Apostila de Financeiro

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1. Finanças públicas na Constituição de 1988.
Introdução
A. O direito tributário é um ramo do direito financeiro, e não o contrário. Enquanto o direito financeiro cuida da receita e da despesa do Estado, o direito tributário cuida só de uma parte da receita, os tributos.
B. Definição de Direito Financeiro: “Ramo do direito público que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico”. Kiosho Harada.
C. Primeiro comando orçamentário: CARTA MARGNA da Inglaterra de 1215 – os Barões passaram a exigir aprovação do Parlamento para a criação de receitas tributárias pelo Rei a partir da demonstração das despesas respectivas.
D. No Brasil foi prevista a primeira lei orçamentária na Constituição do Império de 1824, mas a primeira lei orçamentária só veio a lume no ano de 1830.
E. Os órgãos da Administração indireta que figuram como atores do setor privado (empresas públicas e sociedades de economia mista) não se incluem como sujeitos da atividade financeira, regidos pelas normas de direito financeiro, na medida em que suas tarefas são realizadas no âmbito e sob as normas de direito privado.
Quem legisla sobre o direito financeiro? Art. 24, inciso I e II, da CF/88, estabelece que é competência concorrente da União e dos Estados as normas de financeiro e orçamentário. Apesar de não mencionar diretamente, os municípios tem competência suplementar para legislar sobre direito financeiro, art. 30, inciso II e III da CF.
A iniciativa das leis orçamentárias é privativa do Chefe do Executivo, ao contrário da iniciativa para leis sobre direito tributário, que permitem iniciativa concorrente tanto do Legislativo quando do Executivo. “(...) II – circunstância de as leis que versem sobre matéria tributária poderem repercutir no orçamento do ente federado, não conduz à conclusão de que sua iniciativa é privativa do chefe do poder executivo. III – Agravo Regimental Improvido. (RE 590697 ED, Relator(a): Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, julgado em 28/11/2011).
Quais as espécies normativas aptas a veicular normas de direito financeiro? O art. 163, inciso I, prevê que “lei complementar disporá sobre finanças públicas. As normas gerais de direito financeiro, bem como as de direito tributário são veiculadas por lei complementar”.
A lei 4.320/64, lei ordinária materialmente compatível com a CF/88, por esta foi recepcionada. A LC 101/2000, também trata de normas gerais de direito financeiro. Os dispositivos da lei 4320/64 que conflitarem com os dispositivos da LC 101/2000 reputam-se revogados por esta pelo critério cronológico de interpretação.
São, no entanto, reguladas por lei ordinária o art. 165 da CF: PPA, LDO e LO.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
São também regulados por LC os incisos do art. 163 da CF:
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
"O Plenário, por maioria, julgou improcedente pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo governador do Estado da Paraíba contra a Lei 9.755/1998, que dispõe sobre a criação, pelo TCU, de sítio eletrônico de informações sobre finanças públicas, com dados fornecidos por todos os entes federados. Aduziu-se que o portal teria o escopo de reunir as informações tributárias e financeiras das diversas unidades da federação, a fim de facilitar o acesso desses dados pelo público. Observou-se que os documentos declinados no art. 1º da norma adversada já seriam de publicação obrigatória nos veículos oficiais de imprensa das diversas entidades federativas. Ademais, apontou-se que a lei não criaria qualquer ônus novo na seara das finanças públicas, bem como não haveria qualquer penalidade pelo eventual descumprimento – como aquelas relativas às hipóteses de intervenção federal previstas na Constituição – ou, ainda, sanções estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Afastou-se alegação de inconstitucionalidade formal da norma, por suposta ofensa ao art. 163, I, da CF, que exigiria a edição de lei complementar para a regulação da matéria de finanças públicas. Considerou-se que o diploma configuraria norma geral voltada à publicidade, e não norma financeira. A lei inserir-se-ia na esfera de abrangência do direito financeiro, sobre o qual competiria à União legislar concorrentemente, nos termos do art. 24, I, da CF. Frisou-se que não haveria desrespeito ao princípio federativo e que o texto legal inspirar-se-ia na vertente mais específica do princípio da publicidade – a da transparência dos atos do poder público – e enquadrar-se-ia no contexto do aprimoramento da necessária cristalinidade das atividades administrativas, a cumprir o princípio inscrito no art. 37, caput, da CF. Sublinhou-se, ainda, que a norma buscaria mecanismo de consolidação das contas públicas, previsto no art. 51 da LC 101/2000, já declarado constitucional pelo STF. O min. Celso de Mello reputou cuidar-se de legislação de caráter nacional, e não de âmbito federal, que poderia ter válida aplicação e projeção eficacial sobre todas as unidades políticas a compor o Estado federado." (ADI 2.198, rel. min. Dias Toffoli, julgamento em 11-4-2013, Plenário,Informativo 701.)
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessãode garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central.
§ 1º - É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
§ 2º - O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
§ 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
"Constitucional. Estados, Distrito Federal e Municípios: disponibilidade de caixa: depósito em instituições financeiras oficiais. CF, art. 164, § 3º. Servidores públicos: crédito da folha de pagamento em conta em branco privado: inocorrência de ofensa ao art. 164, § 3º, CF." (Rcl 3.872-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 14-12-2003, Plenário, DJ de 12-5-2006.) No mesmo sentido: AI 837.677-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, julgamento em 3-4-2012, Primeira Turma, DJE de 8-5-2012.
