ONGs e o combate à pobreza

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oONGs
e o Combate
à Extrema
Pobreza
GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO
SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Governo do Estado de São Paulo
Governador 
Geraldo Alckmin 
Secretaria de Desenvolvimento Social - Seds
Secretário 
Rogerio Hamam
Secretário-adjunto 
Henrique Alberto Almirates Júnior
Chefe de gabinete 
Carlos Alberto Fachini
Escola de Desenvolvimento Social - EDESP
Equipe Técnica
André Luiz Machado de Lima
Rose Rita Aparecida Junquetti
Vera Teresa Alves
Fundação do Desenvolvimento Administrativo - Fundap
Diretor executivo 
Wanderley Messias Da Costa
Diretora técnica 
Lais Macedo de Oliveira
Coordenadora 
Fátima Justo Cortella
Equipe técnica Fundap 
Ana Sílvia Montrezol Antunes
Andréa Correa
Divane Alves da Silva
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 3
Em uma época em que todos lutamos 
pela superação da extrema pobreza, 
o tema de nosso curso já mostra a 
importância desta segunda videocon-
ferência organizada pela Escola de 
Desenvolvimento Social, a Edesp, em 
parceria com a Fundap.
A partir do título “ONGs e o Combate 
à Extrema Pobreza”, o objetivo deste 
curso é capacitar e aprimorar o tra-
balho das ONGs, profissionalizadas 
e parceiras do Estado, a atuarem de 
forma a fortificar a agenda relativa ao 
combate à extrema pobreza.
Nesse contexto, este curso será um 
importante instrumento para o for-
talecimento do Programa São Paulo 
Solidário, executado pelo governo do 
Estado desde 2011, e que tem a meta 
de promover a mobilidade social das 
pessoas que vivem com algum tipo de 
privação social.
Todo o conteúdo será pautado a 
partir do papel das ONGs dentro 
da Política de Assistência Social, 
o que inclui apresentação de prá-
ticas inovadoras e o envolvimento 
da Rede de Supervisão na política 
socioassistencial. 
Para que toda a programação seja 
cumprida de forma eficaz, a forma-
tação se dará em três módulos, num 
total de 6 aulas, com uma carga 
horária de 4 horas cada. Isso significa 
um total de 24 horas/aula. Em todo 
o Estado, 2000 profissionais devem 
participar desta capacitação. 
cu
rs
oONGs e o 
Combate à 
Extrema
Pobreza
Além da transmissão da video-
conferência, serão desenvolvidas 
atividades no Ambiente Virtual de 
Aprendizagem da EDESP. O acom-
panhamento da videoconferência e 
a realização das atividades conferi-
rão aos participantes certificado de 
participação.
Espero que aproveitem. 
Um bom curso a todos. 
Rogerio Hamam
Secretário de Estado de 
Desenvolvimento Social
Outubro 2013
SUMÁRIO
A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: 
COMO CHEGAMOS ATÉ AQUI ............................. 6
ENTIDADES SOCIAIS NA PRESTAÇÃO 
DE SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS .............. 24
INOVAÇÕES E MELHORES PRÁTICAS .............. 40
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, RESULTADOS 
E ENVOLVIMENTO DA REDE: FORTALECENDO 
A GESTÃO DAS ENTIDADES ............................. 54
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 5
6 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
É assistente social. Exerceu a 
Gestão Social Nacional, Estadual e 
Municipal. Atualmente é professor 
em cursos livres, de extensão e 
especialização, além de diretor 
executivo da Consultoria Agenda 
Social e Cidades. Desde 2009, 
trabalha e estuda de forma continuada 
estratégias para combater a pobreza. 
Escreve diariamente para o site
<http://www.marcelogarcia.com.br>.
* Texto revisado em 2013.
6 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
A ASSISTÊNCIA 
SOCIAL NO BRASIL: 
COMO CHEGAMOS 
ATÉ AQUI* 
Marcelo Garcia
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 7
Escrevi a primeira versão deste texto para o primeiro curso da 
Escola de Desenvolvimento Social 
de São Paulo (Edesp), que realizou 
ampla capacitação dos gestores 
públicos da assistência social 
de todo o Estado de São Paulo. 
Compartilhei naquele momento, 
e refaço a seguir, a minha leitura 
sobre a história da política de 
assistência social no Brasil. 
Agrego um recorte sobre o papel 
das entidades sociais na trajetória 
da assistência social no país.
Mantive no texto os movimentos 
marcados que nos trouxeram até 
aqui e quais são os desafios para 
que uma agenda possível, realista 
e concreta consolide a assistência 
social como política pública, e não 
como estratégia utilizada para fazer 
a gestão diária da pobreza.
Uma questão fundamental nesse 
debate é entender o papel das enti-
dades sociais ou das organizações 
não governamentais na estrutura-
ção das redes de proteção social 
no Brasil. Não podemos deixar de 
compreender que até a Constituição 
de 1988 a assistência social não era 
uma política pública e muito menos 
dever do Estado. Navegava, assim, 
no campo da filantropia e da cari-
dade, exercidas e organizadas de 
forma direta por entidades e organi-
zações não governamentais.
O desenho histórico da assistência 
social no Brasil evidentemente tem 
o traço inequívoco das experiên-
cias das entidades sociais e não 
governamentais.
Na organização de minhas leituras, 
vivências, percepções e estudos, 
resumo um pouco do debate que 
venho fazendo com um grupo de 
assistentes sociais desde 1991, 
quando ainda era estudante do curso 
de serviço social da Universidade 
Federal Fluminense (UFF).
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 7
8 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
As práticas de proteção social não são recentes no Brasil. 
Mas essas ações, e mesmo os 
programas voltados para a prote-
ção, foram realizadas sempre sob 
o manto da caridade, da solidarie-
dade ou da filantropia, marcadas 
por uma “responsabilidade” de 
fundo ético ou religioso.
A Constituição de 1988 deu enorme 
guinada em direção à concepção da 
proteção social como direito. A par-
tir daquele ano, a assistência social 
ganhou o status constitucional de 
política de seguridade social, pas-
sando a ser um direito do cidadão, 
e não um “favor” do Estado ou de 
entidades filantrópicas.
Essa concepção, porém, só foi 
regulamentada na Lei Orgânica da 
Assistência Social (LOAS), que, em 
1993, consolidou um novo modelo de 
proteção social para o Brasil. Cinco 
anos depois da promulgação da 
Constituição, a LOAS traçou novos 
caminhos para viabilizar a estrutu-
ração de um sistema de garantia 
de direitos. No entanto, o antigo 
demorou a dar lugar ao novo e 
ainda permaneceu, como protago-
nista das ações na área, a antiga 
série histórica. A série histórica é 
constituída de um conjunto de ins-
tituições que atuam de forma muito 
marcada por ações e metodologias 
que não reconhecem o Estado 
como a inteligência do processo 
de definição e condução das estra-
tégias de proteção social.
Em 2013, a Constituição completa 
25 anos, e a LOAS, 20 anos. Porém 
ainda falta muito para que possa-
mos consolidar a política de assis-
tência social como direito universal, 
e não um espaço pontual de ajuda, 
caridade ou filantropia.
Vamos rever a história desde 1989 
até hoje.
Filantropia e caridade: 
o direito 
como favor
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 9
A Legião Brasileira de Assistência 
(LBA) ainda era uma estrutura 
muito sólida quando a Constituição 
de 1988 foi promulgada. As estrutu-
ras estaduais e municipais estavam 
dependentes de “lógicas” e arran-
jos políticos; dependiam dos recur-
sos financeiros da Legião e de seus 
programas totalmente centraliza-
dos, formulados nos gabinetes em 
Brasília. A LBA cresceu tanto que 
ficou mais complexo e difícil cuidar 
de sua estrutura do que da missão 
que a instituição precisava cumprir.
No entanto, é sempre oportuno 
lembrar que foi dentro da LBA que 
surgiram os primeiros e principais 
debates que levaram os constituin-
tes a entender que a assistência 
social precisava ser compreendida 
e executada como um direito. A 
1988
A nova Constituição Federal 
defineo grande marco 
regulatório da Política 
Nacional de Assistência Social 
(PNAS). A assistência social é 
política pública de seguridade 
social, não contributiva e 
direito do cidadão.
LINHA DO TEMPO
Marcos da assistência social
1993
Promulgação da Lei 
Orgânica da Assistência 
Social (LOAS), que 
regulamenta os artigos 
da Constituição que 
tratam da questão.
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 9
LBA não foi apenas um espaço de 
clientelismo, politicagem e corrup-
ção. Houve muita vida inteligente 
ali, pensando um novo caminho 
para a assistência social; existiram 
profissionais que formularam um 
caminho pelo qual a área deixaria 
de ser refém dos projetos políticos 
eleitorais. Conheci muitos técnicos 
de qualidade na LBA, que ajudaram 
a pensar e formular o texto da LOAS.
Entre 1988, então governo Sarney, 
e 1993, governo Itamar Franco, 
quando a LOAS foi promulgada, 
muita água rolou sob a ponte que 
erguia uma política de atendimento 
social. O governo Sarney propôs o 
“Tudo pelo Social”; o governo Collor 
entregou aos brasileiros o “Minha 
Gente”; e o governo Itamar criou os 
“Comitês de Cidadania”.
