law
and
development
theory
and
the
em
ergence
ofa
new
criticalpractice,in
David
Trubek
e
Alvaro
Santos.The
new
law
and
developm
ent:acriticalappraisal,New
York:Gam-
bridge
University
Press,2006.
80
‘
Direito
em
Debate
I
D/ogo
FfCouf/hho
teérica,
em
pirica,
descritiva
e
norm
ativa
facilm
ente
se
confundem
e
im
bricam
,
im
pondo
desafios
a
delim
itaqao
de
pesquisas
aplicadas,
bem
com
o
a
extracao
de
conclusoes
e,no
lim
ite,
a
identificacao
de
solugoes
juridicas
que
possam
serreplicadas
ou
testadas
em
diferen-
tes
contextos
de
desenvolvim
ento.
M
ais
do
que
buscarou
definircausalidades,neste
artigo
busco
iden-
tificarinferéncias
defensaveis”,baseadasno
que
pode
serobsezvado
em
um
certo
universo
—
localizado
setorialm
ente,no
tem
po
eno
espago
—
de
politicas
de
desenvolvim
ento.E
m
ais
para
entender0
que
o
direitofaz
do
que
para
entender0
que
ele
é
21,procuro,enfim
,indutiva
e
em
pirica-
m
ente,descreverum
caso
brasileiro
que
possa
oferecerelem
entos
e
al-
gum
a
contribuicao
para
0
bem
-vindo
debate
sobre
os
papéis
contem
po-
raneos
do
direito
no
desenvolvim
ento.
M
ais
especificam
ente,0
objetivo
neste
artigo
seréidentificaralgunspa-
péisdesem
penhadospelo
direito
(e
pelosjuristas)no
PBF.Sem
necessaria-
m
ente
procurardem
onstrarque
ele
representa
um
tipo
de
politica
social
propria
de
um
“Estado
neodesenvolvim
entista“,analisareiseus
atributos
juridicosprincipalse,sobretudo,procurareidescrever0modocomoodirei-
to
publico
o
programa,oferece-lhe
uma
série
de
instrumentos
de
imple-
mentacao
eoestrutura
desdeumaperspectivainstitucional.
Para
tanto,como
exercicio
de
contextualizacao,0
artigo
apresenta,
inicialm
ente,um
panoram
a
das
politicas
sociais
brasileiras
das
filtim
as
décadas.
Evidentem
ente,
essa
reconstituicao
nao
pretende
capturar
toda
acom
plexidade
historica
dessaspoliticas.A
periodizacao
resum
ida
servira
apenaspara
exibirapenas
os
tragos
mais
visiveis
da
construcao
paulatina
doEstado
deBem
-EstarSocialbrasiieiro
e,também,comoum
exercicio
prelim
inarde
identificacao
dos
papéis
de
quese
ocupou
o
ar-
cabouco
juridico
de
direito
piiblico
nesse
processo.Nem
todas
as
leis
e
m
arcosjuridicos
im
portantes
de
cada
periodo
serao
referidos,portanto.
Em
especial,0
periodo
pos-1988
(ano
em
que
0
pais
prom
ulgou
sua
nova
Constituigao
Federaldepois
de
duas
décadas
de
ditadura
m
ilitar)
2°
VerJohn
K.Ohnesorge,Developing
developm
enttheory:law
and
deveopm
ent
ortodoxiesand
the
northeastasianexperience,28
U
niversity
ofPennsylvania
JournalofInternationalLaw
2,2007,p.226.Ohnesorge
alirm
a,com
referen-
ciasaproposta
m
etodologica
de
Alice
Am
sden,que
um
a
boa
form
a
de
produzir
um
a
contribuicao
teorica
para
o
debate
de
direito
edesenvolvim
ento
é,induti~
vam
ente,estudarexem
plos
historicos
recentes
de
sucessos
e
fracassos
econo-
micos,delesextraindo
inferencias
defensaveis
lastreadasno
que
pode
serob-
servado
do
funcionam
ento
do
direito
nessesepisodios.Talabordagem
seoporia
aconstrucao
demodelo
baseadoem
hipotesesabstratasvoltadasparaexplicar
teoricamenteoprocessodedesenvolvimentoouaconstnicfiodaspoliticasaele
associadas.
2‘
David
'I‘rubek,W
here
the
action
is:criticallegalstudies
and
em
piricism
,1984,
36
Stanford
Law
Review,p.587.
