AULA 12 Bens públicos

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Direito Administrativo para XXII Exame OAB 2017 
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AULA 12 
Olá pessoal! 
O tema da aula de hoje é Bens Públicos. Estudaremos os seguintes 
assuntos: 
SUMÁRIO 
Bens públicos .................................................................................................................................................................... 3 
Classificação dos bens públicos............................................................................................................................... 7 
Quanto à titularidade .................................................................................................................................................. 7 
Quanto à destinação .................................................................................................................................................. 10 
Quanto à disponibilidade ........................................................................................................................................ 16 
Características dos bens públicos ....................................................................................................................... 17 
Inalienabilidade relativa ......................................................................................................................................... 18 
Impenhorabilidade .................................................................................................................................................... 21 
Imprescritibilidade .................................................................................................................................................... 23 
Não onerabilidade ..................................................................................................................................................... 26 
Aquisição de bens públicos .................................................................................................................................... 27 
Formas de aquisição ................................................................................................................................................. 27 
Afetação e desafetação .............................................................................................................................................. 29 
Uso dos bens públicos por particulares .......................................................................................................... 33 
Autorização de uso .................................................................................................................................................... 36 
Permissão de uso ....................................................................................................................................................... 37 
Concessão de uso ....................................................................................................................................................... 39 
Concessão de direito real de uso ......................................................................................................................... 44 
Cessão de uso ............................................................................................................................................................... 46 
Jurisprudência ............................................................................................................................................................... 49 
RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 53 
Questões comentadas na aula ............................................................................................................................... 55 
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 59 
 
 Os tópicos preferidos nas provas recentes da OAB têm sido as 
características dos bens públicos e o uso por particulares, com 
destaque, neste último tema, para a autorização de uso. 
Aos estudos! 
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BENS PÚBLICOS 
Em nosso ordenamento jurídico, o conceito de bem público é dado 
pelo Código Civil de 2002: 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas 
jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja 
qual for a pessoa a que pertencerem. 
Portanto, segundo o art. 98 do Código Civil, só são considerados bens 
públicos aqueles pertencentes a pessoas jurídicas de direito público, 
isto é, os bens de propriedade da União, dos Estados, do Distrito Federal, 
dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas de 
direito público. 
Perceba que o Código Civil não faz nenhuma exigência quanto à 
destinação dos bens. Ele adota apenas o critério da titularidade, ou seja, 
o fator determinante para um bem ser considerado bem público é que sua 
propriedade esteja sob a titularidade de pessoas de direito público1. 
Todos os demais bens ± ou seja, os bens de todas as pessoas que 
não sejam pessoas de direito público ± são bens privados (particulares). 
Aí se incluem tanto os bens das pessoas da iniciativa privada como os 
bens das empresas públicas, das sociedades de economia mista e 
das fundações públicas que tenham personalidade jurídica de direito 
privado. 
Ressalte-se que, embora os bens das entidades administrativas de 
direito privado sejam bens privados, a doutrina e a jurisprudência 
reconhecem que, caso sejam diretamente empregados na prestação de 
serviço público, ficam submetidos a regras características do regime 
jurídico dos bens públicos, especialmente a impenhorabilidade e a não 
onerabilidade2. 
É o caso, por exemplo, dos bens da Empresa Brasileira de Correios e 
Telégrafos, uma empresa pública ± pessoa jurídica de direito privado ± 
prestadora de serviço postal; os bens da empresa que estiverem sendo 
diretamente empregados na prestação do serviço, embora sejam bens 
privados, se sujeitam ao regramento aplicável aos bens públicos, não 
podendo ser penhorados ou onerados. Idêntico raciocínio é estendido para 
 
1 Diferentemente do conceito de Hely Lopes Meirelles, a definição do Código Civil exclui os bens das 
entidades administrativas de direito privado. 
2 Estudaremos o que vem a ser essas características no decorrer da aula. 
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1. (FGV ± OAB 2016) $�VRFLHGDGH�³/LPSDWXGR´�6�$�p�HPSUHVD�S~EOLFD�HVWDGXDO�
destinada à prestação de serviçospúblicos de competência do respectivo ente 
federativo. Tal entidade administrativa foi condenada em vultosa quantia em 
dinheiro, por sentença transitada em julgado, em fase de cumprimento de sentença. 
Para que se cumpra o título condenatório, considerar-se-á que os bens da empresa 
pública são 
A) impenhoráveis, certo que são bens públicos, de acordo com o ordenamento 
jurídico pátrio. 
B) privados, de modo que, em qualquer caso, estão sujeitos à penhora. 
C) privados, mas, se necessários à prestação de serviços públicos, não podem ser 
penhorados. 
D) privados, mas são impenhoráveis em decorrência da submissão ao regime de 
precatórios. 
 Comentário: Como regra, os bens das empresas públicas são 
considerados bens privados, exceto aqueles que forem empregados 
diretamente na prestação de serviços públicos, os quais contam com as 
prerrogativas dos bens públicos, a exemplo da impenhorabilidade, da não 
onerabilidade H�GD�LPSUHVFULWLELOLGDGH��$VVLP��FRUUHWD�D�DOWHUQDWLYD�³F´��YH]�TXH�
os bens da empresa pública são privados, mas, se necessários à prestação de 
serviços públicos, não podem ser penhorados, pois são protegidos pela 
prerrogativa da impenhorabilidade. 
 GabarLWR��DOWHUQDWLYD�³c´ 
2. (Cespe ± DP/DF 2013) Segundo o ordenamento jurídico vigente, são 
considerados públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas 
jurídicas de direito público interno; sendo os demais considerados bens particulares, 
seja qual for a pessoa a que pertencerem. 
 Comentário: A assertiva reproduz o art. 98 do Código Civil. Vejamos: 
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas 
de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a 
que pertencerem. 
 A despeito da falta de uniformidade na doutrina quanto à definição de 
bens públicos, ora utilizando a destinação dos bens, ora a sua titularidade, o 
certo é que nosso ordenamento jurídico considera que são bens públicos 
apenas aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. Todos os 
demais são bens privados, inclusive os pertencentes às entidades de direito 
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privado que prestam serviços públicos. Embora os bens destas entidades que 
estejam diretamente empregados na prestação do serviço se submetam ao 
regramento próprio dos bens públicos, incluindo as proteções características 
 em especial a impenhorabilidade e a não onerabilidade , nem por isso tais 
bens passam a ser bens públicos. E isso pelo simples fato de pertencerem a 
uma pessoa jurídica de direito privado. Tais bens continuam sendo bens 
privados, mas com características de bens públicos. 
 Gabarito: Certo 
3. (Cespe ± TJ/PI 2012) Consideram-se bens públicos apenas os que constituem 
o patrimônio da União, dos estados, do DF ou dos municípios, sendo eles objeto de 
direito pessoal ou real de cada uma das entidades federativas. 
Comentário: São bens públicos não apenas os que constituem o 
patrimônio da União, dos estados, do DF ou dos municípios, mas também os 
das respectivas autarquias e fundações públicas, ou seja, são bens públicos 
os que pertencem a todas as pessoas jurídicas de direito público. 
Gabarito: Errado 
Após essa parte introdutória, passemos ao estudo dos demais tópicos 
relacionados ao tema bens públicos. 
 