10 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
Esses programas nacionais foram 
criados como “marcas” para cada 
governante, sem uma avaliação da 
diversidade social do país e sem um 
compromisso real com a diminuição 
da pobreza. Todos traziam implícito 
em sua divulgação e execução o 
viés da concessão, do favor ou da 
benesse. Essa característica pode 
ser atribuída às três esferas de 
governo, que sempre fizeram ques-
tão de personalizar ações sociais, 
vinculando seu nome a programas 
anunciados mais como benesses do 
que como direito do cidadão. Além 
1996
Experimenta-se 
o processo de 
estadualização dos 
repasses dos recursos 
do Fundo Nacional 
de Assistência 
Social como etapa 
de transição para 
sua municipalização. 
São implantados 
o Benefício de 
Prestação Continuada 
(BPC) e o Programa 
de Erradicação do 
Trabalho Infantil 
(PETI), já na lógica da 
descentralização e da 
articulação federada.
disso, havia o recorrente mau uso 
da máquina pública, que vinha 
à tona na forma de escândalos, 
como no período Collor, em que, 
sob a presidência da primeira-
-dama, a LBA se transformou em 
caso crônico de polícia.
Esse foi um tempo em que os pre-
sidentes da LBA e os ministros da 
área social ocupavam os cargos 
não por mérito ou por trazerem 
um projeto para gestão social, 
mas por razões que eu diria que 
“a própria razão desconhece”.
1995
É implantado o 
Conselho Nacional 
de Assistência Social 
(CNAS), substituindo 
o Conselho Nacional 
de Serviço Social 
(CNSS). É realizada a 
I Conferência Nacional 
de Assistência 
Social, precedida 
de conferências 
municipais, regionais 
e estaduais.
1997
Início do processo de 
municipalização das 
ações e dos recursos 
da Política Nacional 
de Assistência Social 
(PNAS). Aprovação, 
no CNAS, da primeira 
Política Nacional de 
Assistência Social. 
Também é realizada 
a II Conferência 
Nacional de 
Assistência 
Social, precedida 
de conferências 
municipais, regionais 
e estaduais.
10 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 11
1998
Aprovação, no CNAS, da Norma 
Operacional Básica, conhecida 
como NOB 1. Aprovação da 
segunda Política Nacional de 
Assistência Social pelo CNAS.
Erros e acertos: 
a caminho da 
consolidação 
do direito 
à proteção 
social
Em 7 de dezembro de 1993, a LOAS foi promulgada pelo 
presidente Itamar Franco. Não foi 
fácil chegar ao texto final dessa lei. 
Muitas concessões precisaram ser 
feitas para equacionar as estruturas 
históricas, consolidadas pela prática 
da caridade, com uma nova estra-
tégia que propunha a construção 
de uma rede de proteção social sob 
a responsabilidade do Estado, de 
acordo com a Constituição de 1988.
A primeira proposta de texto da 
LOAS nem sequer seguiu para o 
plenário do Congresso Nacional, e, 
depois de uma longa negociação, 
foi produzido um “texto possível”. 
De lá para cá, os caminhos para 
a consolidação do direito à prote-
ção social não têm sido simples, e 
muito menos fáceis de trilhar.
Em 1995, o então presidente 
Fernando Henrique Cardoso 
1999
Publicação da Norma Operacional 
Básica, conhecida como NOB 2, pelo 
CNAS; são instaladas as Comissões 
Intergestores Tripartite (nacional) 
e Bipartites (estaduais). Inicia-se a 
implantação dos núcleos de apoio à 
família, que, em 2004, serão definidos 
como Centros de Referência de 
Assistência Social (CRAS).
12 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
2001
III Conferência Nacional 
de Assistência 
Social, precedida 
de conferências 
municipais, regionais 
e estaduais. Início do 
processo do Cadastro 
Único dos Programas 
Sociais (CadÚnico).
2004
É aprovada pelo 
CNAS a segunda 
Política Nacional 
de Assistência 
Social, instituindo 
o SUAS.
2003
É aprovado, na 
IV Conferência 
Nacional de 
Assistência Social, 
o Sistema Único de 
Assistência Social 
(SUAS).
extinguiu a LBA por decreto, sem 
se preocupar em preencher o lugar 
vago. A LBA deveria acabar? Deveria 
mudar? Muitos responderiam que 
sim a essas perguntas. Mas essas 
questões nem sequer foram formu-
ladas. Um decreto selou o destino 
de uma instituição histórica, extin-
guindo-a da noite para o dia, sem 
nenhum planejamento para garantir 
o conhecimento acumulado durante 
décadas. Seus servidores foram 
redistribuídos, inclusive para ministé-
rios de outras áreas, e muitas his-
tórias e experiências, que deveriam 
ser registradas e consideradas, se 
perderam.
O fim da LBA poderia ter sido um 
ótimo momento para que Estados e 
municípios criassem suas estrutu-
ras para as ações da área social, e 
isso seria possível com os servido-
res da LBA e da Fundação Nacional 
do Bem-Estar do Menor (Funabem). 
Porém, naquele distante 1995, o 
governo federal dava sinais de que 
não acreditava no modelo de pro-
teção social definido pela LOAS, 
e não houve um plano para orga-
nizar e implantar estruturas que 
viabilizassem uma gestão de fato 
descentralizada.
Com o fim da LBA, a assistência 
social se vinculou ao recém- 
criado Ministério da Previdência e 
Assistência Social (MPAS). Nesse 
ministério, a Secretaria Nacional 
de Assistência Social (SNAS) assu-
miu as atribuições e a missão da LBA 
e do também extinto Ministério do 
Bem-Estar Social. A secretaria do 
MPAS acabou tendo dificuldade de 
encontrar um caminho inovador 
em relação à atuação da LBA e, 
durante o ano de 1995, tateou em 
busca de seus rumos. Além disso, 
a secretaria convivia de perto com 
um programa que se desenvolvia 
12 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 13
paralelamente às ações governa-
mentais na área social ― o pro-
grama Comunidade Solidária, sob 
o comando da primeira-dama Ruth 
Cardoso.
O Comunidade Solidária era defi-
nido como inovador e revolucionário 
no fazer social, pois propunha a 
participação de toda a sociedade 
na construção de um projeto de 
desenvolvimento local e atuava 
efetivamente no município, fomen-
tando a mobilização social. 
No entanto, a SNAS e o Comunidade 
Solidária operaram separados por 
um abismo imenso, divorciados em 
suas práticas e concepções, sem 
dialogar. Sobretudo, não refletiam o 
que a LOAS nos indicava.
O programa Comunidade Solidária 
não identificava nas entidades 
sociais, conhecidas como “rede 
histórica”, o caminho para a reor-
ganização da proteção social no 
Brasil e fomentou diretamente a 
organização de uma ampla frente 
de parceiros que começaram a 
surgir a partir de 1995.
Nesse período, temos movimentos 
distintos em relação às entida-
des sociais ― identificadas como 
arcaicas e representativas do 
modelo caritativo― e às novas 
ONGs ― identificadas como um 
modelo inovador de participação e 
organização social.
Hoje não tenho nenhuma dúvida 
de que esse debate mostrou-
-se um equívoco, pois em um 
país com inúmeras contradições 
sociais era plenamente possível 
que se constituísse uma ampla 
rede parceira do Estado no 
enfrentamento da pobreza e na 
organização das proteções.
2005
A Norma Operacional Básica é pactuada na Comissão Intergestores 
Tripartite (CIT) e aprovada no CNAS, após consulta pública e ampla discussão 
por todo o país. O CNAS organiza amplo debate nacional sobre o artigo 3º da 
LOAS, buscando a definição real para as entidades de assistência social. As 
Comissões Intergestores Bipartites (CIB) habilitam os municípios aos novos 
modelos de gestão (inicial, básica e plena); são aprovados o Plano Decenal 
– SUAS e os critérios e metas nacionais para o Pacto de Aprimoramento 
da Gestão Estadual. Ocorre a V Conferência Nacional de Assistência 
Social, precedida de conferências municipais, regionais e estaduais. Nessa 
conferência é definida a fotografia da assistência social 
e é aprovado o Plano Decenal da Assistência Social no Brasil.
14 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
2006
São aprovados a Norma 
Operacional de Recursos 
Humanos do Sistema Único de 
Assistência Social, NOB-RH, e os 
critérios e as metas nacionais 
para o Pacto de Aprimoramento 
da Gestão Estadual.
2007
Os Estados assinam com 
o governo federal os 
Pactos de Aprimoramento 
da Gestão Estadual da 
Assistência Social. Ocorre a 
VI Conferência Nacional de 
Assistência Social, precedida 
de conferências municipais, 
regionais e estaduais.
Esse encontro de agendas a cada 
dia está sendo mais possível, 
sobretudo após aprovação do 
Sistema Único de Assistência Social 
(SUAS) e da nova lei do Certificado 
de Entidade Beneficente de 
Assistência Social (Cebas).
Ainda em 1995, quando da 
extinção da LBA, aconteceu em 
Brasília a I Conferência Nacional 
de Assistência Social, prevista na 
LOAS. A conferência havia sido 
convocada pela Presidência da 
República e, em todo o Brasil, 
foi iniciado amplo debate, com a 
efetiva participação da sociedade, 
sobre a agenda necessária para 
consolidar a LOAS e a política de 
assistência social, que ganhava 
seus primeiros contornos como 
direito, e não como favor.
No ano seguinte, 1996, começou 
o processo de estadualização da 
assistência social, ainda totalmente 
contaminado pelos procedimentos 
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 15
antigos e pela série histórica da 
LBA. Os convênios que garantiam o 
financiamento das entidades, antes 
feitos pela LBA, passaram a ser rea-
lizados pelos Estados, mas os atores 
continuaram praticamente os mes-
mos. A confusão não foi pequena.
