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UNIDADE 1
ADMINISTRAÇÃO E 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade tem por objetivos:
•	 saberá	o	que	significa	administração,	bem	como	a	origem	dessa	ciência	tão	
importante	para	as	organizações;
•	 conhecerá	as	teorias	e	as	funções	da	administração;
•	 entenderá	como	é	feito	o	planejamento	dentro	das	organizações;
•	 aprenderá	o	que	é	Administração	Pública	e	as	principais	diferenças	entre	
ela	e	a	administração	particular.
•	 descobrirá	as	origens	históricas	da	Administração	Pública,	como	se	deu	a	
formação	do	Estado	e	a	divisão	dos	três	poderes;
•	 conhecerá	as	constituições	que	já	fizeram	parte	da	história	do	nosso	país;
•	 saberá	quais	são	os	princípios	constitucionais	e	os	princípios	reconhecidos	
que	regem	a	Administração	Pública;
•	 entenderá	o	que	é	Direito	Administrativo;
•	 saberá	como	funciona	o	processo	legislativo	brasileiro,	ou	seja,	como	são	
aprovadas	as	leis.
Esta	unidade	está	dividida	em	três	tópicos.	No	final	de	cada	um	deles,	você	
encontrará	atividades	que	reforçarão	o	seu	aprendizado.
TÓPICO	1	–	ADMINISTRAÇÃO
TÓPICO	2	–	ADMINISTRAÇÃO	PÚBLICA
TÓPICO	3	–	O	QUE	REGE	A	ADMINISTRAÇÃO	PÚBLICA
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TÓPICO 1
UNIDADE 1
ADMINISTRAÇÃO
1 INTRODUÇÃO
Certamente	em	vários	momentos	já	escutamos,	ou	até	mesmo	já	proferimos	
a	palavra	administração,	mas	afinal,	será	que	sabemos	mesmo	o	seu	significado?	
Se	 lhe	 pedissem	 para	 definir	 administração	 como	 você	 definiria?	 O	 dicionário	
brasileiro	O	Globo	de	Fernandes,	Luft	e	Guimarães	(1992,	grifo	dos	autores)	traz	a	
seguinte	definição:
“ADMINISTRAÇÃO,	 s.f.	 Ato	 ou	 efeito	 de	 administrar;	 gerência	 de	
negócios;	pessoal	que	administra;	direção;	governo;	superintendência;	repartição	
onde	se	tratam	negócios	de	administração	pública;	local	onde	se	administra;	[...].”	
Ora,	 se	 administração	 é	 ato	 ou	 efeito	 de	 administrar,	 o	 que	 vem	 a	 ser	
administrar?	 “ADMINISTRAR,	v.	 tr.	dir.	 Exercer	 a	 administração	de	 (negócios	
públicos	ou	particulares);	gerir,	superintender,	governar;	dirigir;	[...]”	(O	GLOBO,	
1992,	grifo	dos	autores).
 
Podemos	 observar	 que	 existem	 vários	 significados	 para	 a	 palavra	
administração.	 Entretanto,	 quando	 se	 refere	 à	 administração	 de	 negócios,	
Kwasnicka	(2010,	p.	20,	grifo	da	autora)	define	da	seguinte	forma:	
O	 mais	 importante	 e	 consistente	 uso	 do	 termo	 administração	 é	
aquele	em	que	ele	é	visto	como	um	processo	integrativo	fundamental,	
buscando	a	obtenção	de	resultados	específicos.	Administrar	é,	portanto,	
um	processo	pelo	qual	o	administrador	cria,	dirige,	mantém,	opera	e	
controla	uma	organização.	
Maximiano	(2011,	p.	6,	grifo	do	autor),	por	sua	vez,	afirma	que:
“Administração	 é	 o	 processo	 de	 tomar	 decisões	 sobre	 objetivos	 e	
utilização	 de	 recursos	 [...].	 O	 processo	 administrativo	 abrange	 cinco	
tipos	principais	de	decisões,	também	chamadas	processos	ou	funções:	
planejamento, organização, liderança, execução e controle.”
Com	 base	 nos	 conceitos	 acima	 apresentados,	 podemos	 concluir	 que	
administração	 envolve	 tomada	 de	 decisões	 para	 atingir	 objetivos	 previamente	
estabelecidos,	e	para	que	esses	resultados	sejam	alcançados	é	necessário	utilizar	
algumas	ferramentas,	tais	como	planejamento,	execução,	direção	e	controle,	que	
serão	mais	bem	explicados	futuramente.
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Mas	 afinal,	 de	 onde	 surgiu	 a	 administração?	 Podemos	 dizer	 que	 a	
administração	 sempre	 esteve	 presente	 na	 vida	 dos	 homens,	 pois,	 desde	 a	 sua	
existência	 o	 homem	 viu	 a	 necessidade	 de	 se	 organizar	 em	 sociedade,	 analisar	
situações,	resolver	problemas,	evoluir.	O	uso	de	ferramentas	de	administração	não	
é	necessário	apenas	para	os	negócios.	Conforme	Kwasnicka	(2010,	p.	19):	
A	 administração	 não	 está	 confinada	 apenas	 a	 setores	 produtivos	 de	
bens	 e	 serviços.	Até	mesmo	um	núcleo	 familiar	 requer	 certo	grau	de	
administração.	 Quanto	 maior	 o	 nível	 de	 complexidade	 de	 atividade	
definida	 pelo	 grupo	 formal,	 maior	 a	 necessidade	 de	 aplicar	 os	
conhecimentos	da	ciência	administrativa.
Enquanto	algumas	ciências	são	estudadas	desde	o	início	das	civilizações,	
como	é	o	caso	da	Filosofia,	o	estudo	da	administração	como	ciência	é	relativamente	
novo:
No	 que	 se	 refere	 à	 administração,	 nunca	 foram	 encontradas	 obras	
que	 comprovem	 seu	 desenvolvimento	 na	Antiguidade.	 Entretanto,	 a	
construção	de	uma	pirâmide,	a	estrutura	de	uma	cidade	como	Atenas	
e	 a	 administração	de	um	 império	 tão	vasto	 como	o	 Império	Romano	
certamente	 revelam	conhecimentos	de	administração.	 (KWASNICKA,	
2010,	p.	27).
Agora,	se	analisarmos	que	a	essência	da	administração	está	presente	em	
diversas	 áreas	da	vida	humana,	 como	vida	pessoal,	 organização	 em	 sociedade,	
trabalho,	fica	a	pergunta:	por	que	o	estudo	da	administração	não	era	considerado	
importante?	
Porque,	 na	 Antiguidade,	 o	 trabalho	 era	 considerado	 uma	 atividade	
desprezível.	Razões	para	isso?	A	escravidão	e	a	orientação	dos	povos	primitivos	
para	a	guerra	 (onde	quem	era	soldado	possuía	status	 social),	nessa	época	quem	
trabalhava	era	considerado	inferior	aos	demais.	(KWASNICKA,	2010).
Na	 Idade	 Média	 também	 não	 houve	 grande	 evolução,	 de	 acordo	 com	
Kwasnicka	 (2010,	 p.	 28):	 “Com	 o	 preconceito	 das	 classes	 mais	 favorecidas	 em	
relação	ao	trabalho,	e	a	tradição	e	o	misticismo	impedindo	as	inovações	técnicas,	
a	 Idade	 Média	 transcorre	 sem	 grandes	 alterações	 nas	 aplicações	 práticas	 das	
ciências.”
A	mudança	começa	a	partir	do	Renascimento,	em	que	o	Humanismo	–	uma	
nova	doutrina	filosófica	–	recupera	o	patrimônio	filosófico,	literário	e	artístico	da	
Antiguidade,	e	liberta,	através	da	racionalidade,	o	homem	do	misticismo	medieval.	
Com	o	Renascimento,	a	estrutura	social	da	Idade	Média,	baseada	no	misticismo	
e	 na	 tradição,	 dá	 lugar	 a	 uma	 nova	 ordem	 social	 calcada	 na	 objetividade	 e	 na	
racionalidade.	Os	preconceitos	em	relação	ao	trabalho	são	esquecidos,	e	inicia-se	
uma	transformação	de	tratamento	ao	trabalho.	(KWASNICKA,	2010).
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“HUMANISMO, s.m. Doutrina dos humanistas do Renascimento, que ressuscitaram 
o culto das línguas e das literaturas antigas [...].” (DICIONÁRIO O GLOBO, 1992, grifo dos 
autores).
A	 Revolução	 Industrial	 provocou	 grandes	 transformações	 na	 forma	 de	
ver	 a	 administração.	 As	 empresas	 que	 eram	 domiciliares	 (não	 tinham	 divisão	
de	 trabalho,	 não	 possuíam	máquinas)	 começaram	 a	 crescer,	 utilizar	máquinas,	
empregar	 várias	 pessoas,	 produzir	 em	 grande	 escala,	 e	 viram-se	 obrigadas	 à	
melhor	administrar	seus	negócios,	a	fim	de	superar	a	concorrência	e	conquistar	
mercado.	(KWASNICKA,	2010).
E	 assim	 foram	 surgindo	 diversas	 teorias	 com	 o	 objetivo	 de	 melhorar	
e	 aumentar	 a	 produção,	 conquistar	 novos	mercados,	 superar	 a	 concorrência.	A	
seguir,	passaremos	ao	estudo	das	principais	teorias	da	administração.
2 TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO
Os	problemas	sempre	estiveram	presentes	nas	organizações,	cabendo	aos	
administradores	a	busca	por	soluções	e	novas	técnicas	que	propiciassem	melhores	
resultados	produtivos	e	financeiros,	surgindo	assim,	as	teorias	da	administração.	
 
De	acordo	com	Maximiano	(2011,	p.	25):	
As	 teorias	 da	 administração	 [...]	 surgiram	 e	 vêm	 se	 aprimorando	 há	
muito	 tempo,	desde	que	os	administradores	do	passado	enfrentaram	
problemas	 práticos	 e	 precisaram	 de	 técnicas	 para	 resolvê-los.	 [...]	
Ao	 longo	 dos	 séculos,	 essas	 ideias	 e	 técnicas,	 influenciadas	 pelas	
circunstâncias	de	cada	momento	histórico,	evoluíram	continuamente.
O	 que	 são	 as	 teorias	 da	 administração?	 “As	 teorias	 da	 administração	
são	 conhecimentos	 organizados,	 produzidos	 pela	 experiência	 prática	 das	
organizações.”(MAXIMIANO,	2011,	p.	8).
De	 forma	 mais	 completa,	 Maximiano	 (2011,	 p.	 8)	 define:	 “Teorias	 são	
explicações,	interpretações	ou	proposições	sobre	a	realidade.	Por	exemplo:	teoria	
da	burocracia,	teorias	da	motivação.	A	própria	definição	da	administração	como	
processo	de	planejar,	organizar,	executar	e	controlar	é	uma	teoria.”
Com	o	 intuito	de	 facilitar	a	compreensão,	vamos	dividir	esse	estudo	em	
abordagens	da	administração,	sendo:	abordagem	clássica,	abordagem	humanística,	
abordagem	 neoclássica,	 abordagem	 estruturalista,	 abordagem	 comportamental,	
abordagem	sistêmica	e	abordagem	contingencial.
NOTA
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2.1 TEORIA CLÁSSICA
A	abordagem	clássica	é	formada	pela	escola	da	Administração	Científica	e	
pela	Teoria	Clássica.
O	 precursor	 do	 movimento	 da	 administração	 científica	 foi	 Frederick	
Wislow	Taylor.	Taylor	nasceu	em	1856,	na	Pensilvânia	e	apesar	de	pertencer	a	uma	
família	renomada	tornou-se	trabalhador	manual.	Entre	1874	e	1878	trabalhou	numa	
empresa	de	bombas	hidráulicas	como	torneiro,	e	foi	nessa	empresa	que	passou	a	
observar	o	que	considerava	má	administração:	falta	de	vontade	dos	funcionários	
e	péssimas	relações	entre	trabalhadores	e	gerentes.	Em	1878	foi	trabalhar	na	usina	
siderúrgica	Midvale	Steel,	onde	entrou	como	 trabalhador	e	acabou	se	 tornando	
engenheiro	chefe.	Foi	nessa	empresa	que	observou	os	problemas	das	operações	
fabris.	(MAXIMIANO,	2011).
Entre	os	problemas	observados	por	Taylor,	seguem	alguns	exemplos:
•	 A	 administração	não	 tinha	noção	 clara	da	divisão	de	 suas	 responsabilidades	
com	o	trabalhador.
•	 Não	havia	incentivos	para	melhorar	o	desempenho	do	trabalhador.
•	 Muitos	trabalhadores	não	cumpriam	suas	responsabilidades.
•	 As	decisões	dos	administradores	baseavam-se	na	intuição	e	no	palpite.
•	 Não	havia	integração	entre	os	departamentos	da	empresa.
•	 Os	trabalhadores	eram	colocados	em	tarefas	para	as	quais	não	tinham	aptidão.
•	 Os	 gerentes	 pareciam	 ignorar	 que	 a	 excelência	 no	 desempenho	 significaria	
recompensas	tanto	para	eles	próprios	quanto	para	a	mão	de	obra.
•	 Havia	 conflitos	 entre	 capatazes	 e	 operários	 a	 respeito	 da	 quantidade	 da	
produção.	(MAXIMIANO,	2011).
Taylor,	 durante	 sua	 carreira,	 dedicou-se	 à	 resolução	 desses	 e	 outros	
problemas	 comuns	 nas	 empresas.	A	 partir	 de	 suas	 observações	 e	 experiências	
desenvolveu	seu	sistema	de	administração	de	tarefas,	sistema	que	ficou	conhecido	
como	taylorismo	e	mais	tarde,	administração	científica.	(MAXIMIANO,	2011).