2. Orçamento:
2.1. Conceito e espécies
Ato pelo qual o poder legislativo prevê e autoriza o Poder Executivo, por certo período de tempo e em pormenor, a realização de despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Estabelece as necessidades monetárias do Estado em um dado período de tempo. O orçamento reflete a política econômica do governo. Reflete o plano de ação governamental, espelhando a vida econômica do Estado. Não é um mero documento contábil.
Segundo a concepção moderna o orçamento deixa de ser um mero documento financeiro ou contábil para passar a ser um instrumento de ação do Estado. Ele deixa de ser documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir num documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a sociedade. É instrumento representativo da vontade popular.
Aspectos do orçamento:
a) Aspecto político: é um ato político por meio do qual se permite a atuação harmônica e interdependente dos poderes legislativos, executivo e judiciário.
b) Aspecto econômico: orçamento poderá ser equilibrado, deficitário ou superavitário.
Superavitário é o orçamento que gera mais receitas do que despesas.
Equilibrado é quando as receitas são iguais às despesas.
Deficitário: verifica-se quando há mais despesas que receitas.
c) Aspecto jurídico: veículo por meio do qual se preveem receitas e autorizam os gastos.
Conceito de orçamento: o orçamento deixou de ser mera peça financeira e passou a adotar feição de programa de governo. Passa a representar um poderoso instrumento de intervenção na sociedade. Deixa de ter mero caráter fiscal para assumir caráter extrafiscal, ou seja, instrumento para confirmar comportamentos, pressionar determinadas condutas e encaminhar determinadas soluções.
A nova concepção orçamentária cria vinculação da ação do Estado. As finalidades que forem inseridas na peça orçamentária deixam de ser mera ação governamental, mas identificam a solidez de compromissos com o cumprimento de objetivos nela consignados.
Orçamento participativo: caracteriza-se por uma participação direta e efetiva das comunidades na elaboração das propostas orçamentárias do Governo. A sociedade civil é ouvida quando da definição das metas dos programas a serem estabelecidos.
Vinculação do executivo às propostas apresentadas: a visão tradicional, pautada no fato da iniciativa formal das leis orçamentárias ser privativa do chefe do poder executivo, entende que não há obrigatoriedade legal para que as propostas apresentadas tenham caráter vinculativo. Regis Fernandes Oliveira entende que aquilo inserido em decorrência da participação popular deve ser cumprido. (é uma verdadeira forma de democracia direta).
Não existe precisão legal que obrigue o executivo a atender às propostas apresentadas, mas existe determinação no ordenamento que obriga que o Governo ouça as sugestões da população.
LC 101/01
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
O art. 44 do Estatuto da Cidade, diz que a audiência é condição obrigatória para a sua aprovação pela Câmara Municipal.
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Hoje o governante não possui a mesma liberdade que já possuiu na elaboração da peça orçamentária. Diversos dispositivos constitucionais promovem a vinculação da receita, seja para a educação (U 18%; E, DF e M 255 – art. 212).
Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
§ 1º - A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir.
§ 2º - Para efeito do cumprimento do disposto no "caput" deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213.
§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)
§ 4º - Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários.
§ 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição socialdo salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) (Vide Decreto nº 6.003, de 2006)
§ 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que:
I - comprovem finalidade não-lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação;
II - assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades.
§ 1º - Os recursos de que trata este artigo poderão ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e médio, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública na localidade da residência do educando, ficando o Poder Público obrigado a investir prioritariamente na expansão de sua rede na localidade.
§ 2º - As atividades universitárias de pesquisa e extensão poderão receber apoio financeiro do Poder Público.
Essa limitação também refere-se a gastos com saúde, que deve ser fixado por LC, que hoje ainda não existe, sendo regida pelo art. 77 do ADCT:
Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
I - no caso da União: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
a) no ano 2000, o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; e (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que apliquem percentuais inferiores aos fixados nos incisos II e III deverão elevá-los gradualmente, até o exercício financeiro de 2004, reduzida a diferença à razão de, pelo menos, um quinto por ano, sendo que, a partir de 2000, a aplicação será de pelo menos sete por cento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
§ 2º Dos recursos da União apurados nos termos deste artigo, quinze por cento, no mínimo, serão aplicados nos Municípios, segundo o critério populacional, em ações e serviços básicos de saúde, na forma da lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
§ 3º Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da Constituição Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
§ 4º Na ausência da lei complementar a que se refere o art. 198, § 3º, a partir do exercício financeiro de 2005, aplicar-se-á à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o disposto neste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
§ 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes. (Parágrafo único renumerado para § 1º pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
I - no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar prevista no § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá:(Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) Regulamento
I - os percentuais de que trata o § 2º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
II - os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
III - as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
IV - as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
No plano infraconstitucional surgem também outras limitações, como o art. 9º da LC 101:
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
A discricionariedade do governante se encontra no momento da elaboração da peça orçamentária, oportunidade na qual serão estabelecidas quais as prioridades a serem atendidas. Haverá vinculação em relação ao poder público quando forem conhecidos o devedor, a data do pagamento e o montante a pagar.
Se a inexecução puder ser considerada como um excesso de poder, fora dos limites dos discricionários razoáveis, poderá haver questionamento judicial por aquele que tiver interesse jurídico na demanda. Ou seja, ainda que se defendaa não vinculação, devem ser reconhecidos limites para a atuação do poder público no momento da execução orçamentária.
2.2. Natureza jurídica
Há na doutrina divergências, há quem entenda tratar-se de simples ato normativo sem caráter de lei. Estes defendem que o orçamento é uma “lei de meios”, ou seja, um simples instrumentos de arrecadação, configurando mero ato administrativo.