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CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS 
Os bens públicos são tradicionalmente classificados levando-se em 
conta três aspectos: quanto à titularidade; quanto à destinação e quanto 
à disponibilidade. Vejamos. 
QUANTO À TITULARIDADE 
Os bens públicos, quanto à pessoa titular, classificam-se em 
federais, estaduais, distritais e municipais, conforme pertençam, 
respectivamente, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios. 
Registre-se que os bens das entidades da administração indireta 
de direito público ± autarquias e fundações de direito público ± 
devem ser classificados de acordo com a vinculação destas com as 
entidades políticas. Por exemplo, os bens de uma autarquia estadual são 
bens estaduais. 
Bens Federais 
O art. 20 Constituição Federal enumera de forma exemplificativa os 
bens da União. São eles: 
ƒ os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; 
ƒ as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das 
fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação 
e à preservação ambiental, definidas em lei; 
ƒ os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, 
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros 
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, 
bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; 
ƒ as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; 
as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, 
destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas 
afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as de domínio 
dos Estados; 
ƒ os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica 
exclusiva; 
ƒ o mar territorial; 
ƒ os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
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ƒ os potenciais de energia hidráulica; 
ƒ os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 
ƒ as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos; 
ƒ as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. 
Note que a lista presente na CF é formada a partir de alguns critérios 
ligados à esfera federal, como a segurança nacional (ex: terras 
devolutas necessárias à defesa das fronteiras, ilhas fluviais nas zonas 
limítrofes com outros países), a proteção à economia do país (ex: 
recursos naturais da plataforma continental, potenciais de energia 
hidráulica, recursos minerais), o interesse público nacional (ex: terras 
devolutas indispensáveis à preservação ambiental, sítios arqueológicos) e 
a extensão do bem (ex: lagos e rios que banhem mais de um Estado). 
Quanto aos recursos minerais e aos potenciais de energia hidráulica, 
apesar de serem de propriedade da União, o §1º do art. 20 da CF atribui 
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos 
da administração direta da União, participação no resultado da 
exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de 
energia elétrica e de outros minerais no respectivo território, ou 
compensação financeira por essa exploração. São os chamados royalties. 
Ressalte-se que a lista acima é meramente exemplificativa. A União 
possui outros bens além dos previstos na CF, afinal pode adquirir 
patrimônio de outras formas, como por meio de atos negociais (por 
exemplo, contrato de compra e venda, doação, permuta), desapropriação, 
dívida ativa, valores depositados judicialmente, dentre outros. 
Vale a pena ainda acrescentar que litígios que envolvam bens 
públicos federais devem ser dirimidos na Justiça Federal. 
 
4. (Cespe ± AGU 2013) Os terrenos de marinha, assim como os seus terrenos 
acrescidos, pertencem à União por expressa disposição constitucional. 
 Comentário: O quesito está correto, nos termos do art. 20, VII da CF: 
Art. 20. São bens da União: 
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
 Gabarito: Certo 
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Bens Estaduais e Distritais 
No art. 26, a Constituição enumera os bens dos Estados, também de 
forma exemplificativa: 
ƒ as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em 
depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de 
obras da União; 
ƒ as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu 
domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; 
ƒ as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
ƒ as terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
Perceba que os bens estaduais listados na CF são, de regra, 
residuais em relação aos da União, ou seja, se determinado bem não 
possuir as características que o enquadrem na propriedade da União, ele 
pertencerá aos Estados. Tomemos como exemplo as terras devolutas. As 
terras devolutas que pertencem à União são apenas aquelas 
indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções 
militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental. 
Assim, se determinada terra devoluta não for indispensável a nenhuma 
dessas finalidades, será um bem estadual. 
Bens Municipais 
Os Municípios não foram contemplados na partilha 
constitucional de bens públicos. Porém, isso não significa que eles não 
possuem bens. Como regra, as ruas, praças e os jardins públicos 
pertencem aos Municípios. Também integram seus bens os edifícios 
públicos onde funciona a administração municipal. 
Ademais, com a EC 46/2005, o art. 20, IV da Constituição passou a 
ter a seguinte redação: 
Art. 20. São bens da União: 
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as 
praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que 
contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço 
público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; 
Em síntese, o dispositivo informa que as ilhas marítimas (costeiras 
e oceânicas) podem pertencer aos Municípios. Isso ocorre se, na ilha, 
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estiver localizada a sede do Município, como ocorre, por exemplo, em São 
Luís, Florianópolis, Vitória, Ilha de Marajó e Ilhabela. 
 
5. (FGV ± OAB 2011) De acordo com o critério da titularidade, consideram-se 
públicos os bens do domínio nacional pertencentes 
(A) às entidades da Administração Pública Direta e Indireta. 
(B) às entidades da Administração Pública Direta, às autarquias e às empresas 
públicas. 
(C) às pessoas jurídicas de direito público interno e às pessoas jurídicas de direito 
privado prestadoras de serviços públicos. 
(D) às pessoas jurídicas de direito público interno. 
 Comentários: Os bens públicos, quanto à pessoa titular, classificam-se 
em federais, estaduais, distritais e municipais, conforme pertençam, 
respectivamente, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, 
ou seja, às pessoas jurídicas de direito público interno, o que não abrange as 
entidades administrativas de direito privado. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³d´ 
QUANTO À DESTINAÇÃO 
Considerando o objetivo a que se destinam, os bens públicos 
classificam-se em: 
 Bens de uso comum do povo; 
 Bens de uso especial; 
 Bens dominicais. 
Ressalte-se que essas três categorias de bens estão previstas no 
art. 99 do Código Civil, da seguinte forma: 
Art. 99. São bens públicos: 
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e 
praças; 
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço 
ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, 
inclusive os de suas autarquias; 
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III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de 
direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas 
entidades. 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os 
bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado 
estrutura de direito privado. 
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são 
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei 
determinar. 
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as 
exigências da lei. 
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. 
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, 
conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração 
pertencerem. 
Vejamos os dados mais significativos dessa classificação. 
Bens de uso comum do povo 
Os bens de uso comum do povo, como o próprio nome sugere, são 
aqueles que se destinam à utilização geral pelos indivíduos, podendo 
ser usufruídos por todos em igualdade de condições, sendo 
desnecessário consentimento individualizado por parte da Administração 
para que isso ocorra. Ressalte-se que os bens de uso comum do povo 
podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais. 
São exemplos as ruas, as praças, os logradouros públicos, as 
estradas, os mares, as praias, os rios navegáveis, etc. 
Nessa categoria de bens não está presente o sentido técnico de 
propriedade. Afinal, o ente público não pode comprar ou vender um mar 
ou um rio, por exemplo. Aqui, o que prevalece é a destinação pública, 
no sentido de sua utilização efetiva pelos membros da coletividade. 
De regra, o uso dos bens de uso comum do povo é gratuito, mas 
pode ser oneroso, tal como na cobrança de pedágio em estradas 
rodoviárias ou na cobrança de estacionamento rotativo em áreas públicas 
(ruas e praças) pelos Municípios. 
Quando existe alguma restrição sobre os bens de uso comum, não 
apenas a cobrança de tarifas para utilização, mas também limitações 
decorrentes do poder de polícia (como a proibição de tráfego de veículos 
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com peso ou altura superiores a determinados limites), diz-se que se trata 
de um bem de uso comum extraordinário ou de uso especial5. Por 
outro lado, quando o bem se encontra aberto a todos de forma indistinta, 
sem retribuição ou maiores exigências de uso, trata-se de um bem de 
uso comum ordinário. 
Bens de uso especial 
Os bens de uso especial são todos aqueles que visam à execução dos 
serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. Tais bens 
constituem o aparelhamento material das pessoas jurídicas de direito 
público utilizados para atingir os seus fins. Da mesma forma que os de 
uso comum do povo, podem ser federais, estaduais, distritais e 
municipais. 
São exemplos os edifícios públicos onde se situam as repartições 
públicas, as escolas públicas, os hospitais públicos, as universidades, os 
quartéis, os cemitérios públicos, as terras reservadas aos indígenas, os 
veículos oficiais, o material de consumo da Administração, dentre muitos 
outros. 
Vale a pena ressaltar que os bens de uso especial podem ser tanto 
móveis como imóveis. 
Bens dominicais 
Segundo o Código Civil, os bens dominicais são os que constituem o 
patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito 
pessoal ou real de cada uma dessas entidades. 
Note que essa definição do Código não é nada esclarecedora, não é 
mesmo? Então guarde o seguinte: bens dominicais são todos aqueles que 
não têmuma destinação pública definida e que, por isso, constituem 
o patrimônio disponível do Estado (podem ser alienados para fazer 
renda). Sendo assim, o beneficiário direto dos bens dominicais é o 
próprio Estado, pois inexiste utilização imediata pelo cidadão. 
São exemplos as terras devolutas e todas as terras que não possuam 
uma destinação pública específica; os terrenos de marinha; os prédios 
públicos desativados; os móveis inservíveis; a dívida ativa etc. 
 
