MONOGRAFIA (FDCI) - O PROCESSO ADMINISTRATIVO DE TRÂNSITO E AS CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS PELO NÃO CUMPRIMENTO DOS PRAZOS LEGAIS PELO ÓRGÃO PÚBLICO

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FEVIT – FUNDAÇÃO EDUCACIONAL VALE DO ITAPEMIRIM
FDCI – FACULDADE DE DIREITO DE CACHOEIRO DE ITAPEMIRIM
BACHARELADO EM DIREITO
AGOSTINHO TIRELLO NETO
O PROCESSO ADMINISTRATIVO DE TRÂNSITO E
AS CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS PELO NÃO
CUMPRIMENTO DOS PRAZOS LEGAIS PELO
ÓRGÃO PÚBLICO
Cachoeiro de Itapemirim
2018
AGOSTINHO TIRELLO NETO
O PROCESSO ADMINISTRATIVO DE TRÂNSITO E
AS CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS PELO NÃO
CUMPRIMENTO DOS PRAZOS LEGAIS PELO
ÓRGÃO PÚBLICO
Monografia Jurídica apresentada ao curso de
Direito da Faculdade de Direito de Cachoeiro de
Itapemirim como requisito parcial para a obtenção
do título de Bacharel em Direito.
Prof.: Humberto Dias Viana Junior
Cachoeiro de Itapemirim
2018
AGOSTINHO TIRELLO NETO
O PROCESSO ADMINISTRATIVO DE TRÂNSITO E AS CONSEQUÊNCIAS
JURÍDICAS PELO NÃO CUMPRIMENTO DOS PRAZOS LEGAIS PELO ÓRGÃO
PÚBLICO
Monografia Jurídica apresentada ao curso de Direito da Faculdade de Direito de
Cachoeiro de Itapemirim como requisito parcial para a obtenção do título de
Bacharel em Direito.
Aprovada em 20 de setembro de 2018.
Nota: ________________
BANCA EXAMINADORA
______________________________________
Profº: Humberto Dias Viana Junior
______________________________________
Professor(a)
______________________________________
Professor(a):
Dedico este trabalho, primeiramente, a
Deus, que me deu forças para perseverar
diante das dificuldades. A minha família,
que nunca mediu esforços para me
ajudar. A minha namorada, por nunca
deixar de acreditar em meu potencial. E,
em especial, ao meu pai Jeremias (in
memoriam), que infelizmente não pode
estar presente neste momento tão
importante da minha vida.
"O único lugar aonde o sucesso vem antes do
trabalho é no dicionário."
(Albert Einstein)
RESUMO
A presente tem como tema “O processo administrativo de trânsito e as
consequências jurídicas pelo não cumprimento dos prazos legais pelo órgão
público”. O objetivo da pesquisa é verificar quais são as consequências jurídicas
quando a Administração Pública procrastina os prazos legais, assim como a
legalidade dos atos administrativos quando praticados após o decurso deste prazo,
com base em pesquisa bibliográfica em doutrinas relativas ao Direito Administrativo
e Direito de Trânsito, à luz dos princípios aplicáveis e da legislação pertinente. O
presente estudo tem o propósito de demonstrar as consequências jurídicas que um
simples fluir do tempo pode acarretar à boa administração da justiça,
menosprezando os princípios basilares da própria Administração Pública.
Palavras-chave: Processo Administrativo. Direito de Trânsito. Legalidade.
Consequências Jurídicas.
ABSTRACT
This has as its theme "The administrative transit process and the legal consequences
for the non-compliance of legal deadlines by the public body". The objective of the
research is to verify what are the legal consequences when the Public Administration
procrastinates the legal deadlines, as well as the legality of the administrative acts
when practiced after the course of this term, based on bibliographical research in
doctrines related to Administrative Law and Traffic Law , in the light of applicable
principles and relevant legislation. The present study has the purpose of
demonstrating the legal consequences that a simple flow of time can lead to the good
administration of justice, disregarding the basic principles of the Public Administration
itself.
Keywords: Administrative Process. Right of Transit. Legality. Legal Consequences.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 7
2 DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO ........................................................... 8
2.1 CONCEITO DE TRÂNSITO ................................................................................. 8
2.2 SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO ................................................................ 9
3 DO PROCESSO ADMINISTRATIVO EM GERAL ................................................ 12
3.1 DOS PRINCÍPIOS .............................................................................................. 13
3.1.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ........................................................................ 13
3.1.2 PRINCÍPIO DA OFICIALIDADE ..................................................................... 14
3.1.3 PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL .............................................. 15
3.1.4 PRINCÍPIO DA CELERIDADE ........................................................................ 16
3.1.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ........................................................................... 17
3.2 DA APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99 .................................................................... 17
4 DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DE TRÂNSITO .......................................... 18
4.1 AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO .............................................................. 19
4.2 NOTIFICAÇÃO DE AUTUAÇÃO ....................................................................... 20
4.2.1 DEFESA DA AUTUAÇÃO .............................................................................. 22
4.2.2 CONVERSÃO DA PENALIDADE POR ADVERTÊNCIA POR ESCRITO ..... 23
4.3 NOTIFICAÇÃO DE PENALIDADE .................................................................... 24
4.3.1 RECURSO ADMINISTRATIVO ....................................................................... 25
4.3.2 RECURSO DE 2ª INSTÂNCIA ........................................................................ 25
5 DO NÃO CUMPRIMENTO DOS PRAZOS ........................................................... 26
5.1 PRESCRIÇÃO .................................................................................................... 27
5.1.1 DO MOTIVO DE FORÇA MAIOR ................................................................... 28
5.2 ANULAÇÃO DA MULTA DE TRÂNSITO .......................................................... 29
6 CONCLUSÃO ....................................................................................................... 32
REFERÊNCIAS
7
1 INTRODUÇÃO
A presente monografia tem como objeto a demonstração das
consequências provenientes da inobservância dos prazos legais para realização de
atos administrativos no processo administrativo de trânsito.
O processo administrativo de trânsito é regido pelo próprio Código
de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/97). No entanto, ainda que guarde semelhança
com os demais processos administrativos, a Lei nº 9.784/99, norma geral que trata
do processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, apenas
será aplicada de forma subsidiária, devido à especialidade da norma de trânsito.
Iniciamos essa pesquisa com a exposição dos conceitos e noções
básicas de direito de trânsito, para que se entenda todo o contexto em que se passa
o processo administrativo de trânsito.
No segundo capítulo, serão abordados os principais princípios do
Direito Administrativo aplicáveis ao Direito de Trânsito, já que cada um deles são
considerados basilares de formação do todo nosso ordenamento jurídico
administrativo, a qual devem ser observadas pela própria Administração, até
mesmo, acima de uma norma jurídica.
Em seguida, exporá todo o procedimento administrativo para
autuação e aplicação de penalidade por cometimento de infração de trânsito, assim
como as instâncias recursais.
No quarto e último capítulo, será apresentado os prazos legais a
serem obedecidos e suas consequências jurídicas pela inobservância destes prazos.
O presente relatório de pesquisa encerra-se com as considerações
finais, situando a conduta da Administração Pública nos processos administrativos
de trânsito e seus reflexos frente à inobservância dos prazos legais.
A metodologia aplicada foi o método indutivo, partindodo direito
administrativo em sentido estrito e generaliza na atuação da Administração Pública
como um todo. Para análise da pesquisa foi utilizado pesquisas bibliográficas, como
doutrinas, legislação, vídeos, jornais, revistas, etc.
8
2 DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO
Com a chegada de veículos automotores ao Brasil, após a
Revolução Industrial da França, tendo em vista o crescimento populacional do Brasil
no século XX e a expansão do mercado automobilístico, fez-se necessário a criação
de normas e regras de circulação para fins de garantir a segurança no trânsito,
protegendo os motoristas e pedestres. (FRANZ, 2012)
Com isso, foi criado o Decreto nº 2.994 de 28 de janeiro de 1941,
que instituiu o primeiro Código Nacional de Trânsito, iniciando-se a tutela do trânsito
de veículos automotores em estradas e rodovias em todo o território nacional.