Outros defendem, e essa é a posição prevalente, que é lei em sentido formal.
Há, por fim, os que entendem o orçamento como lei em relação à receita e ato administrativo no tocante à despesa: para a clássica posição de León Duguit, o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo em relação a gastos, porque basta uma operação administrativa para a despesa, e, em relação a arrecadação dos tributos, adquire caráter de lei em sentido material porque gera obrigações fiscais de conteúdo jurídico para o contribuinte e é geral e abstrata.
2.3. Princípios e normas constitucionais orçamentárias
1. PRINCÍPIOS
O mais relevante hoje é o da exclusividade. Estudamos na aula passada. Inclusive fizemos uma questão da AGU dissertativa e vimos que era inconstitucional por ferir o princípio da exclusividade.
Outros não são tão relevantes.
1.1. Princípio da programação: O princípio da programação não é muito importante. Ele já está pautado em uma das palavras que verificamos nas emendas e no próprio aspecto orçamentário que é a compatibilidade. É fazer um orçamento que seja realizado em etapas, que seja compatível. Esta determinado a partir do momento em que as emendas não podem ser incompatíveis entre si e não podem deixar de guardar pertinência com a LDO e PPA.
Material: Todo orçamento está ligado ao plano de ação governamental. Princípio está ligado ao Plano Plurianual.
Conteúdo e forma de programação. Os programas de governo de duração continuada devem constar do plano plurianual, ao qual se subordinam os planos e programas nacionais, regionais e setorias.
Art. 165, §4o da CRFB/1988:
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
1.2. Princípio da Anualidade
Ele é simplório. Diz basicamente que a lei orçamentária anual é anual. Essa é determinação deste princípio, que é importante porque nos primórdios do orçamento público dizia que anualmente a LO deveria autorizar a cobrança dos tributos que estavam instituídos, sob pena de não poderem ser cobrados naquele exercício financeiro. Então, além de tudo que ela já diz, ela devia autorizar a cobrança do IR, IPTU, CSLL e etc. Aí se retirou através de uma EC este princípio. E como cobra-se hoje? Cobra-se pela própria lei tributária. Isto aconteceu quando o direito tributário saiu do orçamentário. Aí ficou nada há entre direito tributário e orçamento. Entendeu-se que a lei tributária já era capaz de gerar a vigência do tributo e obrigação tributária. Não precisa de outra lei ara autorizar a cobrança de tributos já estabelecidos em lei. Houve desvinculação do aspecto financeiro e tributário. Então hoje a LO não precisa autorizar a cobrança dos tributos instituídos em lei. Mas normalmente os concursos gostam de confundir isso com o princípio da anterioridade do exercício financeiro do direito tributário e este não está retirado do sistema, o que está retirado do sistema é a exigência da LO autorizar a cobrança de tributos. Então hoje esse princípio é visto no sentido de que a LO é anual. NÃO QUE ELA DEVE AUTORIZAR A COBRANÇA DOS TRIBUTOS JÁ PREVISTOS e não há relação com a anterioridade do direito tributário.
Característica fundamental da Lei Orçamentária é a sua anualidade, sua periodicidade. Lei orçamentária criada para um exercício financeiro que coincide com o ano civil, 1º de janeiro a 31 de dezembro.
Art. 165, III – orçamento anuais;
§5o A lei orçamentária anual compreenderá: (...)
Princípio da Anualidade Tributária revogado – Retirado do Sistema Impossibilitava a cobrança dos tributos não previstos na lei orçamentária. O Parlamento deveria renovar a cada ano, a autorização para a cobrança dos tributos existentes. Foi definitivamente revogado pela EC 18/65. Importa esclarecer que, nos dias atuais, a cobrança de tributo não necessita estar prevista e autorizada em prévia lei orçamentária. Ficava impossibilitada a cobrança dos tributos não previstos na lei orçamentária. O Parlamento deveria renovar a cada ano, a autorização para a cobrança dos tributos existentes.
1.3. Princípio da Unidade
Estabelece que o orçamento é único. É visto de uma forma atualizada hoje. Significando dizer que dentro da estrutura orçamentária o orçamento é uma peça única. Porém hoje é impossível ter orçamento em peça única dada complexidade. Não se tem portanto a unidade em visão clássica, hoje quando se fala em unicidade se fala em unidade de orientação. Fala-se na compatibilidade. Tenho que ter compatibilidade dentro do orçamento, unidade de orientação política. Ele deve ser harmônico. Isso se percebe quando a CF não autoriza emendas incompatíveis com as leis orçamentárias anteriores (LO com LDO e PPA; LDO com PPA).
Pelo art. 73 da Constituição de 1946, havia a exigência de elaboração de um único documento orçamentário. O Princípio da Unidade orçamentária atualmente, não mais se preocupa com a unidade documental, mas com a unidade de orientação política ou de programação.
Não mais é previsto a elaboração de um único orçamento em um único documento. Preocupa-se com a unidade de orientação política e não com a unidade documental.
Previsão no art. 165, §5o da CRFB/1988: orçamento fiscal, de investimento e da seguridade social.
1.4. Princípio da Universalidade
Todas as receitas e despesas devem estar no orçamento. Então, a partir da ideia da universalidade, tenho que congregar no orçamento todo rol de receita e despesa necessárias para explicitar no orçamento, fazendo com que ele tenha uma forma de fiscalização mais efetiva. Vinculando as receitas e despesas eleva-se a fiscalização orçamentária, que é implementada na maioria dos casos por meio de auditorias. Permite que se tenha uma exata proporção do que gastou e do que arrecadou. Quando se diz que ele deve contemplar todas receitas e despesas, isso quer dizer em “bruto”, especificando as repartições e deduções.