Apesar disso, 1996 foi um ano 
importante para a assistência 
social, pois demarcou, mesmo 
com dificuldades e contradições, 
o abandono do modelo da antiga, 
histórica e “imexível” rede de 
Serviços de Ação Continuada, a 
rede SAC ― formatada para o 
atendimento em creches, asilos, 
abrigos e centros de reabilitação 
para pessoas com deficiência ―, 
em direção à busca de novas ideias 
e estratégias de proteção social.
Nesse ano, foi implantado o Benefício 
da Prestação Continuada (BPC), para 
idosos e portadores de deficiência, e 
foi criado o Programa de Erradicação 
do Trabalho Infantil (PETI). A gestão 
de Lúcia Wânia na SNAS, hoje sena-
dora por Goiás, teve o mérito funda-
mental de estruturar o processo de 
descentralização, que começou pela 
estadualização e, por fim, municipali-
zação das ações. Sua gestão também 
conduziu, no Conselho Nacional 
de Assistência Social (CNAS), a 
aprovação da Política Nacional 
de Assistência Social (PNAS) e a 
aprovação da Norma Operacional 
Básica (NOB). 
É muito importante destacar tam-
bém que tanto o BPC como o PETI 
nasceram com liberdade em relação 
à rede SAC.
Em 1997, foi realizada a 
II Conferência Nacional de 
Assistência, mas em caráter extra-
ordinário e com mais dificuldades de 
mobilização social do que a primeira.
Em 1999, a SNAS transformou-
-se em Secretaria de Estado de 
Assistência Social (SEAS), com 
2008
O PL-Cebas e o 
PL-SUAS são 
encaminhados 
ao Congresso 
Nacional. Até 
aqui o SUAS 
ainda não é lei.
2009
É publicada a Resolução nº 109 
(Tipificação Nacional de Serviços 
Socioassistenciais) após amplo 
debate e pactuação na CIT e 
aprovação no CNAS. É realizada 
a VII Conferência Nacional de 
Assistência Social, precedida 
de conferências municipais, 
regionais e estaduais.
16 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
status de ministério. A gestão da 
secretária de Estado Wanda Engel 
foi então marcada pela ampliação 
do processo de municipalização; 
pelo aumento em larga escala do 
PETI; pela diminuição da idade 
mínima para ter direito de acesso ao 
BPC, que caiu de 70 para 67 anos; 
pela criação dos núcleos de apoio à 
família, hoje Centros de Referência 
de Assistência Social; e pela cria-
ção do Programa Agente Jovem de 
Desenvolvimento Social e Humano. 
O volume de ações, programas e 
projetos criados até 2002 demons-
trou claramente que o Estado não 
estava organizado e preparado para 
a execução das ações, e sem dúvida 
alguma quem agregou experiências, 
trabalhadores e até mesmo espaços 
físicos para implantação foram as 
entidades e as organizações não 
governamentais.
Entre 2000 e 2002, a SEAS coorde-
nou também o Projeto Alvorada, um 
pacto nacional contra a pobreza, 
que envolveu diferentes ministérios. 
Esse esforço de trabalho desenvol-
vido nas cidades mais pobres do 
Brasil contou com a participação 
direta de entidades e organizações.
A gestão da SEAS entre 1999 e 
2002 avançou bastante e alicer-
çou muitas das bases da atual 
Política Nacional de Assistência 
Social (PNAS). No entanto, no 
primeiro ano da secretaria, em 
1999, a III Conferência Nacional 
de Assistência Social não foi con-
vocada, gerando grande desgaste 
entre o governo federal e os movi-
mentos que defendiam o forta-
lecimento da assistência social. 
Apenas dois anos depois, em 2001, 
aconteceria essa conferência, na 
qual ficou evidente que a antiga 
luta entre as práticas de caridade, 
voluntariado e solidariedade e as 
novas concepções da proteção 
estatal como direito continuava 
2010
O PL-Cebas é 
aprovado pelo 
Congresso.
2011
O PL-SUAS é 
aprovado pelo 
Congresso.
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 17
viva. Nesse momento, os dois lados 
entraram em sua maior rota de 
colisão desde a promulgação da 
LOAS. A III Conferência deixou mar-
cas profundas e disputas acirradas 
que só foram resolvidas (se é que o 
foram) no movimento pelo projeto 
de lei do SUAS, a partir de 2008.
A gestão da SEAS entre 1999 e 
2002, apesar dos avanços, come-
teu alguns equívocos, e o principal 
deles talvez tenha sido a municipa-
lização aprisionada por programas 
sociais federais. Sempre defendi 
uma municipalização mais ampla, 
mas o governo acreditava na des-
centralização do financiamento, e 
não na liberdade federativa, para 
que os municípios pudessem definir 
suas ações.
Foi nesse período que o governo 
federal estabeleceu a unificação das 
transferências de renda num cartão 
único, com base no Cadastro Único 
dos Programas Sociais, o CadÚnico. 
A partir daí, os municípios foram 
transformados em meros cadas-
tradores do governo federal. A uni-
ficação era muito importante, mas 
foi entendida de forma errada tanto 
pelos gestores federais como pelos 
gestores municipais.
Em 2003, com o novo governo 
eleito, foi criado o Ministério da 
Assistência e Promoção Social. 
Foi um ano de profundos retro-
cessos na política de assistência. 
Boas ações e processos ade-
quados, já consolidados, foram 
desarticulados apenas porque 
eram do governo anterior. Ogrupo que estava no comando 
do ministério não era o grupo 
histórico na área, comprometido 
com o debate da Constituição, da 
LOAS e com o SUAS, que estava 
nascendo. Durante essa gestão, a 
Comissão Intergestores Tripartite 
(CIT) quase não se reuniu, os 
pagamentos atrasavam e o CNAS 
manifestava sérias preocupações 
com o andamento da política de 
assistência social.
A gestão foi tão marcada pela 
ineficiência, que levou o governo 
a interferir para mudar rumos e 
estratégias. Além de tudo isso, o 
Programa Bolsa Família, que seria 
a marca do governo no combate 
à pobreza, ia sendo construído 
fora do Ministério da Assistência e 
Promoção Social.
Nesse ano de 2003, bastante com-
plexo para a área, foi realizada, 
em dezembro, a IV Conferência 
Nacional de Assistência Social. Foi 
aí que o SUAS nasceu com força, 
aprovado por uma mobilização 
ampla e coesa na conferência.
Estávamos vivendo um sonho: 
tínhamos nosso Ministério da 
Assistência, mas o sonho durou 
pouco e, em janeiro de 2004, ele 
foi extinto.
18 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
Com a aprovação do SUAS, a criação do Bolsa Família, o 
fracasso do Fome Zero e a urgência 
de uma política social unificada e 
forte, foi criado, logo a seguir, ainda 
no início de 2004, o Ministério do 
Desenvolvimento Social e Combate 
à Fome (MDS), que passou a ser 
comandado pelo ex-prefeito de 
Belo Horizonte e deputado federal 
Patrus Ananias.
Nesse mesmo ano, chegam à ges-
tão nacional os maiores responsá-
veis pelo debate que garantiu que a 
assistência social fosse inserida no 
conjunto do sistema de seguridade 
social, na Constituição de 1988. Foi 
esse grupo também que estruturou 
o texto da LOAS, em 1993.
E o MDS foi rápido. Unificou os 
programas sociais que estavam 
dispersos em vários ministérios e 
montou uma equipe integrada por 
profissionais que historicamente 
defendiam a assistência social. 
Foram aprovadas pelo CNAS a Nova 
Política Nacional de Assistência 
Social e também uma nova Norma 
Operacional Básica, a NOB/SUAS.
A NOB/SUAS é responsável por 
avanços significativos, como a 
implantação dos pisos de proteção 
no financiamento da assistência 
social e o respeito à diversidade 
nacional, mas é preciso apontar 
que, nos últimos três anos, até 
hoje, a agenda federal ainda per-
manece como prioridade na política 
de assistência social.
No entanto, também não posso 
deixar de declarar que o MDS tem 
sido fundamental para os municípios. 
Costumo dizer que o financiamento do 
MDS não pode ser o ponto de che-
gada, e sim o ponto de partida para as 
ações locais da assistência, mas o que 
ocorre de fato é que o MDS é o grande 
financiador da área em todo o Brasil.
Apressando o passo: 
Sistema 
Único de 
Assistência 
Social
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 19
Em 2005, a V Conferência Nacional 
de Assistência Social aprovou o 
plano decenal da assistência social 
e apontou a urgência da NOB de 
Recursos Humanos. A NOB-RH aca-
bou sendo pactuada na CIT e apro-
vada pelo CNAS no final de 2006.
Nessa gestão do MDS, a concen-
tração da transferência de renda 
foi mantida, mas o Conselho 
Nacional de Gestores Municipais de 
Assistência Social (Congemas), em 
parceria com a Secretaria Nacional 
de Renda e Cidadania (Senarc), con-
duziu a negociação que resultou na 
criação, em 2006, do Índice de Gestão 
Descentralizada (IGD), que mede a 
qualidade da gestão descentralizada 
do Bolsa Família e permite o repasse 
de um recurso mensal para que os 
municípios aprimorem seus serviços 
no cadastro das famílias.
A VI Conferência Nacional de 
Assistência Social aconteceu em 
2007. O grande destaque da confe-
rência foi a participação da secretária 
nacional de Assistência Social Ana 
Lígia Gomes, que fez uma palestra 
exemplar e foi aplaudida de pé pela 
plateia por vários minutos. Ana deu 
o tom da VI Conferência: convocou 
todos para um momento de serie-
dade, responsabilidade e mudança. 