O
d/re/i‘onaspo//2‘/cassoc/a/'5bras//e/ras
um
estudo
‘
V
sobre
0
Program
a
Bo/sa
Fam
///a
D"@
't°Em
Debate
81
sera
descrito
como
0
inicio
de
um
processo
de
alargam
ento
de
direitos
sociais
no
Brasil.A
partirda
nova
Constittuqao,um
m
odelo
de
assistén-
cia
socialnovo
é
inaugurado,um
sistem
a
de
saiide
unificado
naciona1-
m
ente
éinstituido
easprim
eiras
transferéncias
de
renda
condicionadas
com
foco
nosmais
pobres,criancas,idosos
edeficientes
saoim
plem
en-
tadas.Naparte
seguinte,algumas
caracteristicas
do
PBF
que
considero
relevantescom
oconstrucoesjuridico-institucionais
serao
discutidaspor
m
eio
de
categorias
de
analise
antesapresentadas.
2.A
politica
socialno
Brasilentre
1930
e
1988:
clientelism
o,regressividade,centralizagao
e
fragm
entagao
Como
sintetizam
Birdsalle
Szekely,a
Am
erica
Latina,com
o
regiao
mais
desigualdo
m
undo,esta
enredada
em
um
ciclo
vicioso
no
qual“o
baixo
crescim
ento
contribuiparaapersisténciadapobreza,especia.lmen-
te
dada
aelevada
desigualdade,aomesmo
tem
po
que
niveis
elevadosde
pobrezaedesigualdade
contribuem
paraque
ocrescim
ento
sejabaixo"22.
Politicas
sociais
-
sobretudo
arranjos
previdenciarios
contributivos
voltadospara
trabalhadoresform
ais-
tém
sidoim
plem
entadasnaAm
eri-
ca
Latina
desde
que
asestratégias
nacionais
de
desenvolvim
ento
basea-
dasnasubstituiqao
deim
portacoespassaram
atentaralterarestrutural-
m
ente
economias
prim
ordialm
ente
agrarias,
transform
anclo-as
em
sociedades
industriais
dotadas
de
algumas
instituicoes
de
bem-estar.
Essas
politicas,contudo,nao
im
pediram
,como
regra
geral,que
na
re-
giao
tais
arranjos
servissern
aos
interesses
das
elites
politicas,benefi-
ciassem
sobretudo
cidadaos
urbanosja
incorporados
ao
m
undo
do
tra-
bal.ho
e
aprofundassem
o
dualism
o
que
opoe
as
dim
ensoes
urbana
e
rural,m
odem
aearcaica,form
aleinform
al.Além
dainclustrializacao,na
Am
erica
Latina
o
processo
de
substituicao
de
im
portacoes
produziu
22
N.Birdsalle
M.Szekely,Bootstraps,notband-aids:poverty,equity
and
social
policy,24
C
em
erforG
lobalDevelopm
entW
orking
Paper,p.4.Essadescricao
rem
ete
A
ideia
de
“arm
adilha
da
desigualclade“,cunhada
porVijayendra
Rao.
Em
um
a
situacao
em
que
se
vezitica
um
a
arm
adilha
de
clesigualdade
“os
pobres
saopobresporqueosricossaoricos",explica
Rao.‘lrata-se
cleum
ciclo
vicioso
pelo
qualadesigualdade
se
perpetua
perversam
ente
ou,com
o
explica
Francois
Bourguignon,um
a
situacao
em
que
“toda
adistribuicao
é
estavelporque
asva-
rias
dim
ensoes
da
desigualdade
(ern
riqueza,podere
status
social)interagem
paraprotegerosricosdamobilidade‘parabaixo',eimpedem
ospobresdesubi-
rem“.VerV.Rao,On"inequalitytraps"and
developmentpolicy,2006;Develop-
m
entOutreach,February,eF.Bourguignon,F.Ferreira
e
M.W
alton,Equity,
efficiencyand
inequalitytraps:aresearchagenda,2007,5JournalofEcono-
m
icInequality,p.235-256.
80
‘
Direito
em
Debate
I
D/ogo
FfCouf/hho
teérica,
em
pirica,
descritiva
e
norm
ativa
facilm
ente
se
confundem
e
im
bricam
,
im
pondo
desafios
a
delim
itaqao
de
pesquisas
aplicadas,
bem
com
o
a
extracao
de
conclusoes
e,no
lim
ite,
a
identificacao
de
solugoes
juridicas
que
possam
serreplicadas
ou
testadas
em
diferen-
tes
contextos
de
desenvolvim
ento.