Como assim? Significa que se tenho uma previsão orçamentária de arrecadar com IPVA R$1.000,00 e estou fazendo a LO do RS, não posso pensar “bom, como esses R$1.000 vão ser repartidos com o município, eu, Estado vou ficar com R$ 500 e o município vai ficar com R$ 500, vou lançar na minha LO R$ 500.” Isso é contra o princípio da universalidade, porque ele determina que se coloque todas receitas e despesas no orçamento. Se estou fazendo a LO do RS, eu faço a previsão de arrecadação de IPVA em R$ 1.000 reais e aí, em atenção ao princípio da universalidade, coloco a despesa que contempla a repartição de receitas tributárias em R$500 reais. Ele favorece assim a transparência, para sabermos a origem da receita e destinação da despesa. Assim não posso vincular o valor líquido no orçamento. Na contabilidade chama-se método das partidas dobradas: para todo o crédito haverá um débito e devo contar a história. Devo fazer o balanço patrimonial contando o que entrou e o que saiu.
Volume global, portanto, é toda receita e despesa em bruto.
As parcelas da receita e da despesa devem figurar em bruto no orçamento, sem quaisquer deduções.
Significa, ainda, a inclusão de todas as receitas e despesas, de todas as entidades, no orçamento geral anual. Previsão no art. 165, §5o da CRFB/1988.
O respeito ao Princípio da Universalidade possibilita ao Poder Legislativo ter conhecimento do exato volume global das despesas projetadas pelo Governo.
1.5.Princípio da Legalidade
Ele estabelece que o orçamento é lei. Lembremos que é lei formal, mas materialmente é ato administrativo, porque ele veicula um ato administrativo em sua estrutura.
O orçamento só poderá ser aprovado por lei formal.
Art. 165. Leis de iniciativa doPoder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
É pratica comum, atualmente, a lei orçamentária anual conterá delegação ao Executivo para transferir recursos de uma dotação para outra, fato que não acarreta a violação do princípio da legalidade.
O art. 167, incisos I e II da CF estabelece:
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; (...).
Este dispositivo consubstancia o princípio da legalidade ao estabelecer a vedação ao início de programas ou projetos não incluídos na LOA e a vedação à realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
O princípio da legalidade determina, ainda, a observância sistemática das leis que regulam a gestão pública, lei orçamentária, por exemplo. Exceção: admite-se em situações de urgência a abertura de crédito suplementar por medida provisória. O STF entende que os créditos adicionais somente poderão ser abertos por medida provisória caso reste demonstrada a existência de pressupostos processuais materiais, tais como situações de guerra, comoção interna ou calamidade pública, previstos em rol TAXATIVO na CF (ADI 40048).
Ressalva-se que estar a despesa prevista na lei orçamentária não gera obrigação do governante com aquela despesa, nem direito adquirido de que quer que seja àqueles valores. Aliomar Baleeiro excetua neste último caso as despesas fixas decorrentes de lei ou contrato que podem ser exigidas, mas neste caso o título de exigibilidade é a outra lei, salário por exemplo, ou contrato, remuneração de empresa de construção civil em obra pública.
1.6. Princípio da Transparência Orçamentária – SUPER RELEVANTE
Possibilidade da fiscalização e o controle interno e externo da execução orçamentária.
Art. 165, § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
Retoma critério legais de moralidade nos gastos públicos e verificação em tempo real dos gastos. O que é orçamento transparente? Veio a LRF e estabeleceu este princípio. ELA ESTABELECEU QUE O ORÇAMENTO DEVE SER TRANSPARENTE, que se deve demonstrar tudo no orçamento e não desviar verbas. Quando a pessoa faz orçamento ela deve divulgar a despesa para que a população saiba o que está acontecendo com o poder público. Antes da LRF era comum justificar para população através de balanço como era realizada a despesa. Aí a LRF disse que deveria ser acabada a história do orçamento pro forma, que ele deveria ser entendido por leigos. Aí diz no art. 48: Fixação de instrumentos de transparência na gestão fiscal.
LRF, art. 48:
Art. 48.: São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). - o que está sendo estipulado? O princípio da transparência orçamentária, essa EC, acrescentou dentro do orçamento público, a figura do orçamento participativo na esfera estadual e federal. Mas há diferença entre o que foi dito pro esta lei e pelo estatuto da cidade, que já faz essa previsão de orçamento participativo. Mas se pegarmos o que diz o estatuto da Cidade, ele diz que é obrigatório no município como condição para aprovação das leis orçamentárias. Então é uma condição para aprovação das leis que se fala dentro do critério do orçamento participativo que ele seja feito para aprovar as leis orçamentárias. Então se não é formulado orçamento público não pode a Assembléia aprovar. Um já na LRF a determinação é bem mais “suave”, porque é obrigatório como condição de aprovação do CN ou AL? Não, mas é recomendação para ter transparência orçamentária. MAS NÃO É CONDIÇÃO PRÉVIA para APROVAÇÃO. ELA É UMA ORIENTAÇÃO ENQUANTO O ESTATUTO DA CIDADE É OBRIGAÇÃO, UMA CONDIÇÃO OBRIGATÓRIA.
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
ISSO APLICOU QUE HOJE É OBRIGAÇÃO ter-se um portal da transparência que afirma o gasto em tempo real. Esses portais são relevantes porque é possível verificar a execução orçamentária em tempo real. 