A VI Conferência proporcionou aos 
participantes um encontro profundo 
com a responsabilidade do Estado no 
desenho e na condução da prote-
ção social.
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 19
O ano 2008 representou uma espécie 
de reta final para várias administra-
ções municipais. O MDS comemorou 
quatro anos. Ao mesmo tempo, o 
CNAS vivia seu momento de maior 
crise. Foi justamente essa crise que 
acelerou dois importantes avanços: 
o Projeto de Lei de Certificação 
de Entidades Beneficentes de 
Assistência Social (PL-Cebas) e o 
Projeto de Lei do Sistema Único de 
Assistência Social (PL-SUAS).
Em 2009, a VII Conferência 
Nacional de Assistência Social foi 
amplamente aberta à participação 
de usuários ― um momento espe-
cial na história das conferências.
Em 2011, assume o MDS a ministra 
Teresa Campelo, com a responsabili-
dade de conduzir o Programa Brasil 
Sem Miséria. É importante destacar, 
aqui, que o Brasil Sem Miséria nasce 
fora da assistência social.
Entre 2008 e 2011 debates impor-
tantes sobre o PL-SUAS e o 
PL-Cebas avançam e garantem 
a segurança jurídica neces-
sária para a consolidação 
de uma política de 
assistência social 
de caráter 
público.
20 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
A partir de 2005 o CNAS realizou uma série de debates sobre o 
artigo 3º da LOAS. O maior objetivo, 
sem dúvida, era a definição correta 
do que seria uma entidade de assis-
tência social. Esse debate foi funda-
mental para que pudéssemos avançar 
em direção a um novo marco para que 
entidades sociais e organizações não 
governamentais pudessem trabalhar 
com uma centralidade na proteção 
social. Vale destacar que a NOB-RH, 
de 2006, a Tipificação da Assistência 
Social, de 2009, e o PL-Cebas, de 
2010, integram as entidades sociais 
no fazer social do SUAS. 
A política de assistência social no 
Brasil saiu de um espaço de nega-
ção do papel das entidades no dia 
a dia para outro movimento, que 
considero fundamental, e que aqui 
prefiro identificar como integração 
do ideal com a realidade – e ela só é 
possível com o reconhecimento do 
trabalho realizado pelas entidades e 
pelas organizações assistenciais.
Um Estado universalizante na prote-
ção social sem a participação da rede 
de entidades e organizações de fato se 
conforma em uma ideia e não em uma 
prática possível. Sem dúvida alguma, as 
entidades e as organizações não gover-
namentais precisaram, precisam e vão 
continuar precisando de uma reorgani-
zação continuada para que suas ações 
vinculem-se ao SUAS e não ao ideário 
da filantropia. Aqui é fundamental um 
distanciamento do processo histórico 
daquela antiga assistência social cari-
dosa para uma aproximação diária 
com uma política pública que deve ser 
reafirmada como dever do Estado e 
direito do cidadão. 
O Estado consegue identificar de forma 
clara que as entidades e as organi-
zações sociais podem e devem ser 
parceiras desse movimento de organi-
zação do direito e da negação do favor. 
Estamos nesse processo de integração, 
mas observo a cada dia que existe 
enorme esforço de ambos os lados 
para que se avance nessa direção, 
sempre reconhecendo, no entanto, que 
a inteligência desse processo é de total 
responsabilidade do Estado.
E o momento das 
entidades e das 
organizações?
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 21
Encarando 
alguns 
problemas 
e propondo 
estratégias
Chegamos até aqui com bas-tante esforço e muita luta. 
Faltaram estratégias e uma 
negociação mais ampla com a 
sociedade em vários momentos 
de nossa trajetória. Não está nada 
fácil fazer gestão social, e acho 
bem importante destacar alguns 
motivos para isso, para que possa-
mos refletir, agir e mudar:
• temos trabalhadores e técni-
cos com pouca referência teórica 
sobre as contradições do Brasil;
• temos trabalhadores e técnicosimaturos politicamente, sem 
uma compreensão adequada do 
papel do Estado na garantia da 
proteção social;
• baixos salários para trabalhado-
res e técnicos;
• as universidades estão divorciadas 
da realidade social do país, for-
mando trabalhadores sem leitura do 
fazer social;
• a sociedade está descolada do 
dia a dia da gestão social;
• existe uma preocupação em 
garantir inclusão em projetos e 
programas, mas não com uma 
inclusão social sustentável;
• ainda vivemos a ausência de 
monitoramento e de cobrança por 
resultados.
Poderia citar inúmeras outras 
questões que me preocupam, mas 
deixo aqui apenas essas, que já 
são bastante graves. 
22 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
Temos um sério problema com 
os trabalhadores. Com formação 
precária, eles têm poucos recursos 
para lidar com os desafios da rea-
lidade social do Brasil. Não sabem 
compreender, por exemplo, nossos 
principais problemas e muito menos 
conseguem organizar estratégias 
de solução. Nesse ponto, a ges-
tão passa a ser fundamental, pois 
somente ela pode desmontar o 
“jeitinho” de resolver os problemas 
dos pobres.
Sem trabalhadores articulados, 
capacitados e com processo de 
supervisão técnica não existe 
gestão social.
Sem avaliação, monitoramento 
e busca de resultados, a gestão 
social é nula. Tenho insistido que 
temos feito, na verdade, gestão 
da pobreza. Fazer gestão da 
pobreza é mais ou menos seguir 
o modelo “deixa como está para 
ver como é que fica”. A sociedade 
não cobra e também já não espera 
resultados na área social. Ela olha 
com distanciamento para o que 
está sendo feito. E isso é péssimo!
Mas eu não estou desanimado! E 
você não pode desanimar! Nós não 
podemos desanimar! Ao contrário, 
a hora é de atuar.
22 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 23
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ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 23
24 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
ENTIDADES SOCIAIS 
NA PRESTAÇÃO 
DE SERVIÇOS 
SOCIOASSISTENCIAIS 
Maria do Carmo Brant de Carvalho
É doutora em Serviço Social pela 
Pontifícia Universidade Católica de 
São Paulo (PUC-SP) e pós-doutorada 
em Ciência Política Aplicada pela École 
des Hautes Études em Sciences Sociales 
de Paris (França). Iniciou sua trajetória 
profi ssional na Secretaria Municipal de 
Assistência Social. Atuou como professora 
titular na graduação e na pós-graduação em 
Serviço Social da PUC-SP, na disciplina de 
gestão social pública. Realiza consultoria 
para órgãos públicos e organizações da 
sociedade civil em projetos nas áreas de 
educação, habitação e assistência social.
24 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 25ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 25
A presença atuante das organiza-ções da sociedade civil no trato 
da questão social não é um fenô-
meno novo. A história das socieda-
des registra a produção incansável 
de formas associativas para atuar 
na esfera pública em nome da reci-
procidade, da filantropia, da solida-
riedade, da cidadania e da caridade 
para com os pobres.
Esses motes (compaixão, solida-
riedade, cidadania, entre outros) 
alteram-se a seu modo e a seu 
tempo, mas, o que é mais impor-
tante, funcionam como princípios 
de regulação civil quando se refe-
rem à questão social. 
Esses princípios embasam uma 
infinidade de associações civis hete-
rogêneas, multifacetadas e sem fins 
lucrativos. Elas atuam em diversos 
problemas e necessidades específi-
cas; elegem clientelas locais, nacio-
nais, mundiais; assumem propostas 
conservadoras ou progressistas. 
Algumas delas mantêm vínculos com 
as pastorais de igrejas, outras com o 
empresariado, outras ainda são braço 
solidário da própria comunidade e as 
mais recentes se reconhecem como 
defesa de minorias ou de causas de 
toda a humanidade.
Por iniciativa do Instituto Brasileiro 
de Geografia e Estatística (IBGE), 
do Instituto de Pesquisa Econômica 
Aplicada (IPEA), do Grupo de Institutos, 
Fundações e Empresas (GIFE) e da 
Associação Brasileira de Organizações 
não Governamentais (Abong), foi feito 
um estudo para dimensionar o tama-
nho desse universo de associações no 
país. Intitulada “Fundações Privadas 
e Associações sem Fins Lucrativos/
Brasil (Fasfil)”, a pesquisa constatou 
um crescimento de 157% no número 
de instituições, passando de 107 mil em 
1995 para 276 mil em 2002. Dessas 276 
mil, 171 mil (62%) foram criadas a par-
tir de 19901. A Fasfil 2002 revelou que 
aproximadamente 77% das instituições 
não contam com nenhum trabalhador 
remunerado, enquanto cerca de 2,5 
mil entidades (1% do total) absorvem 
quase 1 milhão de trabalhadores. Em 
2010, a Fasfil constatou a existência de 
290.692 associações sem fins lucra-
tivos. Destas, 30.414 (10%) atuam na 
área de assistência social, 36.921 (13%), 
na área de cultura e recreação e 42.463 
(15%), no desenvolvimento e na defesa 
de direitos2.
1Esta pesquisa identificou a existência de mais de 500 mil organizações sem fins lucrativos registradas no Ca-
dastro Central de Empresas (Cempre) do IBGE. Foram descartadas as organizações a serviço de interes-
ses corporativos, a exemplo de sindicatos, condomínios, partidos políticos, cartórios, clubes, entre outros.
2Veja também o mapeamento das fundações privadas e associações sem fins lucrativos/Fasfil-2010, em http://www.ibge.gov.br/
home/presidencia/noticias/imprensa/ppts/00000011164912102012492305590017.pdf.