Segundo	Chiavenato	(2008,	p.	5):
Taylor	teve	inúmeros	seguidores	(como	Gantt,	Gilbreth,	Emerson,	Ford,	
Barth	 e	 outros)	 provocou	 uma	 verdadeira	 revolução	 no	 pensamento	
administrativo	 no	 mundo	 industrial	 de	 sua	 época.	 A	 preocupação	
original	 foi	eliminar	o	 fantasma	do	desperdício	e	das	perdas	sofridas	
pelas	 indústrias	 e	 elevar	 os	 níveis	 de	 produtividade	 por	 meio	 da	
aplicação	de	métodos	e	técnicas	de	engenharia	industrial.
“O	nome	Administração	Científica	é	devido	à	 tentativa	de	aplicação	dos	
métodos	da	ciência	aos	problemas	da	Administração	a	fim	de	aumentar	a	eficiência	
industrial.	[...]	Para	Taylor	[...]	A	improvisação	deve	ceder	lugar	ao	planejamento	e	
o	empirismo	à	ciência	[...].”	(CHIAVENATO,	2008,	p.	5).
 
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A	 abordagem	 básica	 da	 Administração	 Científica	 consiste	 nas	 tarefas.	
Taylor	 observou	 que	 a	mesma	 tarefa	 era	 executada	 de	 formas	 diferentes	 pelos	
trabalhadores	 e	 considerou	 que	 através	 de	 análise	 científica	 esses	 métodos	
poderiam	ser	melhorados	e	padronizados.	Conforme	Chiavenato	(2008,	p.	6,	grifo	
do	autor):	“Essa	tentativa	de	substituir	métodos	empíricos	e	rudimentares	pelos	
métodos	científicos	recebeu	o	nome	de	Organização Racional do Trabalho	(ORT).”
Quando se fala em métodos empíricos, podemos considerar que são métodos 
baseados apenas na experiência, uma vez que “EMPIRISMO, s.m. Doutrina que atribui a 
origem das ideias ou conhecimentos à experiência; conhecimentos práticos devidos à 
experiência; [...].” (DICIONÁRIO O GLOBO, 1992, grifo dos autores).
De	acordo	com	Chiavenato	(2008),	a	ORT	se	fundamenta	em:
1 – Análise do trabalho e do estudo dos tempos e movimentos	 –	 O	 trabalho	
foi	 analisado,	 verificando-se	 cada	 movimento	 necessário	 para	 a	 execução	
de	 determinada	 tarefa,	 eliminando-se	 movimentos	 inúteis	 e	 simplificando	
os	 úteis.	 Além	 disso,	 acompanharam	 o	 tempo	 de	 execução	 dos	 trabalhos,	
determinando	 tempos	 médios	 para	 a	 realização	 das	 tarefas.	 Dessa	 forma,	
o	método	de	 trabalho	e	o	 tempo	para	 sua	execução	 foram	padronizados.	O	
estudo	dos	tempos	e	movimentos	dos	operários	foi	proposto	pelo	engenheiro	
Frank	B.	Gilbreth.
2 – Estudo da fadiga humana	–	Gilbreth	observou	que	um	trabalhador	cansado	
produz	menos,	apresenta	queda	na	qualidade,	perde	tempo,	corre	mais	risco	de	
acidentes,	em	resumo,	o	cansaço	reduz	a	eficiência.	A	administração	científica	
tinha	como	objetivo	a	eliminação	dos	movimentos	que	produzem	fadiga	e	que	
não	estão	ligados	à	tarefa	do	funcionário.
3 – Divisão do trabalho e especialização do operário	–	após	a	análise	do	trabalho	
e	 estudo	dos	 tempos	e	movimentos	percebeu-se	que	dividindo	o	 trabalho	e	
o	operário	se	especializando	em	determinada	tarefa	era	possível	aumentar	a	
produtividade.	
4 – Desenho de cargos e tarefas	–	no	desenho	de	cargos	foram	especificados	seu	
conteúdo	 (tarefas),	 os	métodos	 de	 executar	 as	 tarefas	 e	 as	 relações	 com	 os	
demais	cargos	existentes.	Entre	as	vantagens	de	desenhar	os	cargos	podemos	
destacar:	redução	nos	custos	de	produção	com	a	contratação	de	empregados	
com	 qualificações	mínimas	 e	 salários	menores;	minimização	 de	 custos	 com	
IMPORTANT
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treinamento;	 redução	 de	 erros	 na	 execução;	 facilidade	 de	 supervisão	 (cada	
supervisor	pode	controlar	um	número	maior	de	empregados)	e	aumento	da	
produtividade	em	decorrência	do	aumento	da	eficiência.
5 – Incentivos salariais e prêmios de produção –	com	os	métodos	para	a	realização	
dos	trabalhos	definidos	e	organizados	era	preciso	fazer	com	que	os	operários	
colaborassem	 e	 trabalhassem	 dentro	 dos	 padrões	 de	 tempo	 previstos.	 Para	
isso,	Taylor	e	seus	seguidores	criaram	planos	de	incentivos	salariais	e	prêmios	
de	produção,	a	ideia	foi	remunerar	com	base	na	produção	de	cada	trabalhador. 
6 – Conceito de homo economicus	 –	 homem	 econômico,	 de	 acordo	 com	 esse	
conceito	 toda	 pessoa	 é	 influenciada	 apenas	 por	 recompensas	 salariais,	
econômicas	 e	materiais.	 O	 homem	 não	 gosta	 de	 trabalhar,	 trabalha	 devido	
ao	medo	 da	 fome	 e	 pela	 necessidade	 de	 obter	 dinheiro	 para	 viver.	Assim,	
as	 recompensas	 salariais	 e	 os	prêmios	 incentivariam	 cada	operário	 a	usar	 o	
máximo	de	sua	capacidade	física	para	produzir	mais.
7 – Condições ambientais de trabalho –	 conclui-se	 que	 além	 do	 método	 de	
trabalho	e	do	incentivo	salarial	a	eficiência	depende	também	de	um	conjunto	
de	 condições	 de	 trabalho	 que	 garantam	 o	 bem-estar	 físico	 e	 diminuam	 a	
fadiga	 do	 trabalhador.	Algumas	 condições	 de	 trabalho	 que	 preocuparam	 a	
Administração	Científica:
1.	Adequação	de	 instrumentos	e	 ferramentas	de	trabalho	e	de	equipamentos	de	
produção	para	minimizar	o	esforço	do	operador	e	a	perda	de	tempo	na	execução	
da	tarefa.
2.	Arranjo	físico	das	máquinas	e	dos	equipamentos	para	racionalizar	o	fluxo	da	
produção.
3.	Melhoria	do	ambiente	físico	de	trabalho	de	maneira	que	o	ruído,	a	ventilação,	a	
iluminação	e	o	conforto	no	trabalho	não	reduzam	a	eficiência	do	trabalhador.
4.	Projeto	 de	 instrumentos	 e	 equipamentos	 especiais,	 como	 transportadores,	
seguidores,	contadores	e	utensílios	para	reduzir	movimentos	inúteis.
8 – Padronização –	 além	 doestudo	 dos	 tempos	 e	 movimentos,	 da	 divisão	 do	
trabalho,	existiu	a	preocupação	com	a	padronização	dos	métodos	e	processos	
de	trabalho	e	a	padronização	das	máquinas	e	equipamentos.
9 – Supervisão funcional	 –	 assim	 como	 o	 operário	 deve	 ser	 especializado	
em	 determinada	 tarefa,	 deve	 acontecer	 a	 especialização	 do	 supervisor.	
Taylor	propôs	 a	 existência	de	diversos	 supervisores,	 cada	um	especializado	
em	 determinada	 área,	 com	 autoridade	 funcional	 relativa	 somente	 à	 sua	
especialidade.	O	operário	recebe	ordens	de	vários	encarregados.
Podemos	perceber	que	na	Administração	Científica	os	processos	passaram	
a	ser	analisados	e	padronizados,	com	o	intuito	de	aumentar	a	eficiência.
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Enquanto	 a	 Administração	 Científica	 era	 desenvolvida	 nos	 Estados	
Unidos,	na	França,	em	1916,	Fayol	fundava	a	Teoria	Clássica	da	Administração,	
caracterizada	pela	ênfase	na	estrutura	que	a	organização	deveria	possuir	para	ser	
eficiente.	(CHIAVENATO,	2008).
De	acordo	com	Chiavenato	 (2008,	p.	12,	grifo	do	autor):	“Fayol	define	o	
ato	de	administrar	como:	prever, organizar, comandar, coordenar e controlar.	 [...]	os	
elementos	da	Administração	que	constituem	o	chamado	processo administrativo:	são	
localizáveis	no	trabalho	do	administrador	em	qualquer	nível	ou	área	de	atividade	
da	empresa.”
 
Fayol	definiu	14	princípios	gerais	da	Administração,	conforme	Maximiano	
(2011):
1 – Divisão do trabalho	–	tarefas	específicas	para	cada	pessoa.
2 – Autoridade e responsabilidade	–	autoridade	é	o	direito	de	mandar	e	fazer-se	
obedecer;	responsabilidade	é	consequência	do	poder.
3 – Disciplina	–	respeito	às	regras	estabelecidas.
4 – Unidade de comando	–	cada	pessoa	tem	apenas	um	superior.
5 – Unidade de direção	–	apenas	um	chefe	e	um	programa	para	operações	que	
têm	o	mesmo	objetivo.
6 – Interesse geral	 –	 os	 interesses	 da	 empresa	 estão	 acima	 dos	 interesses	
individuais.
7 – Remuneração do pessoal	–	deve	ser	justa.
8 – Centralização	–	o	poder	de	decisão	é	do	chefe.
9 – Cadeia escalar (linha de comando)	–	hierarquia.
10 – Ordem	–	um	lugar	para	cada	pessoa	e	cada	pessoa	em	seu	lugar.
11 – Equidade	–	tratamento	justo	às	pessoas.
12 – Estabilidade do pessoaWl	–	evitar	rotatividade,	pois	prejudica	o	desempenho	
da	empresa.
13 – Iniciativa	–	capacidade	de	ver	o	problema	e	buscar	soluções.
14 – Espírito de equipe	–	harmonia	e	união	entre	as	pessoas	da	organização.	
Segundo Kwasnicka (2010, p. 232): 
“Hierarquia é a posição que cada grupo ocupa dentro do desenho que a organização adota. 
As posições de mais status tendem a ser de menor número de pessoas, ou até de uma 
pessoa. À medida que o status dentro dessa figura diminui, aumenta o número de grupos, e 
consequentemente o número de pessoas em cada grupo. Esses grupos são normalmente 
constituídos segundo um critério que atenda às necessidades da empresa. A hierarquia 
atende características de delegação de autoridade e é alocada em posições da organização 
e não em pessoas.”
IMPORTANT
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Após	o	estudo	das	principais	características	da	Administração	Científica	e	
da	Teoria	Clássica	podemos	perceber	que	ambas	buscavam	a	eficiência.	No	entanto,	
partiam	de	pontos	de	vista	diferentes:	a	Administração	Científica	de	Taylor	tinha	
ênfase	nas	tarefas,	enquanto	a	Teoria	Clássica,	de	Fayol,	tinha	ênfase	na	estrutura	
da	 organização.	A	maior	 contradição	 entre	 essas	 duas	 teorias	 é	 na	 questão	 da	
forma	de	comando,	onde	a	Administração	Científica	pregava	a	existência	de	vários	
chefes	para	um	mesmo	trabalhador,	e	a	Teoria	Clássica,	a	unidade	de	comando	e	
o	poder	centralizado,	ou	seja,	apenas	um	chefe	(com	poder	de	decisão)	para	vários	
trabalhadores.
2.2 TEORIA DAS RELAÇÕES HUMANAS
Após	o	estudo	das	tarefas	e	da	estrutura	da	organização	chega	o	momento	
de	analisar	as	pessoas	como	parte	importante	para	o	desempenho	das	organizações.	
De	acordo	com	Chiavenato	(2008,	p.	15):
A	Abordagem	Humanística	faz	com	que	a	preocupação	com	a	máquina	
e	com	o	método	de	trabalho	e	a	preocupação	com	a	organização	formal	
e	os	princípios	de	Administração	cedam	prioridade	para	a	preocupação	
com	as	pessoas	 e	os	grupos	 sociais	 –	dos	aspectos	 técnicos	 e	 formais	
para	os	aspectos	psicológicos	e	sociológicos.	
A	 Teoria	 das	 Relações	 Humanas	 surgiu	 nos	 Estados	 Unidos,	 em	 1930,	
em	 função	 das	 conclusões	 da	 Experiência	 de	 Hawthorne,	 desenvolvida	 por	
Elton	Mayo	 e	 colaboradores,	 em	oposição	 à	 Teoria	Clássica.	 Entre	 os	 fatos	 que	
deram	origem	à	Teoria	das	Relações	Humanas	estão:	a	necessidade	de	humanizar	
e	 democratizar	 a	 administração,	 o	 desenvolvimento	 das	 ciências	 humanas	
(especialmente	a	psicologia),	as	ideias	da	filosofia	pragmática	de	John	Dewey	e	da	
Psicologia	Dinâmica	de	Kurt	Lewin	e	as	conclusões	da	Experiência	de	Hawthorne.	
(CHIAVENATO,	2008).
FUTUROS: Na leitura complementar você terá a explicação do que foi a 
Experiência de Hawthorne.
Conforme	Chiavenato	(2008,	p.	16,	grifo	do	autor):	“O	advento	da	Teoria	
das	 Relações	 Humanas	 trouxe	 uma	 nova	 linguagem	 que	 passou	 a	 dominar	 o	
repertório	 administrativo:	 fala-se	 agora	 em	 motivação, liderança, comunicação, 
organização informal, dinâmica de grupo	etc.”
ESTUDOS FU
TUROS
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
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Na	Teoria	das	Relações	Humanas	o	homo economicus	dá	lugar	ao	homem	
social,	 o	 comportamento	 das	 pessoas	 é	 influenciado	 por	 fatores	motivacionais,	
entre	 esses	 fatores	 estão:	 a	 interação	 social	 com	 os	 colegas	 de	 trabalho,	 bom	
relacionamento	com	o	líder	e	comunicação	(tanto	para	definir	padrões	dentro	da	
empresa	quanto	para	interação	com	colegas	de	trabalho).	(CHIAVENATO,	2008).