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Aqui ele só faz a exigência de um sistema integrado, um sistema integrado de controle de receita e despesa que atenda os padrões mínimos exigidos pela União. É um sistema contábil informatizado que muitos municípios ainda não tem. Muitos fazem ainda o jogo de receita e despesa em documentos físicos.
Na esfera feral temos o SIAF. Há uma orientação de que todo os entes tenham esse sistema, mas como ele é muito caro nem todos os municípios tem.
Então três inserções são dadas para os princípios da transparência orçamentária. O art. 48 inovou por orientar o orçamento participativo m nível estadual e federal, afirmou a existência de portais da transparência nas três esferas de governo com a execução dos gastos em tempo ral e sistema integrado de contabilidade, informatizado, que permita controlar a execução orçamentária de forma mais efetiva e fiscalizável.
1.7. Princípio da Publicidade Orçamentária
Observância da publicidade no que tange as leis orçamentárias Art. 165, §§3º e 7º , Art. 48 e 49 da LRF.
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
Não é relevante, porque quando analisamos transparência analisamos a publicidade. Ademais, como o orçamento é lei ele é público, porque a lei é pública. Não é relevante mai hoje porque ele é superado pela transparências, mas evidentemente não podemos falar que o orçamento não é público.
1.8. Princípio da Não-Vinculação de Receita de Impostos / Não- Afetação
Nos exatos termos do art. 167, IV da CRFB/1988, fica vedada a vinculação da receita de imposto a órgão, fundo ou despesa.
Permitida a vinculação apenas nas exceções previstas pela própria Constituição EC 42/2003, quais sejam:
a) repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159) b) destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (art. 198, §2o) c) manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212);
d) para realização de atividades de administração tributária (art. 37, XXII);
e)prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (art. 165, §8o) ;
f) para o Fundo Social de Emergência (art. 71 do ADCT);
g) a vinculação de impostos estaduais e municipais para a garantia ou contragarantia à União para pagamento de débitos com ela (art. 167, §4o);
h) outras vinculações da Receita Tributária: art. 204, parágrafo único /art. 216, §6 / arts. 79 e 80 ADCT / art. 82 ADCT.
BASTANTE RELEVANTE.
Começamos para criar critério do princípio da não vinculação da receita de imposto.
O relevante ponto dentro deste princípio é a parte final, que está referindo somente para impostos, que não quer dizer não afetação da receitade tributos, mas sim de IMPOSTOS. Lembrando que tributo é gênero e espécie é imposto. O STF classifica o tributo em cinco espécies.
Quando se fala nisso, somente o imposto pode ser não vinculado. A taxa pode ser vinculada. A criação da taxa é inclusive vinculada. Ela é vinculada a uma atuação do estado. A taxa é vinculada a duas coisas: ao exercício do poder de polícia ou utilização efetiva ou potencial de serviço público específico e divisível que é posto à disposição do contribuinte, como a taxa de coleta de lixo, expedição de passaporte e etc.
A contribuição de melhoria também pode ser criada um critério de vinculação, porque ela é criada para custear uma obra pública da qual decorre valorização imobiliária. O empréstimo compulsório tem várias possibilidades, devendo sua arrecadação ser vinculada à despesa que fundamentou sua instituição. Se instituir em virtude de guerra, tenho que destinar para guerra, se em razão de investimento urgente ou relevante interesse nacional também a esta finalidade deve ser colocado o tributo.
Ainda a vinculação ocorre com as contribuições especiais. Contribuição tem uma finalidade constitucional a ser atingida. Toda arrecadação vai para uma finalidade constitucional dependendo do que estou arrecadando. Ex: para previdência social tem que ir para previdência, para custeio do serviço de iluminação tem que ser necessariamente para siso.
Passamos a perceber que todos os tributos, à exceção do imposto, tem que ter caráter vinculativo. Já o imposto é não vinculado e ele é NÃO VINCULADO NA ENTRADA E NA SAÍDA. No direito tributário estudamos que ele é não vinculado na saída, e no financeiro estudamos que ele não é vinculado na entrada. O que significa dizer isso? No direito tributário diz que é não ter relação de troca e utilidade, eu pago imposto e o governo não precisa me dar nada em troca.
Então o governo gasta no que bem entender a arrecadação de imposto. Entra livre nos cofres públicos e sai dos cofres de acordo com a vontade do executivo de requerer ao legislador a sua aplicação. Por isso que hoje se arrecada mais imposto que qualquer outra espécie tributária.
E aí ele é não vinculado a órgão, fundo ou despesa. Quando tratamos sobre isso afirmamos que ele não é previamente vinculado a qualquer [órgão fundo ou despesa antes de ser arrecadado e se for é inconstitucional. Esta é a regra.
Mas temos algumas exceções:
a) repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159)
b) destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (art. 198, §2o)
c) manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212);
d) para realização de atividades de administração tributária (art. 37, XXII);
e) prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (art. 165, §8o) ; - é quando o governo tem arrecadação mas não tem CAIXA. Aí realizo uma operação de crédito para adiantar a receita. E porque posso dar os impostos para isso? Porque devemos pensar que quem vai ter dinheiro para emprestar é um banco, que pode inclusive ser privado. Um banco tem mais dinheiro que o estado, município, união. Aí pede-se “empréstimo” para o banco que vai acabar recebendo muito mais de volta. Mas o banco diz que ele pode emprestar o dinheiro só que dentro deste empréstimo ele depende de uma garantia de que haverá pagamento. Aí ele vai tentar pegar alguma coisa do estado para que o banco conceda o empréstimo. Ocorre que os bens públicos são impenhoráveis não podendo se submeter à prestação de garantias. Aí o banco diz: posso cobrar produto de contribuição? Não, porque já é vinculada. E de taxa? Não, porque é vinculada. Então a única coisa que sobra para o ente é o imposto. Terá de ser dada garantia para operação do crédito o imposto. Então a constituição falou isso porque é a única coisa que sobra para se dar em garantia.