(HONORATO, 2004)
O antigo Código Nacional de Trânsito, terceiro código de trânsito
aprovado, comumente conhecido como CNT – algumas pessoas ainda abreviam o
atual Código de Trânsito como “CNT” –, vigorou durante 31 (trinta e um) anos até a
aprovação do atual Código de Trânsito Brasileiro – CTB, Lei nº 9.503 de 23 de
setembro de 1997. (HONORATO, 2004)
O atual Código de Trânsito Brasileiro busca proporcionar segurança
aos motoristas e pedestres, fluidez no trânsito, eficiência dos órgãos públicos e
conforto, devido à manutenção das estradas públicas. (HONORATO, 2004)
O Código de Trânsito Brasileiro inovou muito em comparação à seus
antecessores, trazendo expressamente a educação no trânsito como pressuposto
indispensável para reger a relação entre as pessoas no uso do trânsito. (BERWIG,
2012, p. 13).
Entretanto, antes de adentrarmos nos procedimentos administrativos
de trânsito, nas consequências jurídicas oriundas por inobservância de prazos
legais, dos princípios gerais do Direito Administrativo, importante esclarecermos o
que é trânsito, qual o seu conceito sob a égide do Código de Trânsito Brasileiro.
2.1 CONCEITO DE TRÂNSITO
O próprio Código de Trânsito Brasileiro conceitua o termo “trânsito”
em seu artigo 1º, §1º, como:
Art. 1º O trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território
nacional, abertas à circulação, rege-se por este Código.
9
§ 1º Considera-se trânsito a utilização das vias por pessoas, veículos e
animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação,
parada, estacionamento e operação de carga ou descarga.
[...]
(BRASIL, 1973)
Diante do conceito trazido pelo código, valido mencionar a definição
da palavra “trânsito” encontrada no dicionário português, sendo descrita como:
Ação de transitar; marcha, trajeto. Movimento de veículos e de pedestres
considerado em seu conjunto. Instrumento de agrimensor, destinado a
determinar ângulos horizontais. Em trânsito, diz-se do funcionário civil ou
militar ao passar de uma função a outra, por motivo de classificação,
transferência, ou comissão. Diz-se dos passageiros de um avião ou navio
nas escalas sucessivas que fazem antes de chegar ao seu destino final.
(DICIO, Disponível em: <https://www.dicio.com.br/transito/>)
Ainda que pareça estar sanado o conceito de trânsito, indispensável,
ainda, distinguirmos os termos “trânsito” e “tráfego”, pois aparentemente são
sinônimos. Entretanto, de acordo com HONORATO:
A doutrina distingue trânsito e tráfego. O Desembargador Dr. Geraldo de
Farias Lemos Pinheiro, Tráfego e trânsito, com o significado de circulação
de veículos e pedestres, são quase sinônimos, quer na linguagem dos
técnicos, quer na boca do povo, mas é incontestável uma tendência no
sentido do emprego recomendado por Durval Lobo e por Menezes Cortes,
[...] tráfego para veículos exclusivamente e trânsito para pedestres e
veículos. Mas esta solução ainda é incompleta, pois, embora exista acordo
tácito sobre a impropriedade de se dizer tráfego de pedestres, não está
decidido quando será mais próprio dizer tráfego de veículos ou trânsito de
veículos. Conclui o citado autor que o legítimo seria usar-se sempre trânsito,
quer para pedestres, quer para veículos.” (HONORATO, 2000, p. 02)
Assim, o termo “trânsito” traz a ideia de (i)mobilização de veículos e
pedestres na via pública, não importando a presença ou não de um veículo, pessoas
sentadas em um ponto de ônibus, ainda que sozinhas, estarão sendo amparadas
pelo Código de Trânsito Brasileiro, por exemplo.
2.2 DO SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO
Primeiramente, o Sistema Nacional de Trânsito, ou SNT, não é um
órgão público autônomo, dotado de personalidade jurídica, é apenas um conjunto de
órgãos e entidades da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios.
(PROCONDUTOR, 2016, p. 13).
De acordo com o art. 5º do Código de Trânsito Brasileiro, no tocante
ao conceito e as finalidades do Sistema Nacional de Trânsito:
10
Art. 5º O Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos e entidades
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que tem por
finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração,
normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação,
habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do
sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de
recursos e aplicação de penalidades. (BRASIL, 1973)
Outrossim, para fins de informação, vejamos o que diz o art. 6º do
referido diploma, quanto aos objetivos básicos do Sistema Nacional de Trânsito:
Art. 6º São objetivos básicos do Sistema Nacional de Trânsito:
I - estabelecer diretrizes da Política Nacional de Trânsito, com vistas à
segurança, à fluidez, ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o
trânsito, e fiscalizar seu cumprimento;
II - fixar, mediante normas e procedimentos, a padronização de critérios
técnicos, financeiros e administrativos para a execução das atividades de
trânsito;
III - estabelecer a sistemática de fluxos permanentes de informações entre
os seus diversos órgãos e entidades, a fim de facilitar o processo decisório
e a integração do Sistema.
O Sistema Nacional de Trânsito – SNT pode ser dividida de acordo
com a função e a circunscrição de cada órgão. As funções dos órgãos podem ser:
normativas, consultivas ou executivas. (PROCONDUTOR, 2016, p. 13-14)
A função normativa diz respeito aos órgãos que determinam normas
e regras; a função consultiva refere-se à padronização de procedimentos, oferecem
conselhos e emitem pareceres; por último, a executiva, cuja à função é a respectiva
execução do trânsito, através de seus agentes, na gestão e fiscalização do trânsito.
(PROCONDUTOR, 2016, p. 14).
Compõe o Sistema Nacional de Trânsito, nos termos do art. 7º do
Código de Trânsito Brasileiro:
Art. 7º [...]
I - o Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN, coordenador do Sistema e
órgão máximo normativo e consultivo;
II - os Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e o Conselho de Trânsito
do Distrito Federal - CONTRANDIFE, órgãos normativos, consultivos e
coordenadores;
III - os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios;
IV - os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios;
V - a Polícia Rodoviária Federal;
VI - as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal; e
VII - as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações - JARI.
O Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN) é o coordenador
máximo do Sistema, possuindo caráter normativo e consultivo. Entretanto, de acordo
11
com a Lei 10.683/03 e com o Decreto 4.711/03, o Ministério das Cidades é órgão
máximo responsável pelo Sistema, estando o CONTRAN vinculado à este e
subordinado o órgão máximo executivo de trânsito da União, o Departamento
Nacional de Transito – DENATRAN. (MINISTÉRIO DAS CIDADES. 2015)
Já os ConselhosEstaduais de Trânsito – CETRAN e o Conselho de
Trânsito do Distrito Federal – CONTRANDIFE, são órgãos normativos, consultivos e
coordenadores do Sistema, de competência territorial dos Estados e do Distrito
Federal, respectivamente. Suas atribuições são inerentes a atividades de
administração do trânsito, como formação de condutores, registro e licenciamento de
veículos, bem como julgamento de recursos interpostos contra decisão das Juntas
Administrativas de Recursos de Infrações e dos órgãos estaduais e municipais, entre
outras. (BERWIG, 2012, p. 64.)
Em seguida, o órgão executivo de trânsito da União, é o
Departamento Nacional de Transito - DENATRAN, sendo este o órgão máximo
executivo de trânsito, responsável por organizar e manter as Carteiras Nacional de
Habilitação - CNH, o Registro Nacional de Carteiras de Habilitação – RENACH, o
Registro Nacional de Veículos Automotores – RENAVAM, dentre outras
competências reguladas no art. 19 do Código de Trânsito Brasileiro. (BERWIG,
2012, p. 64).