5 Os bens de uso comum podem ser submetidos a um tipo de uso especial quando existe alguma restrição 
a sua utilização. Cuidado, porém, para não confundir …‘� ‘•� Dz„‡•� †‡� —•‘� ‡•’‡…‹ƒŽdzǡ� –”ƒ–ƒ†‘•� ‘� ‹–‡�
seguinte, que são uma espécie de bem diferente dos bens de uso comum. 
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6. (Cespe ± AE/ES 2013) Os hospitais públicos e as universidades públicas, que 
visam à execução de serviços administrativos e de serviços públicos, classificam-se, 
quanto à sua destinação, como 
a) enfiteuse. 
b) bens de uso comum do povo. 
c) bens dominicais. 
d) bens de uso especial. 
e) bens de concessão de direito real de uso. 
 Comentário: Os hospitais públicos e as universidades públicas 
classificam-se como bens de uso especial, porque se destinam ao uso pelas 
entidades e órgãos da Administração Pública para a execução de atividades 
administrativas ou para a prestação de serviços públicos, e não ao uso pela 
população em geral. Evidente que toda estrutura do Estado está voltada para o 
atendimento dos interesses da população. No entanto, se o bem é utilizado 
diretamente por uma unidade administrativa qualquer, e apenas indiretamente 
pela população em geral, trata-se de bem de uso especial. A estrutura do 
hospital público, por exemplo, não pode ser pura e simplesmente utilizada pelo 
cidadão comum como se fosse uma praça ou uma praia. Ao contrário, essa 
estrutura é utilizada pelos servidores do hospital público para a prestação de 
um serviço à população, daí a sua caracterização com bem de uso especial. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³G´ 
7. (Cespe ± TJDFT 2013) Consideram-se bens públicos dominicais os que 
constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de 
direito pessoal ou real de cada uma delas, os quais se submetem a um regime de 
direito privado, pois a administração pública age, em relação a eles, como um 
proprietário privado. 
 Comentário: A questão está de acordo com a definição de bens 
dominicais presente no Código Civil. Vejamos: 
Art. 99. São bens públicos: 
(...) 
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito 
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de 
direito privado. 
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 Vamos aprofundar um pouco mais na análise desse artigo. A redação do 
inciso III não permite identificar exatamente quais bens seriam considerados 
bens dominicais. Tampouco o parágrafo único é esclarecedor. A doutrina, 
inclusive, critica bastante a redação do parágrafo único do art. 99. Lucas 
)XUWDGR�� FRQWXGR�� HQVLQD� TXH� D� H[SUHVVmR� ³HVWUXWXUD� GH� GLUHLWR� SULYDGR´� VH�
refere aos bens das pessoas de direito público, ou seja, aos bens públicos. 
Assim, se em razão da finalidade dada aos bens pertencentes às pessoas de 
direito público verificar-se a aplicação do direito privado, ou seja, se a relação 
que os afeta for estruturada com base no direito privado ± de que seriam 
exemplos os títulos da dívida pública ou os bens públicos objeto de contrato 
de locação ou de cessão (contratos regidos pelo direito privado) -, referidos 
bens são reputados dominicais. Ainda que pertencentes às pessoas de direito 
público, ou seja, ainda que sejam bens públicos sujeitos ao regime jurídico 
dos bens públicos, os bens dominicais, por não estarem afetados a uma 
finalidade pública, também se submetem a um regime de direito privado. 
Assim, por exemplo, é que a Administração pode utilizar, além das formas de 
direito público, também formas de direito privado para outorgar o uso privativo 
de bens dominicais, como a locação e o comodato. 
Ressalte-se que o uso de estruturas de direito privado somente é legítimo 
para a utilização dos bens públicos dominicais, não sendo admissível para os 
bens de uso comum ou de uso especial. 
 Gabarito: Certo 
8. (ESAF ± Ministério da Fazenda 2013) Sob o aspecto jurídico, há duas 
modalidades de bens públicos: os do domínio público do Estado e os do domínio 
privado do Estado. 
Comentário: A classificação dos bens públicos definida no Código Civil 
toma como critério a utilização conferida ao bem. São apresentadas, conforme 
examinado, três categorias: bens de uso comum, bens de uso especial e bens 
GRPLQLFDLV��0DULD�6\OYLD�'L�3LHWUR�DILUPD�TXH��QmR�REVWDQWH�³D�FODVVLILFDomR�GR�
Código Civil abranja três modalidades de bens, quanto ao regime jurídico 
H[LVWHP� DSHQDV� GXDV´�� $� DXWRUD� DSUHVHQWD�� HP� VHJXLGD�� D� GLYLVmR� GRV� EHQV�
públicos em razão do regime jurídico adotado, dividindo-os em bens de 
domínio público ± que compreenderia os bens com alguma destinação pública 
específica, quais sejam, os bens de uso comum e os de uso especial ± e os 
bens do domínio privado, categoria que abarcaria somente os bens 
dominicais, ou seja, aqueles sem destinação pública específica. 
Gabarito: Certo 
 
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QUANTO À DISPONIBILIDADE 
Quanto à disponibilidade, os bens públicos classificam-se em: 
 Bens indisponíveis por natureza; 
 Bens patrimoniais indisponíveis; 
 Bens patrimoniais disponíveis. 
Essa classificação tem por fim distinguir os bens públicos no que diz 
respeito à sua disponibilidade em relação às pessoas de direito público a 
que pertencem. Vejamos. 
Bens Indisponíveis por Natureza 
Os bens indisponíveis por natureza são aqueles que não 
ostentam natureza tipicamente patrimonial (vale dizer, não podem 
ser avaliados em termos monetários) e que, por isso mesmo, as pessoas 
que os detêm não podem deles dispor, ou seja, não podem aliená-los 
ou onerá-los. 
São bens indisponíveis por natureza os bens de uso comum do 
povo, como os mares, os rios, as estradas, o espaço aéreo etc. 
Bens Patrimoniais Indisponíveis 
Os bens patrimoniais indisponíveis são aqueles que, embora 
tenham natureza patrimonial, o Poder Público não pode deles 
dispor, em razão de estarem afetados a uma destinação pública 
específica. 
Tais bens possuem caráter patrimonial porque são suscetíveis de 
avaliação pecuniária, ou seja, são bens que possuem valor patrimonial. 
Entretanto, são indisponíveis porque são efetivamente utilizados pelo 
Estado para alcançar os seus fins. 
Enquadram-se nessa categoria os bens de uso especial, sejam 
móveis ou imóveis, de que são exemplo os prédios das repartições 
públicas, os veículos oficiais, as universidades públicas etc. Enquanto 
esses bens forem utilizados pela Administração para uma finalidade 
pública específica, serão bens patrimoniais indisponíveis. 
Vale ainda destacar o art. 225, §5º da CF, que confere caráter de 
indisponibilidade às ³WHUUDV�GHYROXWDV�RX�DUUHFDGDGDV�SHORV�(VWDGRV��SRU�
Do}HV�GLVFULPLQDWyULDV��QHFHVViULDV�j�SURWHomR�GRV�HFRVVLVWHPDV�QDWXUDLV´.Como tais terras são utilizadas na defesa do patrimônio ambiental, vale 
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INALIENABILIDADE RELATIVA 
Costuma-se dizer que os bens públicos são inalienáveis, no sentido 
de que as pessoas jurídicas de direito público não podem transferir a 
terceiros os bens móveis e imóveis de sua propriedade. Porém essa regra 
não é tão rígida como parece. 
Segundo o art. 10�� GR� &yGLJR� &LYLO�� ³Rs bens públicos de uso 
comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto 
conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar´. 
O art. 101, por seu turno, GLVS}H�TXH�³Rs bens públicos dominicais 
podem ser alienados, observadas as exigências da lei´. 
Portanto, como se nota, a inalienabilidade dos bens públicos não é 
absoluta. Afinal, possuem essa característica apenas os bens de uso 
comum do povo e os de uso especial e, mesmo assim, apenas enquanto 
conservarem essa qualificação. Já os bens dominicais, que são exatamente 
os bens públicos que não se encontram vinculados a uma destinação 
específica, podem ser objeto de alienação, observados os requisitos legais. 
Daí porque a doutrina considera ser impróprio falar-se tão somente em 
inalienabilidade, sendo melhor dizer que os bens públicos possuem como 
característica a inalienabilidade relativa ou a alienabilidade 
condicionada. 
 