É	 a	 partir	 dessa	 teoria	 que	 as	 pessoas	 passaram	 a	 ser	 vistas	 como	peça	
importante	para	o	sucesso	da	organização,	ficando	evidenciada	a	importância	da	
existência	de	bons	líderes.	De	acordo	com	Chiavenato	(2008,	p.	23):	
Como	o	 sucesso	da	organização	depende	diretamente	das	pessoas,	 o	
trabalho	básico	do	administrador	é	lidar	com	as	pessoas	que	fazem	parte	
da	organização.	Para	Pfefer	a	chave	do	sucesso	organizacional	está	nas	
pessoas	e	na	liderança.	O	administrador	deve	ser	um	verdadeiro	líder.
 “Liderança é a realização de metas por meio da direção de colaboradores. A 
pessoa que comanda com sucesso seus colaboradores para alcançar finalidades específicas 
é líder. Um grande líder tem essa capacidade dia após dia, ano após ano, em uma grande 
variedade de situações.” (MAXIMIANO, 2011, p. 277).
2.3 TEORIA NEOCLÁSSICA
A	partir	de	1950	houve	grande	desenvolvimento	econômico	e	industrial,	o	
mundo	passava	por	mudanças	e	transformações,	como	o	surgimento	da	televisão,	
do	motor	a	jato	e	o	esboço	das	telecomunicações,	e	a	teoria	administrativa	também	
precisou	 se	 adaptar.	 Embora	 tenha	 havido	 críticas	 em	 relação	 ao	 que	 pregava	
a	 teoria	 clássica,	 ela	 nunca	 foi	 totalmente	 substituída	por	 outra	 abordagem.	As	
teorias	que	surgiram	depois	sempre	tiveram	como	base	a	clássica,	como	ponto	de	
partida	ou	como	crítica	para	tentar	uma	posição	diferente.	(CHIAVENATO,	2008).
A	Teoria	Neoclássica	 representa	a	Teoria	Clássica	colocada	em	um	novo	
figurino	 e	 dentro	 de	 um	 ecletismo	 que	 aproveita	 a	 contribuição	 de	 todas	 as	
demais	teorias	administrativas.	A	abordagem	neoclássica	baseia-se	nos	seguintes	
fundamentos:
1.	A	 Administração	 é	 um	 processo	 operacional	 composto	 por	 funções,	 como:	
planejamento,	organização,	direção	e	controle.
2.	Como	a	Administração	envolve	uma	variedade	de	situações	organizacionais,	ela	
precisa	fundamentar-se	em	princípios	básicos	que	tenham	valor	preditivo.
IMPORTANT
E
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
12
3.	A	Administração	é	uma	arte	que,	como	a	Medicina	ou	a	Engenharia,	deve	se	
apoiar	em	princípiosuniversais.
4.	Os	princípios	de	administração,	a	exemplo	dos	princípios	das	ciências	lógicas	e	
físicas,	são	verdadeiros.
5.	A	cultura	e	o	universo	físico	e	biológico	afetam	o	meio	ambiente	do	administrador.	
Como	a	ciência	ou	arte,	a	teoria	da	Administração	não	precisa	abarcar	todo	o	
conhecimento	para	poder	servir	de	fundamentação	científica	aos	princípios	de	
Administração.	(CHIAVENATO,	2008).
Foi	 na	 Teoria	 Neoclássica	 que	 a	 organização	 empresarial	 passou	 a	 ser	
dividida	em	 três	níveis:	nível	 institucional	 (formado	por	dirigentes	e	diretores),	
nível	 intermediário	 (formado	 por	 gerentes)	 e	 nível	 operacional	 (formado	 por	
supervisores	que	administram	a	 execução	das	 tarefas	 e	operações	da	empresa).	
(CHIAVENATO,	2008).
Outro	 ponto	 importante	 a	 ser	 destacado	 nessa	 teoria	 é	 o	 enfoque	 na	
Administração	por	objetivos	(APO).		De	acordo	com	Maximiano	(2011,	p.	77):	
A	 administração	 por	 objetivos	 é	 um	 procedimento	 sugerido	 para	
aplicação	prática	do	processo	de	planejar,	organizar,	executar	e	controlar.	
[...]	 A	 base	 da	APO	 é	 o	 processo	 do	 qual	 participam	 o	 chefe	 e	 sua	
equipe	(ou	um	subordinado	em	particular).	Esse	processo	participativo	
substitui	o	processo	hierárquico,	no	qual	o	chefe	simplesmente	define	
os	objetivos	e	os	transmite	pela	cadeia	de	comando	abaixo,	para	depois	
avaliar	o	desempenho	da	equipe.
Quando	os	métodos	hierárquicos	foram	substituídos	pelos	participativos,	
final	da	década	de	90,	a	ideia	principal	da	Administração	por	objetivos	(APO)	se	
tornou	 irrelevante,	 entretanto,	 seus	 três	 componentes	 continuam	 sendo	 válidos	
em	 qualquer	metodologia	 de	Administração.	 Esses	 componentes	 são:	 objetivos	
específicos	 (definição	 de	 objetivos	 de	 forma	 específica	 e	 mensurável),	 tempo	
definido	 (é	definido	um	 tempo	para	a	 realização	dos	objetivos)	 e	 feedback sobre 
o	 desempenho	 (durante	 o	 período	 definido	 para	 a	 realização	 dos	 objetivos	 o	
desempenho	da	equipe	é	avaliado,	para	que,	se	necessário,	sejam	feitas	correções	e	
os	objetivos	sejam	alcançados).	(MAXIMIANO,	2011).
A	 ideia	 de	 Fayol	 de	 que	 administrar	 é	 prever,	 organizar,	 comandar,	
coordenar	 e	 controlar	 sobreviveu	 a	 várias	 abordagens	 posteriores,	 tendo	 seu	
conceito	 evoluído	 para	 processo	 administrativo	 (planejar,	 organizar,	 dirigir	
e	 controlar).	Em	meio	a	 tantas	mudanças	o	processo	administrativo	precisa	 ser	
flexível.	O	processo	administrativo	além	de	ser	o	núcleo	da	Teoria	Neoclássica	é	
também	o	fundamento	da	moderna	Administração.	(CHIAVENATO,	2008).
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
13
2.4 TEORIA ESTRUTURALISTA
A	 abordagem	 estruturalista	 divide-se	 em	 duas	 teorias:	 a	 Teoria	 da	
Burocracia	 com	 ênfase	 na	 estrutura	 e	 a	 Teoria	 Estruturalista	 com	 ênfase	 na	
estrutura,	nas	pessoas	e	no	ambiente.	As	burocracias	surgiram	da	necessidade	que	
as	organizações	sentiram	de	ordem	e	exatidão	e	também	do	apelo	dos	trabalhadores	
por	 tratamento	mais	 justo.	A	 burocracia	 tinha	 como	 fim	 organizar	 e	 dirigir	 as	
atividades	da	empresa	com	a	maior	eficiência	possível.	(CHIAVENATO,	2008).
Max	Weber	 foi	um	cientista	que	se	dedicou	ao	estudo	das	organizações.	
Conforme	Maximiano	(2011,	p.	99):
De	acordo	com	Weber,	as	organizações	formais	modernas	baseiam-se	
em	leis,	que	as	pessoas	aceitam	por	acreditarem	que	são	racionais,	isto	
é,	 definidas	 em	 função	 do	 interesse	 das	 próprias	 pessoas	 e	 não	 para	
satisfazer	 aos	 caprichos	 arbitrários	de	um	dirigente.	 	As	pessoas	 que	
integram	 as	 organizações	 modernas	 também	 aceitam	 que	 algumas	
pessoas	 representem	 a	 autoridade	 da	 lei:	 guardas	 de	 trânsito,	 juízes,	
prefeitos	e	gerentes.	A	autoridade	é	contrapartida	da	responsabilidade	
que	têm	essas	pessoas	de	zelar	pelo	cumprimento	da	lei.	A	obediência	é	
devida	às	leis,	formalmente	definidas,	e	às	pessoas	que	as	representam,	
que	agem	dentro	de	uma	jurisdição.	Qualquer	sociedade,	organização	
ou	grupo	que	se	baseie	em	leis	racionais	é	uma	burocracia.
A	Teoria	da	Burocracia	surgiu	a	partir	da	década	de	1940,	quando	alguns	
estudiosos	buscaram	na	obra	de	Max	Webber,	já	falecido,	inspiração	para	essa	nova	
teoria	da	organização.	São	características	da	burocracia,	para	Weber:	caráter	legal	
das	normas	e	regulamentos,	caráter	formal	das	comunicações,	caráter	racional	e	
divisão	do	trabalho,	impessoalidade	nas	relações,	hierarquia	de	autoridade,	rotinas	
e	procedimentos	padronizados,	competência	técnica	e	meritocracia,	especialização	
da	administração,	profissionalização	dos	participantes	e	completa	previsibilidade	
do	funcionamento.	(CHIAVENATO,	2008).
 
Segundo	Carvalho	(2008,	p.	46-47):
Para	Weber	 (1947)	 apud	 Chiavenato	 (2003,	 p.	 266):	As	 vantagens	 da	
burocracia	 são:	 racionalidade	 dos	 objetivos,	 precisão	 na	 definição	
do	 cargo	 e	na	operação,	 rapidez	nas	decisões,	única	 interpretação	de	
informações	 recebidas,	 uniformidade	 de	 rotina	 e	 procedimentos,	
continuidade	 da	 organização,	 redução	 dos	 conflitos	 interpessoais,	
decisões	tomadas	nas	mesmas	circunstâncias,	confiabilidade	e	benefícios	
para	as	pessoas	da	organização.
Todo	sistema	possui	desvantagens,	e	alguns	autores	passaram	a	analisar	
as	 consequências	 negativas	 da	 burocracia,	 o	 que	 denominaram	 disfunções	 da	
burocracia.	Confira	no	quadro	a	seguir:
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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QUADRO 1 – PANORAMA DAS DISFUNÇÕES ORGANIZACIONAIS, SEGUNDO DIVERSOS AUTORES
DISFUNÇÃO CARACTERÍSTICAS
PARTICULARISMO
Dentro	da	organização,	defender	os	interesses	de	grupos	externos,	por	motivos	de	
convicção,	amizade	ou	interesse	material.	Fazer	“panelinhas”	com	colegas	de	escola.
SATISFAÇÃO DE 
INTERESSES
PESSOAIS
Defender	 interesses	pessoais	dentro	da	 organização.	Contratar	parentes,	 fazer	
negócios	com	empresas	da	família.
E X C E S S O D E 
REGRAS
Multiplicidade	de	 regras	 e	 exigências	 para	 a	 realização	de	 atividades.	 Firma	
reconhecida,	encaminhamento	de	processos	burocráticos.
HIERARQUIA E 
INDIVIDUALISMO
A	hierarquia	divide	 responsabilidades	e	 atravanca	o	processo	decisório.	Realça	
vaidades	 e	 estimula	a	 luta	pelo	poder.	Hierarquia	das	grandes	 empresas	 e	dos	
militares.
MECANICISMO
Burocracia	 são	 sistemas	de	 cargos	 limitados,	que	 colocam	pessoas	em	situações	
alienantes.	Cargos	de	escritório,	montadores	de	peças.
FONTE: Maximiano (2011, p. 105)
Passamos	neste	momento	para	o	estudo	da	Teoria	Estruturalista.	De	acordo	
com	Chiavenato	(2008,	p.	45):	
A	 Teoria	 Estruturalista	 significa	 um	 desdobramento	 da	 Teoria	 da	
Burocracia	 e	 uma	 leve	 aproximação	 à	Teoria	das	Relações	Humanas.	
Representa	uma	visão	crítica	da	organização	formal.	O	estruturalismo	
está	 voltado	 para	 o	 todo	 e	 para	 o	 relacionamento	 das	 partes	 na	
constituição	do	 todo.	A	 totalidade,	a	 interdependência	das	partes	e	o	
fato	de	que	o	 todo	é	maior	do	que	a	 simples	 soma	das	partes	 são	as	
características	básicas	do	estruturalismo.
Segundo	Chiavenato	apud Carvalho	(2008,	p.	49):
A	 Teoria	 Estruturalista	 tem	 como	 objetivo	 principal,	 o	 estudo	 das	
organizações,	 fundamentalmente	 na	 estrutura	 interna	 e	 na	 interação	
com	outras	organizações,	que	são	as	unidades	sociais	e	são	concebidas	
para	cumprir	e	atingir	objetivos	específicos,	mantendo	relações	estáveis	
a	fim	de	viabilizar	o	conjunto	de	metas	propostas.
A	Teoria	 Estruturalista	 foca	 no	homem	organizacional	 que	desempenha	
diferentes	 papéis	 em	 várias	 organizações,	 e	 para	 ser	 bem	 sucedido	 em	 todas	
as	 organizações	 precisa	 ser	 flexível,	 tolerante	 às	 frustrações,	 capaz	 de	 adiar	
recompensas	e	ter	sempre	o	desejo	de	realização.		(CHIAVENATO,	2008).
Segundo	Chiavenato	(2008,	p.	46):
O	desenvolvimento	das	organizações	se	deu	por	quatro	etapas:	etapa	da	
natureza	(é	a	inicial,	onde	a	única	base	de	subsistênciada	humanidade	
eram	os	 elementos	da	natureza);	 etapa	do	 trabalho	 (os	 elementos	da	
natureza	passaram	a	ser	transformados	por	meio	do	trabalho,	o	trabalho	
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
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passou	a	condicionar	as	formas	de	organizar	a	sociedade);	etapa	do	capital	
(o	capital	supera	a	natureza	e	o	trabalho,	torna-se	um	dos	fatores	básicos	
da	vida	social);	e	etapa	da	organização	(as	etapas	anteriores	se	submetem	
à	organização;	a	organização	utiliza-se	da	natureza,	do	 trabalho	e	do	
capital	para	alcançar	seus	objetivos).