Na esfera estadual, encontra-se o Departamento Estadual de
Trânsito (DETRAN), órgão executivo de trânsito dos Estados e do Distrito Federal,
responsáveis por autuar e aplicar medidas administrativas pelo cometimento de
infrações de trânsito, aplicar penalidades notificando os infratores e arrecadando as
multas que aplicar, dentre outras atribuições previstas no art. 22 do Código de
Trânsito Brasileiro. (BRASIL, 1973).
Ato contínuo, os órgãos executivos rodoviários (estadual e federal),
executam atividades voltadas à estruturação do trânsito, podendo, ainda, fiscalizar,
autuar e impor penalidades, de acordo com as competências do art. 21 do Código
de Trânsito Brasileiro. Assim, o Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes – DNIT é o órgão executivo rodoviário da União, responsável por
manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de
controle viário, além das já citadas acima e outras atribuições definidas em lei.
(BERWIG, 2012, p. 65).
12
Os departamentos de estradas e de rodagens, comumente
conhecido como DER, são órgãos executivos rodoviários dos Estados e do Distrito
Federal, obedecendo-se a legislação estadual ou distrital, com as mesmas
atribuições do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, no
âmbito de suas competências. (BERWIG, 2012, p. 65).
O Departamento da Polícia Rodoviária Federal é órgão da estrutura
do Ministério da Justiça e integrante do Sistema Nacional de Trânsito, com
competência exclusiva nas rodovias federais do país, cumprindo e fazendo cumprir a
legislação e as normas de trânsito – art. 20, I, CTB. (BERWIG, 2012, p. 65).
Por outro lado, a Polícia Militar dos Estados e do Distrito Federal,
ainda que parte integrante do Sistema Nacional de Trânsito, competente apenas
para executar fiscalização de trânsito, somente poderá atuar mediante convênio
firmado com o agente do órgão ou entidades executivas/rodoviárias de trânsito, no
âmbito de suas circunscrições, conforme art. 23, inciso III, do Código de Trânsito
Brasileiro. (BERWIG, 2012, p. 66).
Por último e mais importante para nosso estudo, as JARI’s,
integrantes do Sistema Nacional de Trânsito, presente em cada órgão de trânsito, no
âmbito federal, estadual, municipal e distrital. São órgãos colegiados com
competência para julgar recursos interpostos contra autuações ou penalidades
impostas pela Autoridade de Trânsito, sendo esse órgão a segunda ou última
instância recursal.
3 DO PROCESSO ADMINISTRATIVO EM GERAL
Sabe-se que existem diversos princípios comuns ao processo
administrativo e judicial, tais como: da publicidade, da ampla defesa, do
contraditório, do impulso oficial, da obediência à forma e aos procedimentos
estabelecidos em lei. De igual forma, existem princípios próprios do Direito
Administrativo, como o da oficialidade, o da gratuidade, da atipicidade, dentre outros.
(DI PIETRO, 2016, p. 773)
A lei geral que trata do processo administrativo no âmbito federal,
Lei nº 9.784/99, descreve como os principais princípios do processo administrativo,
dentre outros, os da: legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
13
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica,
interesse público e eficiência, nos termos do art. 2º da referida lei. (BRASIL, 1999)
Entretanto, nessa pesquisa somente serão abordados os princípios
aplicáveis ao Direito de Trânsito que guardem relação com os prazos legais durante
o processo administrativo de trânsito. São eles:
3.1 DOS PRINCÍPIOS
3.1.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Na relação jurídica entre particulares, o princípio aplicável é o da
autonomia de vontade, que permitem as partes a fazer tudo o que lei não proíbe. (DI
PIETRO, 2016, p. 96)
No entanto, esse princípio não é aplicável à Administração Pública,
pois sua vontade decorre da lei, por força do princípio da legalidade, sendo sua
observância de caráter obrigatório, conforme determinação do art. 37 da CRFB. (DI
PIETRO, 2016, p. 96)
Leciona Celso Bandeira de Mello (2009, p. 99-100):
“o [princípio] da legalidade é específico do Estado de Direito, é justamente
aquele que o qualifica e que lhe dá identidade própria, por isso, considerado
princípio basilar do regime jurídico-administrativo.” (apud MARIELA, 2017,
p.73)
Tanto é que o art. 5º, inciso II, da Constituição da República
Federativa do Brasil dispõe expressamente que: “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei.”.
De acordo com a doutrina, podemos dizer, s.m.j., que este princípio
possui duas vertentes consubstanciadas em dois princípios, da primazia da lei e da
reserva legal. Este primeiro determina que os atos administrativos não podem opor-
se aos ditames legais, enquanto o segundo que os atos administrativos dependerão
de autorização legal para serem praticados. (MAZZA, 2018, p. 112).
Assim, verifica-se que o princípio da legalidade limita a
Administração Pública, tendo em vista que não pode, por simples ato administrativo,
conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos
administrados. Somente poderá agir assim, se houver lei que a autorize. (DI
PIETRO, 2016, p. 96)
14
É possível afirmar, então, que a relação da Administração Pública
com a lei é de subordinação, de modo que o silêncio da lei deve ser interpretado
como uma proibição de agir, pois trata-se de norma geral proibitiva implícita, o que
guarda conformismo com o princípio da legalidade. Já no Direito Privado, a ausência
de regramento específico para o caso concreto é tacitamente interpretada como uma
permissão genérica, por força do princípio da autonomia da vontade. (MAZZA, 2018,
p.115-116).
3.1.2 PRINCÍPIO DA OFICIALIDADE
Nos processos judiciais não cabe ao juiz instaurar a relação
processual sem iniciativa da parte interessada, prevalecendo o princípio da inércia.
No entanto, depois de estabelecida a relação processual, caberá ao juiz movimentar
o procedimento, dentre suas fases, até a decisão final (princípio da oficialidade). (DI
PIETRO, 2016, p. 774).
De acordo com DI PIETRO:
No âmbito administrativo, esse princípio assegura a possibilidade de
instauração do processo por iniciativa da Administração, independente de
provocação do administrado e ainda a possibilidade de impulsionar o
processo, adotando todas as medidas necessárias a sua adequada
instrução. (2016, p. 774).
Consoante se depreende do trecho citado, essa executoriedade dos
atos administrativos existem ainda que não haja previsão legal, devido à
obrigatoriedade da Administração Pública em satisfazer os interesses públicos,
independentemente da iniciativa do administrado. (DI PIETRO, 2016, p. 774).
Neste diapasão, vejamos o que diz os artigos 2º, inciso XII, art. 5ºe
art. 29 da Lei 9.784/99, lei que trata dos processos administrativos em geral:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse
público e eficiência.
[...]
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da
atuação dos interessados;
Art. 5o O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de
interessado.
Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os
dados necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante
15
impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos
interessados de propor atuações probatórias.
Sendo assim, o princípio da oficialidade autoriza a Administração
Pública a agir de ofício no processo administrativo, no poder de iniciativa para
instaurar o processo, na instauração do processo e na revisão de suas decisões. (DI
PIETRO, 2016, p. 775).
3.1.3 PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL
Compulsando o próprio nome deste princípio, verifica-se que há três
elementos a serem analisados, “devido”, “processual” e “legal”. O elemento “legal”
cinge-se a observância do procedimento previamente estabelecido pela lei, não
cabendo a Administração Pública definir o trajeto a ser percorrido em um processo
administrativo, estando ela vinculada a trilhar os caminhos impostos pela própria lei.