M
ais
do
que
buscarou
definircausalidades,neste
artigo
busco
iden-
tificarinferéncias
defensaveis”,baseadasno
que
pode
serobsezvado
em
um
certo
universo
—
localizado
setorialm
ente,no
tem
po
eno
espago
—
de
politicas
de
desenvolvim
ento.E
m
ais
para
entender0
que
o
direitofaz
do
que
para
entender0
que
ele
é
21,procuro,enfim
,indutiva
e
em
pirica-
m
ente,descreverum
caso
brasileiro
que
possa
oferecerelem
entos
e
al-
gum
a
contribuicao
para
0
bem
-vindo
debate
sobre
os
papéis
contem
po-
raneos
do
direito
no
desenvolvim
ento.
M
ais
especificam
ente,0
objetivo
neste
artigo
seréidentificaralgunspa-
péisdesem
penhadospelo
direito
(e
pelosjuristas)no
PBF.Sem
necessaria-
m
ente
procurardem
onstrarque
ele
representa
um
tipo
de
politica
social
propria
de
um
“Estado
neodesenvolvim
entista“,analisareiseus
atributos
juridicosprincipalse,sobretudo,procurareidescrever0modocomoodirei-
to
publico
o
programa,oferece-lhe
uma
série
de
instrumentos
de
imple-
mentacao
eoestrutura
desdeumaperspectivainstitucional.
Para
tanto,como
exercicio
de
contextualizacao,0
artigo
apresenta,
inicialm
ente,um
panoram
a
das
politicas
sociais
brasileiras
das
filtim
as
décadas.
Evidentem
ente,
essa
reconstituicao
nao
pretende
capturar
toda
acom
plexidade
historica
dessaspoliticas.A
periodizacao
resum
ida
servira
apenaspara
exibirapenas
os
tragos
mais
visiveis
da
construcao
paulatina
doEstado
deBem
-EstarSocialbrasiieiro
e,também,comoum
exercicio
prelim
inarde
identificacao
dos
papéis
de
que
se
ocupou
o
ar-
cabouco
juridico
de
direito
piiblico
nesse
processo.Nem
todas
as
leis
e
m
arcosjuridicos
im
portantes
de
cada
periodo
serao
referidos,portanto.
Em
especial,0
periodo
pos-1988
(ano
em
que
0
pais
prom
ulgou
sua
nova
Constituigao
Federaldepois
de
duas
décadas
de
ditadura
m
ilitar)
2°
VerJohn
K.Ohnesorge,Developing
developm
enttheory:law
and
deveopm
ent
ortodoxiesand
the
northeastasianexperience,28
U
niversity
ofPennsylvania
JournalofInternationalLaw
2,2007,p.226.Ohnesorge
alirm
a,com
referen-
ciasaproposta
m
etodologica
de
Alice
Am
sden,que
um
a
boa
form
a
de
produzir
um
a
contribuicao
teorica
para
o
debate
de
direito
edesenvolvim
entoé,induti~
vam
ente,estudarexem
plos
historicos
recentes
de
sucessos
e
fracassos
econo-
micos,delesextraindo
inferencias
defensaveis
lastreadasno
que
pode
serob-
servado
do
funcionam
ento
do
direito
nessesepisodios.Talabordagem
seoporia
aconstrucao
demodelo
baseadoem
hipotesesabstratasvoltadasparaexplicar
teoricamenteoprocessodedesenvolvimentoouaconstnicfiodaspoliticasaele
associadas.
2‘
David
'I‘rubek,W
here
the
action
is:criticallegalstudies
and
em
piricism
,1984,
36
Stanford
Law
Review,p.587.
O
d/re/i‘onaspo//2‘/cassoc/a/'5bras//e/ras
um
estudo
‘
V
sobre
0
Program
a
Bo/sa
Fam
///a
D"@
't°Em
Debate
81
sera
descrito
como
0
inicio
de
um
processo
de
alargam
ento
de
direitos
sociais
no
Brasil.A
partirda
nova
Constittuqao,um
m
odelo
de
assistén-
cia
socialnovo
é
inaugurado,um
sistem
a
de
saiide
unificado
naciona1-
m
ente
éinstituido
easprim
eiras
transferéncias
de
renda
condicionadas
com
foco
nosmais
pobres,criancas,idosos
edeficientes
saoim
plem
en-
tadas.Naparte
seguinte,algumas
caracteristicas
do
PBF
que
considero
relevantescom
oconstrucoesjuridico-institucionais
serao
discutidaspor
m
eio
de
categorias
de
analise
antesapresentadas.