A	 Teoria	 Estruturalista	 inicia	 o	 estudo	 das	 organizações	 como	 sistemas	
abertos,	 considerando	que	a	organização	 interage	com	o	ambiente	externo.	Nas	
organizações	sempre	existirão	os	conflitos,	no	entanto,	isso	tem	seu	lado	positivo:	
a	 organização	 sempre	 estará	 inovando	 e	 mudando.	 Analisando	 os	 aspectos	
positivos,	 restrições	 e	 limitações	 do	 estruturalismo,	 conclui-se	 que	 essa	 é	 uma	
teoria	de	transição	em	direção	à	Teoria	de	Sistemas.	(CHIAVENATO,	2008).
2.5 TEORIA COMPORTAMENTAL
Segundo	Chiavenato	(2008,	p.	52):	
A	Teoria	Comportamental	 (ou	Teoria	Behaviorista)	da	Administração	
trouxe	 uma	 nova	 concepção	 e	 um	 novo	 enfoque	 dentro	 da	 teoria	
administrativa:	 a	 abordagem	 das	 ciências	 do	 comportamento	 [...],	 o	
abandono	das	posições	normativas	e	prescritivas	das	teorias	anteriores	
(Teorias	Clássica,	das	Relações	Humanas	e	da	Burocracia)	e	a	adoção	
de	posições	explicativas	e	descritivas.	A	ênfase	permanece	nas	pessoas,	
mas	dentro	do	contexto	organizacional	mais	amplo.
McGregor,	um	dos	autores	dessa	teoria,	comparou	dois	estilos	opostos	de	
administrar,	dividindo-os	em	Teoria	X	(baseada	na	teoria	tradicional,	mecanicista	
e	 pragmática)	 e	 Teoria	 Y	 (baseada	 nas	 concepções	 modernas	 a	 respeito	 do	
comportamento	humano).	A	Teoria	X	considera	que	as	pessoas	são	preguiçosas	por	
natureza,	não	têm	ambição,	são	resistentes	às	mudanças	e,	por	serem	dependentes,	
não	desenvolvem	autocontrole	e	autodisciplina;	e	por	isso,	as	pessoas	precisam	ser	
dirigidas	e	orientadas	no	desenvolvimento	das	atividades.		A	Teoria	Y,	por	sua	vez,	
considera	que	as	pessoas	sentem	prazer	em	trabalhar,	têm	interesse	em	conquistar	
bons	 resultados	 para	 a	 empresa,	 têm	 motivação	 e	 capacidade	 para	 assumir	
responsabilidades	 e	 têm	 capacidade	 e	 criatividade	 para	 solucionar	 problemas.	
(CHIAVENATO,	2008).
Herbert	Simon	utilizou	a	teoria	das	decisões	para	explicar	o	comportamento	
humano	 nas	 organizações.	 Na	 Teoria	 Comportamental,	 a	 organização	 é	 vista	
como	um	sistema	de	decisões.	Toda	decisão	envolve	seis	elementos:	tomador	de	
decisão	(quem	faz	a	escolha),	objetivos	(o	que	pretende	atingir	com	sua	escolha),	
preferências	 (critérios	 utilizados	 para	 escolher	 alguma	 coisa),	 estratégia	 (como	
atingir	 os	 objetivos),	 situação	 e	 resultado.	 O	 processo	 decisório	 envolve	 sete	
etapas:	percepção	da	 situação	que	envolve	algum	problema,	análise	e	definição	
do	problema,	definição	dos	objetivos,	procura	de	alternativas	de	 solução	ou	de	
cursos	de	ação,	escolha	da	alternativa	mais	adequada,	avaliação	e	comparação	das	
alternativas	e	implementação	da	alternativa	escolhida.	(CHIAVENATO,	2008).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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De	acordo	com	Chiavenato	(2008,	p.	59):
A	 partir	 da	 Teoria	 Comportamental,	 um	 grupo	 de	 cientistas	 sociais	
e	 consultores	 de	 empresas	 desenvolveu	 uma	 abordagem	 moderna,	
democrática	e	variada	ao	desenvolvimento	planejado	das	organizações,	
que	recebeu	o	nome	de	Desenvolvimento	Organizacional	(DO).
Entre	 os	 objetivos	do	Desenvolvimento	Organizacional	 estão:	 fazer	 com	
que	as	pessoas	se	identifiquem	com	a	organização,	sejam	comprometidas,	leais	e	
compartilhem	dos	objetivos	da	empresa;	e	desenvolver	espírito	de	equipe	através	
da	integração	e	interação	das	pessoas.	(CHIAVENATO,	2008).
É	 nessa	 teoria	 que	 as	 pessoas	 começam	 a	 ser	 percebidas	 como	 parte	
importante	do	processo	decisório	dentro	das	organizações.
2.6 TEORIA SISTÊMICA
A	Teoria	Geral	dos	Sistemas	foi	elaborada	pelo	biólogo	alemão	Ludwig	Von	
Bertalanffy,	por	volta	de	1950.	Essa	 teoria	demonstra	o	 isomorfismo	das	ciências,	
permitindo	a	eliminação	de	suas	fronteiras	e	o	preenchimento	dos	espaços	vazios	
(espaços	brancos)	entre	elas.	Os	sistemas	não	podem	ser	compreendidos	apenas	pela	
análise	separada	e	exclusiva	de	cada	uma	de	suas	partes.	(CHIAVENATO,	2008).
De	acordo	com	Maximiano	(2011,	p.	308,	grifo	do	autor):
Sistema	é	um	todo	complexo	ou	organizado;	é	um	conjunto	de	partes	
ou	elementos	que	formam	um	todo	unitário	ou	complexo.	Um	conjunto	
de	 partes	 que	 interagem	 e	 funcionam	 como	 um	 todo	 é	 um	 sistema.	
Qualquer	entendimento	da	ideia	de	sistema	compreende:
•	Um	conjunto	de	entidades	chamadas	partes,	elementos ou componentes.
•	Alguma	espécie	de	relação ou interação	das	partes.
•	A	visão	de	uma	entidade	nova	e	distinta,	criada	por	essa	relação,	em	
um	nível	sistêmico	de	análise.
A	partir	dessa	 teoria	 as	 empresas	passaram	a	 ser	 consideradas	 sistemas	
que	possuem	vários	sistemas	internos	e	que	interagem	com	outros	sistemas.	“Todo	
sistema	está	integrado	dentro	de	um	ambiente,	formado	por	outros	sistemas	que	
se	organizam	em	sistemas	 cada	vez	maiores.	Os	 sistemas	 importam	energia	do	
ambiente	 e	 a	 processam,	 para	 transformá-la	 e	 devolvê-la	 aos	 outros	 sistemas.”	
(MAXIMIANO,	2011,	p.	321).
Compreender	o	sistema	no	qual	a	organização	está	inserida	faz	toda	diferença	
na	forma	de	planejar	e	tomar	decisões.	Conforme	Maximiano	(2011,	p.	321):	
Na	análise	de	qualquer	sistema,	é	necessário	entender	qual	seu	ambiente	
e	seu	papel	dentro	dele:	as	relações	de	interdependência,	as	fontes	de	
recursos,	os	destinatários	dos	produtos	e	serviços,	as	regras	que	devem	
ser	 obedecidas.	 Principalmente,	 a	 análise	 deve	 focalizar	 a	missão	 do	
sistema	dentro	do	ambiente:	sua	utilidade	para	outros	sistemas.
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
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O	 enfoque	 sistêmico	 permite	 ao	 administrador	 visão	 integrada	 das	
organizações	e	do	processo	administrativo,	além	de	auxiliar	no	planejamento	e	na	
elaboração	de	sistemas	que	produzam	resultados.	(MAXIMIANO,	2011).
Maximiano	 (2011)	 apresenta	 exemplos	 de	 ideias	 baseadas	 no	 enfoque	
sistêmico:
• Administração da qualidade total – a	 qualidade	 é	 um	 problema	 de	 toda	 a	
empresa,	não	apenas	do	departamento	de	qualidade.
• Reengenharia e redesenho de processos –	 o	 desempenho	 de	 um	 processo	
depende	de	toda	a	organização.
• Mudança organizacional –	a	mudança	é	realizada	para	melhorar	o	desempenho	
da	organização,	por	isso	não	deve	acontecer	de	forma	isolada,	deve	atingir	todos	
os	departamentos	necessários.
• Administração estratégica –	 o	 equilíbrio	 entre	 sistemas	 internos	 e	 externos	
garante	o	desempenho	e	a	sobrevivência	da	organização.
• Abordagem situacional –	as	soluções	dependem	sempre	de	um	ajuste	com	a	
situação.	Não	existe	receita	pronta.
A	organização	é	um	sistema	aberto,	ou	seja,	está	em	constante	interação	com	
o	ambiente,	influenciando-o	e	sendo	influenciada.	O	sistema	aberto	tem	capacidade	
de	crescimento,	mudança	e	adaptação	ao	ambiente.	(CHIAVENATO,	2008).
Essa	 abordagem	 possibilitou	 grandes	 avanços	 para	 as	 organizações,	
uma	 vez	 que	 se	 passou	 a	 analisar	 fatores	 internos	 e	 externos	 que	 influenciam	
seu	desempenho.	Os	administradores	deixaram	de	considerar	fatores	 isolados	e	
passaram	a	analisar	a	empresa	como	um	todo.
2.7 TEORIA CONTINGENCIAL
Segundo	Chiavenato	(2008,	p.	81):	
A	 Teoria	 da	Contingência	 enfatiza	 que	 não	 há	 nada	 de	 absoluto	 nas	
organizações	 ou	 na	 teoria	 administrativa.	 Tudo	 é	 relativo.	 Tudo	
depende.	A	 abordagem	 contingencial	 explica	 que	 existe	 uma	 relação	
funcional	entre	as	condições	do	ambiente	e	as	técnicas	administrativas	
apropriadas	para	o	alcance	eficazdos	objetivos	da	organização.
“A	 visão	 contingencial	 está	 dirigida	 acima	 de	 tudo	 para	 desenhos	
organizacionais	e	 sistemas	gerenciais	adequados	para	cada	situação	específica.”	
(CHIAVENATO,	2008,	p.	81).	
Essa	 teoria	 considera	 duas	 variáveis	 que	 influenciam	 as	 características	 da	
organização:	o	ambiente	e	a	tecnologia.	O	ambiente	é	multivariado	e	complexo,	por	isso,	
é	preciso	analisá-lo	conforme	seu	conteúdo.	E	a	tecnologia	envolve	os	equipamentos	
utilizados	 para	 produzir	 determinado	 bem	 e	 o	 conhecimento	 acumulado	 e	
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
18
desenvolvido	para	realizar	tarefas.	A	partir	dessa	teoria	a	variável	tecnologia	assumiu	
importante	papel	na	teoria	administrativa.	(CHIAVENATO,	2008).
Conforme	Chiavenato	(2008,	p.	82):
A	organização	passou	a	ser	diferenciada	em	três	níveis	organizacionais:	
nível	 institucional	 ou	 estratégico	 (responsável	 pela	 formulação	 de	
políticas	 gerais),	 nível	 intermediário	 (responsável	 pela	 elaboração	 de	
planos	e	programas	específicos)	e	nível	operacional	 (responsável	pela	
execução	de	rotinas	e	procedimentos).	
Para	finalizar,	vejamos	o	que	pensa	Kwasnicka	(2010,	p.	49):
Toda	organização	deve	estar	atenta	para	os	elementos	do	ambiente,	que	
são	muitos	e	que	mudam	com	certa	rapidez.	Essa	é	a	base	para	a	visão	
contingencial	da	organização:	a	organização	adapta	e	auxilia	a	moldar	
seu	ambiente	de	forma	a	torná-lo	viável.	Ou	seja,	não	é	o	ambiente	que	
se	adapta	à	empresa,	é	a	empresa	que	se	adapta	ao	ambiente”.
3 FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO
Segundo	Fayol	apud	Maximiano	(2011,	p.	72):	“A	administração	compreende	
cinco	funções:	planejamento,	organização,	comando,	coordenação	e	controle.”	
Fayol	 apud	 Maximiano	 (2011)	 definiu	 as	 funções	 da	 administração	 da	
seguinte	maneira:
l	Planejamento	(previsão):	examinar	o	futuro	e	traçar	um	plano	de	ação	a	médio	
e	longo	prazo.
l	 Organização:	 montar	 uma	 estrutura	 humana	 e	 material	 para	 realizar	 o	
empreendimento.
l Comando:	manter	o	pessoal	em	atividade	em	toda	a	empresa.
l	 Coordenação:	reunir,	unificar	e	harmonizar	toda	a	atividade	e	esforço.
l	 Controle:	cuidar	para	que	tudo	se	realize	de	acordo	com	os	planos	e	as	ordens.
A	 grande	 maioria	 dos	 autores	 aborda	 as	 funções	 como	 sendo	 quatro:	
planejamento,	organização,	direção	e	controle.	Por	esse	motivo,	vamos	nos	ater	à	
explicação	destas	quatro.
3.1 PLANEJAMENTO
Conforme	Chiavenato	 (2008,	p.	 341):	 “O	planejamento	está	voltado	para	
o	 futuro.	 [...]	 É	 para	 [o	 futuro]	 que	 a	 organização	deve	 estar	 preparada	 a	 todo	
instante.	 Planejamento	 é	 a	 função	 administrativa	 que	 define	 objetivos	 e	 decide	
sobre	os	recursos	e	tarefas	necessários	para	alcançá-los	adequadamente.”
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
19
O	processo	de	planejamento	é	a	ferramenta	para	administrar	as	relações	
com	 o	 futuro.	 É	 uma	 aplicação	 específica	 do	 processo	 decisório.	 As	
decisões	que	procuram,	de	alguma	forma,	influenciar	o	futuro,	ou	que	
serão	 colocadas	 em	prática	 no	 futuro,	 são	 decisões	 de	 planejamento.	
(MAXIMIANO,	2011,	p.	79).