(MAZZA, 2018, p.108-109)
Já o caráter “processual” deste princípio, se refere ao próprio rito
prévio estabelecido pela lei como forma de dar legalidade ao ato administrativo, ou
seja, da mesma forma que um juiz deve ater-se ao rito processual para, ao final,
proferir sua sentença, a Administração Pública, caso queria praticar um ato
administrativo ou proferir uma decisão em um processo administrativo, deve sujeitar-
se ao procedimento/rito legal previamente estabelecido. (MAZZA, 2018, p.109)
Por último, o termo “devido”. Este guarda relação com a definição do
rito devido/adequado para o caso concreto, pois caso Administração Pública
pretenda proferir uma decisão em um recurso administrativo de trânsito, por
exemplo, deve essa observar o procedimento definido para este fim e não outro rito
qualquer. (MAZZA, 2018, p.109)
O princípio do devido processo legal representa um superprincípio,
sendo até um direito fundamental, com previsão expressa no art. 5º, LIV, da
Constituição Federal. Ora, trilhar um procedimento conforme determina a lei é de
observação geral em todos os âmbitos de nosso ordenamento jurídico, diferente não
seria para a Administração Pública, que pode ter seus atos anulados por
inobservância do devido processo legal, conforme entendimento do STF sobre o
tema: (MARINELA, 2017, p. 1128)
16
Concurso público. Nomeações. Anulação. Devido processo legal. O
Supremo Tribunal Federal fixou jurisprudência no sentido de que é
necessária a observância do devido processo legal para a anulação de ato
administrativo que tenha repercutido no campo de interesses individuais.
(STF – RE 501.869. AgR/RS. Segunda Turma. Julgamento: 23/09/2008.
Publicação: 30/10/2008. Relator: Min. Eros Grau)
Portanto, a observância do princípio do devido processo legal
significa, dentro de um processo, observar todas as demais normas pertinentes ao
caso, até mesmo os outros princípios apontados. (MARINELA, 2017, p. 1129)
3.1.4 PRINCÍPIO DA CELERIDADE
O principal assunto desta pesquisa é exatamente a respeito da
inobservância dos prazos no processo administrativo de trânsito, então, nada mais
justo que reportar-se ao princípio da celeridade nesse contexto.
Para tanto, vejamos o que diz o art. 5º, LXXVIII da Constituição
Federal em relação ao princípio da celeridade:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
[...]
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a
razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitação.
O objetivo do princípio da celeridade é exatamente evitar a lentidão
processual, assegurando a razoável duração do processo, pois a procrastinação da
prestação do serviço público é incompatível com a tutela do interesse público, não
permitindo a pratica da autêntica ampla defesa. (MARINELA, 2017, p. 1138)
Portanto, esse princípio é essencial frente a observância dos demais
princípios, pois fora assegurado a razoável duração do processo, consequentemente
dando mais efetividade ao devido processo legal, contraditório, legalidade, dentre
outros. Pensar o contrário foge da tutela do interesse público. (MARINELA, 2017, p.
1138).
17
3.1.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Por fim, o princípio da eficiência. Este consiste em submeter a
Administração Pública em buscar os melhores resultados por meio da aplicação da
lei, a qual transmite exatamente a obrigatoriedade na observância dos prazos no
processo administrativo, estando relacionado a economicidade, redução de
desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional. (MAZZA,
2018, p.132)
O princípio da eficiência, ainda no âmbito do processo
administrativo, com base no art. 5º, LXXVIII da Constituição Federal, visa a
celeridade do processo e, dessa forma, um provimento final mais eficiente.
(MARINELA, 2017, p. 89).
Ora, extrai-se, então, que os prazos previamente estabelecidos pela
lei, buscam tanto a celeridade do processo administrativo, quanto uma prestação do
serviço público eficiente.
3.2 DA APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99 AO PROCESSO
ADMINISTRATIVO DE TRÂNSITO
Trata-se de norma geral de processo administrativo no âmbito
federal, visando definir as normas básicas a serem observadas nos processos
administrativos federais. No entanto, o art. 69 da referida lei, reconhece sua
aplicação subsidiária aos demais procedimentos administrativos, de modo que
continuarão a reger-se por lei própria e, subsidiariamente, aplicar-se os preceitos
desta lei. (MARINELA, 2017, p. 1139)
Ainda, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de
que a Lei 9.784/99 é aplicável subsidiariamente às demais entidades federativas que
não possuam lei própria de processo administrativo (AgRG no Ag 935624/RJ). sob
pena de violação ao princípio da segurança jurídica. (MAZZA, 2018, p. 1174).
Sendo assim, verifica-se que no silêncio da Lei nº 9.503/97, vulgo
Código de Trânsito Brasileiro, aplicar-se-á subsidiariamente a Lei nº 9.784/99, com
base no art. 69 desta.
18
4 DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DE TRÂNSITO
Sabe-se que o processo administrativo de trânsito inicia-se através
da autuação do infrator. No entanto, será tratado nesta pesquisa a respeito da
matéria recursal, ou seja, quando o infrator, insatisfeito com o ato administrativo,
recorre com o fim de anular o auto de infração.
Quanto ao processo administrativo de trânsito, KRIGGER (2000,
p.85) leciona:
O processo administrativo, no trânsito, ainda é jovem, tendo praticamente
surgido com o advento da última Carta Magna. Para abordá-lo, a base é o
processo administrativo disciplinar, que é o mais comum, e do qual difere
apenas num aspecto, pois aquele objetiva apurar as infrações dos
integrantes da organização administrativa, enquanto que o de trânsito
alcança os demais administrados.
Segundo CRETELLA JÚNIOR (1995, p. 591), o termo recurso pode
ser definido como:
Na acepção lata, recurso é todo meio empregado pela parte litigante a fim
de defender o seu direito. Na acepção técnica e restrita, recurso é o meio de
provocar, na mesma ou na superior instância, a reforma ou modificação de
uma sentença desfavorável(Resende Filho). (apud SILVA e SOPHI, 2001,
p. 03)
No âmbito administrativo, podemos dizer que o recurso é o ato pelo
qual o administrado expõe uma pretensão à Administração Pública, com o intuito de
lograr o reconhecimento de um direito ou a retificação de um ato administrativo que
tenha lhe causado lesão ou ameaça de lesão. (DI PIETRO, 1998 apud SILVA e
SOPHI, 2001, p. 05)
Seu fundamento legal encontra-se averbado no art. 5º, XXXIV,
alínea a, da Constituição Federal:
Art. 5º [...]
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de
taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra
ilegalidade ou abuso de poder;
Sendo assim, quando houver vícios de legalidade ou irregularidade
da lavratura do auto de infração, ou até mesmo violação ao direito do autuado, é que
se poderá interpor recurso, em matéria de trânsito. (SILVA e SOPHI, 2001, p. 06)
19
Findado essas ponderações, passamos ao processo administrativo
de trânsito:
4.1 AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO
O termo autuação pressupõe a existência de um auto, o que, neste
caso, trata-se do auto de infração de trânsito, podendo ser definido como “um
documento escrito, numerado em série, revestido de formalidades, pelo menos com
três vias, sendo uma delas obrigatoriamente destinada a quem se impute a infração”
(PINHEIRO, 1982, apud SILVA e SOPHI, 2001, p. 17)
O fundamento legal do auto de infração de trânsito está previsto no
art. 280 do CTB:
Art. 280. Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á
auto de infração, do qual constará:
I - tipificação da infração;
II - local, data e hora do cometimento da infração;
III - caracteres da placa de identificação do veículo, sua marca e espécie, e
outros elementos julgados necessários à sua identificação;
IV - o prontuário do condutor, sempre que possível;
V - identificação do órgão ou entidade e da autoridade ou agente autuador
ou equipamento que comprovar a infração;
VI - assinatura do infrator, sempre que possível, valendo esta como
notificação do cometimento da infração.
Não obstante, considerando a necessidade de uniformizar, em todo
território brasileiro, os campos e informações mínimas que deverão compor o Auto
de Infração de Trânsito, o CONTRAN, no uso de suas atribuições, elaborou a
Resolução 390/11, que tratava também do processo administrativo de trânsito, o que
posteriormente foi estabelecido pela Resolução 619/16, que não revogou a
Resolução 390/11.