2.A
politica
socialno
Brasilentre
1930
e
1988:
clientelism
o,regressividade,centralizagao
e
fragm
entagao
Como
sintetizam
Birdsalle
Szekely,a
Am
erica
Latina,com
o
regiao
mais
desigualdo
m
undo,esta
enredada
em
um
ciclo
vicioso
no
qual“o
baixo
crescim
ento
contribuiparaapersisténciadapobreza,especia.lmen-
te
dada
aelevada
desigualdade,aomesmo
tem
po
que
niveis
elevadosde
pobrezaedesigualdade
contribuem
paraque
ocrescim
ento
sejabaixo"22.
Politicas
sociais
-
sobretudo
arranjos
previdenciarios
contributivos
voltadospara
trabalhadoresform
ais-
tém
sidoim
plem
entadasnaAm
eri-
ca
Latina
desde
que
asestratégias
nacionais
de
desenvolvim
ento
basea-
dasnasubstituiqao
deim
portacoespassaram
atentaralterarestrutural-
m
ente
economias
prim
ordialm
ente
agrarias,
transform
anclo-as
em
sociedades
industriais
dotadas
de
algumas
instituicoes
de
bem-estar.
Essas
politicas,contudo,nao
im
pediram
,como
regra
geral,que
na
re-
giao
tais
arranjos
servissern
aos
interesses
das
elites
politicas,benefi-
ciassem
sobretudo
cidadaos
urbanosja
incorporados
ao
m
undo
do
tra-
bal.ho
e
aprofundassem
o
dualism
o
que
opoe
as
dim
ensoes
urbana
e
rural,m
odem
aearcaica,form
aleinform
al.Além
dainclustrializacao,na
Am
erica
Latina
o
processo
de
substituicao
de
im
portacoes
produziu
22
N.Birdsalle
M.Szekely,Bootstraps,notband-aids:poverty,equity
and
social
policy,24
C
em
erforG
lobalDevelopm
entW
orking
Paper,p.4.Essadescricao
rem
ete
A
ideia
de
“arm
adilha
da
desigualclade“,cunhada
porVijayendra
Rao.
Em
um
a
situacao
em
que
se
vezitica
um
a
arm
adilha
de
clesigualdade
“os
pobres
saopobresporqueosricossaoricos",explica
Rao.‘lrata-se
cleum
ciclo
vicioso
pelo
qualadesigualdade
se
perpetua
perversam
ente
ou,com
o
explica
Francois
Bourguignon,um
a
situacao
em
que
“toda
adistribuicao
é
estavelporque
asva-
rias
dim
ensoes
da
desigualdade
(ern
riqueza,podere
status
social)interagem
paraprotegerosricosdamobilidade‘parabaixo',eimpedem
ospobresdesubi-
rem“.VerV.Rao,On"inequalitytraps"and
developmentpolicy,2006;Develop-
m
entOutreach,February,eF.Bourguignon,F.Ferreira
e
M.W
alton,Equity,
efficiencyand
inequalitytraps:aresearchagenda,2007,5JournalofEcono-
m
icInequality,p.235-256.
82
|
Direito
em
Debate
D/‘ogoll?
C-Duh-nho
efeitos
concentradores
de
renda
e
afetou
negativam
ente
os
incentivos
para
que
osgovernos,em
presas
etrabalhadores
investissem
m
ais
inten-
sam
ente
em
educacao”.Porisso,praticam
ente
falando,“a
desigualdade
é
hereditaria
na
regiao”Z“.
2.1.O
perfodo
1930-1964
No
Brasil,0
ponto
de
partida
para
a
estruturacao
de
um
sistem
a
na-
cionalm
ente
articulado
e
estatalm
ente
regulado
de
protecao
socialé
0
ano
de
1930,quando
0
pais
inicia
sua
trajetoria
de
industrializaqao,ur-
banizacao
e
construcao
de
um
a
tecnocracia
estatal25.Com
aascensao
de
G
etulio
Vargas
ao
poder,tem
inicio,no
plano
social,aim
plantacao
de
um
m
odelo
de
Estado
—
essencialm
ente
corporativista
—
e
de
um
a
estrutura
populista
de
organizacao
e
regulacéo
das
relacoes
de
trabalho
e
de
pre-
vidéncia
social,sobretudo
para
as
cam
adas
urbanaszfi.