Quando o poder público realiza empréstimo, uma operação de crédito, elas precisam de aprovação do poder legislativo, em regra o SF, então não é o governante que decide quando ele vai tirar empréstimo, quem decide é o poder legislativo. Tanto que a CF diz que a lei orçamentária ...autorização para contratação de crédito para antecipação de receita.
E esta é a forma de arrecadar dinheiro. Ou posso emitir títulos da dívida pública ou empréstimo. O que é título da dívida? É uma promessa de pagamento. E a emissão depende de autorização. Mas como ninguém compra de alguns estados e municípios, acaba-se utilizando empréstimos e dando como garantia o valor da arrecadação dos impostos. O título é diferente, compra quem quiser e que supostamente irá receber no futuro por valor maior, mas é uma atividade de risco porque nem sempre se paga. Já a contratação de crédito, que é empréstimo, será vinculada a receita de imposto e por isto é muito mais certa.
f) para o Fundo Social de Emergência (art. 71 do ADCT);
g) a vinculação de impostos estaduais e municipais para a garantia ou contragarantia à União para pagamento de débitos com ela (art. 167, §4o); - por exemplo: um município quer construir uma terceira perimetral aí ele pede no banco um empréstimo de 10 milhões para fazer obra. O banco diz que empresta e pede a razão. Se ele diz que é para pagar servidor o banco não permite porque é contra lei de responsabilidade fiscal. Mas aí ele diz que é sim para obra. Aí o banco empresta e pede em garantia 50% do valor do IPTU, Porém, considerando que é um município pequeno ele deve dar além de 50% do ITPU, deve fazer com quem a união assine como garantidora deste empréstimo. Aí o prefeito pede para união ser fiadora. Aí a união diz que assina mas como CONTRAGARANTIA de que vai pagar a garantia que está dando, a união pede 50 % do IPTU, Então a união vai exigir uma contragarantia.
Obs.: não pagamento de precatório não dá causa de intervenção. Só é possível intervenção se houver desrespeito à ordem de pagamento cronológico dos precatórios.
h) outras vinculações da Receita Tributária: art. 204, parágrafo único / art. 216, §6 / arts. 79 e 80 ADCT / art. 82 ADCT.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
I - despesas com pessoal e encargos sociais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
II - serviço da dívida; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Art. 216.
§ 6 º É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
I - despesas com pessoal e encargos sociais; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
II - serviço da dívida; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de formadescentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 71, de 2012)
Art. 80/81 do ADCT – FUNDO DE ERRADICAÇÃO DA POBREZA.
ADCT - Art. 82. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate á Pobreza, com os recursos de que trata este artigo e outros que vierem a destinar, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)
§ 1º Para o financiamento dos Fundos Estaduais e Distrital, poderá ser criado adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS, sobre os produtos e serviços supérfluos e nas condições definidas na lei complementar de que trata o art. 155, § 2º, XII, da Constituição, não se aplicando, sobre este percentual, o disposto no art. 158, IV, da Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
§ 2º Para o financiamento dos Fundos Municipais, poderá ser criado adicional de até meio ponto percentual na alíquota do Imposto sobre serviços ou do imposto que vier a substituí-lo, sobre serviços supérfluos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)
§ 3° Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição Federal, o percentual referido no caput será nulo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).
IMPORTANTE: DESVINCULAÇÃO DAS RECEITAS DA UNIÃO – com objetivo de livrar-se parcialmente das vinculações obrigatórias (EC42) prorrogou os efeitos da EC27. Durante o período previsto pelo texto constitucional há a desvinculação de órgão, fundo ou despesa de 20% da arrecadação de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, incluindo adicionais e acréscimos.
Os cálculos de transferência constitucional tributária estão livres da subtração de 20%, não sendo assim afetadas pelos efeitos da DRU.
No caso dos valores vinculados ao ensino, a EC 59/09 trouxe uma determinação para reduzir progressivamente essa porcentagem. Determina o novo dispositivo que a desvinculação, em 2009, seria de 12,5%; em 2010, 5%; e em 2011, nula. Ou seja, o valor vinculado para o ensino, de 18%, que com o surgimento da DRU sofria uma redução de 20%, passou a sofrer redução nos termos trazidos pela EC 59/09.
Entretanto, em dezembro de 2001 foi promulgada a EC 68 que prorrogou o DRU para até 2015. Nestes termos o art. 76 do ADTC:
Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2015, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).
§ 1° O disposto no caput não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, na forma do § 5º do art. 153, do inciso I do art. 157, dos incisos I e II do art. 158 e das alíneas a, b e d do inciso I e do inciso II do art. 159 da Constituição Federal, nem a base de cálculo das destinações a que se refere a alínea c do inciso I do art. 159 da Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).
Art. 153, parágrafo 3º: este artigo trata sobre a incidência apenas de IOF nas operações com ouro, quando definido como ativo financeiro ou instrumento cambial, caso em que a alíquota mínima será de 1%, assegurada a transferência do montante arrecadado pela União, de 30% para o E, DF ou TERRITÓRIO, conforme origem e 70% para o estado de origem.
Art. 157, inciso I: pertencem aos estados e DF o produto da arrecadação do imposto de renda da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos à qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem.