Cometida a infração de trânsito, o infrator será autuado. Lavrado o
auto de infração, a autoridade de trânsito verificará sua regularidade e consistência e
expedirá, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, contados da data da constatação da
infração, a Notificação de Autuação, conforme dispõe o art. 4º da Resolução 390/11
do CONTRAN.
20
4.2 NOTIFICAÇÃO DE AUTUAÇÃO
O temo “notificação”, em matéria de trânsito, refere-se ao
conhecimento que é dado ao infrator, por escrito, de que lhe foi aplicada uma
sanção administrativa pecuniária ou restritiva de direito, trazendo consigo os
elementos mínimos exigidos pela legislação de trânsito, bem como prazo para
interposição do recurso cabível. (SILVA e SOPHI, 2001, p. 31)
Em consonância com o artigo 4º da Resolução 390/11 do
CONTRAN, deverá conter obrigatoriamente na Notificação de Autuação, os dados
constantes do auto de infração, nos termos do anexo I da referida Resolução; a data
da expedição da notificação; e data do término do prazo para apresentação da
defesa da autuação, não inferior a 15 (quinze) dias, contados da data da notificação
de autuação ou da publicação por edital.
O art. 2º da Resolução 619/16 diz que entende-se por:
Notificação de autuação: é o procedimento que dá ciência ao proprietário do
veículo de que foi cometida uma infração de trânsito com seu veículo. Caso
a infração não tenha sido cometida pelo proprietário do veículo, deverá ser
indicado o condutor responsável pelo cometimento da infração. (CONTRAN.
Resolução nº 619/16)
Se for utilizada a remessa postal, será considerado a expedição da
notificação da autuação a data da entrega desta pelo órgão ou entidade de trânsito à
empresa responsável pelo envio, presumindo-se os Correios. (art. 4º, §1º da
Resolução 619/16 do CONTRAN).
Por outro lado, se for utilizado o sistema eletrônico de notificação,
será considerada a expedição da notificação de autuação a data do envio eletrônico
pelo órgão ou entidade de trânsito ao proprietário do veículo. (art. 4º, §2º da
Resolução 619/16 do CONTRAN).
Importa destacar o que diz o art. 281 do Código de Trânsito
Brasileiro:
Art. 281. A autoridade de trânsito, na esfera da competência estabelecida
neste Código e dentro de sua circunscrição, julgará a consistência do auto
de infração e aplicará a penalidade cabível.
Parágrafo único. O auto de infração será arquivado e seu registro julgado
insubsistente:
I - se considerado inconsistente ou irregular;
II - se, no prazo máximo de trinta dias, não for expedida a notificação da
autuação.
21
O Superior Tribunal de Justiça já posicionou seu entendimento no
sentido de que a expedição da notificação após o prazo de 30 (trinta) dias,
estabelecido pelo art. 281, parágrafo único, inciso II, do Código de Trânsito
Brasileiro, constitui vício formal no processo administrativo de trânsito, além de
torna-se ilegal a sanção imposta:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AUTO DE INFRAÇÃO.
NOTIFICAÇÃO. PRAZO. ART. 281, PARÁGRAFO ÚNICO, II, DO CTB.
NULIDADE. RENOVAÇÃO DE PRAZO DO PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE. HONORÁRIOS.
SÚMULA 7/STJ. RESTITUIÇÃO DE VALORES INDEVIDAMENTE PAGOS.
POSSIBILIDADE. 1. O Código de Trânsito Brasileiro (Lei 9.503/97) prevê
uma primeira notificação de autuação, para apresentação de defesa (art.
280), e uma segunda notificação, posteriormente, informando do
prosseguimento do processo, para que se defenda o apenado da sanção
aplicada (art. 281). 2. A sanção é ilegal, por cerceamento de defesa, quando
inobservados os prazos estabelecidos. 3. O art. 281, parágrafo único, II, do
CTB prevê que será arquivado o auto de infração e julgado insubsistente o
respectivo registro se não for expedida a notificação da autuação dentro de
30 dias. Por isso, não havendo a notificação do infrator para defesa no
prazo de trinta dias, opera-se a decadência do direito de punir do Estado,
não havendo que se falar em reinício do procedimento administrativo. 4.
Descabe a aplicação analógica dos arts. 219 e 220 do CPC para admitir
seja renovada a notificação, no prazo de trinta dias do trânsito em julgado
da decisão que anulou parcialmente o procedimento administrativo. 5. A
presente controvérsia teve solução quando do julgamento do Recurso
Especial 1.092.154/RS, de relatoria do Ministro Castro Meira, submetido ao
regime dos recurso repetitivos. 6. O pagamento da multa imposta pela
autoridade de trânsito não configura aceitação da penalidade, nem
convalida eventual vício existente no ato administrativo, uma vez que o
próprio Código de Trânsito Brasileiro exige o seu pagamento para a
interposição de recurso administrativo (art. 288) e prevê a devolução do
valor no caso de ser julgada improcedente a penalidade (art. 286, § 2º) 7.
Esta Corte tem decidido que, uma vez declarada a ilegalidade do
procedimento de aplicação da penalidade, devem ser devolvidos os valores
pagos, relativamente aos autos de infração emitidos em desacordo com a
legislação de regência. Precedentes. 8. Conforme se depreende da análise
do julgado (fls. 660/663), assiste razão aos recorrentes em relação aos
autos de infração de trânsito lavrados em flagrante (ns. 311534B, 311903B,
214066B2 e 504813), pois não foi respeitado o prazo para a defesa prévia
imposto pela norma legal. 9. Recurso especial provido. (STJ - REsp
947.223/RS. Segunda Turma. Julgamento: 16/12/2010.Publicação:
08/02/2011. Relator: Min. MAURO CAMPBELL MARQUES)
Vale acrescentar que é necessária a dupla notificação (notificações
da autuação e da aplicação da pena) no processo administrativo para imposição de
multa de trânsito decorrente da infração, conforme determinação da Súmula 312 do
STJ.
Sendo assim, considerando a jurisprudência supracitada e a súmula
312 do Superior Tribunal de Justiça, bem como o art. 281, parágrafo único, inciso II
do Código de Trânsito Brasileiro, extrai-se que a ausência de notificação de
22
autuação, ou sua expedição após o prazo de 30 (trinta) dias, são motivos para
arquivar o auto de infração de trânsito.
Por fim, verificada a regularidade e consistência do Auto de Infração,
expedida a Notificação de Autuação e notificado o infrator, abre-se prazo para
interposição do respectivo recurso, não sendo inferior a 15 (quinze) dias, chamado
de Defesa de Autuação, conforme dispõe o artigo 4º, §4º da Resolução 619/16 do
CONTRAN.
4.2.1 DEFESA DE AUTUAÇÃO
A Defesa de Autuação, também chamada de Defesa Prévia, é o
recurso administrativo cabível contra a Notificação de Autuação no tocante a sua
consistência e regularidade e, ainda, quanto ao mérito, cabendo a autoridade
competente apreciá-la. (art. 9º da Resolução 619/16 do CONTRAN).
A Defesa Prévia é remetida a Comissão Julgadora de Defesa Prévia
do órgão competente. A Lei Estadual do Espírito Santo 8.262/06 trata da criação
desta Comissão do Departamento Estadual de Trânsito do Estado do Espírito Sano
– DETRAN/ES, para a análise e julgamento de defesas de autuações interpostas em
decorrência de multas aplicadas por agentes de trânsito, no âmbito de competência
do DETRAN/ES.
Diante o silêncio da legislação de trânsito, o prazo de julgamento da
Defesa de Autuação é de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, ante
justificativa explícita, com base na aplicação subsidiária do art. 59, §1º, da Lei
9.784/99 ao procedimento administrativo de trânsito:
Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para
interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou
divulgação oficial da decisão recorrida.
§ 1o Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá
ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos
autos pelo órgão competente.
§ 2o O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por
igual período, ante justificativa explícita.