Em
1931
é
criado
no
Brasil0
M
inistério
do
Trabalho,que
consolidou
as
Caixas
de
Aposentadoria
e
Pensoes
(criadas
em
1923),dando
origem
aos
cham
ados
Institutos
de
Aposentadorias
e
Pensoes
(lAPs),cada
qual
voltado
para
um
a
corporacao
ou
categoria
profissional".
Pelo
Decreto
n.
19.770,de
1931,foiprom
ulgada
a
cham
ada
Leide
Sindicalizacao,destinada
a
regulam
entaros
djreitos
de
todas
as
classes
patronais
eoperarias-napratica,elasedestinavaatransfom
iarossi.ndi-
catos
em
“orgaos
de
colaboracao
do
Estado”?
Essanova
legislacao
ado-
tou
o
principio
da
unidade
sindical,pelo
qualapenas
um
sindicato
por
categoria
profissionalera
reconhecido
pelo
governo.A
sindicalizacao
nao
era
obrigatoria,m
as
aleiestabelecia
que
apenas
asagrem
iacoesreconhe-
cidas
pelo
poderpfiblico
poderiam
serbeneficiadas
pela
legislacao
social,
sendo
do
M
inistério
do
Trabalho
a
incum
béncia
de
supervisionar
os
2°
Stephen
Haggard
eRobertR.Kaufm
an,Developm
ent,dem
ocracy,and
welfa-
re
states,Princeton
University
Press,2008,p.9.
2‘
PNUD
(Program
a
dasNacoesUnidaspara0Desenvolvim
ento).Actuarsobre
el
futuro:rom
perla
transm
ision
intergeneracionalde
la
desigualdad,2010,Infor-
me
Regionalsobre
Desarrollo
Hum
ano
para
Am
érica
Latina
y
elCaribe.
25
S.M.Draibe,W
elfare
State
no
Brasil:caracteristicas
eperspectivas,p.19.
2°
Para
u.ma
discussao
sobre
a
legislacao
socialrelativa
aos
trabalhadores
rurais
nesseperiodo,verM
arcusDezem
one,Legislaqaosocialeapropriagao
ca.mp0ne-
sa:Vargaseosm
ovim
entos
rurais,2008,21
EstudosHistéricos,42.
2'
Em
fevereiro
de
1938,foicriado
0
Instituto
de
Previdéncia
e
Assisténcia
aos
Servidores
do
Estado
(Ipase)
e,apos
1945,os
lnstitutos
de
Aposentadoria
e
Pensoesexpandiram
suasareasde
atuacao.Ver0dossié
do
Centro
de
Pesquisa
e
Docum
entacio
de
Historia
Contem
poranea
do
Brasil(CPDOC),A
Era
Var-
gas:dos
anos
20
a
1945.Disponivelem:<http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies.
AEraVargas1/apresentacao>.Acesso
em:9
de
set.2010.
2“
Conform
e
0
dossiéA
Era
Vargas:dos
anos20
a
1945.
1I3FI
O
d/re/tonaspo//ticassoc/a/5
bras/'/r_=/ras.urnestudo
‘
v
sobre
o
Program
a
Bolsa
Farm‘//a
D"E't°em
Debate
83
sindicatos.Essanorm
ajuridicaprocurava,em
outraspalavras,criarmeios
para
tom
ar
o
m
ovim
ento
sindicalcooptado,
dependente
do
Estado,
ao
determ
inarquem
teria
legitim
idade
para
encam
inhardem
andas.Paraviabilizaresse
m
odelo
de
sindicalism
o,0governo
fazpassarum
a
série
de
novas
leis
trabalhistas
e
previdenciarias.Nos
anos
seguintes
fo-
ram
adotadas
iniciativas
legislativas
e
norm
ativas
no
sentido
de
regula-
m
entarasrelacoes
de
trabalho
no
pais.Entre
asm
ais
im
portantes,anova
Leide
Férias,0
Codigo
de
M
enores,a
regulam
entagao
do
trabalho
fem
i-
nino
e
o
estabelecim
ento
de
convencoes
coletivas
de
trabalho”.
