Desapropriação: Procedimento e Espécies

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DIREITO ADMINISTRATIVO
DESAPROPRIAÇÃO
É um procedimento administrativo pelo qual o Estado transforma, compulsoriamente, uma propriedade privada em patrimônio público por meio de uma indenização prévia, justa e normalmente em dinheiro.
É um dos institutos de intervenção do Estado na propriedade privada. É diferente das demais intervenções, pois é a única que transforma um bem privado em bem público. Os outros mantêm o bem no domínio privado.
O fundamento jurídico da desapropriação está no Art. 5º, XXIV, CF. O fundamento político é o chamando domínio eminente, um poder de influência e de regulação que o Estado detém em relação a todos os bens que se encontram em seu território.
A competência para legislar as normas de desapropriação é de competência da União. Só ela pode disciplinar o instituto da desapropriação. As normas mais importantes do instituto está no Decreto-Lei nº 3365/41, considerado a Lei geral de desapropriações no Brasil.
É uma forma originária de aquisição da propriedade. Significa que quando o bem ingressa no domínio público pelo caminho da desapropriação, essa forma de ingresso rompe anteriores relações de garantia que atingiam eventualmente esse bem. Portanto, este ingresso de bem tem o poder de desligar eventuais ônus que atinjam este bem. Ex.: Se um imóvel está hipotecado, e este imóvel sofre uma desapropriação, a hipoteca desaparece com o ingresso do bem no domínio público. O eventual credor hipotecário acaba se sub-rogando no direito de recebimento da indenização.
O Poder Expropriante é um poder que decorre do Poder da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado. Em princípio pode atingir qualquer tipo de bem ou direito. Não importando a classificação, espécie ou tipo de bem ou direito. Há desapropriações que incidem tanto sobre bens imóveis, quanto móveis, assim como semoventes, ações de empresas, de água, subsolo, espaço aéreo, também incidem nos aspectos da propriedade como posse, usufruto, domínio útil e até mesmo desapropriação recaindo sobre despojos humanos (cadáveres, para que sejam estudados em faculdades de medicina).
Ocorre que, alguns tipos de bens e direitos não podem sofrer a incidência do instituto da desapropriação como: 
Dinheiro – pois a moeda corrente no país é um meio de troca. A forma de pagamento da própria expropriação. Não haveria sentido pagar em dinheiro a desapropriação praticamente do mesmo dinheiro. Mas nada impede que a desapropriação incida sobre uma coleção de notas raras, de moedas antigas, pois neste caso não é o meio de troca corrente no âmbito nacional.
Direitos Personalíssimos – é impossível que haja a desapropriação desses direitos personalíssimos reconhecidos na Constituição porque eles são uma inerência da pessoa humana e não estão dentro do comércio.
Pessoas – pois as pessoas não são objetos de direitos, e sim, sujeitos de direitos e a desapropriação só recai sobre objetos.
Espécies de Desapropriação:
- Prevista no art. 182, CF: A desapropriação para reforma agrária que atinjam imóveis rurais que descumpram sua função social. Esta espécie é uma desapropriação sancionatória, punitiva, é uma resposta do ordenamento para o indivíduo que não atende a função de sua propriedade. Como caráter punitivo, o proprietário, ao invés de receber a indenização em dinheiro, receberá em Títulos da Dívida Agrária, conhecidas como TDA’s. São notas promissórias resgatadas ao longo do tempo e sacadas contra a União. Portanto essas notas promissórias é a punição para aquele proprietário que não cumpre a função social de sua propriedade rural e é expropriado pelo poder do Estado.
- Prevista no Art. 184, CF: A desapropriação urbanística, de competência exclusiva do Município. Recai sobre imóveis urbanos que descumprem e a sua função social que desatendam as exigências determinadas pelo Plano Diretor, que é uma lei municipal que trata das diretrizes básicas de uso e ocupação do solo urbano. O imóvel que desatenda essas diretrizes descumpre a função social da propriedade urbana, se sujeitando a uma desapropriação. Também possui caráter punitivo, sancionatório e, assim como ocorre na espécie acima, o proprietário não recebe dinheiro como pagamento, e sim Títulos da Dívida Pública.
- Prevista no Decreto-Lei 3365/41, a Desapropriação por Zona: que consiste na possibilidade de desapropriação de uma área maior do que a necessária para a realização da obra a fim de absorver a futura valorização que a obra causará no entorno.
- Desapropriação Indireta: Uma prática ILEGAL, ABUSIVA no qual o Estado pratica um esbulho possessório ilegítimo que consiste na invasão de uma propriedade particular sem qualquer procedimento anteriormente válido, sem nenhum título justificador desta medida. É uma desapropriação de fato que não ocorre dentro dos parâmetros fixados na legislação. Como não cabe, conforme preleciona o Decreto-Lei 3365/41, Ação Reivindicatória contra Poder Público, não resta alternativa ao antigo proprietário senão ingressar com uma Ação Indenizatória por Desapropriação Indireta.