Após o julgamento, sendo deferido o recurso de defesa de autuação,
o Auto de Infração de Trânsito será cancelado e seu registro será arquivado,
comunicando-se o proprietário do veículo. (art. 9º, §1º da Resolução 619/16 do
CONTRAN).
23
Constatando a inconsistência ou irregularidade do auto de infração,
este será arquivado e seu registro julgado insubsistente, conforme disposição do
inciso I, parágrafo único, artigo 281, do Código de Trânsito Brasileiro.
No entanto, caso não seja interposta a Defesa de Autuação no prazo
previsto ou resta-la indeferida, a autoridade de trânsito competente aplicará a
penalidade. (art. 9º, §2º da Resolução 619/16 do CONTRAN).
4.2.2 CONVERSÃO DA PENALIDADE POR ADVERTÊNCIA POR
ESCRITO
O art. 267 do Código de Trânsito Brasileiro prevê a possibilidade de
conversão da penalidade de multa para advertência por escrito, nos casos de
infrações de natureza leve ou média, quando a autoridade de trânsito, considerando
o prontuário do infrator e não sendo este reincidente na mesma infração nos últimos
doze meses, entender essa providência como mais educativa.
Art. 267. Poderá ser imposta a penalidade de advertência por escrito à
infração de natureza leve ou média, passível de ser punida com multa, não
sendo reincidente o infrator, na mesma infração, nos últimos doze meses,
quando a autoridade, considerando o prontuário do infrator, entender esta
providência como mais educativa.
§ 1º A aplicação da advertência por escrito não elide o acréscimo do valor
da multa prevista no § 3º do art. 258, imposta por infração posteriormente
cometida.
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se igualmente aos pedestres, podendo a
multa ser transformada na participação do infrator em cursos de segurança
viária, a critério da autoridade de trânsito.
O requerimento de conversão da penalidade por advertência por
escrito será realizado perante a autoridade de trânsito competente até o prazo limite
de apresentação da defesa de autuação, nos termos do art. 10, §1º da Resolução
619/16 do CONTRAN.
A decisão que aplicar a penalidade de advertência por escrito não
cabe recurso, conforme §2º do art. 10 da referida resolução, exceto quando o
requerimento de conversão for concomitante à apresentação da defesa de autuação.
Realizada a conversão, a infração não implicará em perda de pontos
no prontuário do infrator (art. 10, §7º da Resolução 619/16 do CONTRAN)
Caso a autoridade de trânsito não entenda que a conversão seja a
providência mais educativa, ou seja, não sendo realizada a conversão, será aplicada
24
a penalidade e, consequentemente expedida a Notificação de Penalidade. (art. 10,
§8º da Resolução 619/16 do CONTRAN)
4.3 NOTIFICAÇÃO DE PENALIDADE
As penalidades serão impostas ao condutor, exceto nos casos de
responsabilidade exclusiva do proprietário (art. 257 do CTB), como, por exemplo,
infrações inerentes a conservação do estado do veículo, que são de
responsabilidade do proprietário (Anexo I da Portaria nº 03/2016 do DENATRAN)
Caso não seja identificado o real condutor dentro do prazo de 15
(quinze) dias (art. 257, §7º do CTB), o proprietário do veículo será responsável pela
infração cometida. (GAMA, 2006, p. 100)
Aplicada a penalidade, o órgão de trânsito competente expedirá a
Notificação de Penalidade ao proprietário do veículo ou ao infrator, para fins de dar
ciência da imposição de penalidade, por remessa postal ou qualquer outro meio
tecnológico hábil, nos termos do art. 282 do Código de Trânsito Brasileiro.
Quanto à sua formalidade, a Notificação de Penalidade deverá
conter, segundo o art. 11 da Resolução 619/2016 do CONTRAN:
Art. 11. A Notificação da Penalidade de Multa deverá conter:
I - os dados mínimos definidos no art. 280 do CTB e em regulamentação
específica;
II - a comunicação do não acolhimento da Defesa da Autuação ou da
solicitação de aplicação da Penalidade de Advertência por Escrito;
III - o valor da multa e a informação quanto ao desconto previsto no art. 284
do CTB;
IV - data do término para apresentação de recurso, que será a mesma data
para pagamento da multa, conforme §§ 4º e 5º do art. 282 do CTB;
V - campo para a autenticação eletrônica, regulamentado pelo DENATRAN;
e
VI - instruções para apresentação de recurso, nos termos dos arts. 286 e
287 do CTB.
Notificado o infrator, ou o proprietário do veículo, da imposição da
penalidade, poderá este apresentar Recurso Administrativo perante o órgão de
trânsito que lhe impôs a penalidade, no prazo não inferior a 30 (trinta) dias, conforme
art. 282, §4º e art. 285 do Código de Trânsito Brasileiro.
25
4.3.1 RECURSO ADMINISTRATIVO
Primeiramente, insta salientar que as Juntas Administrativas de
Recursos de Trânsito - JARI são órgãos colegiados responsáveis pelo julgamento
dos recursos interpostos contra as penalidades impostas (art. 16 do Código de
Trânsito Brasileiro), as quais integram o Sistema Nacional de Trânsito (art. 7º, VII, do
CTB), regulamentadas mediante regimento próprio (art. 16, parágrafo único, do
CTB).
Nos termos do art. 285, o recurso administrativo será interposto
perante a autoridade que impôs a penalidade, a qual o remeterá à Junta
Administrativa de Recursos de Trânsito (JARI), que deverá julgá-la em até 30 (trinta)
dias. Este é o Recurso em 1ª Instância. (SILVA e SOPHI, 2001, p. 39)
Entretanto, por motivo de forçamaior, o recurso pode ser julgado
fora do prazo previsto, momento no qual a autoridade que impôs a penalidade
poderá, de ofício ou a requerimento do interessado, conceder efeito suspensivo ao
recurso. (art. 285, §3º do CTB).
Sabe-se que a interposição do recurso, no prazo legal, independe do
pagamento da multa pecuniária (art. 286 do CTB), todavia, caso o interessado
interponha o respectivo recurso administrativo e recolha o valor da multa, e este
venha a ser julgado como deferido o recurso, será devolvida a importância paga,
devidamente atualizada (art. 286, §2º do CTB).
Pelo exposto, sendo o recurso administrativo deferido ou não, o
interessado deverá ser notificado da decisão da JARI, a qual lhe abrirá novo prazo
para recurso, sendo este de 2ª Instância. (art. 288 do CTB)
4.3.2 RECURSO DE 2ª INSTÂNCIA
O Recurso de 2ª Instância, contra a decisão dada pela JARI, será
interposta no prazo de 30 (trinta) dias, contadas da notificação da decisão ou de sua
publicação.
Neste sentido, dispõe o art. 288 do CTB:
Art. 288. Das decisões da JARI cabe recurso a ser interposto, na forma do
artigo seguinte, no prazo de trinta dias contado da publicação ou da
notificação da decisão.
26
§ 1º O recurso será interposto, da decisão do não provimento, pelo
responsável pela infração, e da decisão de provimento, pela autoridade que
impôs a penalidade.
O órgão competente para julgar os recursos das decisões da JARI
são os CETRAN’s, conforme disposição do art. 14, inciso V, do CTB:
Art. 14. Compete aos Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e ao
Conselho de Trânsito do Distrito Federal - CONTRANDIFE:
[...]
V - julgar os recursos interpostos contra decisões:
a) das JARI;
b) dos órgãos e entidades executivos estaduais, nos casos de inaptidão
permanente constatados nos exames de aptidão física, mental ou
psicológica;
Assim como a JARI, o recurso interposto ao
CETRAN/CONTRANDIFE será apreciado no prazo de 30 (trinta) dias, sendo
importante destacar algumas peculiaridades descritas no art. 289 do CTB a respeito
do procedimento de julgamento:
Art. 289. O recurso de que trata o artigo anterior será apreciado no prazo de
trinta dias:
I - tratando-se de penalidade imposta pelo órgão ou entidade de trânsito da
União:
a) em caso de suspensão do direito de dirigir por mais de seis meses,
cassação do documento de habilitação ou penalidade por infrações
gravíssimas, pelo CONTRAN;
b) nos demais casos, por colegiado especial integrado pelo Coordenador-
Geral da JARI, pelo Presidente da Junta que apreciou o recurso e por mais
um Presidente de Junta;
II - tratando-se de penalidade imposta por órgão ou entidade de trânsito
estadual, municipal ou do Distrito Federal, pelos CETRAN E
CONTRANDIFE, respectivamente.