Os bens públicos de uso comum do povo e de 
uso especial são inalienáveis, porém, só 
enquanto estiverem afetados à destinação 
pública. Logo, a partir da desafetação, os 
bens poderão ser alienados, observadas as 
condições previstas na Lei de Licitações. 
Dessa forma, caso o Estado pretenda, por exemplo, alienar parte de 
uma Avenida (bem de uso comum do povo), deverá primeiro retirar essa 
destinação específica, transformando-a num bem público dominical, para 
aí sim consumar a venda6. 
A rigor, somente são absolutamente inalienáveis os bens 
indisponíveis por sua própria natureza, ou seja, aqueles bens que não 
têm valor patrimonial mensurável, como os rios, os mares e as praias. 
 
6 Veremos que, para ocorrer a desafetação, de regra, não é necessário um rito ou ato específico. Basta, por 
exemplo, a ocorrência de um fato administrativo, como, por exemplo, o início do processo de venda pelo 
Poder Público. 
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Cabe lembrar que os requisitos para a alienação de bens públicos 
constam da Lei 8.666/1993, que exige demonstração do interesse público, 
prévia avaliação, licitação (em regra) e, caso se trate de bem imóvel, 
autorização legislativa (art. 17). 
Por fim, esclareça-se que os bens públicos, mesmo afetados, 
podem ser alienados entre as entidades do Estado. Ou seja, a União, 
por exemplo, poderia vender ou doar um edifício a um Estado. Assim, esta 
característica de alienabilidade condicionada diz respeito a transações de 
bens públicos com particulares, não atingindo transações entre 
integrantes do Estado. Alguns autores, então, dizem que os bens públicos 
estão fora do comércio privado, mas não fora do comércio público. 
 
9. (Cespe ± OAB 2010) Com relação aos bens públicos, assinale a opção 
correta. 
a) Por terem caráter tipicamente patrimonial, os bens de uso comum do povo podem 
ser alienados. 
b) Os bens dominicais são indisponíveis. 
c) A lei que institui normas para licitações e contratos da administração pública (Lei 
n.º 8.666/1993) define regras para a alienação dos bens públicos móveis e imóveis. 
d) Ocorre a desafetação quando um bem público passa a ter uma destinação pública 
especial de interesse direto ou indireto da administração. 
 Comentários: vamos analisar cada alternativa: 
 a) ERRADA. 6HJXQGR�R�DUW������GR�&yGLJR�&LYLO��³RV�EHQV�S~EOLFRV�GH�uso 
comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem 
a sua qualificação�� QD� IRUPD� TXH� D� OHL� GHWHUPLQDU´. Para que possam ser 
alienados, os bem de uso comum do povo devem ser desafetados, vale dizer, 
devem deixar de ter uma destinação pública. 
 b) ERRADA. Os bens dominicais, ao contrário do que afirma o quesito, 
são disponíveis, ou seja, podem ser alienados, uma vez que não estão 
afetados a uma finalidade pública. 
 c) CERTA. A inalienabilidade dos bens públicos não é absoluta. Os bens 
de uso comum e dos de uso especial podem ser alienados desde que percam 
essa qualificação, ou seja, desde que sejam desafetados. Já os bens 
dominicais podem ser regularmente alienados, afinal, por definição, já são 
bens desafetados. 
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 Além da desafetação, as demais condições para a alienação dos bens 
públicos encontram-se previstas no art. 17 da Lei 8.666/93: 
 Alienação de bens imóveis: 
ƒ Interesse público devidamente justificado; 
ƒ Avaliação prévia; 
ƒ Licitação na modalidade concorrência, ressalvadas as hipóteses previstas 
na Lei de Licitações, em que é admitido o leilão (art. 19, III), ou em que a 
licitação é dispensada. 
 Alienação de bens móveis: 
ƒ Interesse público; 
ƒ Avaliação prévia; 
ƒ Licitação na modalidade leilão, ressalvadas as hipóteses em que a Lei de 
Licitações obriga a concorrência (art. 17, §6º), ou aquelas em que a licitação 
é dispensada (art. 17, §2º). 
d) ERRADA. Ocorre a desafetação quando um bem público passa a ter 
uma destinação pública especial de interesse direto ou indireto da 
administração. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³c´ 
10. (Cespe ± PRF 2012) Em decorrência do princípio da indisponibilidade do 
interesse público, não é permitido à administração alienar qualquer bem público 
enquanto este bem estiver sendo utilizado para uma destinação pública específica. 
 Comentário: Nos termos do Código Civil, são inalienáveis os bens de uso 
comum e os de uso especial, enquanto conservarem essa qualificação, ou 
seja, enquanto estiverem sendo destinados para alguma função pública 
específica. Daí decorre que, se perderem essa qualificação, tais bens poderão 
ser alienados. A perda da qualificação recebe o nome de desafetação. Uma vez 
desafetados, os bens de uso comum e de uso especial passam à categoria de 
dominicais, e, assim, passam a integrar o patrimônio disponível do Estado. 
 Gabarito: Certo 
 
 
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IMPENHORABILIDADE 
A penhora é ato de natureza constritiva que recai sobre os bens do 
devedor para propiciar a satisfação do credor no caso do não cumprimento 
da obrigação. Ou seja, quando uma pessoa deve a outra, pode ter parte 
de seus bens penhorados para fazer frente à dívida. Os bens penhorados 
podem ser alienados a terceiros para que o produto da alienação satisfaça 
o interesse do credor7. 
Os bens públicos, porém, não se sujeitam ao regime de penhora 
e, por esse motivo, são caracterizados como impenhoráveis. Ressalte-se 
que a impenhorabilidade recai, inclusive, sobre os bens dominicais. 
Sendo assim, a pessoa que tiver algum crédito perante o Estado 
jamais poderá ter como garantia a penhora de algum bem público que ela 
possa vender para satisfazer a dívida. 
E como então o Estado paga as suas dívidas? 
De acordo com o art. 100 da Constituição Federal, as dívidas da 
Fazenda Pública serão, de regra, quitadas mediante a expedição de 
precatórios. O regime de precatóriospossui como objetivo proteger o 
patrimônio público do regime de execução a que se submetem os bens 
dos particulares em geral. Assim, quando o Poder Público é condenado 
judicialmente a saldar uma dívida perante terceiros, ao invés de ocorrer a 
penhora do patrimônio público para garantir o pagamento, são 
consignadas dotações no orçamento com esse objetivo. Vejamos: 
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, 
Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão 
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à 
conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas 
nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. 
Ressalte-se que há uma única exceção: estão excluídos do regime 
de precatórios os pagamentos de obrigações definidas em lei como de 
pequeno valor (art. 100, §3º). 
Embora o caput do art. 100 determine que o pagamento ocorrerá 
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios, o 
§1º do mesmo artigo dispõe que os débitos de natureza alimentícia 
têm preferência. Além disso, consoante o art. 100, §2º, também terão 
prioridade os débitos de natureza alimentícia que não ultrapassem o 
 
7 Carvalho Filho (2014, p. 1170). 
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WULSOR�GD� LPSRUWkQFLD�IL[DGD�HP�OHL�FRPR�³REULJDomR�GH�SHTXHQR�YDORU´ e 
devam ser pagos a titulares que tenham sessenta anos de idade ou 
mais, ou, nos termos da lei, sejam portadores de doença grave8. 
Para o fim de preferência no pagamento dos precatórios, consideram-
se débitos de natureza alimentícia aqueles decorrentes de salários, 
vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios 
previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em 
responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em 
julgado (art. 100, §1º). 
As entidades de direito público estão obrigadas a incluir, nos 
respectivos orçamentos, a verba necessária ao pagamento de seus 
precatórios apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o 
final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados 
monetariamente (art. 100, §5º). 
As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados 
diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal 
que proferir a decisão condenatória determinar o pagamento integral e 
autorizar o sequestro da quantia respectiva, a requerimento do credor, 
nos casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não 
alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito 
(art. 100, §6º). 
Portanto, embora os bens públicos sejam realmente impenhoráveis, 
é possível ocorrer o sequestro de valores (dinheiro público) necessários à 
satisfação de dívidas constantes de precatórios judiciais, no caso de 
ofensa à ordem de pagamento ou de não alocação orçamentária dos 
valores correspondentes. 
 