 
Planejar	é	decidir	antecipadamente.	O	processo	do	planejamento	segue	
seis	etapas:	definição	de	objetivos,	verificação	da	atual	situação	da	organização	
em	 relação	 aos	 objetivos	 (onde	 a	 empresa	 está?	 O	 que	 precisa	 ser	 feito?),	
desenvolvimento	de	premissas	quanto	às	condições	 futuras	 (o	que	 temos	pela	
frente?),	 análise	 das	 alternativas	 de	 ação,	 escolha	 de	 um	 curso	 de	 ação	 entre	
as	 várias	 alternativas	 e	 implementação	 do	 plano	 e	 avaliação	 dos	 resultados.	
(CHIAVENATO,	2008).
O	processo	de	planejamento	acontece	por	meio	de	planos.	De	acordo	com	
Maximiano	(2011,	p.	80-81):
[...]	Um	plano	é	um	guia	para	a	ação	no	futuro.	O	plano	estabelece	qual	
situação	deverá	ser	alcançada,	o	que	precisa	ser	feito	para	alcançá-la	e	os	
recursos	que	serão	aplicados	nesse	esforço.	Os	planos	também	devem	
incluir	uma	previsão	dos	meios	de	controle	da	ação	e	do	consumo	dos	
recursos,	para	assegurar	a	realização	dos	objetivos.
A	parte	mais	importante	de	um	plano	são	os	objetivos.	“Objetivos	são	os	
resultados	desejados,	que	orientam	o	 intelecto	e	a	ação.	São	os	fins,	propósitos,	
intenções	ou	estados	futuros	que	as	pessoas	e	as	organizações	pretendem	alcançar,	
por	meio	da	aplicação	de	esforços	e	recursos.”	(MAXIMIANO,	2011,	p.	81).
Os	 planos	 podem	 ser	 temporários	 ou	 permanentes.	 Planos	 temporários	
extinguem-se	após	a	realização	dos	objetivos	(exemplo:	construção	de	uma	casa),	
enquanto	os	permanentes	apresentam	decisões	programadas,	que	são	utilizadas	
em	situações	predefinidas	 (exemplo:	definição	do	negócio,	missão	da	empresa).	
(MAXIMIANO,	2011).
O	planejamento	é	classificado	de	acordo	com	o	nível	organizacional	que	
abrange.	São	três	o	níveis	de	planejamento:	estratégico,	tático	e	operacional,	que	
serão	abordados	com	maior	ênfase	em	momento	futuro.
“Objetivos são resultados específicos que se pretende atingir.” (CHIAVENATO, 
2008, p. 341)
NOTA
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
20
O	sucesso	de	um	bom	planejamento	depende	de	ótima	organização	para	
sua	execução.	É	nesse	processo	que	se	define	o	que	será	feito,	como	será	feito	e	
por	quem	será	feito.	De	acordo	com	Maximiano	(2011,	p.	83):	“Organizar	é,	como	
todas	as	funções	da	administração,	um	processo	de	tomar	decisões.	As	decisões	de	
dividir	o	trabalho,	atribuir	responsabilidades	a	pessoas	e	estabelecer	mecanismos	
de	comunicação	e	coordenação	são	decisões	de	organizar.”
Para	Chiavenato	(2008,	p.	359):	“[...]	organização	significa	o	ato	de	organizar,	
estruturar	e	integrar	os	recursos	e	os	órgãos	incumbidos	de	sua	administração	e	
estabelecer	relações	entre	eles	e	suas	atribuições.”
O	processo	de	organizar	possui	as	seguintes	etapas:	
•	 Analisar	os	objetivos	e	o	trabalho	a	serem	realizados.
•	 Dividir	o	trabalho,	de	acordo	com	os	critérios	mais	apropriados	para	a	realização	
dos	objetivos.
•	 Definir	as	responsabilidades	pela	realização	do	trabalho.
•	 Definir	os	níveis	de	autoridade.
•	 Desenhar	a	estrutura	organizacional.	(MAXIMIANO,	2011).
A	divisão	do	trabalho	é	feita	para	que	os	funcionários	se	especializem	em	
determinada	tarefa	e	a	executem	com	maior	eficiência.	(CHIAVENATO,	2008).
Em	 relação	 à	 etapa	de	desenho	da	 estrutura	organizacional,	Maximiano	
(2011,	p.	85)	afirma:
Todas	 as	 decisões	 sobre	 divisão	 do	 trabalho,	 responsabilidades	 e	
autoridade	 resumem-se	 na	 estrutura	 organizacional.	 A	 estrutura	
organizacional	mostra	a	autoridade	e	as	responsabilidades	das	pessoas,	
como	indivíduos	e	como	integrantes	de	grupos.	Além	disso,	a	estrutura	
organizacional	 mostra	 a	 comunicação	 entre	 as	 pessoas	 e	 grupos.	 A	
estrutura	 organizacional	 é	 um	 conceito,	 representado	 pelo	 gráfico	
chamado	organograma.
3.2 ORGANIZAÇÃO
“O organograma é o tipo mais comum de gráfico para representar a estrutura 
organizacional de uma empresa. Usualmente, é composto por um número de blocos 
interligados [...] que mostram a relação de autoridade e responsabilidade existente na 
estrutura.” (KWASNICKA, 2010, p. 243). 
IMPORTANT
E
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
21
3.3 DIREÇÃO (EXECUÇÃO)
A	 função	 administrativa	 de	 direção	 está	 relacionada	 com	 a	maneira	
pela	qual	os	objetivos	devem	ser	alcançados	através	da	atividade	das	
pessoas	e	da	aplicação	dos	recursos	que	compõem	a	organização.	[...]	
Dirigir	significa	interpretar	os	planos	para	as	pessoas	e	dar	as	instruções	
e	orientação	sobre	como	executá-los	e	garantir	o	alcance	dos	objetivos”.	
(CHIAVENATO,	2008,	p.	368).
É	 nessa	 etapa	 que	 o	 papel	 do	 administrador	 no	 tratamento	 com	 seus	
subordinados	é	fundamental	para	se	atingir	bons	resultados.	Conforme	Chiavenato	
(2008,	p.	373):	“O	administrador	exerce	direção,	toma	decisões	e	influencia	e	motiva	
as	pessoas.Ele	comunica	e	estrutura	as	organizações	e	desenha	cargos	e	tarefas	
que	 repercutem	 no	 relacionamento	 interpessoal	 dos	membros.	 Ele	 incentiva	 as	
pessoas	sob	diferentes	aspectos.”	
O	 comportamento	 do	 administrador	 pode	 variar	 de	 acordo	 com	 a	
situação,	conforme	segue:
TABELA 1 - COMO VOCÊ GOSTARIA DE ADMINISTRAR UMA EMPRESA? 
Sistema 1
Autoritário
coercitivo
Sistema 2
Autoritário
benevolente
Sistema 3
Consultivo
Sistema 4
Participativo
Total	Centralização	
das	decisões
Alguma	centralização	
das	decisões
Descentralização	
e	delegação	das	
decisões
Total	descentralização	das	
decisões
Imposição,	coerção,	
intimidação
Alguma	imposição	de	
regras	e	regulamentos
Consulta	aos	níveis	
inferiores,	com	certa	
delegação
Participação,	consenso	e	
debate
Nenhuma	
transformação,	
somente	ordens	e	
comandos.
Pouca	informação,	
ordens,	comandos	e	
alguma	orientação
Fluxo	de	informação	
vertical	(ascendente	
e	descendente)
Intensa	informação	e	
comunicação,	troca	de	
ideias	e	sugestões
Nenhuma	liberdade,	
muitas	regras	e	
regulamentos
Alguma	liberdade,	
desconfiança	e	
condescendência
Confiança	nas	
pessoas.	Algum	
trabalho	em	equipe
Total	liberdade	e	
autonomia	das	pessoas.	
Poucas	regras	e	restrições
Punições	e	ações	
disciplinares,	
obediência	rígida
Punições	menos	
arbitrárias,	
recompensas	salariais
Ênfase	nas	
recompensas	
salariais,	raras	
punições	ou	castigos
Ênfase	nas	recompensas	
salariais,	sociais	e	
simbólicas
FONTE: Chiavenato (2008, p. 373)
É	importante	ressaltar	que	muitas	vezes	durante	a	execução	de	um	plano	pode	
haver	necessidade	de	alterar	decisões	e	implementar	correções.	(MAXIMIANO,	2011).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
22
3.4 CONTROLE
O	sucesso	do	que	foi	planejado	depende	de	um	bom	controle.		De	acordo	
com	 Chiavenato	 (2008,	 p.	 377):	 “[...]	 o	 controle	 é	 a	 função	 administrativa	 que	
monitora	e	avalia	as	atividades	e	os	resultados	alcançados	para	assegurar	que	o	
planejamento,	a	organização	e	a	direção	sejam	bem-sucedidos.”	
Segundo	Maximiano	(2011,	p.	91),	“[...]	o	processo	de	controle	produz	e	usa	
informações	para	tomar	decisões.	As	informações	e	decisões	de	controle	permitem	
manter	qualquer	sistema	orientado	para	o	objetivo.”
São	etapas	do	processo	de	controle:
1.	Estabelecimento	de	objetivos	ou	padrões	de	desempenho.
2.	Avaliação	ou	mensuração	do	desempenho	atual.
3.	Comparação	do	desempenho	atual	com	os	objetivos	ou	padrões	estabelecidos.
4.	Tomada	 de	 ação	 corretiva	 para	 corrigir	 possíveis	 desvios	 ou	 anormalidades.	
(CHIAVENATO,	2008).
O	ciclo	compreendido	pelo	processo	de	controle	inicia	com	o	estabelecimento	
dos	padrões	de	desempenho,	uma	vez	definidos	esses	padrões,	é	preciso	analisar	o	
desempenho	atual	da	organização	e	compará-lo	com	os	padrões	fixados,	e	havendo	
necessidade,	efetuar	as	devidas	correções	para	que	o	que	foi	planejado	seja	executado.	
Uma	organização	que	não	controla	e	não	faz	adequações	para	corrigir	os	
problemas,	corre	o	risco	de	investir	recursos	e	não	atingir	os	objetivos	estabelecidos.	
Daí	a	importância	dessa	função.
4 PLANEJAMENTO
De	 acordo	 com	 Oliveira	 (2011,	 p.	 4):	 “[...]	 o	 planejamento	 pode	 ser	
conceituado	como	um	processo	[...]	desenvolvido	para	o	alcance	de	uma	situação	
futura	 desejada,	 de	 um	 modo	 mais	 eficiente,	 eficaz	 e	 efetivo,	 com	 a	 melhor	
concentração	de	esforços	e	recursos	pela	empresa”.
É	através	do	planejamento	que	a	empresa	define	o	que	será	feito,	e	como	será	
feito,	para	atingir	os	objetivos	esperados.	O	planejamento	envolve	toda	a	empresa,	
e	 faz	parte	de	 sua	 rotina	diária.	 	 Segundo	Chiavenato	 (2008,	 p.	 347):	 “[...]	 toda	
organização	está	sempre	planejando:	o	nível	institucional	elabora	genericamente	
o	planejamento	estratégico,	o	nível	intermediário	segue-o	com	planos	táticos	e	o	
nível	operacional	traça	detalhadamente	os	planos	operacionais”.
São	 três	 os	 tipos	 de	 planejamento:	 estratégico,	 tático	 e	 operacional.	 O	
tipo	de	planejamento	varia	de	acordo	 com	o	nível	organizacional,	dessa	 forma,	
o	planejamento	estratégico	(nível	institucional)	aborda	a	empresa	como	um	todo;	
o	 planejamento	 tático	 (nível	 intermediário)	 aborda	 cada	 unidade	 da	 empresa	
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
23
separadamente;	 e	 o	 planejamento	 operacional	 (nível	 operacional)	 aborda	 cada	
operação.	(CHIAVENATO,	2008).	
Vejamos	 mais	 algumas	 particularidades	 de	 cada	 tipo	 de	 planejamento.	
Iniciemos	pelo	planejamento	estratégico.		Conforme	Chiavenato	(2008,	p.	348):	
O	planejamento	estratégico	é	um	processo	organizacional	compreensivo	
de	 adaptação	 através	 da	 aprovação,	 tomada	 de	 decisão	 e	 avaliação.	
Procura	 responder	 a	 questões	 básicas,	 como:	 por	 que	 a	 organização	
existe,	o	que	ela	faz	e	como	faz.	O	resultado	do	processo	é	um	plano	que	
serve	para	guiar	a	ação	organizacional	por	um	prazo	de	três	a	cinco	anos.
Como	abrange	toda	a	empresa,	o	planejamento	estratégico	é	elaborado	pelos	
níveis	mais	 altos	 da	 organização.	 São	 parâmetros	 do	 planejamento	 estratégico:	
a	 visão	 do	 futuro,	 os	 fatores	 ambientais	 externos	 e	 os	 fatores	 organizacionais	
internos.	(CHIAVENATO,	2008).
O	 planejamento	 tático,	 por	 sua	 vez,	 é	 desenvolvido	 pelos	 níveis	
organizacionais	 intermediários,	 tendo	 como	 principal	 finalidade	 a	 utilização	
eficiente	dos	recursos	disponíveis	para	a	consolidação	de	objetivos	previamente	
fixados,	 segundo	 uma	 estratégia	 predeterminada,	 bem	 como	 as	 políticas	
orientativas	para	o	processo	decisório	da	empresa.	(OLIVEIRA,	2011).
Além	disso,	o	planejamento	 tático	é	de	médio	prazo,	ou	seja,	 se	estende	
para	 o	 exercício	 de	 um	 ano	 e	 abrange	 departamentos	 específicos,	 envolvendo	
planos	de	produção,	planos	financeiros,	planos	de	marketing	e	planos	de	recursos	
humanos.	(CHIAVENATO,	2008).
E	 finalmente,	 o	 planejamento	 operacional,	 que	 foca	 no	 curto	 prazo	 e	
abrange	cada	tarefa	ou	operação	individualmente.	(CHIAVENATO,	2008).
De	acordo	com	Oliveira	(2011,	p.	20):
O	 planejamento	 operacional	 é,	 normalmente,	 elaborado	 pelos	 níveis	
organizacionais	 inferiores,	 com	 foco	 básico	 nas	 atividades	 do	 dia	 a	
dia	da	empresa.	Os	planejamentos	operacionais	detalham	os	recursos	
necessários	para	sua	criação	e	implantação;	os	procedimentos	que	serão	
adotados;	os	resultados	finais	esperados;	os	prazos;	e	os	responsáveis	
por	sua	execução	e	implantação.