Art. 158, inciso I e II: pertencem aos Municípios o produto da arrecadação do imposto de renda da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos à qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; II – pertencem aos Municípios 50% do produto da arrecadação do ITR, relativamente aos imóveis nele situados, cabendo a totalidade na hipótese de fiscalização e cobrança pelos Municípios que assim optarem, desde que implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal.
Art. 159. A união entregará: (ALÍQUOTAS)
I – do produto da arrecadação dos impostos de renda e provento de qualquer natureza e sobre produtos industrializados 48% na seguinte forma:
a) 21,05% ao fundo de participação dos estados e DF.
b) 22,05% ao fundo de participação dos municípios;
c) (...)
d) 1% ao fundo de participação do município que será entregue no primeiro decênio do mês de dezembro de cada ano.
II – do produto da arrecadação do IPI, 10% para os estados e DF, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.
Art. 159. A união entregará: (BASE DE CÁLCULO)
I - do produto da arrecadação dos impostos de renda e provento de qualquer natureza e sobre produtos industrializados 48% na seguinte forma:
c) 3% para aplicação em programas de financiamento do setor produtivo das regiões norte, nordeste e centro oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do nordeste metade dos recursos destinados à região, na forma que a lei estabelecer.
1.9. Princípio do equilíbrio: estabelece que as receitas devem ser iguais às despesas. Exceção no art. 167, parágrafo 3º, que prevê:
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
Este dispositivo permite que os recursos que em decorrência de veto, rejeição, ou emendas, sobrarem, sejam aproveitados mediante abertura de créditos suplementares e especiais, condicionado o aproveitamento à autorização legislativa. Em razão da crise do liberalismo de 1929, permite-se orçamentos deficitários como meio de combater crise, recessão e depressão econômica. Nestes casos permite-se o desequilibro orçamentários em que se faz mais despesas do que se obtêm receitas, gerando endividamento através de crédito público.
A CF não contempla tal princípio e, por esta razão seria possível afirmar a desnecessidade de sua observância. Contudo, a LRF demonstra que apesar de não se tratar de uma diretriz constitucional, a busca pelo equilíbrio está presente em suas disposições.
1.10. Princípios da especialização, especificação ou discriminação:
As receitas e despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.
Lei 4.320/64: Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
Exceções: a) reserva de contingência: dotação genérica, global, colocada na LOA para atender passivos contingentes e outras despesas imprevistas; b) programas especiais de trabalho: possibilidade de custeio por dotação global no caso dos programas que por sua natureza não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa.
Lei 4.320/64:
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outrasaplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
2. NORMAS CONSTITUCIONAIS ORÇAMENTÁRIAS – ESTUDAR COM MATERIAL DA VERBO E TRF1 (TRIBUTÁRIO 02).
Iniciemos com a análise da CF sobre o tema:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesasdistintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Vide Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
QUESTÕES:
1. Houve um grande alvoroço quando os parlamentares da Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional elevaram a previsão de receita da União para 2011 em R$ 22,8 bilhões. Muitos consideraram a estimativa irrealista e destinada unicamente a acomodar o aumento de gastos que deputados e senadores fizeram no orçamento. Esse “exagero” na reestimativa da receita foi um dos argumentos utilizados pelo governo para “contingenciar” R$ 50,1 bilhões nas despesas orçamentárias e, dessa forma, garantir a obtenção da meta de superávit primário deste ano.
Valor Econômico, 22/9/2011 (com adaptações)
A respeito dos temas abordados na matéria jornalística acima, julgue os itens a seguir.
A meta de superávit, mencionada no texto, deve constar da LDO, conforme determinação explícita da Lei de Responsabilidade Fiscal. CORRETO.
2. A prerrogativa da autonomia financeira dos poderes visa impedir o Poder Executivo de causar, em desfavor do Poder Judiciário, do Poder Legislativo e do MP, um estado de subordinação financeira capaz de comprometer, pela gestão arbitrária do orçamento, a independência político-jurídica dessas instituições. CORRETO.
3. As despesas empenhadas, não liquidadas e não pagas até 31 de dezembro são consideradas restos a pagar processados. ERRADO. Serão consideradas não processadas.
4. A LOA do município deverá incorporar as diretrizes e as prioridades do plano diretor aprovado por lei municipal - CORRETA - CONFORME O ESTATUDO DAS CIDADES § 1o DO ART 40 "O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
2.4.Normas gerais de direito financeiro (Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964).
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros . (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as despesas próprias dos órgãos do Govêrno e da administração centralizada, ou que, por intermédio dêles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
§ 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o calculo das cotas terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior aquele em que se elaborar a proposta orçamentária do governo obrigado a transferência.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.
§ 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.
§ 2° O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis sòmente se incluirá na receita quando umas e outras forem especìficamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que jurìdicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício.
§ 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orçamento.
Art. 8º A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão do Govêrno ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º, incisos III e IV obedecerá à forma do Anexo n. 2.
§ 1° Os itens da discriminação da receita e da despesa, mencionados nos artigos 11, § 4°, e 13, serão identificados por números de códigos decimal, na forma dos Anexos ns. 3 e 4.
§ 2º Completarão os números do código decimal referido no parágrafo anterior os algarismos caracterizadores da classificação funcional da despesa, conforme estabelece o Anexo n. 5.
§ 3° O código geral estabelecido nesta lei não prejudicará a adoção de códigos locais.