 
8 No julgamento da ADI 4.425/DF e da ADI 4.357/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou 
inconstitucional ƒ�‡š’”‡•• ‘�Dzƒ�†ƒ–ƒ�†‡�‡š’‡†‹­ ‘�†‘�’”‡…ƒ–×”‹‘dz�…‘•–ƒ–‡�†‘�ƒ”–Ǥ� 猃爃爁 Ț 球?�†ƒ��	Ǥ��‡••ƒ�
forma, a regra de prioridade vale inclusive para os titulares que tenham completado sessenta anos de 
idade após a expedição do precatório. 
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IMPRESCRITIBILIDADE 
A imprescritibilidade significa que os bens públicos, seja qual for a 
sua natureza, são insuscetíveis de aquisição por decurso de prazo, vale 
dizer, não podem ser objeto de usucapião9. 
Dessa forma, diferentemente do que ocorre com os bens privados, 
mesmo que o interessado tenha a posse do bem público por determinado 
período, não nascerá para ele o direito de propriedade sobre esse bem. A 
ocupação ilegítima em área de domínio público, ainda que por longo 
período, permite que o Estado formule a respectiva ação reintegratória, 
sendo incabível a alegação de omissão administrativa10. 
A Constituição Federal estabelece regra específica a respeito, 
vedando qualquer tipo de usucapião de imóveis públicos, quer localizados 
na zona urbana (CF, art. 183, §3º), quer na área rural (CF, art. 191, 
parágrafo único). Embora a CF se refira apenas aos bens imóveis, 
ressalte-se que a imprescritibilidade é característica tanto dos bens 
públicos imóveis como dos bens públicos móveis. Ademais, conforme o 
entendimento do STF, aplica-se também aos bens públicos dominicais11. 
 
11. (FGV ± OAB 2012) Sobre os bens públicos é correto afirmar que 
a) os bens de uso especial são passíveis de usucapião. 
b) os bens de uso comum são passíveis de usucapião. 
c) os bens de empresas públicas que desenvolvem atividades econômicas que não 
estejam afetados a prestação de serviços públicos são passíveis de usucapião. 
d) nenhum bem que pertença à pessoa jurídica integrante da administração pública 
indireta é passível de usucapião. 
 Comentários: De forma geral, os bens públicos, seja qual for a sua 
natureza, são insuscetíveis de aquisição por decurso de prazo, vale dizer, não 
podem ser objeto de usucapião. É a característica da imprescritibilidade. 
 
9 De fato, os bens públicos não estão sujeitos à usucapião; no entanto, os bens particulares de posse do 
Estado poderão, cumpridos os requisitos da Legislação Civil, ser objeto de prescrição aquisitiva. Em outras 
palavras, o Estado poderá adquirir bens de particulares por usucapião. 
10 Inclusive, para o STJ, a ocupação irregular, sem qualquer autorização da Administração, implica para o 
particular o dever de indenizar o Poder Público pelo uso, além de indenizar eventuais prejuízos que tenha 
causado ao patrimônio público do Estado ou coletividade (STJ Ȃ REsp 425.416) 
11 Súmula 340. 
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3RUWDQWR��HVWmR�HUUDGDV�DV�DOWHUQDWLYDV�³D´��³E´�H�³G´� 
4XDQWR�j�DOWHUQDWLYD�³F´��os bens de empresas públicas que desenvolvem 
atividades econômicas que não estejam afetados a prestação de serviços 
públicos não são considerados bens públicos e, por isso, são passíveis de 
usucapião, daí o gabarito. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³c´ 
12. (Cespe ± Juiz Federal TRF5 ± 2013) Consoante o disposto na CF, os bens 
públicos são passíveis de aquisição por meio de usucapião. 
 Comentário: Ao contrário do que afirma o quesito, os bens públicos, 
qualquer que seja a sua qualificação ± uso comum, especial ou dominical ± 
são imprescritíveis, ou seja, não são passíveis de aquisição por meio de 
usucapião. Assim, mesmo que um particular tenha a posse pacífica de um bem 
público por qualquer período de tempo, não adquirirá direito de propriedade 
sobre esse bem. 
 Gabarito: Errado 
13. (Cespe ± CNJ 2013) A ocupação de bem público, ainda que dominical, não 
passa de mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção 
possessória contra o órgão público. 
 Comentário: Trata-se de verbete da jurisprudência do STJ. Vejamos: 
REsp 146.367 
Ementa: INTERDITO PROIBITÓRIO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA, 
PERTENCENTE À COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA TERRACAP. 
INADMISSIBILIDADE DA PROTEÇÃO POSSESSÓRIA NO CASO. A ocupação de 
bem público, ainda que dominical, não passa de mera detenção, caso em que se 
afigura inadmissível o pleito de proteção possessória contrao órgão público. 
Não induzem posse os atos de mera tolerância (art. 497 do CC/1916 ). Recurso 
especial não conhecido. 
 Esse entendimento decorre da imprescritibilidade dos bens públicos, que 
os protege de ser objeto de usucapião. Assim, em caso de ocupação irregular, 
não se admite a ação de proteção possessória contra o órgão público, ou seja, 
ação judicial com vistas a discutir a posse do bem. 
 Gabarito: Certo 
14. (ESAF ± SUSEP 2010) Sobre o tema "bens públicos", é correto afirmar: 
a) bens dominicais precisam ser desafetados antes de serem alienados. 
b) o uso comum dos bens públicos pode ser oneroso, caso assim determine lei da 
pessoa jurídica à qual o bem pertença. 
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c) prédios públicos abandonados que venham a ser ocupados por membros de 
movimentos sociais estão sujeitos a usucapião. 
d) em casos de reparação de dano causado por dolo de agente público, apenas os 
bens de uso especial e dominicais podem ser penhorados 
e) bibliotecas são exemplos claros de bens de uso comum do povo. 
 Comentário: Vamos analisar cada alternativa: 
a) ERRADA. Os bens dominicais não precisam ser desafetados porque 
são justamente aqueles bens que não possuem uma destinação pública 
específica, ou seja, já são, por definição, bens desafetados e, por isso, podem 
ser alienados, desde que observados os demais requisitos legais (interesse 
público, avaliação prévia, licitação etc.). 
 b) CERTA. O uso de bens públicos, em regra, é gratuito, mas nada impede 
que sejam impostas certas limitações com vistas ao atendimento do interesse 
público, a exemplo da cobrança de tarifas (uso oneroso). É o que ocorre, por 
exemplo, nas rodovias objeto de concessão ao setor privado em que há a 
cobrança de pedágio dos usuários. 
 c) ERRADA. Os bens públicos, inclusive os dominicais (ex: prédio público 
abandonado) são imprescritíveis, o que os torna insuscetíveis de usucapião. 
 d) ERRADA. Os bens públicos, de qualquer natureza (uso comum, 
especial ou dominicais) são impenhoráveis. O processo de execução contra a 
Fazenda Pública, em regra, segue o rito dos precatórios. 
 e) ERRADA. As bibliotecas são exemplos claros de bens de uso especial, 
afinal constituem estruturas das quais se vale o Estado para prestar serviços 
ou desenvolver uma atividade pública. Outros exemplos de bens de uso 
especial são: museus, teatros públicos, mercados públicos, cemitérios 
públicos etc. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³E´ 
15. (ESAF ± MIN 2012) Uma das características dos bens públicos é a sua 
imprescritibilidade, o que significa dizer que tais bens não podem 
a) ser alienados. 
b) ser usucapidos. 
c) ser penhorados. 
d) ter destinação para uso particular. 
e) ser objeto de ações por cobranças de dívidas. 
 Comentário: A imprescritibilidade impede que os bens públicos sejam 
objeto de usucapião �RSomR� ³E´��� 2X� VHMD�� QmR� p� SRVVtYHO� D� XP� SDUWLFXODU�
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AQUISIÇÃO DE BENS PÚBLICOS 
O Poder Público pode adquirir bens para o seu patrimônio de diversas 
formas. Esses bens geralmente são privados, mas quando adquiridos 
pelas pessoas públicas convertem-se em bens públicos. 
A doutrina ensina que existem dois tipos de aquisição de bens 
públicos: 
 Aquisição originária 
 Aquisição derivada 
Na aquisição originária não há a transmissão de propriedade 
por qualquer manifestação de vontade. A aquisição é direta, ou seja, não 
existe um proprietário anterior do bem. Exemplo de aquisição originária é 
o da acessão por aluvião, em que a margem ribeirinha se amplia em razão 
da ação das águas. A pesca e a caça também propiciam a aquisição 
originária dos animais. 
Já na aquisição derivada alguém transmite um bem ao 
adquirente mediante certas condições por eles estabelecidas. Exemplo 
de aquisição derivada é a que resulta de contrato de compra e venda13. 
Dito isso, vamos aprender, de forma sucinta, as principais formas de 
aquisição de bens públicos, nos valendo, para tanto, dos ensinamentos de 
Carvalho Filho. 
FORMAS DE AQUISIÇÃO 
Contratos 
Como qualquer particular, o Estado pode celebrar contratos para 
adquirir bens. Além dos contratos de compra e venda, o Poder Público 
também pode celebrar contratos de doação, de permuta e de dação em 
pagamento. 
Assim, por exemplo, é possível que uma entidade privada faça 
doação de bens ao Município ou que um contribuinte em débito com 
tributos estaduais celebre com o Estado um ajuste de dação em 
pagamento. Ingressando no acervo das pessoas de direito público, tais 
bens passarão a ter a qualificação de bens públicos. 
Ressalte-se que os contratos de aquisição de bens podem ser tanto 
de direito privado como de direito público. Os contratos de doação e dação 
 