Os	planos	operacionais	cuidam	da	administração	da	rotina	para	assegurar	
que	 todos	 executem	 as	 tarefas	 e	 operações	 de	 acordo	 com	 os	 procedimentos	
estabelecidos	pela	organização,	a	fim	de	que	esta	possa	alcançar	os	seus	objetivos.	
(CHIAVENATO,	2008).
Os	planos	operacionais	podem	ser:	procedimentos	(métodos),	orçamentos	
(envolvem	dinheiro),	programações	(tempo)	e	regulamentos	(comportamento	das	
pessoas).	(CHIAVENATO,	2008).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
24
Segundo Oliveira (2011, p. 181-182): “Numa empresa, a estratégia está 
correlacionada à arte de utilizar, adequadamente, os recursos físicos, tecnológicos, financeiros 
e humanos, tendo em vista a minimização dos problemas internos e a maximização das 
oportunidades que estão no ambiente empresarial, o qual não é controlável”.
5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Todos	 dependemos	 diariamente	 de	 serviços	 públicos,	 e	 certamente,	 a	
maioria	de	nós	nunca	parou	para	analisar	a	 estrutura	administrativa	que	move	
os	 órgãos	 públicos.	 Sim,	 porque	 por	 trás	 dos	 serviços	 que	 utilizamos	 existem	
inúmeros	processos	e	procedimentos	a	serem	seguidos.
Mas	 afinal,	 o	 que	 é	 e	 para	 que	 serve	 a	 Administração	 Pública?	 A	
Administração	Pública	pode	ser	conceituada	em	sentido	subjetivo	eem	sentido	
objetivo.	Segundo	Moraes	(2005,	p.	91,	grifo	do	autor):	
A	 Administração	 Pública	 pode	 ser	 definida	 objetivamente	 como	
a	 atividade	 concreta	 e	 imediata	 que	 o	 Estado	 desenvolve	 para	 a	
consecução	dos	interesses	coletivos,	e	subjetivamente	como	o	conjunto	de	
órgãos	e	de	pessoas	jurídicas	aos	quais	a	lei	atribui	o	exercício	da	função	
administrativa	do	Estado.
Podemos	 dizer,	 então,	 que	 Administração	 Pública	 de	 forma	 objetiva	
envolve	 as	 atividades	 que	 o	 Estado	 desenvolve	 para	 atender	 o	 bem	 comum,	
enquanto	a	Administração	Pública	de	forma	subjetiva	inclui	os	órgãos	e	pessoas	
que	executarão	as	atividades	obedecendo	às	leis.
Para	 Marcello	 Caetano	 citado	 por	 Moraes	 (2005,	 p.	 91),	 Administração	
Pública	é	o	“[...]	conjunto	de	pessoas	jurídicas,	cuja	vontade	se	exprime	mediante	
órgãos	e	cuja	atividade	se	processa	através	de	serviços.”
“Administração	Pública	é	o	planejamento,	organização,	direção	e	controle	
dos	serviços	públicos,	segundo	as	normas	do	direito	e	da	moral,	visando	ao	bem	
comum.”	(BÄCHTOLD,	2008,	p.	26).
Bächtold	(2008,	p.	26)	complementa	que:	
NOTA
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
25
A	 palavra	 administração	 vem	 do	 latim	 ad	 (direção)	 e	 minister 
(obediência),	ou	seja,	o	administrador	dirige	obedecendo	à	vontade	de	
quem	 o	 contratou.	Assim,	 o	 administrador	 público	 vai	 conduzir	 seu	
trabalho	procurando	atender	à	necessidade	da	população	que	o	elegeu	
(obediência	ao	seu	objetivo).
É	importante	lembrar	que,	embora	o	administrador	público	trabalhe	de	
forma	a	atender	a	vontade	do	povo	que	o	escolheu,	na	Administração	Pública	
“[...]	 a	 vontade	 decorre	 da	 lei	 que	 fixa	 a	 finalidade	 a	 ser	 perseguida	 pelo	
administrador.”	(DI	PIETRO,	2011,	p.	50).
A	Administração	 Pública	 em	 sentido	 objetivo	 engloba:	 fomento,	 polícia	
administrativa,	serviço	público	e	intervenção:	
•	 fomento:	atividade	administrativa	de	incentivo	à	iniciativa	privada	de	utilidade	
pública,	 por	 meio	 de	 subvenções,	 financiamentos,	 favorecimentos	 fiscais	 e	
desapropriações;
•	 polícia	administrativa:	exercício	de	restrições	ao	exercício	de	direitos	individuais	
em	 benefício	 do	 interesse	 maior	 da	 coletividade,	 exteriorizando-se	 por	
intermédio	de	sanções,	notificações,	licenças,	fiscalizações;
•	 serviço	público:	corresponde	a	toda	atividade,	sob	regime	predominantemente	
público,	executada	direta	ou	indiretamente,	pela	Administração	Pública,	com	a	
finalidade	de	satisfazer	à	necessidade	da	coletividade;
•	 intervenção:	 corresponde	 à	 regulamentação	 e	 à	 fiscalização	 da	 atividade	
econômica	 de	 natureza	 privada,	 e	 da	 atuação	 direta	 do	 Estado	 no	 domínio	
econômico,	por	meio	de	empresas	estatais.	
A	 Administração	 Pública	 deve	 garantir	 o	 cumprimento	 da	 lei,	
desconsiderando	 a	 vontade	 particular,	 pois	 sua	 função	 é	 o	 bem	 comum,	
não	 individual.	 Para	 que	 a	 Administração	 Pública	 realize	 suas	 atividades	
o	 ordenamento	 jurídico	 lhe	 conferiu	 alguns	 poderes,	 que	 são	 os	 chamados	
poderes	administrativos,	são	eles:	poder	regulamentar,	poder	disciplinar,	poder	
hierárquico	e	poder	de	polícia.	(MORAES,	2005).
O estudo detalhado de cada um desses poderes será feito na Unidade 2.
ESTUDOS FU
TUROS
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
26
6 DIFERENÇA ENTRE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
Os	conceitos	de	administração	já	apresentados,	mostram	que	administrar	
é	 planejar,	 organizar,	 dirigir	 e	 controlar	 recursos	 para	 alcançar	 objetivos	
estabelecidos.	Isso	vale	tanto	na	iniciativa	privada	quanto	na	pública.	No	entanto,	
as	diferenças	entre	administração	privada	e	administração	pública	são	inúmeras	e	
começam	pela	sua	finalidade.	
De	acordo	com	Saravia	(2010,	p.	4-5):	
O	 ponto	 de	 partida	 da	 distinção	 está	 na	 própria	 finalidade	 de	 cada	
uma	das	duas	esferas	de	ação.	O	Estado	se	define	pelo	seu	objetivo	de	
bem	 comum	 ou	 interesse	 geral	 que,	 no	 caso	 do	 Brasil,	 está	 explícito	
na	 Constituição	 Federal.	 Vale	 a	 pena	 lembrar	 o	 preâmbulo,	 quando	
estabelece	a	razão	de	ser	do	Estado	brasileiro:	“um	Estado	Democrático,	
destinado	a	assegurar	o	exercício	dos	direitos	 sociais	e	 individuais,	 a	
liberdade,	a	segurança,	o	bem-estar,	o	desenvolvimento,	a	igualdade	e	
a	justiça	como	valores	supremos	de	uma	sociedade	fraterna,	pluralista	
e	 sem	preconceitos,	 fundada	na	harmonia	 social	 e	 comprometida,	na	
ordem	interna	e	internacional	com	a	solução	pacífica	das	controvérsias”.
Enquanto	a	finalidade	de	uma	empresa	é	obter	ganho	econômico	através	da	
organização	de	recursos	(materiais,	financeiros,	humanos	e	tecnológicos)	utilizados	
para	produção	de	um	bem	ou	prestação	de	um	serviço.	(SARAVIA,	2010).
Outra	diferença	de	grande	relevância	decorre	do	princípio	da	legalidade,	
expresso	na	Constituição,	conforme	Meirelles	(2005,	p.	88):
Na	 Administração	 Pública	 não	 há	 liberdade	 nem	 vontade	 pessoal.	
Enquanto	 na	 administração	 particular	 é	 lícito	 fazer	 tudo	 que	 a	 lei	
não	proíbe,	na	Administração	Pública	só	é	permitido	fazer	o	que	a	lei	
autoriza.	A	 lei	 para	 o	 particular	 significa	 “pode	 fazer	 assim”;	 para	 o	
administrador	público	significa	“deve	fazer	assim”.
O	fato	é	que,	conforme	Bächtold	(2008,	p.	26):	“Em	todos	os	países,	qualquer	
que	seja	sua	forma	de	governo	ou	organização	política,	existe	uma	administração	
pública.	É	a	administração	pública	que	permite	aos	governantes	cumprir	as	funções	
básicas	do	governo,	de	forma	a	tratar	o	bem	público	da	melhor	maneira	possível.”
De	acordo	com	Meirelles	(2005,	p.	86):	“Os	fins	da	administração	pública	
resumem-se	num	único	objetivo:	o	bem	comum	da	coletividade	administrada.”	
Ao	 longo	 deste	 caderno	 de	 estudos	 você	 aprenderá	 como	 surgiu	 a	
Administração	 Pública,	 como	 ela	 funciona,	 suas	 principais	 características,	 seus	
princípios,	sua	evolução,	como	e	por	quem	é	exercida.
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
27
Outras	 grandes	 diferenças	 apontadas	 por	Osborne	 e	Gabler	 citados	 por	
Saravia	 (2010)	 são:	a	motivação,	pois	os	chefes	do	setor	público	 têm	a	 reeleição	
como	motivação,	 enquanto	 os	 empresários,	 o	 lucro;	 os	 recursos	 financeiros	 do	
governo	 são	 obtidos	 através	 do	 pagamento	 de	 impostos	 pelos	 contribuintes,	
enquanto	numa	empresa	originam	da	venda	de	produtos	aos	clientes;	as	decisões	
na	esfera	pública	são	adotadas	democraticamente,	enquanto	na	iniciativa	privada	
o	empresário	decide	sozinho	ou	com	os	acionistas	da	empresa.
Outra	 diferença	 entre	 empresa	 privada	 e	 administração	 pública	 é	 com	
relação	 à	 contratação	de	 seus	 funcionários.	A	 administração	pública	deve	 fazer	
concurso	 público	 para	 cargos	 efetivos,	 ou	 processo	 seletivo	 quando	 houver	
necessidade	de	contratar	temporariamente.	O	mesmo	acontece	para	aquisição	de	
produtos	e	serviços,	quando	a	administração	pública	deve	fazer	processo	licitatório.
O	regime	jurídico	também	é	diferente,	para	a	empresa	é	de	direito	privado	
e	para	 a	 organização	pública	 –	pelo	menos,	 em	princípio	 –	 é	 o	direito	público.	
Consequentemente,	 o	 pessoal	 da	 empresa	 privada	 está	 regido	 pelo	 direito	
trabalhista	(CLT)	e	o	da	administração	pública	é,	em	princípio,	estatutário	ou	de	
direito	público	(com	as	exceções	previstas	em	lei).	(SARAVIA,	2010).
Apesar	 de	 todas	 essas	 diferenças	 elencadas,	 a	 administração	 pública	
depende	 da	 iniciativa	 privada,	 e	 esta	 por	 sua	 vez,	 também	 depende	 daquela.	
Conforme	Simon	citado	por	Saravia	(2010,	p.	8):
Uma	 sociedade	 produtiva	 necessita	 de	 organizações	 produtivas	 e	 de	
mercados	 eficazes.	 Sem	 as	 primeiras,	 as	 segundas	 não	 têm	 negócios	
possíveis.	E	entre	as	organizações	necessárias	estão	as	governamentais	
que	 podem	 fornecer	 o	 marco	 legal	 e	 a	 infraestrutura	 de	 serviços	
essenciais	que	fazem	com	que	as	operaçõescomerciais	sejam	possíveis,	
eficazes	e	capazes	de	responder	às	necessidades	e	metas	da	sociedade.
Leia o artigo Administração Pública e Administração de Empresas: Quem Inspira a 
Quem? De Enrique Jeronimo Saravia, disponível na íntegra no site: <http://revistaadmmade.
estacio.br/index.php/admmade/article/viewFile/100/103>.
DICAS
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
28
EXPERIÊNCIA DE HAWTHORNE
As	 causas	 imediatas	 do	 aparecimento	 da	 Escola	 de	 Relações	 Humanas	
foram	os	 estudos	 e	 as	 experiências	 realizados	por	 professores	 da	Universidade	
de	Harvard	na	Western	Electric	 em	sua	 fábrica	de	 equipamentos	 telefônicos	de	
Hawthorne	a	partir	de	1927.
Esses	estudos	foram	precedidos	por	outros,	realizados	a	partir	de	1924	
pela	 Academia	 Nacional	 de	 Ciências,	 os	 quais	 se	 concentraram	 na	 análise	
das	 relações	 da	 produtividade	 com	 a	 iluminação	 no	 local	 de	 trabalho.	 Tal	
análise	 baseava-se	 nas	 orientações	 de	 Taylor,	 Gilbreth	 e	 seus	 sucessores.	
O	 homem	 era	 visto	 como	 uma	 unidade	 isolada	 cuja	 eficiência	 poderia	 ser	
estimada	cientificamente.	Acreditava-se	que	essa	eficiência	seria	 influenciada	
principalmente	pelos	fatores	que	seguem:	
•	 movimentos	dispendiosos	e	ineficientes	na	execução	do	trabalho;
•	 fadiga;
•	 deficiência	do	ambiente	físico.