Jadurante
0Estado
Novo3°osalario
m
inim
o
foiregulam
entado
no
Bra-
sil(1938)
e
um
a
nova
organizacao
sindical,
ainda
m
ais
centralizada,foi
detalhada
pelo
Decreto
n.1.402,de
1939.Foiassim
estruturada,porm
eio
da
reuniao
de
norm
asja
existentes
e
em
vigor,a
Consolidacao
das
Leis
do
Trabalho
(CLT),editada
em
1943.Até
hoje
a
CLT
regula
as
relacoes
de
trabalho
no
pais,norrnatizando
aspectos
com
o
identificacao
profissional
do
trabalhador,duracao
do
trabalho,salario
m
inim
o,férias,seguranca
e
condigoes
de
trabalho,trabalho
dam
ulheredo
m
enor,contratos
de
traba-
lho,organizacao
e
contribuicao
sindical,ajustica
do
processo
trabalhista.
Em
1938
é
criado
porVargas
0
Conselho
Nacionalde
Servigo
Social
(CNSS).Form
ado
porfiguras
ilustres
da
sociedade
culturale
da
elite
brasileira,o
CNSS
era
um
orgao
consultivo
cuja
atuacao,m
arcada
por
relacoes
clientelistas
nas
quais
os
“direitos
sociais"
eram
,na
pratica,
tratados
com
o
filantropia
e
benem
eréncia.Em
1942
é
criada
a
Legiao
Brasileira
de
Assisténcia
(LBA),
orgao
brasileiro
fundado
pela
entao
prim
eira-dam
a
Darcy
Vargas
e
a
partir
daipresidido,até
sua
extincao
em
1995,pelas
esposas
dospresidentes
da
Republica
brasileiros.A
LBA
que,a
rigor,foium
a
instituicao
de
caridade,direcionou
sua
acao
as
fa-
m
flias
da
grande
m
assa
nao
previdenciaria
com
base
em
preceitos
m
o-
rais
e
de
boa
vontade.
As
inovacoes
juridico-institucionais
iniciadas
na
década
de
1930
se
estendem
,até
1964,quando
com
eca
um
novo
ciclo,para
os
cam
pos
da
safide,educacao
e,em
m
enorintensidade,habitaqao
e
m
oradia.O
diag-
nostico
sintético
desse
pri.m
eiro
pen'odo
(1930-1964),na
periodizacao
de
D
raibe“,é
de
que
a
politica
socialsegue
um
padrao
de
incorporacao
seletiva,heterogénea
e
fragm
entada,um
a
vez
que
a
expansao
e
a
cober-
tura
sociais
nao
se
dao
de
form
a
plena
e
sim
ultanea
em
relacao
a
todas
asareas
a
que
se
aplicam
,em
relacao
aosgrupos
sociais
que
beneficiam
e
em
relagio
aos
m
ecanism
os
de
fnanciam
ento
com
que
contavam
.
2°
Ainda
conform
e
0
dossiéA
Era
Vargas:dosanos
20
a
1945.
3°
Periodo
ditatorial(1937-1945)no
qualVargas
governou
0
pais
sob
a
égide
de
um
a
nova
Constituicao,autoritaria
ecentralizadora,outorgada
porele
proprio.
3‘
S.M.Draibe,W
elfare
State
no
Brasil:caracteristicas
eperspectivas,p.20.
82
|
Direito
em
Debate
D/‘ogoll?
C-Duh-nho
efeitos
concentradores
de
renda
e
afetou
negativam
ente
os
incentivos
para
que
osgovernos,em
presas
etrabalhadores
investissem
m
ais
inten-
sam
ente
em
educacao”.Porisso,praticam
ente
falando,“a
desigualdade
é
hereditaria
na
regiao”Z“.
2.1.O
perfodo
1930-1964
No
Brasil,0
ponto
de
partida
para
a
estruturacao
de
um
sistem
a
na-
cionalm
ente
articulado
e
estatalm
ente
regulado
de
protecao
socialé
0
ano
de
1930,quando
0
pais
inicia
sua
trajetoria
de
industrializaqao,ur-
banizacao
e
construcao
de
um
a
tecnocracia
estatal25.Com
aascensao
de
G
etulio
Vargas
ao
poder,tem
inicio,no
plano
social,aim
plantacao
de
um
m
odelo
de
Estado
—
essencialm
ente
corporativista
—
e
de
um
a
estrutura
populista
de
organizacao
e
regulacéo
das
relacoes
de
trabalho
e
de
pre-
vidéncia
social,sobretudo
para
as
cam
adas
urbanaszfi.