13 Carvalho Filho (2014, p. 1174) 
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em pagamento, por exemplo, são contratos de direito privado. Já a 
compra de bens móveis necessários aos fins administrativos se caracteriza 
como contrato administrativo, ou seja, trata-se de um contrato de direito 
público. 
Por fim, cabe anotar que a aquisição de bem imóvel objeto do 
contrato, mesmo se efetivada pelo Poder Público, se sujeita a registro no 
cartório do Registro de Imóveis, sem o que a transferência da 
propriedade não se consuma. Em outras palavras, os contratos não 
transferem por si mesmos a propriedade, sendo necessário, ainda, o 
registro no cartório. 
Usucapião 
Embora os bens públicos não possam ser objeto de usucapião, é 
perfeitamente possível que as pessoas de direito público (União, 
Estados, DF, Municípios e respectivas autarquias e fundações públicas) 
adquiram bens por usucapião. Basta que sejam observados os 
requisitos legais exigidos para os particulares em geral, como a posse do 
bem por determinado período, a boa-fé e a sentença declaratória da 
propriedade. Esses bens, uma vez consumado o processo aquisitivo, 
tornar-se-ão bens públicos. 
Desapropriação 
Desapropriação é o procedimento pelo qual o Poder Público, fundado 
na necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, 
compulsoriamente, transfere para si a propriedade de terceiro, 
mediante justa e prévia indenização. 
Os bens desapropriados transformam-se em bens públicos tão logo 
ingressem no patrimônio do ente expropriante. 
Registre-se que a doutrina classifica a desapropriação como forma 
originária de aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum 
título anterior. 
 
A desapropriação é forma originária de 
aquisição de bens públicos. 
 
 
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AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO 
A destinação dos bens públicos pode ser modificada ao longo do 
tempo. Um bem que hoje possui uma destinação pública específica 
amanhã pode não ter mais, e vice-versa. É aí que entram os institutos da 
afetação e da desafetação. 
Se um bem está sendo utilizado para determinado fim público, seja 
diretamente pelo Estado, seja pelos particulares em geral, diz-se que o 
bem está afetado a determinado fim público. Por exemplo: uma praça, 
como bem de uso comum do povo, se estiver sendo utilizada pela 
população, será considerada um bem afetado ao fim público; da mesma 
forma, um prédio em que funcioneum hospital público também estará 
afetado a um fim público, na qualidade de bem de uso especial. 
Ao contrário, caso o bem não esteja sendo utilizado para qualquer 
destinação pública, diz-se que está desafetado. Por exemplo: um imóvel 
do Município que não esteja sendo utilizado para qualquer fim é um bem 
desafetado de fim público; uma viatura policial recolhida ao depósito como 
inservível igualmente se caracteriza como bem desafetado. Os bens 
desafetados, a bem da verdade, são bens dominicais. 
Ocorre que os bens públicos não necessariamente permanecem para 
sempre na mesma categoria em que foram classificados em decorrência 
da sua destinação. Se o bem está afetado e passa a desafetado, ocorre a 
desafetação; se, ao revés, o bem está desativado, sem utilização, e 
passa a ter uma finalidade pública, tem-se a afetação. 
Um exemplo para ilustrar o assunto14: um prédio onde haja uma 
Secretaria de Estado em funcionamento pode ser desativado para que o 
órgão seja instalado em local diverso. Esse prédio, como é lógico, sairá de 
sua categoria de bem de uso especial e ingressará na de bem dominical. A 
desativação do prédio implica sua desafetação. Se, posteriormente, no 
mesmo prédio, for instalada uma creche organizada pelo Estado, haverá 
afetação, e o bem, que estava na categoria dos dominicais, retornará a 
sua condição de bem de uso especial. Outro exemplo é o da 
desestatização (privatização), que também pode render ensejo à 
desafetação. 
Ressalte-se que até mesmo os bens de uso comum do povo podem 
sofrer alteração em sua finalidade. Uma praça pública, por exemplo, pode 
desaparecer em razão de alteração no projeto urbanístico. 
 
14 Carvalho Filho (2014, p. 1167). 
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16. (Cespe ± TJDFT 2014) A afetação e a desafetação dizem respeito ao regime 
de finalidade dos bens públicos, no sentido da destinação que se lhes possa dar. 
 Comentário: De fato, o tema da afetação e da desafetação diz respeito aos 
fins para os quais está sendo utilizado o bem público. Mais precisamente, 
indicam a alteração das finalidades do bem público. São afetados os bens de 
uso comum e os de uso especial; são desafetados os dominicais. Assim, ao se 
transformar bem dominical em bem de uso especial ou em bem de uso comum 
(ex: se terra devoluta é utilizada para a construção de uma repartição pública 
ou de uma praça pública) diz-se que houve afetação. Ao contrário, quando um 
bem de determinada entidade pública que estava afetado à prestação de 
serviços públicos ou quando se destinava ao uso direto da população perde 
essa finalidade e fica sem utilização específica (ex: edifício em que funcionava 
uma repartição pública deixa de ser utilizado ou quando um bem móvel se 
torna inservível) terá ocorrido a desafetação. 
 Gabarito: Certo 
17. (FGV ± OAB 2015) O prédio que abrigava a Biblioteca Pública do Município de 
Molhadinho foi parcialmente destruído em um incêndio, que arruinou quase metade 
do acervo e prejudicou gravemente a estrutura do prédio. Os livros restantes já 
foram transferidos para uma nova sede. O Prefeito de Molhadinho PRETENDE 
alienar o prédio antigo, ainda cheio de entulho e escombros. 
Sobre o caso descrito, assinale a afirmativa correta. 
a) Não é possível, no ordenamento jurídico atual, a alienação de bens públicos. 
b) O antigo prédio da biblioteca, bem público de uso especial, somente pode ser 
alienado após ato formal de desafetação. 
c) É possível a alienação do antigo prédio da biblioteca, por se tratar de bem público 
dominical. 
d) Por se tratar de um prédio com livre acesso do público em geral, trata-se de bem 
público de uso comum, insuscetível de alienação 
 Comentários: vamos analisar cada alternativa: 
 a) ERRADA. A inalienabilidade dos bens públicos não é absoluta. Com 
efeito, segundo o art. 100 do Código Civil, os bens públicos de uso comum do 
povo e de uso especial são inalienáveis, porém, só enquanto estiverem 
afetados à destinação pública. Logo, a partir da desafetação, os bens poderão 
ser alienados, observadas as condições previstas na Lei de Licitações. 
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Interessa-nos, neste tópico, aprofundar alguns aspectos a respeito da 
classificação quanto à exclusividade do uso15. 
Primeiramente, vale saber que o uso comum divide-se, ainda, em 
duas modalidades: o uso comum ordinário e o uso comum 
extraordinário. 
O uso comum ordinário é aberto a todos indistintamente, 
independentemente de qualquer manifestação ou autorização da 
Administração. O uso comum ordinário, ademais, não sujeita o usuário ao 
pagamento de qualquer taxa ou tarifa. Por exemplo, as praças podem ser 
utilizadas, de modo geral, por qualquer cidadão, sem maiores exigências 
ou condicionamentos pelo Poder Público. 
Já o uso comum extraordinário está sujeito a maiores restrições 
impostas pelo poder de polícia do Estado, ou porque limitado a 
determinada categoria de usuários, ou porque sujeito a remuneração, ou, 
ainda, porque dependente de outorga administrativa. É o caso, por 
exemplo, das rodovias. Se for instituída a cobrança de pedágios ou 
imposta a limitação de peso ou altura de tráfego, não obstante se 
mantenha o seu uso comum, este uso passa a sofrer restrições, 
caracterizando o uso extraordinário do bem. Outro exemplo de uso 
extraordinário de bem público, desta feita porque dependente de 
consentimento da Administração Pública como requisito ao uso, seria o 
funcionamento de restaurantes ou agências bancárias em repartições 
públicas ou de bancas de jornal ou quiosques em vias públicas. Carvalho 
Filho chama o uso comum extraordinário de uso especial. 
Passemos agora a tratar do uso privativo dos bens públicos. 
É possível à Administração Pública outorgar o uso privativo de bens 
públicos a determinados particulares. Suponha-se, para exemplificar, o 
uso de calçada por comerciante para a colocação de mesas e cadeiras de 
bar ou o uso de boxe do mercado público por determinado comerciante 
para a venda dos seus produtos. Essa outorga está sujeita ao juízo de 
conveniência e de oportunidade da Administração, podendo ou não ser 
feita mediante remuneração pelo particular. 
Carvalho Filho ensina que são quatro as características do uso 
especial privativo dos bens públicos: 
 