26 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
O universo de associações inclui desde as associações comuni-
tárias e microlocais de entreajuda 
até organizações articuladas em 
redes globais que atuam no plano 
dos direitos humanos, na defesa do 
meio ambiente, na cooperação para 
o desenvolvimento, entre outros3. 
• Associações comunitárias — pos-
suem uma relação de pertencimento 
com os habitantes de seu micro-
território; por esse motivo, as ações 
desenvolvidas tomam quase sempre a 
característica de uma proteção/desen-
volvimento mutualista. Regem-se pelo 
princípio da reciprocidade.
Elas possuem pouca visibilidade, já 
que seu âmbito de ação é restrito 
ao microlocal. As motivações são 
múltiplas e específicas, porém sua 
Refl etindo 
sobre essa 
diversidade
característica básica é prestar ser-
viços de proximidade conduzidos por 
grupos voluntários e sustentados 
com poucos recursos financeiros.
São elas por excelência que movi-
mentam os espaços comunicativos 
primários e as redes espontâneas 
de sociabilidade4. Essas organi-
zações têm muita importância na 
proteção social dos indivíduos e na 
inclusão deles em redes de socia-
bilidade primária.Cumprem papel 
importante no fortalecimento de 
vínculos relacionais e de perten-
cimento ― problemas resultantes 
do crescente isolamento social na 
densa urbanização e da transforma-
ção produtiva, que reduziu as pos-
sibilidades de inserção no mercado 
do trabalho, meio privilegiado de 
agregação social.
3A legislação nacional tipifica de forma genérica as organizações do terceiro setor: organizações sociais (OS), entidades bene-
ficentes de assistência social, organização da sociedade civil de interesse público (Oscip), fundações ou institutos empresariais 
com caráter público, sem fins lucrativos etc. Na literatura das ciências sociais encontramos uma tipificação bem mais exten-
siva: ONGs, associações de bairro, associações comunitárias, entidades assistenciais, entidades articuladoras, entre outras. 
4Podemos dizer que este agrupamento de associações se guia pela identidade territorial e, nesse sentido, trabalha em uma co-
munidade e para ela; age no campo da moradia, na conquista de creches e postos de saúde, na ampliação e aprimoramento do 
transporte público, bem como em um leque de reivindicações de infraestrutura urbana básica.
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 27
• Organizações sociais de prestação 
de serviços socioassistenciais para 
os segmentos mais vulneráveis da 
população (idosos, pessoas porta-
doras de deficiência, famílias em 
extrema pobreza) ou ainda presta-
ção de serviços de educação, saúde, 
cultura. É importante assinalar que 
este agrupamento de organizações 
guarda, no seu conjunto, hetero-
geneidades quanto ao fazer social. 
Assumem posições conservadoras 
e ou progressistas. Uma parte sig-
nificativa delas se constitui como 
verdadeiras empresas sociais muito 
próximas da produção de serviços 
via mercado. No geral são finan-
ciadas pelos governos ou ainda por 
fundações empresariais5. 
• Organizações sociais voltadas à 
defesa das minorias e ao fortaleci-
mento da cidadania. São elas que, 
strictu sensu, recebem o nome de 
organizações não governamentais 
(ONGs), marcando diferenças com as 
demais entidades sem fins lucrativos. 
Caracterizam-se por ações de multiple 
advocacy e de empowerment destima-
das às minorias (étnicas, de gênero ou 
faixa etária). Incluem-se aqui as ações 
voltadas à defesa do meio ambiente e 
do desenvolvimento sustentável, um 
campo de ação fortemente articulado 
em redes locais, regionais, nacio-
nais e supranacionais. Influenciam 
significativamente a agenda pública 
das nações em articulação com enti-
dades das Organizações das Nações 
Unidas (ONU).
• Entidades denominadas 
articuladoras. 
Na pesquisa “Os Bastidores da 
Sociedade Civil ― Protagonismos, 
Redes e Afinidades no Seio das 
Organizações Civis”, realizada pelo 
Cebrap (2006), fala-se de outro 
agrupamento importante: as enti-
dades articuladoras que, segundo 
o estudo, podem ser consideradas 
“organizações civis de terceira 
ordem”. É o caso, por exemplo, 
da Abong, que congrega e articula 
outras entidades. De acordo com 
a pesquisa, o surgimento dessas 
entidades articuladoras é sinal do 
adensamento e da diferenciação do 
universo das organizações civis.
A pesquisa cita igualmente os 
fóruns, por se inserirem na mesma 
lógica de coordenação da ação e 
agregação de interesses das articu-
ladoras, trabalhando diretamente 
com organizações da sociedade civil 
grupadas por afinidades temáticas. 
No entanto, diferenciam-se delas 
por serem espaços de encontro e 
coordenação periódica. 
5As fundações empresariais que atuam como financiadoras de organizações sociais ou como promotoras diretas de 
serviços aos grupos vulnerabilizados pela pobreza e pela exclusão buscam, nos ideários filantrópicos ou da cidadania, 
marcar sua responsabilidade social.
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 27
28 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
De acordo com Joaquim Falcão (2005), há ao menos três fato-
res que são responsáveis pelo 
crescimento do terceiro setor no 
mundo ocidental:
• a redefinição da natureza e das 
funções do Estado moderno;
• a progressiva implementação da 
democracia participativa;
• a expansão do setor de serviços, 
onde a maioria das ONGs, fundações 
e associações comunitárias atuam.
Além disso, no caso brasileiro, 
contribui decisivamente para o 
crescimento do terceiro setor o for-
talecimento da sociedade civil, do 
ponto de vista político e econômico.
As organizações sociais possuem 
enorme relevância no novo arranjo e 
gestão da política social, um arranjo 
ancorado na parceria Estado, 
À guisa 
de síntese 
sociedade civil e iniciativa privada.
As parcerias público/privado, valo-
rizadas no receituário neoliberal, 
ganham hoje, para governos de 
esquerda ou de direita, imprescindi-
bilidade para viabilizar governabili-
dade social e implementar projetos 
e serviços sociais decorrentes de 
políticas públicas. Mesmo assim, 
a presença do terceiro setor na 
oferta de serviços públicos não tem 
adesão unânime. Ao contrário, em 
torno dele concentram-se resistên-
cias tão fortes quanto adesões. 
Porém, não há como esquecer 
a forte expressão política das 
organizações da sociedade civil 
articuladas em redes sociais e 
movimentos, a partir dos avanços 
na democracia e das demandas de 
participação, e sobretudo a partir 
das conexões virtuais possibilitadas 
pelas Tecnologias da Informação e 
da Comunicação (TIC). 
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 29
Embora a Constituição Federal determine desde 1988 que a 
assistência social é um direito do 
cidadão à seguridade social (prote-
ção social), portanto, uma política 
de Estado, só muito recentemente 
avançamos e consolidamos uma 
nova e robusta regulação. 
É conhecido fato de que, até quase 
o final do século XX, a assistência 
social em nosso país não era reco-
nhecida como missão do Estado; 
este atuava subsidiariamente 
junto ao que se pode chamar 
de sociedade providência que a 
assumia seguindo os padrões da 
benemerência, seletividade, tutela, 
filantropia. 
Em 2004 e 2005, respectiva-
mente, foram aprovados a Política 
Nacional de Assistência Social 
(PNAS), e o Sistema Único de 
Assistência Social (SUAS), que 
introduzem tanto uma nova 
A presença 
das entidades 
sociais na política 
de assistência 
social
organização da atenção pública, 
redefinindo e especificando os 
serviços socioassistenciais de 
modo hierarquizado em proteção 
básica e especial, como uma nova 
ordenação da gestão das ações 
socioassistenciais baseadas em 
regulação e obediência ao pacto 
federativo. 
É nesse novo contexto que ocorre 
uma ruptura com a prática ante-
rior, marcada pela ausência de 
uma política de Estado fundada 
no reconhecimento dos direitos de 
cidadania à proteção social. 
30 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
Se num passado não tão distante, 
a prática da assistência social 
era conduzida pela ideia de 
missão de uma sociedade 
providência subsidiada pelo 
Estado, uma práxis do favor, hoje 
ela é um direito. Atualmente 
um campo de ação do Estado. 
Nele, as entidades e as ONGs 
continuam a prestar serviços 
socioassistenciais, desde que 
reguladas e vinculadas ao SUAS. 
Ainda no Brasil é necessário 
reforçar:
1. Não é possível mais manter 
uma relação viciada entre 
organizações assistenciais 
civis que operam os serviços 
socioassistenciais vinculados 
ao sistema SUAS. A ruptura já 
ocorreu (consultar as resoluções 
quanto à tipificação dos serviços 
socioassistenciais, a inscrição no 
Cebas – Certificado de Entidades 
Beneficentes de Assistência 
Social, Lei nº. 12.101/2009, as 
alterações na Lei Orgânica da 
Assistência Social (LOAS), Lei nº 
12.435 de 2011). 
2. As relações de parceria na ação 
pública se regem pela lógica do 
bem público e não pela lógica do 
privado ou do mercado. A lógica 
do bempúblico não é a lógica da 
benemerência, da compaixão ou 
mesmo da filantropia; é, sim, a 
lógica da cidadania. 
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 31
“A política de assistência social é realizada por meio de um con-
junto integrado de ações e de iniciativas públicas e da sociedade. 
Esta atua por meio de organizações e entidades de assistência 
social, que não possuem fins lucrativos, desenvolvem, de forma 
permanente, continuada e planejada, atividades de atendimento e 
assessoramento e atuam na defesa e na garantia de direitos. 