Parágrafo único. No caso da alínea b do inciso I, quando houver apenas
uma JARI, o recurso será julgado por seus próprios membros.
Sendo assim, o recurso será analisado, em 2ª instância, pelo
Conselho Estadual de Trânsito (CETRAN ou CONTRANDIFE). Com essa
apreciação, encerra-se a instância administrativa de julgamento de infrações e
penalidades, consoante dispõe o art. 290 do CTB. (SILVA e SOPHI, 2001, p. 44)
5 DO NÃO CUMPRIMENTO DOS PRAZOS
Considerando o que fora apresentado até agora, referente ao
processo administrativo de trânsito, verificou-se a existência de diversos prazos, seja
para expedição de documentos, seja para julgamentos, o que influencia diretamente
27
na prestação do serviço público, ponderando-se tais aspectos frente aos princípios
administrativos já expositados.
É cediço e notório que os prazos legais devem ser observados pelo
órgão público, em respeito ao princípio da legalidade, devido processo legal e
celeridade. Assim leciona JUSTEN FILHO (2011, p.1252/1253):
Nesses casos, tem-se defendido a aplicação do instituto da preclusão
intercorrente quando a Administração Pública omitir as providências
necessárias à conclusão do processo. Preconiza-se que a paralisação do
processo administrativo ou a demora imputável à Administração Pública
pode acarretar a perda do direito ou do poder cujo exercício depende da
conclusão do referido processo. Em síntese, a Administração Pública dispõe
de certo prazo para instaurar o processo, sob pena de perda do direito ou
poder no caso concreto. Se a Administração instaura o processo dentro do
prazo, mas deixa de lhe dar seguimento, a situação deve merecer
tratamento jurídico equivalente ao aplicável à ausência de instauração do
processo.
Contudo, há que se falar sobre a consequência jurídica para a
Administração Pública, representada pelos órgãos de trânsito, pelo não cumprimento
destes prazos.
5.1 DA PRESCRIÇÃO
Inicia-se a análise dos prazos a serem observados pelos órgãos
públicos através da prescrição da pretensão punitiva do Estado.
A prescrição é uma pena ao negligente. É perda da ação, em sentido
material, porque a violação do direito é condição de tal pretensão à tutela
jurisdicional. A prescrição atinge a ação em sentido material e não o direito
subjetivo; não extingue o direito, gera a exceção, técnica de defesa que
alguém tem contra quem não exerceu, dentro do prazo estabelecido em lei,
sua pretensão. (DINIZ, 2005, p.375).
A lei 9.873/99 estabelece o prazo de prescrição para o exercício de
ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta. Sendo assim,
vejamos o que dispõe seu art. 1º:
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública
Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando
apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato
ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver
cessado.
§ 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais
de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão
arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem
prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da
paralisação, se for o caso.
28
§ 2o Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também
constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
Verifica-se, portanto, que o prazo prescricional para apuração da
infração de trânsito prescreve em cinco anos contados da data da prática da infração
(art. 1º, caput, da referida lei). E, ainda, incide a prescrição nos processos
administrativos de trânsito quando paralisados por mais de três anos, pendente de
julgamento (§1º do art. 1º).
Sobre a prescrição no processo administrativo de trânsito, leciona
Celso Bastos (1994, p. 329):
A prescrição é um dos institutos mais antigos de direito, porque nada mais
contrário a natureza humana do que o fato de algumas situações ficarem
pendentes eternamente. Assim, surgiu uma situação de possível exercício
do controle da Administração, este há de submeter-se aos prazos
prescricionais, que são os prazos definidos em lei para ser exercitada a
anulação pela Administração, ou a interposição do competente recurso.
(apud SILVA e SOPHI, 2000, p.38)
Ressalte-se que, com base na legislação de trânsito, a não
expedição da notificação de autuação, no prazo de 30 (trinta) dias, por si só, já
enseja o arquivamento do auto de infração e seu registro será julgado insubsistente,
por força do art. 281, parágrafo único, inciso II, do Código de Trânsito Brasileiro, não
necessitando que o administrado aguarde os cinco anos para incidência da
prescrição punitiva do Estado.
5.1.1 DO MOTIVO DE FORÇA MAIOR
O termo “por motivo de força maior”, está inserido no art. 285, §3º do
CTB: “§ 3º Se, por motivo de força maior, o recurso não for julgado dentro do prazo
previsto neste artigo, a autoridade que impôs a penalidade, de ofício, ou por
solicitação do recorrente, poderá conceder-lhe efeito suspensivo”.
Segundo VENOSA, “a força maior seria caracterizadapor algo
também natural ou humano a que não se poderia resistir, ainda que possível prever
sua ocorrência” (2013, p. 57).
Quanto ao efeito suspensivo, leciona BASTOS (1994, p. 324):
Pelo recurso com efeito devolutivo apenas se submete a decisão a uma
hierarquia superior, sem contudo impedir-se, pela interposição do recurso, a
continuidade da eficácia do ato impugnado. Enquanto o recurso
administrativo com efeito suspensivo paralisa, bloqueia a eficácia do ato até
29
a superveniência da decisão sobre o mesmo. (apud SILVA e SOPHI, 2000,
p.34)
Desse modo, caracterizado o motivo de força maior que impediu que
o recurso fosse julgado dentro do prazo legal de 30 (trinta) dias, a autoridade que
impôs a penalidade – pode ter havido equívoco do legislador, pois afirmou que o
efeito suspensivo poderá ser concedido pela autoridade que impôs a penalidade, só
que o recurso estaria sendo apreciado pela JARI, quem deveria conceder efeito
suspensivo (SILVA e SOPHI, 2000, p. 35) –, de ofício, ou por solicitação do
recorrente, poderá conceder-lhe efeito suspensivo (art. 285, §3º do CTB).
5.2 ANULAÇÃO DA MULTA DE TRÂNSITO
Um dado pertinente a ser anotado é que no ano de 2017, o Espírito
Santo, apenas quanto à JARI do DETRAN/ES, analisou e julgou 6.739 (seis mil,
setecentos e trinta e nove) processos, sendo que destes, 507 (quinhentos e sete)
foram deferidos e 6.232 (seis mil, duzentos e trinta e dois) foram indeferidos ou não
conhecidos, conforme resposta obtida diretamente deste órgão (Processo nº SEP
80413668, protocolado em: 05/12/2017, resposta em: 28/12/2017).
É cediço dentre os profissionais que atuam nesta área, advogados
ou não, de que grande parte dos processos administrativos de trânsito se tornam
ilegais por inobservância de prazos legais, porém estes argumentos não são levados
em consideração perante a autoridade de trânsito devido sua fragilidade
argumentativa.
Primeiramente, é importante destacar que a finalidade da legislação
de trânsito é claramente garantir um trânsito em condições seguras, sendo este um
direito de todos e dever dos órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, nos termos do
art. 1º, §2º do Código de Trânsito Brasileiro e não instituir um sistema de
arrecadação de multas e, menos ainda, punição excessiva dos usuários da via.
Diante de todo exposto na pesquisa, será verificada a consequência
jurídica pelo não cumprimento dos prazos, ora já expositados, por parte dos órgãos
públicos competentes.