 
15 A classificação é de Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 685). 
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A autorização de uso é precária porque pode ser revogada a 
qualquer tempo, sem ensejar para o particular qualquer direito a 
indenização. Contudo, caso seja outorgada por prazo certo, a revogação 
antes do prazo poderá gerar para a Administração o dever de indenizar o 
particular pelos eventuais prejuízos que ele tenha incorrido. Dessa forma, 
a fixação do prazo retira da autorização o caráter da precariedade. 
Outros atributos da autorização são a unilateralidade (para ela se 
aperfeiçoar depende apenas da manifestação da Administração) e a 
discricionariedade (mesmo se preenchidas as condições, fica a critério 
do administrador a conveniência e a oportunidade do consentimento). 
Ademais, a autorização pode ser gratuita ou onerosa. 
 Todavia, a principal característica da autorização de uso de bem 
público é o predomínio do interesse do particular. Normalmente incide 
apenassobre atividades transitórias, de curta duração. Evidentemente, o 
interesse público também deve estar presente, mas prepondera o 
interesse do particular. 
 Exemplo de autorização de uso é a autorização de fechamento de 
uma rua para a realização de uma festa popular organizada pelos 
moradores do bairro ou a autorização para utilização de um terreno do 
Município para a instalação de um circo. 
PERMISSÃO DE USO 
 A permissão de uso é um ato administrativo unilateral, 
discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a 
Administração Pública faculta a utilização privativa de bem público, para 
fins de interesse público19. 
A permissão, assim como a autorização, pode ser instituída em 
caráter gratuito ou oneroso. Ademais, pode ser concedida por prazo 
indeterminado ou com prazo certo; nesta última hipótese (permissão 
com prazo certo) será denominada permissão qualificada ou 
condicionada. 
 Como se nota, autorização e permissão de uso de bem público são 
institutos bastante parecidos. Não obstante, apresentam algumas 
diferenças. Embora ambas tenham a natureza de atos administrativos 
unilaterais, discricionários e precários, possam ser instituídas em caráter 
 
19 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 691) 
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art. 175 da CF e regulamentada pela Lei 8.987/1995, sempre precedida 
de licitação e formalizada mediante contrato administrativo (contrato 
de adesão). 
CONCESSÃO DE USO 
 A concessão de uso é um contrato administrativo pelo qual a 
Administração Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem 
público, para que a exerça conforme a sua destinação23. 
 Daí já se vê a principal diferença entre as concessões de uso, de um 
lado, e as autorizações e permissões de uso de bens públicos, de outro: 
enquanto a primeira é formalizada por contrato, as demais o são por ato 
administrativo. 
 Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, o contrato de concessão de 
XVR� p� ³GH� direito público, sinalagmático 24 , oneroso ou gratuito, 
comutativo e realizado intuitu personae´� 
Sendo contrato, a concessão, sem dúvida alguma, deve ser 
precedida de licitação (exceto nos casos de dispensa e inexigibilidade), 
não é precária, é sempre outorgada por prazo determinado e só 
admite rescisão (e não revogação) nas hipóteses previstas em lei. 
Ainda segundo a autora, a concessão deve ser empregada 
preferencialmente à permissão nos casos em que a utilização do bem 
público objetiva o exercício de atividades de maior vulto, em que o 
particular assume obrigações e encargos financeiros mais elevados. 
A forma contratual seria mais adequada nesses casos, pois permite 
estabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do ajuste e também fixar as 
condições em que o uso se exercerá, entre as quais a finalidade, o prazo, 
a remuneração, a fiscalização, as sanções etc. Em outras palavras, as 
hipóteses que recomendam a concessão de uso são aquelas em que o 
particular necessita de segurança jurídica, que não lhe é conferida pelo 
ato administrativo de autorização e permissão. 
Como exemplo de concessão de uso de bem público pode-se citar a 
concessão para exploração de mina de água, para lavra de jazida mineral, 
para exploração de estacionamento em aeroportos ou para instalação de 
restaurantes destinados aos servidores em prédios públicos. 
 