QUESTÕES:
1. A Lei n.º 4.320/1964, diploma legal sobre normas gerais de direito financeiro, recepcionada pela CF como lei complementar até a edição da norma prevista em seu art. 165, § 9.º, teve alguns de seus conceitos e procedimentos alterados ou acrescidos pela LRF. Nesse sentido, é correto afirmar que a LRF: incluiu no conceito de dívida fundada não só as dívidas com prazo de resgate superior a doze meses, como conceituado pela Lei n.º 4.320/1964, mas também aquelas inferiores a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.
A dívida consolidada ou fundada a que se refere o artigo 29, I da LRF já era definida pelo artigo 98 da Lei 4320 nos seguintes termos:
"Art. 98. A dívida fundada compreende os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamentos de obras e serviços públicos"
O § 3º do art. 29 da LRF afirma que as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento também integram a dívida pública consolidada.
As consequências, sob o aspecto contábil, é que as operações de crédito de prazo inferior a doze meses são consideradas como Dívida Flutuante e inseridas no Passivo Financeiro. Com a LRF, se a receita deste tipo de operação de crédito estiver no orçamento a mesma deve ser colocada no Passivo Permanente, como Divida Fundada.
2. A Lei n.º 4.320/1964, diploma legal sobre normas gerais de direito financeiro, recepcionada pela CF como lei complementar até a edição da norma prevista em seu art. 165, § 9.º, teve alguns de seus conceitos e procedimentos alterados ou acrescidos pela LRF. Nesse sentido, é correto afirmar que a LRF
a) restringiu a realização das operações de crédito por antecipação de receita, antes permitidas a qualquer tempo pela Lei n.º 4.320/1964, para somente após o segundo mês do início do exercício financeiro. INCORRETA: As operações de crédito por antecipação eram permitidas a qualquer tempo uma vez que representam exceção ao princípio da exclusividade, podendo já estar previstas no orçamento. A LRF, no entanto, restringiu a realização dessas operações estabelecendo o prazo de dez dias de início do exercício. (art. 38, I) e não após o segundo mês do início do exercício financeiro.
b) previu a programação de despesas plurianuais a serem incluídas nas metas fiscais, quando a Lei n.º 4.320/1964 restringe-se às despesas do orçamento anual. INCORRETA: Não há previsão de despesas plurianuais a serem incluídas nas metas fiscais na LRF. As metas fiscais constantes do Anexo de Metas Fiscais são anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública para o exercício a q se refere e para os dois seguintes (LRF, art. 4º).
c) incluiu no conceito de dívida fundada não só as dívidas com prazo de resgate superior a doze meses, como conceituado pela Lei n.º 4.320/1964, mas também aquelas inferiores a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento. CORRETA.
d) introduziu o conceito de empresa estatal dependente como toda empresa controlada por ente público que receba recursos dessa mesma entidade. INCORRETA: O conceito de empresa estatal dependente não é toda empresa controlada que receba recursos públicos, mas sim aquela que receba do ente controlador recursos para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral, conforme se extrai do artigo 2º, incisos II e III da LRF.
e) vedou a inscrição de restos a pagar nos dois últimos quadrimestres do mandato de titular de poder ou órgão. INCORRETA: É vedado ao titular de poder ou órgão contrair obrigação de despesa nos dois últimos quadrimestres (LRF, art. 42).
3. Despesa pública: conceito e classificação. Princípio da legalidade. Técnica de realização da despesa pública: empenho, liquidação e pagamento. Disciplina constitucional e legal dos precatórios.
Conceito: “conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público para o funcionamento dos serviços públicos” – ALIOMAR BALEEIRO
A despesa pública pode ser entendida como a aplicação de certa quantia em dinheiro pela autoridade ou agente público competente dentro de uma autorização legislativa para execução de um determinado fim, a cargo do governo.
A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesas, serão acompanhados de estimativa de impacto orçamentário (no exercício de vigência e nos dois subseqüentes), além de declaração do ordenador de que o aumento tem adequação com a LOA e compatibilidade com a LDO e PPA.
Baleeiro aponta três causas de crescimento real da despesa pública, constatando que é crescente a extensão da rede de serviços públicos, motivando maior destinação das rendas à satisfação destas necessidades:
a) o incremento da capacidade econômica do homem contemporâneo, sobretudo devido ao aperfeiçoamento da técnica de produção e, portanto, da produtividade;
b) a elevação do nível político, moral e cultural das massas sob o influxo de idéias-forças, que levam os indivíduos a exigir e a conceder mais ampla e eficaz expansão dos serviços públicos;
c) as guerras, que de lutas entre grupos armados, restritos, assumiram o caráter de aplicação total das forças econômicas e morais, humanas, enfim, do país na sorte do conflito.
O autor nota ainda como causa para o aumento da despesa pública os erros e vícios políticos e administrativos, entendendo estes sem significação percentual de relevo. Exemplifica com as ações demagógicas, onde as decisões dos órgãos de poder público quanto às dotações orçamentárias sofrem, por vezes, a influência de interesses eleitorais, distorcendo o ideal de interesse público.
Cite-se, a título de ilustração de aumento desnecessário da despesa pública, as bruscas alterações que diferentes governos que se sucedem à proa da entidade federativa impõem aos planos de ação pública.
Seja por motivação ideológica, finalística ou política, o início de um novo governo tem por costume, ao menos na tradição brasileira, romper com parte do planejamento traçado pelo governo anterior, imprimindo nova direção aos trabalhos da Administração Pública.
Com razão, pois, veio o Plano Plurianual a coibir esta prática, ao estender um horizonte de metas e programas além dos três últimos anos de mandato do governante que o propôs, atingindo o primeiro quarto do governo sucessor, permitindo racionalização e estabilidade