As entidades de assistência social fazem parte do Sistema Único 
de Assistência Social (SUAS) como prestadoras complementares 
de serviços socioassistenciais e como cogestoras, participando dos 
conselhos de assistência social.
As entidades de atendimento prestam serviços, executam pro-
gramas ou projetos e concedem benefícios de prestação social 
básica ou especial dirigidos a famílias e indivíduos em situações 
de vulnerabilidade ou risco social e pessoal, conforme Resolução 
CNAS nº 109/2005, Resolução CNAS nº 33/2011 e Resolução 
CNAS nº 34/2011.
As entidades de assessoramento prestam serviços e executam 
programas ou projetos dirigidos ao público da política de assistên-
cia social, prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos 
sociais e das organizações de usuários e a formação e capacitação 
de lideranças, conforme Resolução CNAS nº 27/2011.
As entidades de defesa e garantia de direitos prestam serviços e 
executam programas e projetos dirigidos ao público da política de 
assistência social, prioritariamente para a defesa e efetivação dos 
direitos socioassistenciais, a construção de novos direitos, a pro-
moção da cidadania, o enfrentamento das desigualdades sociais e 
a articulação com órgãos públicos de defesa de direitos, conforme 
Resolução CNAS nº 27/2011.”
Texto do site do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome 
(www.mds.gov.br/assistenciasocial/entidades-de-assistencia-social). 
Acesso em: 12/set./2013.
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 31
32 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
Os serviços 
socioassistenciais 
e sua prestação 
por entidades 
vinculadas ao 
SUAS
No sistema SUAS, os “carros--chefe” na condução dos servi-
ços socioassistenciais ― o CRAS e 
o CREAS ― são responsáveis, res-
pectivamente, pela proteção social 
básica e especial. São unidades/
serviços estatais que operam não 
apenas na atenção direta às famí-
lias, mas igualmente no arranjo/
constituição da malha de serviços 
socioassistenciais, sob sua coorde-
nação, monitoramento e avaliação. 
Em 2009, foi aprovada pelo Conselho 
Nacional de Assistência Social 
(CNAS), na Resolução nº 109, 
de 11 de novembro de 2009, a 
Tipificação Nacional dos Serviços 
Socioassistenciais por níveis de com-
plexidade do SUAS: Proteção Social 
Básica e Proteção Social Especial de 
Média e Alta Complexidade.
Essa mesma resolução contempla 
as normas técnicas e os padrões, 
critérios referenciados pelo SUAS. 
Com base nessa tipificação, os 
serviços socioassistenciais são 
desenvolvidos em parceria com 
organizações/entidades assisten-
ciais sem fins lucrativos, vinculadas 
ao SUAS. Esses serviços são imple-
mentados nos territórios próximos 
ao cotidiano de vida da população.
Os serviços socioassistenciais ― e 
não os benefícios ― são a parte mais 
substantiva da atenção assistencial. 
Caracterizam-se como serviços 
de proximidade nos territórios. 
Envolvem a produção de ações con-
tinuadas e por tempo indeterminado 
para resolver situações de vulnera-
bilidade social identificadas e moni-
toradas nos territórios em que se 
encontra a população demandante.
É indispensável conhecer a tipifica-
ção para definir e implementar os 
projetos previstos e necessários. 
São serviços de proteção social, 
vigilância e defesa social, sempre 
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 33
na perspectiva territorializada e 
foco familiar. A integração desses 
serviços desenvolve um novo modelo 
assistencial coerente como SUAS; 
sem ela, não há uma ação de prote-
ção social efetiva capaz de produzir 
redução de vulnerabilidades e inclu-
são social de parcela significativa da 
população brasileira.
Como todos sabemos, os serviços 
são variados e comportam grande 
flexibilidade para adequar-se a 
necessidades e demandas do 
público-alvo no território. 
Como afirma Muniz (2005, p. 102), 
produzir um serviço é buscar uma 
mudança duradoura na situação 
de vida do cidadão em situação de 
vulnerabilidade social e privações 
as mais diversas. Exige, portanto, 
qualificação profissional.
Não reproduziremos aqui a tipifica-
ção dos serviços socioassistenciais, 
amplamente divulgada, mas apenas 
destacaremos as possibilidades de 
parcerias com entidades assisten-
ciais sem fins lucrativos.
1. Na proteção social básica 
O CRAS é a unidade de ação consi-
derada a porta de entrada do SUAS: 
integra o Programa de Atenção 
Integral à Família (PAIF), outros ser-
viços de proteção básica, a oferta de 
benefícios como o Programa Bolsa 
Família (PBF), prestação continuada 
(BPC), benefícios eventuais e outros 
da alçada de Estados e municípios.
Família e território marcam a 
ação do CRAS: por isso, matricia-
lidade familiar e territorialização 
constituem os eixos estruturantes 
de sua ação6.
A proteção social básica tem cará-
ter preventivo e processador de 
inclusão social. Destina-se a seg-
mentos da população que vivem em 
condição de vulnerabilidade social: 
vulnerabilidades decorrentes da 
pobreza, da privação (ausência de 
renda, precário ou nulo acesso 
aos serviços públicos etc.) e/ou da 
fragilização de vínculos afetivos 
― relacionais e de pertencimento 
social (discriminações etárias, étni-
cas, de gênero ou por deficiências).
Quaisquer dos serviços socioas-
sistenciais vinculados ao CRAS 
envolvem:
• assegurar acolhida a famílias e 
indivíduos em situação de vulnera-
bilidade social; 
• prestar atendimento socioassis-
tencial com o objetivo de desenvol-
ver potencialidades, aquisições e 
fortalecimento de vínculos familia-
res e comunitários;
6Constitui ação central do CRAS, o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família.
34 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
• integrar-se no território com os 
demais serviços setoriais e organi-
zações sociais que funcionam como 
artérias protetivas no território.
Os serviços socioassistenciais de 
convivência e fortalecimento de 
vínculos podem e devem ser desen-
volvidos em parceria com organiza-
ções da sociedade civil, pois possuem 
maior flexibilidade para pensar ino-
vações e introduzir uma variedade de 
insumos e oportunidades, bem como 
expandir a rede de tais serviços. 
Os serviços socioassistenciais vol-
tados à convivência e ao fortaleci-
mento de vínculos realizam-se por 
meio de oficinas socioeducativas e 
culturais com grupos de famílias e 
também com adolescentes, jovens 
e idosos. Exigem programáticas 
diversas e estratégias que assegu-
rem adesão, fortalecimento de vín-
culos, ampliação de capital cultural, 
assim como o desenvolvimento de 
novas habilidades e competências.
Esses serviços são desafiadores, 
pois devem responder a demandas 
de seus grupos-alvo. Para conse-
guir a adesão dos grupos, é neces-
sário escutá-los para oferecer um 
programa contextualizado, coerente 
e consistente.
Da mesma forma, o Serviço de 
Proteção Social Básica no domicí-
lio para pessoas com deficiência e 
idosos pode ser desenvolvido em 
parceria preferencialmente com 
organizações comunitárias de alta 
proximidade no território. 
Esses serviços requerem formação 
e supervisão contínuas de respon-
sabilidade do CRAS. 
2. Na proteção social especial de 
média ou alta complexidade 
O Creas é a unidade responsável no 
sistema SUAS pelos serviços socioas-sistenciais de proteção especial.
A proteção social especial é moda-
lidade de atenção assistencial des-
tinada a indivíduos e famílias que 
se encontram em situação de alta 
vulnerabilidade pessoal e social. 
São vulnerabilidades decorrentes de 
abandono, privação, perda de vínculos, 
exploração, violência, entre outras. 
A proteção especial inclui serviços 
de abrigamento de longa ou curta 
duração e serviços de acolhimento e 
atenção psicossocial especializada, 
destinada a assegurar vínculos de 
pertencimento e reinserção social. 
O abrigamento é oferecido em várias 
modalidades ― casa-abrigo, casa-
-lar, república, casa de passagem, 
albergues, entre outras ― com obje-
tivo de atender diferentes grupos etá-
rios e situações/demandas distintas. 
São serviços que envolvem 
acompanhamento individual 
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 35ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 35
e maior flexibilidade nas 
soluções protetivas. São ações 
de natureza reabilitadora de 
possibilidades psicossociais com 
vista à reinserção social. Por 
isso mesmo, exigem atenção 
personalizada e processos 
protetivos de longa duração.
Os serviços de proteção espe-
cial têm estreita interface com o 
sistema de justiça e serviços das 
demais políticas, sobretudo os de 
saúde, exigindo muitas vezes uma 
gestão complexa e compartilhada 
com o poder judiciário e outras 
ações do executivo.
Os serviços socioassistenciais 
de proteção especial exigem 
especialização, competência e 
profissionalismo. 
SERVIÇOS DE PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL DE MÉDIA COMPLEXIDADE 
a) Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e 
Indivíduos (Paefi); 
b) Serviço Especializado em Abordagem Social; 
c) Serviço de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de 
Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de 
Serviços à Comunidade (PSC); 
d) Serviço de Proteção Social Especial para Pessoas com Deficiência, 
Idosos e suas Famílias; 
e) Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua. 
SERVIÇOS DE PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL DE ALTA COMPLEXIDADE 
a) Serviço de Acolhimento Institucional, nas seguintes modalidades: 
• abrigo institucional; 
• casa-lar; 
• casa de passagem; 
• residência inclusiva. 
b) Serviço de Acolhimento em República; 
c) Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora; 
d) Serviço de Proteção em Situações de 
Calamidades Públicas e de Emergências.