23 Maria Sylvia Di Pietro (2009, p. 694) 
24 Bilaterais, em que existe uma reciprocidade entre as obrigações das partes. 
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18. (FGV ± OAB 2015) Manoel da Silva é comerciante, proprietário de uma padaria 
e confeitaria de grande movimento na cidade ABCD. A fim de oferecer ao público um 
serviço diferenciado, Manoel formulou pedido administrativo de autorização de uso 
de bem público (calçada), para a colocação de mesas e cadeiras. Com a autorização 
concedida pelo Município, Manoel comprou mobiliário de alto padrão para colocá-lo 
na calçada, em frente ao seu estabelecimento. Uma semana depois, entretanto, a 
Prefeitura revogou a autorização, sem apresentar fundamentação. 
A respeito do ato da prefeitura, que revogou a autorização, assinale a afirmativa 
correta. 
A) Por se tratar de ato administrativo discricionário, a autorização e sua revogação 
não podem ser investigadas na via judicial. 
B) A despeito de se tratar de ato administrativo discricionário, é admissível o controle 
judicial do ato. 
C) A autorização de uso de bem público é ato vinculado, de modo que, uma vez 
preenchidos os pressupostos, não poderia ser negado ao particular o direito ao seu 
uso, por meio da revogação do ato. 
D) A autorização de uso de bem público é ato discricionário, mas, uma vez deferido 
o uso ao particular, passa-se a estar diante de ato vinculado, que não admite 
revogação. 
 Comentário: vamos analisar cada alternativa: 
 a) ERRADA. O art. 5º, XXXV da CF consagra o princípio da 
LQDIDVWDELOLGDGH� GD� MXULVGLomR� DR� SUHFHLWXDU� TXH� ³D� OHL� QmR� H[FOXLUi� GD�
DSUHFLDomR�GR�3RGHU�-XGLFLiULR�OHVmR�RX�DPHDoD�D�GLUHLWR´��6HQGR�DVVLP��FDVR�
o interessado se sinta lesado por um ato discricionário praticado pela 
Administração, poderá se socorrer junto ao Poder Judiciário. Ressalte-se, 
contudo, que embora o controle judicial também possa incidir sobre atos 
discricionários, ele deve se restringir a exercer controle de legalidade e de 
legitimidade e não de mérito. 
 b) CERTA. Como afirmado anteriormente, o controle judicial também pode 
incidir sobre atos discricionários. No caso, o Judiciário poderia verificar, por 
exemplo, a razoabilidade da revogação do ato sem fundamentação ou, ainda, 
um eventual direito a indenização, caso a autorização tenha sido concedida 
por prazo certo. 
 c) ERRADA. A autorização de uso de bem público é ato discricionário, de 
modo que, mesmo sendo preenchidos os pressupostos, a Administração 
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poderia negar ao particular o direito ao seu uso, por meio da revogação do ato. 
 d) ERRADA. A autorização de uso possui caráter precário, ou seja, ela 
pode ser revogada a qualquer tempo. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³b´ 
19. (FGV ± OAB 2012) A autorização de uso de bem público por particular 
caracteriza-se como ato administrativo 
(A) discricionário e bilateral, ensejando indenização ao particular no caso de 
revogação pela administração. 
(B) unilateral, discricionário e precário, para atender interesse predominantemente 
particular. 
(C) bilateral e vinculado, efetivado mediante a celebração de um contrato com a 
administração pública, de forma a atender interesse eminentemente público. 
(D) discricionário e unilateral, empregado para atender a interesse 
predominantemente público, formalizado após a realização de licitação. 
 Comentários: Segundo Maria Sylvia Di Pietro, a autorização de uso é um 
ato administrativo unilateral e discricionário, pelo qual a Administração 
consente, a título precário, que o particular se utilize de bem público com 
exclusividade, procurando atender predominantemente o interesse do 
particular �RSomR�E´�� 
 1DV� DOWHUQDWLYDV� ³D´� H� ³F´�� R� HUUR� p� D� SDODYUD� ³ELODWHUDO´�� VHQGR� TXH�� QD�
RSomR�³F´��D�SDODYUD�³YLQFXODGR´�WDPEpP�HVWi�HUUDGD��-i�QD�DOWHUQDWLYD�³G´��R�
erro é que a autorização de uso é empregada para atender a interesse 
predominantemente particular,e não público. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³b´ 
20. (Cespe ± Bacen 2013) A concessão de uso de bem público constitui ato 
administrativo de caráter unilateral, por meio do qual a administração pública outorga 
o uso privativo de bem público a determinado particular. 
 Comentários: A concessão de uso de bem público é formalizada mediante 
contrato administrativo, de caráter bilateral, e não por ato unilateral, daí o erro. 
A autorização e a permissão de uso, por sua vez, são instituídas por ato 
administrativo. 
 Gabarito: Errado 
21. (Cespe ± AE/ES 2013) Caso determinada comunidade, desejando comemorar 
o aniversário de seu bairro, decida solicitar o fechamento de uma rua para realizar 
uma festa comunitária, ela deve obter do poder público 
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a) autorização. 
b) permissão. 
c) delegação. 
d) convênio 
e) concessão. 
 Comentário: Como se trata de um evento temporário, de curta duração, o 
instrumento jurídico adequado para permitir a utilização privativa do bem 
público é a autorização. 
 *DEDULWR��DOWHUQDWLYD�³D´ 
22. (Cespe ± AGU 2013) Permissão de uso de bem público é o contrato 
administrativo pelo qual o poder público confere a pessoa determinada o uso 
privativo do bem, de forma remunerada ou a título gratuito. 
 Comentário: O único erro do item é dizer que a permissão de uso de bem 
público é um contrato administrativo quando, na verdade, é um ato 
administrativo. 
 Gabarito: Errado 
23. (Cespe ± PGE/BA 2014) Para a utilização de espaço de prédio de autarquia 
para o funcionamento de restaurante que atenda aos servidores públicos, é 
obrigatória a realização de licitação e a autorização de uso de bem público. 
 Comentário: A instalação de um restaurante exige grandes investimentos 
por parte do particular, tanto para a instalação em si como para a manutenção 
do negócio. Afinal, é necessário adquirir equipamentos, mobiliários, contratar 
funcionários, firmar contratos com fornecedores etc. Dessa forma, o particular 
precisa de segurança jurídica para tocar o negócio; ele não pode ficar sujeito a 
VHU�³GHVSHMDGR´�GR�SUpGLR�S~EOLFR�D�TXDOTXHU�PRPHQWR��VRE�SHQD�GH�QmR�ID]HU�
valer o investimento feito. Em outras palavras, o instrumento jurídico que 
outorga o uso privativo do bem público não pode ser precário, revogável a 
qualquer tempo pela Administração. Daí, portanto, a aplicabilidade ao caso da 
concessão de uso, e não da autorização. A concessão, ao contrário da 
autorização e também da permissão de uso, é firmada por meio de contrato e 
por prazo certo, conferindo a necessária segurança jurídica ao usuário do 
bem. Ademais, por ser formalizada mediante contrato, a concessão de uso 
deve ser precedida de licitação e só pode ser rescindida nas hipóteses legais, 
sendo assegurado ao particular o direito a indenização pelos eventuais 
prejuízos, desde que ele não tenha dado causa ao fim do ajuste. 
 Gabarito: Errado 
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24. (Cespe ± TJ/PI 2012) A autorização de uso é ato administrativo unilateral e 
discricionário pelo qual a administração consente, a título precário, que o particular 
utilize bem público, mas que não pode ser concedida de modo privativo. 
Comentário: De fato, a autorização de uso é ato administrativo unilateral e 
discricionário pelo qual a administração consente, a título precário, que o 
particular utilize bem público. O erro é que a autorização pode sim ser 
concedida de modo privativo. Aliás, a autorização, assim como a permissão e 
a concessão de uso, é justamente um instrumento jurídico, de direito público, 
utilizado para outorgar a uma pessoa ou grupo de pessoas determinadas o uso 
privativo de bem público. Assim, por exemplo, quando a Administração 
autoriza o fechamento de uma rua para a realização de um festejo, está 
permitindo que o bem público de uso comum seja utilizado privativamente por 
aquele grupo restrito de pessoas que participarão da festa. 
Gabarito: Errado 
CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO 
A concessão de direito real de uso é o contrato por meio do qual a 
Administração transfere ao particular o uso remunerado ou gratuito de 
terrenos públicos, ou do respectivo espaço aéreo, como direito real 
resolúvel, por prazo certo ou indeterminado, para que dele se utilize em 
fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo da 
terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das 
comunidades tradicionais ou qualquer outra exploração de interesse 
social26. 
O instituto se assemelha, em certos pontos, à concessão de uso 
simples, mas com ela não se confunde. 
A concessão de direito real de uso representa um direito 
relacionado diretamente ao bem (e não a uma pessoa determinada). 
Ou seja, o direito adere ao bem e o acompanha seja quem for que o 
possua, independentemente das características pessoais do possuidor. 
Dessa forma, como se trata de direito real (e não de direito pessoal), a 
concessão de direito real de uso é transferível por ato inter vivos ou por 
sucessão legítima ou testamentária, a título gratuito ou remunerado, 
como os demais direitos reais sobre coisas alheias. Assim, por exemplo, a 
pessoa pode vender o seu direito de uso do bem a outrem, ou arrolar esse 
direito em seu testamento, para ficar de herança a seus sucessores. 
 
26 Este conceito está no art. 7º do Decreto-Lei 271/1967. 
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Diversamente, a concessão de uso simples confere ao particular 
apenas um direito pessoal e, por isso, não pode ser transferida a 
terceiro sem previsão contratual e anuência expressa da Administração, 
sob pena de rescisão do contrato (Lei 8.666/93, art. 78, VI). 
Além da natureza de direito real, diferencia-se a concessão de direito 
real de uso da simples concessão de uso também em razão da 
possibilidade de ser fixada por prazo indeterminado, o que não é 
admitido para esta última, que deve necessariamente ser firmada por 
prazo certo. 
Ademais, os fins da concessão de direito real de uso são previamente 
fixados no Decreto-Lei 271/1967. Destina-se o uso à urbanização, à 
edificação, à industrialização, ao cultivo ou a qualquer outro que 
traduza interesse social. Na concessão de uso comum nem sempre 
estarão presentes esses fins. 
A concessão de direito real de uso confere ao particular um direito 
real resolúvel, isto é, um direito que se extingue na hipótese de 
ocorrerem determinadas situações previstas na lei ou no contrato. Por 
exemplo, o art. 7º, §3º do Decreto-Lei 271/1967 estabelece que a 
concessão extingue-VH� FDVR� ³o concessionário dê ao imóvel destinação 
diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula 
resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer 
QDWXUH]D´. Desse modo, o Poder Público se garante quanto à fiel execução 
do contrato, assegurando o uso a que o terreno é destinado e evitando 
prejudiciais especulações imobiliárias. 
Nos termos da Lei 8.666/1993, a concessão de direito real de uso 
deve ser precedida de licitação, em regra na modalidade 
concorrência (art. 23, §3º27). O tipo de licitação, isto é, o critério de 
julgamento deve ser o de maior lance ou oferta (art. 45, §1º, IV28). 
Atente que nos demais tipos de outorga que exigem licitação (permissão e 
concessão de uso) não há previsão de modalidade ou tipo de julgamento 
específicos. 
A licitação