O primeiro prazo a ser analisado é o da expedição da notificação de
autuação, onde o art. 281, parágrafo único, inciso II, do Código de Trânsito
30
Brasileiro, é cristalino em dizer que se, no prazo máximo de trinta dias, não for
expedida a notificação da autuação, o auto de infração será arquivado e seu registro
julgado insubsistente, portanto, opera-se a decadência do direito de punir do estado.
Conforme os julgados:
• STJ – EREsp: 803487 RS 2006/0098309-0. S1 - Primeira
Seção. Julgamento: 11/10/2006. Publicação: 06/11/2006.
Relator: Min. José Delgado;
• STJ - REsp 947.223 RS. Segunda Turma, Julgamento:
16/12/2010. Publicação: 08/02/2011. Relator: Min. MAURO
CAMPBELL MARQUES
Ainda sobre a Notificação de Autuação, válido acrescentar que, para
fins de validade do ato administrativo, é necessário a dupla notificação do infrator,
conforme Súmula 312 do STJ, onde dispõe: “No processo administrativo para
imposição de multa de trânsito, são necessárias as notificações da autuação e da
aplicação da pena decorrente da infração”. Ainda, o Tribunal de Justiça do Estado
do Espírito Santo também tem adotado este entendimento:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA – ADMINISTRATIVO –
SUSPENSÃO DO DIREITO DE DIRIGIR – NÃO CIENTIFICAÇÃO DA
IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE - INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO
DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA –
SÚMULA 312 DO STJ – NULIDADE – CIENTIFICAÇÃO POR EDITAL
SUPERVENIENTE NÃO EXLUI A INVALIDADE ANTERIOR – RECURSO
IMPROVIDO. 1 – A Administração Pública deve obediência aos princípios
do devido processo legal, ampla defesa e contraditório. 2 – Para a
imposição da penalidade de suspensão do direito de dirigir, exige-se a
cientificação do apenado, sob pena de nulidade. Súmula nº 312 do STJ e
art. 282 do CTB. Precedentes do STJ e do TJES. 3 – A superveniência de
notificação por edital, após a aplicação da penalidade, não convalida os
atos nulos. 4 – Recurso improvido. VISTOS, relatados e discutidos estes
autos em que são partes as acima indicadas. ACORDA a Quarta Câmara
Cível, na conformidade da ata e notas taquigráficas que integram este
julgado, à unanimidade, NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO. (TJ/ES.
APL 0046609-53.2012.8.08.0024. Quarta Câmara Cível. Julgamento:
07/03/2016. Publicação: 21/03/2016. Relator: Des. Manoel Alves Rabelo)
Ato contínuo, os próximos prazos a serem observados pela
Administração Pública para imposição de multas, é o prazo de 30 (trinta) dias para
julgamento dos Recursos de 1ª e 2ª Instância, pela JARI (art. 285, caput, CTB) e
CETRAN/CONTRANDIFE (art. 289, caput, CTB), respectivamente. Entretanto, este
prazo pode ser postergado se comprovado motivo de força maior, momento em que
a autoridade de trânsito poderá conceder efeito suspensivo (art. 285, §3º, CTB).
31
O Código de Trânsito Brasileiro não prevê uma consequência
jurídica pela inobservância destes prazos, então, o que acontece se o órgão julgador
apreciar o recurso após estes 30 (trinta) dias?
Com base no que foi exposto nessa pesquisa, a solução seria a
anulação do ato administrativo por infringir os princípios da legalidade, devido
processo legal, celeridade e eficiência (item 3.1). Sendo assim, ultrapassado o prazo
para julgamento, tornou-se ilegal o ato administrativo, devendo a Administração
Pública anulá-lo (art. 53 da Lei 9.784/99).
Entretanto, não é este o entendimento da atual jurisprudência. A
jurisprudência tem se posicionado no sentido de que a não observância dos prazos
para julgamento, por si só, não invalida o ato administrativo devido a omissão da lei,
que prevê apenas que, no caso de postergação do julgamento do recurso, a
consequência é a atribuição de efeito suspensivo. Conforme os julgados:
• TJ/ES. APL 0027789-15.2014.8.08.0024. Terceira Câmara
Cível. Julgamento: 07/06/2016. Publicação: 17/06/2016.
Relator: Des. Eliana Junqueira Munhos Ferreira.
• TJ/SP. APL 1005559-33.2016.8.26.0236. Oitava Câmara de
Direito Público. Julgamento: 26/10/2017. Publicação:
26/10/2017. Relator: Des. Ponte Neto.
• TJ/PR. AI 12625126 PR. Quinta Câmara Cível. Julgamento:
24/02/2015. Publicação: 12/03/2015. Relator: Des. Luiz
Mateus de Lima.
Dessa forma, verifica-se que são bastante controversos os
entendimentos a respeito do tema, prevalecendo, s.m.j., os entendimentos
jurisprudenciais, pois tratam da aplicação da lei ao caso concreto que, neste caso e
perante a omissão da legislação de trânsito, serão supridas pela analogia, os
costumes e os princípios gerais do direito (art. 4º da LINDB).
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6 CONCLUSÃO
Desde o início do século XX, com o crescimento automobilístico, a
normatização das condutas no trânsito tornou-se necessária, para que fosse
garantida a segurança no trânsito. Com isso, a legislação de trânsito brasileira
institui um Sistema Nacional de Trânsito para que possam garantir um trânsito
seguro.
Para tanto, criou-se sanções de caráter punitivo-reparatório, ou seja,
um meio coercitivo pelo qual a Administração Pública busca garantir um trânsito
seguro, em defesa da vida e da integridade física dos usuários das vias.
No entanto, para serem impostas tais sanções, faz-se necessário um
processo, respeitando o direito ao contraditório e ampla defesa de todos. O processo
administrativo de trânsito é o meio pelo qual a autoridade de trânsito pune os
cidadãos que desrespeitaremos códigos de conduta previamente estabelecidos no
Código de Trânsito Brasileiro, chamados de infração de trânsito.
Este processo administrativo, além de garantir o direito ao
contraditório e ampla defesa dos infratores, esta sujeito aos princípios da legalidade,
devido processo legal, eficiência, celeridade, dentre outros.
A presente pesquisa baseou-se em averiguar, com base na
legislação de trânsito, inclusive na jurisprudência e doutrina, quais as consequências
jurídicas pela inobservância dos prazos nos processos administrativos de trânsito,
isto é, se a inobservância dos prazos no decurso do processo seria capaz de anular
o ato administrativo.
A doutrina se posiciona no sentido de que, frente ao princípio da
legalidade, os prazos estipulados deverão ser observados no processo
administrativo, pois os atos administrativos não podem opor-se ditames legais
(princípio da primazia da lei), sob pena de tornarem-se ilegais. Outrossim, devido ao
fato desses prazos fazerem parte do processo administrativo, integram também o
devido processo legal, buscando sempre a eficiência e a celeridade do processo
administrativo. Portanto, frente aos princípios constitucionais supracitados, seria
lógico que a inobservância dos prazos é causa de anulação do ato administrativo,
por afrontar esses princípios.
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Entretanto, na aplicação da lei, a jurisprudência posiciona-se no
sentido de que a não observância dos prazos para julgamento, por si só, não
invalida o ato administrativo devido à omissão da lei, que prevê apenas que, no caso
de postergação do julgamento do recurso, a consequência é a atribuição de efeito
suspensivo.
Em momento algum a pesquisa buscou à impunidade dos infratores
que, perante o volume laborativo dos órgãos públicos, tende sempre a procrastinar
os prazos fazendo com que os atos administrativos sejam anulados; tampouco em
defender uma atuação indiscriminada da Administração Pública, que leva mais
consideração a punição dos infratores do que a própria finalidade da lei que é
garantir um trânsito em condições seguras.
Sendo assim, uma solução adequada ao caso seria, desde uma
posição jurisprudencial pacificada (súmulas) dos Tribunais Superiores, ou, até
mesmo, uma alteração legislativa com o intuito de estabelecer os limites do
processo administrativos de trânsito e suas consequências jurídicas pela
inobservância dos prazos.
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