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 35
36 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
A LOAS deixa explícito o lócus privilegiado das ações 
assistenciais: o município.
Os benefícios temporários, 
a maioria dos serviços 
assistenciais e de programas/
projetos de enfrentamento da 
pobreza devem ser geridos pela 
esfera de governo municipal.
As atribuições e competên-
cias das esferas de governo 
estadual e federal são pre-
dominantemente normativas, 
coordenadoras e implemen-
tadoras de uma política de 
assistência social. Confere-se 
à esfera de governo estadual os 
serviços assistenciais de maior 
complexidade ou ainda aque-
les muito específicos, para os 
quais é mais recomendável sua 
execução em nível microrregio-
nal. No entanto, essa clássica 
divisão não é consensual. 
A rede de 
assistência social 
nos municípios
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 37
A expansão dos serviços socioassistenciais depende 
do consórcio de entidades 
assistenciais, mas há critérios 
e exigências mútuas.
Um primeiro critério e exigência: 
CRAS, Creas e entidades 
preparados para acordarem 
parcerias na prestação de 
serviços socioassistenciais7.
• Qual o perfil da entidade social 
para postular a prestação de um 
serviço socioassistencial? 
• Quais experiências prévias 
devem atestar para candidata-
rem-se à prestação de serviços? 
Quais conhecimentos devem 
possuir para agirem em parce-
ria no SUAS?
Mãos 
à obra!
• Quais 
modelos 
de parceria 
devem ser 
implementados? 
Podemos pensar em editais 
públicos para escolha? Os 
recursos de cofinanciamento 
postulados são suficientes 
para assegurar padrões de 
qualidade?
• Quais medidas de formação, 
supervisão, monitoramento e 
avaliação devem ser garantidas 
pelos órgãos gestores? 
As respostas e as propostas 
precisam ser construídas 
em conjunto por agentes da 
política pública e entidades 
assistenciais. 
7Algumas pesquisas realizadas (Cenpec/ prêmio Itaú Unicef) sinalizam para as fragilidades mais frequentes no desempe-
nho das organizações sociais: a ausência de focos de ação claros, quadros de pessoal compostos de voluntários ou quase 
voluntários pouco preparados, fragilidade de gerenciamento, voluntarismo na decisão de projetos, mais que decisões pau-
tadas em conhecimento do contexto e da ação a realizar, falta de preparo para negociação, projetos pensados ano a ano.
38 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
Pensando o 
monitoramento 
e a avaliação 
na prestação 
de serviços 
socioassistenciais 
1. O monitoramento e a avaliação 
são fundamentais, entre outras 
razões, para assegurar a contínua 
atualização de propósitos, avanços 
de processos, metodologias e pro-
gramáticas com vista à maior efeti-
vidade das ações socioassistenciais.
2. Ainda são relativamente pouco 
usuais o monitoramento e a ava-
liação de organizações sociais no 
âmbito de serviços, programas e 
projetos apoiados com investimento 
público ou privado; a ausência de 
controle social tem sido o nó da 
pouca efetividade do gasto social. 
3. Inclusão de indicadores para 
aferir impactos dos serviços/pro-
jetos no que se refere à eman-
cipação dos grupos em situação 
de pobreza e precário acesso a 
bens e serviços; avaliar sua efi-
cácia quanto ao desenvolvimento 
de capacidades substantivas 
dos pobres (Amartya Sen, 2000); 
fortalecimento do tecido social.
4. Há clara tendência em trans-
formar as organizações civis em 
operadoras de projetos sociais 
governamentais, isto é, em orga-
nizações que operam como braços 
da política pública e, portanto, 
com competência e profissiona-
lismo para que realizem ações 
públicas. 
5. As organizações sociais expres-
sam um capital social próprio de 
suas sociedades civis cuja impor-
tância principal é significarem um 
campo de ressonância de deman-
das e laboratório de inovações. 
Como mapeá-las nos territórios de 
intervenção? E escutá-las, reco-
nhecendo demandas, saberes e 
inovações que portam?
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 39ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 39
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mento social sustentado. 3ª ed. São Paulo: Paz e Terra, 2005
40 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
INOVAÇÕES 
E MELHORES 
PRÁTICAS
Maria Luiza Mestriner
Possui graduação em Serviço 
Social pela Unaerp-Ribeirão Preto, 
e mestrado e doutorado em Serviço 
Social pela Pontifícia Universidade 
Católica (PUC-SP). Tem especialização 
em Gestão Social e Administração 
de Organizações do Terceiro Setor 
pela Fundação Getulio Vargas-SP. 
É pesquisadora do Centro de Estudos 
e Desenvolvimento de Projetos 
Especiais (Cedepe), da PUC-SP, e 
sócia-diretora da Ativa – Consultoria 
em Gestão Social.
40 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 41ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 41
A assistência social vem sofrendo mudanças profundas desde a 
última década do século passado, com 
a aprovação da Constituição Federal 
de 1988 e mais precisamente com 
a Lei Orgânica da Assistência Social 
(LOAS), — Lei nº 8.742/93. Galgada ao 
patamar de política de proteção social, 
compondo com a saúde e a previdên-
cia o Sistema de Seguridade Social, 
ela assume novos reordenamentos, 
rompendo com o seu histórico con-
servadorismo ligado à filantropia e à 
benemerência e entrando no campo 
da política e do direito.
Assim, ao ser considerada política 
de natureza pública e, portanto, 
laica, a questão mais complexa a 
ser enfrentada é superar a tradicio-
nal “cultura do assistencial” — que 
estabeleceu com os cidadãos rela-
ções de favor, clientelismo e tutela, 
numa prática circunstancial, secun-
dária e imediatista, operando com 
frágil institucionalidade, de forma 
descontínua e em situações pon-
tuais, que no fim mais reproduziu 
a pobreza e a desigualdade social, 
tornando os indivíduos ainda mais 
vulneráveis e subalternos.
A nova Política Nacional de 
Assistência Social (PNAS/04) e 
a Norma Operacional Básica 
(NOB-SUAS/05) deram maiori-
dade, identidade e novas perspec-
tivas à assistência social, definindo 
concretamente o papel do Estado 
no exercício da coordenação da 
política, que, de forma democrática 
e participativa, integra as entidades 
de natureza privada, sejam de pres-
tação direta de serviços socioassis-
tenciais, sejam de assessoramento, 
sejam de defesa de direitos, esta-
belecendo diretrizes conceituais e 
políticas para sua qualificação.
A Resolução do CNAS 191/05, que 
originou o Decreto Presidencial 
nº 6308/07 e a Lei nº 12.101/09, 
vai definir e regular (aperfeiçoando o 
artigo terceiro da LOAS) essa qualifi-
cação, colocando entidades e organi-
zações sociais em consonância com 
a nova política, considerando não 
apenas a contribuição, mas também 
a participação efetiva no controle 
social e na construção de um novo 
modelo de proteção social.
Conceituando e definindo regras e 
procedimentos, a resolução estabe-
lece um sistema de relações público-
-privadas com capacidade crítica e 
propositiva e condições para enfren-
tar com grande força a resistência e 
os fatores históricos impostos.
42 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
Nesse contexto e sob a égide da NOB-SUAS/05 para o direciona-
mento de inovações, novas práticas e 
a integração harmoniosa ao Sistema 
Único de Assistência Social (SUAS), 
será fundamental que os serviços 
socioassistenciais que pretendem 
se integrar à rede socioassistencial 
construam uma cultura institucional 
e relacional com base sólida nos 
seguintes reconhecimentos:
• da assistência social como polí-
tica pública, descentralizada e 
participativa, com direção universal, 
não contributiva e direito de cida-
dania, capaz de alargar os direitos 
sociais de todos os brasileiros, de 
acordo com suas necessidades, 
independentemente de sua renda, 
apenas pela sua inerente condição 
de sujeito de direitos;
• da primazia do dever do Estado no 
enfrentamento das expressões da 
“questão social”, colaborando para 
Sobre a 
nova cultura 
institucional
a recuperação da sua capacidade 
de direção política e de recons-
trução das bases de legitimidade 
social diante da sociedade e dos 
usuários dos seus serviços, progra-
mas e benefícios; 
• do caráter público das organiza-
ções sem fins lucrativos, que reali-
zam de forma continuada serviços, 
programas e projetos de proteção 
social, de assessoramento e defesa 
de direitos socioassistenciais, não 
em substituição ao Estado, mas 
como parceiras e parte integrante 
da rede socioassistencial da política 
de assistência social;
• do caráter público de correspon-
sabilidade e complementaridade 
entre as ações governamentais e 
não governamentais de assistência 
social, para uma atenção integral 
e efetiva, evitando fragmentação, 
paralelismo, superposição e disper-
são de recursos;
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 43ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 43
• do conceito democrático de fim 
público, que exige dos serviços 
socioassistenciais prestação de 
contas de suas ações, transparên-
cia e controle social, concretizados 
em mecanismos internos de ges-
tão: direção colegiada, conselho 
de gestão, publicização de dados e 
informações, sistema de planeja-
mento e avaliação, com destaque 
para o desafio da participação ativa 
do público beneficiário;
• da gestão compartilhada entre 
os entes federados e entre o 
público e o privado, respeitando 
proposições de conselhos, fundos 
e planos municipais, e ainda de 
conferências oficiais e de fóruns 
da sociedade civil municipais, 
estaduais e nacional;
• da hierarquização da rede pela 
complexidade dos serviços, na 
direção da proteção básica e espe-
cial, superando a fragmentação 
nas atenções, pelas diretrizes da 
matriz sociofamiliar e da territo-
rialização, reafirmando um modo 
de gestão compartilhada, com 
cofinanciamento, referência uni-
tária de nomenclatura, conteúdo, 
padrão de funcionamento e unifor-
mização de conceitos na direção da 
classificação dos serviços específi-
cos e sua colocação em rede;
• da concepção de proteção social 
que rompe com as noções de doa-
ção e benemerência, passando a ter 
um novo paradigma — o da proteção 
social e defesa do caráter público — 
e garantia de direitos aos usuários, o 
que significa a superação do padrão 
minimalista de serviços, atenções 
e benefícios, que deverão ganhar 
padrão de qualidade, contando com 
orçamento, equipamentos adequa-
dos e profissionais especializados e 
atualizados;
• da concepção de proteção social 
que faz da assistência social uma 
política de benefícios e serviços, 
uma dupla dimensão que ultra-
passa a questão dos benefícios 
sociais. Como diz Aldaíza Sposati 
(2012), a assistência social está 
relacionada ao atendimento de 
“necessidades” por meio de ações 
efetivas. Significa o acesso aos ser-
viços sociais como direitos, ultra-
passando a fronteira dos benefícios;
• de que a concepção de proteção 
social exige que a assistência 
social transite do campo individual 
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 43
44 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
de passar a consumir, também de 
acordo com Sposati;
• do caráter contínuo e siste-
mático, planejado e integrado de 
serviços, programas, projetos e 
benefícios, como garantia de aten-
ção integralizada e efetiva, evitando 
projetos esporádicos, descontínuos 
e ações paliativas;
• da territorialização de rede 
socioassistencial sob os critérios 
de oferta de atenções baseada nalógica de localização dos serviços 
em proximidade ao espaço de 
vivência dos cidadãos e garantia da 
dimensão preventiva aos territórios 
de maior incidência de população 
em riscos e vulnerabilidades;
• da porta de entrada unificada dos 
serviços para a rede socioassisten-
cial de proteção básica pelos Centros 
de Referência de Assistência Social 
(CRAS) e para a rede de proteção 
especial por centrais de acolhimento 
e controle de vagas.