Em
1931
é
criado
no
Brasil0
M
inistério
do
Trabalho,que
consolidou
as
Caixas
de
Aposentadoria
e
Pensoes
(criadas
em
1923),dando
origem
aos
cham
ados
Institutos
de
Aposentadorias
e
Pensoes
(lAPs),cada
qual
voltado
para
um
a
corporacao
ou
categoria
profissional".
Pelo
Decreto
n.
19.770,de
1931,foiprom
ulgada
a
cham
ada
Leide
Sindicalizacao,destinada
a
regulam
entaros
djreitos
de
todas
as
classes
patronais
eoperarias-napratica,elasedestinavaatransfom
iarossi.ndi-
catos
em
“orgaos
de
colaboracao
do
Estado”?
Essanova
legislacao
ado-
tou
o
principio
da
unidade
sindical,pelo
qualapenas
um
sindicato
por
categoria
profissionalera
reconhecido
pelo
governo.A
sindicalizacao
nao
era
obrigatoria,m
as
aleiestabelecia
que
apenas
asagrem
iacoesreconhe-
cidas
pelo
poderpfiblico
poderiam
serbeneficiadas
pela
legislacao
social,
sendo
do
M
inistério
do
Trabalho
a
incum
béncia
de
supervisionar
os
2°
Stephen
Haggard
eRobertR.Kaufm
an,Developm
ent,dem
ocracy,and
welfa-
re
states,Princeton
University
Press,2008,p.9.
2‘
PNUD
(Program
a
dasNacoesUnidaspara0Desenvolvim
ento).Actuarsobre
el
futuro:rom
perla
transm
ision
intergeneracionalde
la
desigualdad,2010,Infor-
me
Regionalsobre
Desarrollo
Hum
ano
para
Am
érica
Latina
y
elCaribe.
25
S.M.Draibe,W
elfare
State
no
Brasil:caracteristicas
eperspectivas,p.19.
2°
Para
u.ma
discussao
sobre
a
legislacao
socialrelativa
aos
trabalhadores
rurais
nesseperiodo,verM
arcusDezem
one,Legislaqaosocialeapropriagao
ca.mp0ne-
sa:Vargaseosm
ovim
entos
rurais,2008,21
EstudosHistéricos,42.
2'
Em
fevereiro
de
1938,foicriado
0
Instituto
de
Previdéncia
e
Assisténcia
aos
Servidores
do
Estado
(Ipase)
e,apos
1945,os
lnstitutos
de
Aposentadoria
e
Pensoesexpandiram
suasareasde
atuacao.Ver0dossié
do
Centro
de
Pesquisa
e
Docum
entacio
de
Historia
Contem
poranea
do
Brasil(CPDOC),A
Era
Var-
gas:dos
anos
20
a
1945.Disponivelem:<http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies.
AEraVargas1/apresentacao>.Acesso
em:9
de
set.2010.
2“
Conform
e
0
dossiéA
Era
Vargas:dos
anos20
a
1945.
1I3FI
O
d/re/tonaspo//ticassoc/a/5
bras/'/r_=/ras.urnestudo
‘
v
sobre
o
Program
a
Bolsa
Farm‘//a
D"E't°em
Debate
83
sindicatos.Essanorm
ajuridicaprocurava,em
outraspalavras,criarmeios
para
tom
ar
o
m
ovim
ento
sindicalcooptado,
dependente
do
Estado,
ao
determ
inarquem
teria
legitim
idade
para
encam
inhardem
andas.
Paraviabilizaresse
m
odelo
de
sindicalism
o,0governo
fazpassarum
a
série
de
novas
leis
trabalhistas
e
previdenciarias.Nos
anos
seguintes
fo-
ram
adotadas
iniciativas
legislativas
e
norm
ativas
no
sentido
de
regula-
m
entarasrelacoes
de
trabalho
no
pais.Entre
asm
ais
im
portantes,anova
Leide
Férias,0
Codigo
de
M
enores,a
regulam
entagao
do
trabalho
fem
i-
nino
e
o
estabelecim
ento
de
convencoes
coletivas
de
trabalho”.
Jadurante
0Estado
Novo3°osalario
m
inim
o
foiregulam