Os	estudos	de	Hawthorne	podem	ser	divididos	em	três	fases.	A	primeira	
fase	 iniciou-se	em	1923	e	 foi	orientada	por	membros	do	Comitê	em	Iluminação	
Industrial	 (Committee	 on	 Industrial	 Lighting),	 fundado	 pela	 General	 Electric	
Company	sob	supervisão	de	Charles	Snow.	Snow	conduziu	estudos	sobre	os	efeitos	
da	intensidade	de	luz	na	produtividade.	Realizaram-se	então	experiências	com	os	
indivíduos,	para	estudar	esses	fatores	e	como	eles	influenciavam	na	execução	da	
tarefa.	De	acordo	com	esse	centro	de	referência,	na	primeira	experiência	realizada,	
os	métodos	de	produção	e	os	sistemas	de	remuneração	foram	mantidos	constantes.	
Inicialmente	 foram	 selecionados	 dois	 grupos	 de	 operários.	 Em	 um	 grupo,	 a	
iluminação	permaneceu	constante	durante	toda	a	experiência;	no	outro,	teve	sua	
intensidade	sempre	aumentada.
A	 produção	 do	 segundo	 grupo	 elevou-se,	 mas	 também	 cresceu	 a	
produção	do	primeiro,	o	que	mostrava	que	a	iluminação	não	era	uma	variável	
que	afetava	o	trabalho	das	equipes.	Os	resultados	até	então	não	tinham	levado	
a	nada.	Como	continuação	das	pesquisas,	foi	reduzida	a	iluminação	no	grupo	
de	teste	e,	surpreendentemente,	a	produção	continuou	a	aumentar.	A	conclusão	
evidente	foi	de	que	havia	outras	variáveis	que	não	estavam	sendo	controladas	e	
que	exerciam	influência	direta	sobre	a	produtividade.	A	partir	desses	resultados,	
o	 grupo	 de	 pesquisadores	 de	 Hawthorne	 iniciou	 novas	 pesquisas,	 com	 o	
objetivo	de	determinar	essas	novas	variáveis.	Esses	 resultados,	 interpretados	
LEITURA COMPLEMENTAR
TÓPICO 1 | ADMINISTRAÇÃO
29
por	um	dos	 colegas	de	Charles	 Snow,	Homer	Hilbarger,	 ficaram	 conhecidos	
como	efeito	Hawthorne:	o	fato	de	que	os	trabalhadores	eram	observados	pelos	
pesquisadores	durante	o	 seu	 trabalho	 e	 a	 comunicação	 com	estes	os	 levou	a	
considerar	que	havia	maior	interesse	e	preocupação	por	parte	da	direção	com	
a	melhoria	 de	 suas	 condições	 de	 trabalho	 e	 isso	 os	 impulsionou	 a	 trabalhar	
e	 a	 produzir	 mais,	 independentemente	 da	 variação	 da	 iluminação.	 Esses	
resultados	mostraram	que	o	simples	 fato	de	os	 indivíduos	serem	observados	
muda	seu	comportamento.	Chamou-se	a	atenção	para	as	necessidades	afetivas	
dos	empregados.
A	 segunda	 fase	 dos	 experimentos	 foram	 os	 testes	 conduzidos	 no	 Relay	
Assembly	 Test	 Room	 em	 1927.	 Seis	 mulheres	 foram	 escolhidas	 para	 o	 estudo,	
separadas	das	outras	operárias	e	colocadas	para	trabalhar	na	montagem	de	relés	
elétricos,	em	condições	especiais.	As	mulheres	trabalhavam	em	uma	sala	menor	
que	a	anterior,	com	uma	iluminação	mais	intensa,	as	condições	de	pagamento	e	
de	trabalho	na	 linha	de	montagem	foram	modificadas	e	havia	um	pesquisador-
observador	que	também	trabalhava	na	supervisão	de	tarefas.	Uma	das	mudanças	
mais	marcantes	 é	 que	 as	mulheres	 estavam	autorizadas	 a	 conversar	 umas	 com	
as	 outras	 e	 a	 interagir	 durante	 o	 trabalho.	 Mais	 uma	 vez,	 constatou-se	 que	 a	
possibilidade	de	comunicar-se	entre	si	e	 interagir,	bem	como	a	 interação	com	o	
pesquisador,	influenciaram	fortemente	nos	resultados.
A	 última	 fase	 da	 pesquisa	 começou	 em	 1931	 e	 ficou	 conhecida	 como	
experimentos	 do	 Bank	 Wiring	 Observation	 Room.	 Foram	 utilizados	 métodos	
de	pesquisa	sofisticados,	com	foco	na	dinâmica	entre	pequenos	grupos.	Catorze	
homens	foram	selecionados	para	participar	das	observações	na	sala	de	estudos.	
Eles	 foram	 encarregados	 de	 montar	 componentes	 elétricos	 em	 equipe.	 Os	
pesquisadores	 interagiram	 menos	 com	 os	 trabalhadores.	 A	 produtividade	 não	
aumentou;	 ao	 contrário,	 ficou	 comprovado	 que	 o	 grupo	 limitava	 o	 ritmo	 de	
trabalho	e	a	produtividade.
O	 fracasso	 das	 tentativas	 de	 relacionar	 as	 condições	 físicas	 de	 trabalho	
com	a	produtividade	não	constitui,	 todavia,	o	único	 fato	 importante	na	origem	
da	Escola	das	Relações	Humanas.	Como	 já	dissemos,	 esta	 foi	 a	 causa	próxima,	
embora	outras	mais	gerais,	como	as	que	seguem,	não	possam	ser	esquecidas.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
30
Os	resultados	de	Hawthorne	foram	interpretados	da	seguinte	maneira:
•	 A	 produtividade	 dos	 trabalhadores	 era	 determinada	 por	 padrões	 e	
comportamentos	informais	estabelecidos	pelo	grupo	de	trabalho.
•	 Os	padrões	e	as	normas	informais	dos	grupos	de	trabalhadores	são	influenciados	
por	elementos	que	eles	trazem	em	sua	cultura	e	hábitos	próprios,	que	refletem	
características	de	sua	socialização.
•	 Quando	existe	um	conflito	entre	as	regras	de	trabalho	e	os	padrões	informais	
estabelecidos	pelo	grupo,	a	tendência	deste	era	diminuir	a	produtividade.
FONTE: MOTTA, Fernando C. Prestes; VASCONCELOS, Isabella F. Gouveia de. Teoria geral da 
administração. 3. ed. São Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2006. p. 44 e 45.
31
Neste tópico vimos que:
•	 Administração	 envolve	 planejamento,	 organização,	 direção	 e	 controle	 de	
recursos	materiais,	humanos,	financeiros	e	tecnológicos	para	atingir	resultados	
positivos	para	a	organização.
•	 Apesar	 de	 o	 estudo	 da	 Administração	 como	 ciência	 ser	 recente,	 já	 existem	
muitas	teorias	com	o	intuito	de	adaptar	as	organizações	e	as	pessoas	para	atingir	
melhores	resultados.
•	 A	Teoria	Clássica	abrange	a	Teoria	Científica,	proposta	por	Taylor	nos	Estados	
Unidos,	 que	 dava	 ênfase	 às	 tarefas.	 Enquanto	 na	 França,	 Fayol	 propunha	 a	
Teoria	Clássica,	 cujo	 foco	era	na	estrutura	que	a	organização	deveria	possuir	
para	ser	eficiente.
•	 A	Teoria	das	Relações	Humanas	surgiu	nos	Estados	Unidos,	por	volta	de	1930	em	
decorrência	da	Experiência	de	Hawthorne.	Seu	precursor	foi	Elton	Mayo.	Essa	
teoria	passou	a	considerar	as	pessoas	e	os	grupos	sociais	dentro	da	organização.
•	 A	 Teoria	Neoclássica	 nada	mais	 é	 do	 que	 a	 Teoria	 Clássica	 aproveitando	 os	
conhecimentos	das	outras	teorias.	Foi	nessa	teoria	que	a	organização	passou	a	
ser	dividida	nos	níveis	institucional,	intermediário	e	operacional.
•	 A	Teoria	Estruturalista	estuda	a	organização	na	estrutura	interna	e	na	interação	
com	outras	organizações.	A	empresa	passa	a	ser	considerada	um	sistema	aberto,	
que	interage	com	o	ambiente	externo.
•	 A	 Teoria	 Comportamental	 foca	 no	 comportamento	 humano	 dentro	 da	
organização.	As	pessoas	começam	a	ser	percebidas	como	parte	importante	do	
processo	decisório	dentro	das	organizações.
•	 Na	Teoria	Sistêmica	a	organização	passa	a	ser	estudada	como	um	sistema	aberto	
em	constante	interação	com	o	ambiente,	influenciando-o	e	sendo	influenciada,	
capaz	de	crescerde	adaptar-se	ao	ambiente.
•	 A	Teoria	Contingencial	enfatiza	que	numa	organização	tudo	é	relativo,	tudo	
depende.	Não	existe	solução	pronta	para	os	problemas,	 tudo	vai	depender	
da	situação.
•	 As	 funções	 da	 administração	 (planejar,	 organizar,	 dirigir	 e	 controlar)	 são	
essenciais	para	o	bom	desempenho	das	organizações	e	devem	estar	integradas.
RESUMO DO TÓPICO 1
32
•	 O	 planejamento	 é	 de	 suma	 importância	 para	 a	 sobrevivência	 da	 empresa.	 É	
dividido	em	planejamento	estratégico	(nível	institucional),	planejamento	tático	
(nível	intermediário)	e	planejamento	operacional	(nível	operacional).
•	 A	Administração	Pública	também	envolve	planejamento,	organização,	direção	e	
controle,	no	entanto,	sua	finalidade	é	o	bem	comum,	não	o	lucro.
•		As	principais	diferenças	entre	administração	particular	e	Administração	Pública	
são	a	finalidade	(lucro	x	bem	comum)	e	o	fato	de	a	Administração	Pública	só	
poder	fazer	o	que	a	lei	autoriza	e	a	administração	particular	poder	fazer	tudo	o	
que	a	lei	não	proíbe.
33
1	 No	que	se	refere	à	Administração,	analise	as	proposições	a	seguir	e	assinale	
a	alternativa	CORRETA:
I.	Administração	envolve	planejamento,	organização,	direção	e	controle.
II.	Administrar	é	tomar	decisões	sobre	objetivos	e	utilização	de	recursos.
III.	Uma	empresa	que	não	utiliza	as	ferramentas	da	Administração	terá	sucesso	
garantido,	diferentemente	daquelas	que	utilizam.
a)	(			)	Apenas	a	proposição	I	está	correta.
b)	(			)	Apenas	a	proposição	II	está	correta.
c)	 (			)	As	proposições	I	e	II	estão	corretas.
d)	(			)	Todas	as	proposições	estão	corretas.
2	 O	estudo	da	Administração	como	ciência	é	recente.	Das	alternativas	a	seguir,	
quais	são	as	causas	desse	fato:
a)	(			)	Na	Antiguidade	o	trabalho	era	visto	com	desprezo.
b)	(			)	Na	Antiguidade	o	 trabalho	era	visto	 com	desprezo	e	na	 Idade	Média	
as	classes	mais	favorecidas	tinham	preconceito	em	relação	ao	trabalho,	
quem	era	nobre	não	trabalhava.
c)	(			)	O	estudo	da	Administração	não	 tem	nada	a	ver	 com	a	 forma	como	o	
trabalho	era	visto.
d)	(			)	A	Administração	não	fazia	parte	da	vida	dos	homens,	até	hoje	muitos	
nem	precisam	dela.
3	 Com	base	nas	teorias	da	Administração,	relacione	a	coluna	da	direita	com	a	
coluna	da	esquerda:
AUTOATIVIDADE
I.	Administração	Científica (		)	Ênfase	nas	pessoas.
II.Teoria	Clássica (		)	Ênfase	na	estrutura.
III.Teoria	das	Relações	Humanas
(	 	 )	Ênfase	no	 comportamento	das	pessoas	que	passam	a	
ser	 consideradas	parte	 importante	do	processo	decisório	
dentro	da	empresa.
IV.Teoria	Comportamental (		)	Ênfase	nas	tarefas.
A	sequência	CORRETA	é:
a)	 (			)	I	-	II	-	IV	e	III.
b)	(			)	I	–	II	–	III	e	IV.
c)	 (			)	II	–	I	–	III	e	IV.
d)	(			)	III	–	II	–	IV	e	I.
34
4	 Taylor	procurou	substituir	os	métodos	rudimentares	por	métodos	científicos,	
esse	projeto	recebeu	o	nome	de:
a)	 (			)	Organização	Internacional	do	Trabalho.
b)	(			)	Organização	Regional	do	Trabalho.
c)	 (			)	Organização	Racional	do	Trabalho.
d)	(			)	Organização	Radical	do	Trabalho.
5	 A	Administração	Científica	e	a	teoria	das	Relações	Humanas	classificavam	
o	homem	de	acordo	com	seus	interesses.	Para	a	Administração	Científica	o	
homem	foi	conceituado	como	________	__________,	enquanto	na	teoria	das	
Relações	Humanas	era	considerado	_________	__________.
Assinale	a	alternativa	que	preenche	corretamente	as	lacunas:
a)	 (			) Homo economicus;	homem	social.
b)	(			)	Homo economicus;	homem	racional.
c)	 (			)	Homem	social;	homo economicus.
d)	(			)	Homem	social;	homem	racional.
6	 São	funções	da	Administração:
a)	(			)	Planejamento	e	organização.
b)	(			)	Planejamento,	organização,	direção	e	controle.
c)	(			)	Organização,	controle	e	liderança.
d)	(			)	Planejamento,	auditoria	e	ouvidoria.
7	 O	 planejamento	 é	 vital	 para	 o	 sucesso	 das	 empresas	 e	 abrange	 toda	 a	
organização.	Acerca	do	planejamento	 relacione	a	coluna	da	direita	 com	a	
coluna	da	esquerda.
I.	Planejamento
(		)	Compreende	o	nível	intermediário	da	empresa,	aborda	cada	unidade	
separadamente,	é	de	médio	prazo.
II.	Planejamento	estratégico (		)	Processo	desenvolvido	para	alcance	de	situação	futura	desejada.
III.	Planejamento	tático
(		)	Abrange	o	nível	operacional	da	empresa,	compreende	cada	tarefa	
individualmente,	foca	no	curto	prazo.