O reconhecimento dessas premis-
sas, sem dúvida, faz emergir uma 
nova cultura institucional, dando a 
referência necessária para a atu-
alização de missões e regimentos 
institucionais, bem como exige 
(principalmente de entidades e 
organizações sociais) uma capaci-
dade gerencial inédita e a criação 
de novas metodologias e aborda-
gens de ação — aspectos extrema-
mente relacionados entre si.
para o social, dizendo respeito a 
todos — indivíduos, grupos e comu-
nidades —, e volte-se às necessi-
dades e não aos necessitados. Esse 
movimento exige a elaboração de 
um referencial sobre o que é “estar 
protegido”, ou contar com proteção 
social, levando em conta um con-
junto de condições “de preserva-
ção”, e não apenas a possibilidade 
44 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 45
Para fundamentar e aperfeiçoar continuamente o processo de 
intervenção social, levando-o a 
ganhos significativos de qualidade 
com resultados e impactos, deve-se 
adotar um sistema de planejamento 
e gestão estratégicos, com moni-
toramento e avaliação das ações 
por indicadores sociais e gerencia-
mento, de preferência informatizado.
Para tanto, são necessários:
VIGILÂNCIA SOCIAL
A elaboração do planejamento 
deve ser fundamentada num pro-
cesso de conhecimento amplo e 
sistemático do perfil dos usuários 
e dos seus territórios, garantindo a 
adequada intervenção na natureza 
e na dimensão de riscos e vulne-
rabilidades, com legitimidade e 
reconhecimento pelos parceiros da 
instituição e pela própria popula-
ção atendida. 
Sobre a adoção 
de um sistema de 
planejamento e 
gestão estratégicos
Esse conhecimento, no entanto, 
não deve atingir só as situações de 
precarização, que trazem riscos e 
danos sociais, mas ser ampliado à 
rotina comportamental e às rela-
ções sociais, com vista a detectar 
cultura local, costumes, religio-
sidades, desejos e aspirações, 
identificando potencialidades e 
possibilidades individuais, familia-
res, grupais e comunitárias.
ARTICULAÇÃO
A articulação dos serviços — não 
só socioassistenciais, mas das 
várias políticas, ONGs e movimen-
tos comunitários locais — ampliará 
esses conhecimentos com informa-
ções e com uma visão mais abran-
gente e abrirá caminhos para o 
exercício da intersetorialidade e da 
atuação em rede socioassistencial 
específica ou em conjunto — numa 
intervenção macro, que responda 
à complexidade das questões 
46 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
comumente trazidas por famílias e 
territórios.
ALIANÇAS ESTRATÉGICAS
Essa articulação fomentará pactos 
e alianças para constante troca de 
informações e experiências, que 
subsidiarão as ações que devem ser 
tomadas em cada fase da realização 
do planejamento ou do reordena-
mento e que produzirão os efeitos 
desejados e esperados por todos.
Austin (2009) afirma que as alianças 
estratégicas são fundamentais para 
as instituições hoje, mas envolvem 
grandes desafios, e enumera sete 
aspectos propulsores, denomina-
dos de 7Cs, a saber:
• clareza de propósito;
• compromisso com a parceria;
• conexão com o propósito e as 
pessoas;
• congruência de missão, de estra-
tégia e de valores;
• criação de valor;
• comunicação;
• contínuo aprendizado.
ATUAÇÃO EM REDE
A elaboração de diagnósticos sociais 
com abrangência comunitária, não 
só específicos, cria vínculos bastante 
consistentes entre serviços para 
criação de redes territorializadas ou 
temáticas e subsidia intervenções 
conectadas entre si e efetivas.
A apropriação de dados secundá-
rios ou de estudos realizados por 
institutos de pesquisa também 
complementa consistentemente 
as análises situacionais necessá-
rias para o planejamento, embora 
nem sempre sejam encontra-
dos de forma decodificada por 
microterritórios.
PROCESSO PARTICIPATIVO
O processamento e a sistematiza-
ção de informações e identificação 
de indicadores de diagnóstico 
dependem de profissionais espe-
cializados, para que esses levan-
tamentos não se reduzam a meros 
estudos estatísticos. Sua finalização 
deve passar por um processo de 
discussão ampla, também com a 
população, para que se contem-
plem aspectos subjetivos e cultu-
rais e se apreendam a sua visão e 
os seus reais interesses.
A mobilização democrática na 
discussão da realidade local, 
per se, já se caracteriza como 
um procedimento pedagógico 
de qualificação da visão não 
só de problemas e demandas 
prioritárias, mas de possibilidades 
e potenciais para que todos se 
envolvam nos problemas e na 
superação deles.
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 47
A participação e o protagonismo dos 
segmentos locais e dos usuários, 
partilhando da análise dos problemas 
na sua visão macro, vão agregar e 
qualificar esses interesses e desejos 
de classe — questão fundamental 
a ser considerada num trabalho 
socioeducativo. Essa participação, 
além de envolver forças locais, vai 
adequar a proposta ao interesse 
coletivo e possibilitar uma qualifi-
cação do conhecimento e uma ação 
local sobre as necessidades 
e interesses. 
Dessa forma, o planejamento estra-
tégico de cada instituição respon-
derá não só a sua especificidade de 
ação, mas estará contextualizado 
no microterritório, com possibi-
lidade de complementaridade e 
suplementaridade harmoniosa 
entre os serviços, bem como de 
intervenção no coletivo.
Com esse conhecimento, as insti-
tuições terão condições de equacio-
nar indicadores de monitoramento 
que apontarão as adequações 
necessárias e a correção constante 
do curso das ações, para aperfei-
çoamento sistemático durante a 
realização. O uso da tecnologia, 
para um cadastramento que possa 
oferecer o máximo de cruzamentos 
sobre dados obtidos dos usuários, 
facilitará o acompanhamento dos 
movimentos de conquista e a evolu-
ção das famílias, dos grupos e dos 
territórios, impedindo que se caia 
numa atenção paliativa e emergen-
cial ou fragmentada e pontual.
Se elaborado considerando os 
recursos financeiros, de equipa-
mento e de pessoal capacitado e 
atualizado, o planejamento estra-
tégico ganhará exequibilidade; e 
com o envolvimento de parceiros e 
usuários ganhará também legiti-
midade e reconhecimento público 
dos usuários e das forças locais.
O caráter democrático adotado no 
processo de diagnóstico e plane-
jamento facilitará ainda a com-
posição de uma organização com 
estrutura de gestão participativa, 
prevendo a composição de conse-
lhos de gestão, com representação 
de usuários e movimentos sociais, 
ou conselhos específicos de usuários 
em cada serviço, programa ou pro-
jeto, ampliando consideravelmente o 
exercício da participação, bem como 
a possibilidade de controle, avaliação 
e replanejamento institucional. 
ONGs e o Combate à Extrema Pobreza | 47
48 | ONGs e o Combate à Extrema Pobreza
Com planejamento e gestão estratégicos, as instituições 
ganham condições concretas 
para construir metodologias e 
formas de intervenção dinâmicas 
e atualizadas, que possibilitem 
atuar na proteção social básica ou 
especial, realizando a atenção e a 
prevenção contra as situações de 
vulnerabilidades e riscos sociais, 
na direção do desenvolvimento de 
potencialidades do público-alvo e 
de ganho de autonomia. 
Conforme a NOB-SUAS/05, a pro-
teção social deve possibilitar ao 
público-alvo “a conquista de