- Desapropriação de Bens Públicos: É admitida na Lei Geral da Desapropriação se for no sentido vertical, ou seja, de entidades federativamente maiores diante de entidades federativamente menores, jamais o contrário. Ex.: A União pode desapropriar bens públicos de qualquer dos outros entes federativos como Estados-membros, municípios e do DF, prosseguindo a hierarquia entre os entes. Presume-se que o interesse público da união é mais importante em face do interesse dos demais entes federativos geograficamente inferiores.
- Prevista no Art. 243, CF, a Desapropriação Confiscatória ou Confisco: ocorre em relação aos bens direcionados para o plantio de psicotrópicos (drogas ou matéria-prima para a produção). Essas glebas de terras serão “expropriadas” sem qualquer tipo de indenização, ou seja, são perdidos em favor da União, que posteriormente tem a obrigação de fornecer esses terrenos para o assentamento de pequenos produtores rurais.
Se uma determinada desapropriação não for revestida de qualquer dessas espécies, será chamada de Desapropriação Ordinária, que pode ser decretada por qualquer entidade federativa tendo indenização paga em caráter prévio, em dinheiro e de um modo justo.
Existem três fundamentos constitucionais para a desapropriação. Quais sejam: 
Desapropriação por necessidade pública – a aquisição do bem é emergencial, indispensável para o atendimento ao interesse público.
Desapropriação por utilidade pública – não é indispensável, emergencial ou urgente, mas sim conveniente e oportuna.
Desapropriação por interesse social – caráter punitivo, sancionatório como as que ocorrem para Reforma Agrária e Urbanística, que sãos as únicas duas Desapropriações no ordenamento jurídico brasileiro que não são pagas em dinheiro. 
Uma característica importante nestas espécies é que sempre há uma destinação pré-definida para o bem que é objeto do procedimento expropriatório.
Procedimento da Desapropriação:
Começa com um Decreto Expropriatório, que é um ato privativo de competência do Chefe do Executivo que são o Presidente da República, Governador do Estado e Prefeito Municipal. Estes cargos podem baixar um Decreto Expropriatório com fundamento numa das formas de Desapropriação supramencionadas.
OBS: Mas no Decreto-Lei 3365/41, prevê que nada impede que o Legislador crie uma lei específica para iniciar um procedimento expropriatório (raríssimo).
A expedição desde Decreto Expropriatório gera diversos efeitos, como:
O desencadeamento do Direito de Penetração - a possibilidade do Estado ingressar no bem para poder fazer medições.
A data do Decreto fixa a condição do bem para fins de indenização. De forma que eventuais benfeitorias realizadas agregadas ao bem posteriormente ao Decreto serão desconsideradas em regra para fins de indenização. Porém, se forem benfeitorias necessárias, mesmo que feitas após a expedição do Decreto, estas serão incorporadas ao direito de indenização. Se for benfeitoria útil, o Poder Público teráde autorizar, uma vez que não é uma benfeitoria necessária, e sim, que apenas agrega valor ao bem, como por exemplo, a construção piscina. Ou seja, para que seja incorporada ao direito de indenização este tipo de benfeitoria (útil) carecerá de autorização expressa do Poder Público. Já as benfeitorias voluptuárias jamais, em hipótese alguma, terá seu valor agregado à indenização.
Estabelecendo a forma de desapropriação, far-se-á uma primeira oferta. Se o particular aceitar, o bem ingressa no patrimônio público e a Desapropriação estará consumada. Se o particular não aceitar, essa crise será solucionada no Judiciário por meio de uma Ação de Desapropriação, que será proposta pelo Poder Expropriante, e no polo passivo o antigo proprietário. Nesta ação, há a intervenção OBRIGATÓRIA do MP como custus legis (fiscal da lei). Nesta Ação de Desapropriação, admite-se a discussão de apenas dois temas, o valor da indenização e eventuais ilegalidades, como por exemplo, o desvio de finalidade.
Instituto da Retrocessão – é um desfazimento da desapropriação. Em termos gerais, seria uma desconstituição da desapropriação nas hipóteses do bem não receber o destino inicialmente previsto no decreto. Se o bem não receber o destino inicialmente previsto no decreto, o antigo dono, mediante o pagamento da indenização corrigido poderia reaver a propriedade. 
A doutrina majoritária entende que a Natureza Jurídica da Retrocessão é real, seria o direito de o antigo dono reivindicar a coisa, de recuperar o próprio bem. Ocorre que, para o exame de Ordem, a natureza jurídica da retrocessão é apenas um direito pessoal e não o direito de reivindicar a coisa, e sim, um direito que se resolveria em perdas e danos.