IV.	Planejamento	operacional
(		)	Elaborado	pelos	níveis	mais	altos	da	organização,	compreende	toda	
a	organização,	é	de	longo	prazo.
Assinale	a	alternativa	que	contém	a	sequência	CORRETA:
a)	(			)	IV	–	I	-	II	e	III.
b)	(			)	III	–	II	-	IV	e	I.
c)	 (			)	III	–	I	-	II	e	IV.
d)	(			)	III	–	I	-	IV	e	II.
35
8	 Podemos	resumir	os	fins	da	Administração	Pública:
a)	 (			)	Na	aquisição	de	bens	para	o	órgão	público.
b)	(			)	Na	busca	pelo	bem	comum.
c)	 (			)	Na	conquista	de	prêmios	de	responsabilidade	social.
d)	(			)	Na	obtenção	de	lucro.
9	 Com	base	 nas	 diferenças	 entre	 administração	 particular	 e	Administração	
Pública,	analise	as	proposições	abaixo:
I.	 A	 finalidade	 da	 Administração	 Pública	 é	 o	 bem	 comum,	 enquanto	 da	
Administração	particular	é	o	lucro.
II.	A	Administração	particular	 só	 pode	 fazer	 o	 que	 está	 em	 lei,	 enquanto	 a	
Administração	Pública	pode	fazer	tudo	que	a	lei	não	proíbe.
III.	A	Administração	Pública	deve	obedecer	ao	princípio	da	legalidade,	ou	seja,	
só	pode	fazer	o	que	está	expresso	em	lei,	enquanto	a	administração	particular	
pode	fazer	tudo	que	a	lei	não	proíbe.
Assinale	a	alternativa	CORRETA:
a)	(			)	Apenas	a	I	está	correta.
b)	(			)	Apenas	a	II	está	correta.
c)	 (			)	Apenas	I	e	III	estão	corretas.
d)	(			)	Todas	estão	corretas.
36
37
TÓPICO 2
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Vistos	os	conceitos	e	a	diferença	de	Administração	e	Administração	Pública,	
vamos	começar	a	nos	aprofundar	na	matéria	que	trata	da	Administração Pública.
Para	isto,	é	importante	conhecer	e	entender	como	a	Administração	Pública	
surgiu,	quais	são	suas	origens.	Ao	falar	sobre	Administração	Pública,	aparecerá	a	
figura	do	Estado	e	seus	componentes.	Neste	caderno	de	estudos,	quando	falarmos	
em	Estado	com	letra	maiúscula,	estamos	nos	referindo	ao	país.
Entre	 os	 componentes	 do	 Estado,	 além	 do	 povo	 e	 do	 território,	 está	 o	
governo.	Estudaremos	como	o	governo	se	organiza	em	seus	três	poderes,	que	são	
o	Executivo,	o	Legislativo	e	o	Judiciário.
Por	fim,	 vamos	 estudar	 sobre	 as	 constituições	do	Brasil.	 Para	ficar	mais	
claro,	a	constituição	é	a	lei	máxima	de	um	país.
2 ORIGENS HISTÓRICAS
Seguindo	a	 linha	de	raciocínio	de	Meirelles	 (2011,	p.	60,	grifo	do	autor):	
“O	estudo	da	Administração Pública	 em	geral,	 compreendendo	a	 sua	estrutura	e	
as	suas	atividades,	deve	partir	do	conceito	de	Estado	[...]”.	Observamos	que	para	
entendermos	melhor	como	surgiu	a	Administração	Pública,	precisamos	antes	ter	o	
entendimento	do	conceito	de	Estado.
Aqui,	quando	falamos	em	Estado,	nos	referimos	sob	o	aspecto	político,	ou	
seja,	um	povo	que	vive	em	um	território	comandado	por	um	governo,	“O	conceito	
de	Estado	varia	segundo	o	ângulo	em	que	é	considerado.	[...]	sob	o	aspecto	político,	
é	comunidade	de	homens,	fixada	sobre	um	território,	com	potestade	superior	de	
ação,	de	mando	e	de	coerção	[...].”	(MALBERG	apud	MEIRELLES,	2011,	p.	61).
Em	um	Estado	independente	deve	haver	soberania,	ou	seja,	um	poder	que	faça	
cumprir	a	vontade	de	seu	povo	em	um	determinado	território.	Dessa	forma,	surgem	os	
poderes	do	Estado:	Executivo,	Legislativo	e	Judiciário.	Para	Meirelles	(2011,	p.	61,	grifo	
do	autor):	“A	vontade	estatal	apresenta-se	e	se	manifesta	através	dos	denominados	
Poderes de Estado.	[...]	são	o	Legislativo,	o	Executivo e o Judiciário	[...].”
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
38
Os poderes do Estado serão estudados ainda nesta unidade do caderno de 
estudos.
Para	 que	 na	 práticaa	 soberania	 funcione,	 é	 necessário	 haver	 uma	
organização	 do	 Estado.	A	 organização	 do	 Estado,	 conforme	Meirelles	 (2011,	 p.	
62):	“[...]	é	matéria	constitucional	no	que	concerne	à	divisão	política	do	território	
nacional,	à	estruturação	dos	Poderes,	à	forma	de	Governo,	ao	modo	de	investidura	
dos	governantes,	aos	direitos	e	garantias	dos	governados.”
No	 caso	 da	 nossa	 Federação,	 podemos	 também	 dizer	 do	 nosso	 Estado	
Federal,	o	território	nacional	compreende	a	União,	os	estados-membros,	o	Distrito	
Federal	e	os	municípios,	todos	com	autonomia	política.	Antes	a	União	se	organizava	
de	forma	diferente,	era	dual,	onde	existia	apenas	a	União	e	os	Estados-membros.	
Segundo	Meirelles	(2011,	p.	63,	grifo	do	autor):
No	 Estado Federal,	 que	 é	 o	 que	 nos	 interessa,	 a	 organização	 política	
era	dual,	abrangendo	unicamente	a	União	 (detentora	da	Soberania)	e	
os	Estados-membros	ou	Províncias	 (com	autonomia	política,	além	da	
administrativa	 e	financeira).	Agora,	 a	nossa	Federação	 compreende	a	
União,	 os	 Estados-membros,	 o	Distrito	 Federal	 e	 os	Municípios,	 que	
também	 são	 entidades	 estatais,	 com	 autonomia	 política	 reconhecida	
pela	Constituição	da	República	(art.	18),	embora	em	menor	grau	que	a	
dos	Estados-membros	(art.	25).	[...]	Assim,	integra	a	organização	política	
da	 nossa	 Federação	 um	 Estado-membro	 anômalo,	 que	 é	 o	 Distrito	
Federal,	onde	se	localiza	a	Capital	da	União:	Brasília	(Art.	18	e	§	1º).	
As	 únicas	 entidades	 com	 autonomia	 política,	 além	 de	 administrativa	
e	 financeira,	 são	 as	 entidades	 estatais,	 que	 são	 a	 União,	 os	 estados-membros,	
os	municípios	 e	 o	Distrito	Federal.	Estudaremos	mais	 adiante	 as	 autarquias,	 as	
fundações,	 as	 empresas	 governamentais,	 as	 entidades	 paraestatais	 que	 são	 as	
entidades	estatais	e	constituem	a	Administração	Pública.
Conforme	Meirelles	(2011,	p.	63,	grifo	do	autor):
Na	nossa	Federação,	portanto,	 as	 entidades estatais,	 ou	 seja,	 entidades 
com autonomia política	 (além	 da	 administrativa	 e	 financeira)	 são	
unicamente	 a	 União,	 os	 Estados-membros,	 os	 Municípios e o Distrito 
Federal	 [...]	 As	 demais	 pessoas	 jurídicas	 instituídas	 ou	 autorizadas	
a	 se	constituírem	por	 lei,	ou	são	autarquias,	ou	são	 fundações,	ou	são	
empresas	 governamentais,	 ou	 são	 entidades paraestatais,	 [...]	 Esse	
conjunto	 de	 entidades estatais,	 autárquicas, fundacionais, empresariais e 
paraestatais	constitui	a	Administração Pública	em	sentido	instrumental	
amplo,	ou	seja,	a	Administração centralizada e descentralizada. 
ESTUDOS FU
TUROS
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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A Administração Pública pode ser Direta/Centralizada ou Indireta/
Descentralizada. Estudaremos este assunto detalhadamente no Tópico 1 da Unidade 2 
deste caderno de estudos.
Surgindo	a	Administração	Pública	sob	a	necessidade	de	administrar	um	
Estado,	se	faz	necessária	a	organização	da	mesma.	Conforme	Meirelles	(2011,	
p.	64,	grifo	do	autor):
Após	a	organização	soberana	do	Estado,	com	a	instituição	constitucional	
dos	 três	 Poderes	 que	 compõem	 o	 Governo,	 e	 a	 divisão	 política	 do	
território	 nacional,	 segue-se	 a	 organização da Administração,	 ou	 seja,	
a	 estruturação	 legal	 das	 entidades e órgãos	 que	 irão	 desempenhar	 as	
funções,	através	de	agentes públicos	(pessoas	físicas).	
Esta	organização	da	Administração	pública	deve	ter	base	legal.	A	partir	disto	
surge	o	Direito	Administrativo	para	regulamentar	as	condutas	da	Administração.	
Nesse	campo	estrutural	e	funcional	do	Estado	atua	o	moderno	Direito 
Administrativo	 [...]	 O	 Direito Administrativo	 impõe	 as	 regras	 jurídicas	
de	 organização	 e	 funcionamento	 do	 complexo	 estatal;	 as	 técnicas de 
administração	indicam	os	instrumentos	e	a	conduta	mais	adequada	para	
o	pleno	desempenho	das	atribuições	da	Administração.	(MEIRELLES,	
2011,	p.	64,	grifo	do	autor).
Estudaremos sobre o Direito Administrativo no Tópico 3 desta unidade. 
Vale	ressaltar	que	o	conceito	de	Administração	não	deve	ser	confundido	
com	 o	 conceito	 de	Governo.	Meirelles	 (2011,	 p.	 65,	 grifo	 do	 autor)	 explica	 que	
“Governo -	 em	 sentido	 formal,	 é	 o	 conjunto	 de	 Poderes	 e	 órgão	 constitucionais	
[...]”,	enquanto	a	“Administração Pública - em	sentido	formal,	é	o	conjunto	de	órgãos	
instituídos	para	consecução	dos	objetivos	do	Governo	[...].”	
ESTUDOS FU
TUROS
ESTUDOS FU
TUROS
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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3 ESTADO
O	Estado	é	composto	por	três	elementos:	o	povo,	o	território	e	o	governo.	
De	acordo	com	Meirelles	(2011,	p.	61,	grifo	do	autor):
O	Estado	 é	 constituído	 de	 três	 elementos	 originários	 e	 indissociáveis:	
Povo, Território e Governo Soberano.	Povo	 é	 o	 componente	 humano	do	
Estado;	Território,	a	sua	base	física;	Governo soberano,	o	elemento	condutor	
do	Estado,	que	detém	e	exerce	o	poder	absoluto	de	autodeterminação	e	
auto-organização	emanado	do	Povo.
 
O	povo	é	a	parte	humana	do	Estado	(com	vínculos	que	ao	longo	da	sua	
existência	 se	 tornaram	em	comum,	 como	por	 exemplo,	 a	 religião	 e	 a	 cultura)	 e	
determina	suas	características,	já	que	o	Estado	é	caracterizado	e	moldado	conforme	
a	vontade	e	necessidade	do	povo.	Segundo	Alkmim	(2009,	p.	72):
Povo	 é	 o	 elemento	 humano	 do	 Estado,	 razão	 de	 sua	 existência.	 É	 o	
conjunto	de	pessoas	unidas	por	vínculos	culturais,	históricos,	religiosos,	
entre	outros,	que	juntas	buscam	a	consecução	de	objetivos	comuns.	Esse	
conjunto	de	pessoas	mantém	um	vínculo	jurídico-político	com	o	Estado,	
o	que	o	torna	parte	integrante	deste.	
O	 território	é	a	área	geográfica	delimitada	onde	existirá	o	 seu	povo	e	
consequentemente,	 o	 governo.	 “Território	 é	 o	 espaço	 geográfico	 delimitado,	
onde	se	encontra	fixado	o	elemento	humano	que	é	o	povo	e	onde	se	exerce	a	
soberania.”	(ALKMIM,	2009,	p.	73).
O	governo,	como	o	próprio	nome	diz,	tem	o	poder	para	governar,	administrar	
os	recursos	do	povo	para	atingir	o	bem	e	objetivos	comuns,	assegurando	o	bem-
estar	e	atendendo	as	necessidades	do	povo	dentro	do	seu	território.	Alkmim	(2009,	
p.	77),	conceitua	governo	como:
O	governo	representa	o	elemento	formal	do	Estado,	aquele	responsável	
pelo	exercício	do	Poder	político	dentro	do	território.	Vale	dizer	que	o	
povo,	 como	 elemento	 humano	 do	 Estado,	 precisa	 se	 organizar.	 Esta	
organização	 se	dá	por	meio	da	 instituição	de	um	governo	que	 terá	a	
função	de	exercer	o	poder	dentro	do	Estado	por	delegação	de	seu	titular	
que	é	o	povo.	Governar	é	administrar,	estruturar	a	sociedade,	organizar	
o	povo	dentro	de	certo	território.		
É	imprescindível	a	existência	do	governo	em	um	Estado,	visto	que	o	povo	
tem	necessidades	básicas,	como	por	exemplo,	educação,	saúde	e	segurança.	Seria	
impossível	cada	indivíduo	integrante	do	povo	conseguir	suprir	estas	necessidades	
por	si	só,	de	forma	individual.	Alkmim	(2009,	p.	68-69),	afirma	que:
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Trata-se	 de	 um	 ente	 abstrato,	 politicamente	 organizado	 e	 para	 a	
satisfação	 das	 necessidades	 básicas	 da	 comunidade	 que	 o	 integra.	
Necessidades	essas	que	não	podem	ser	supridas	de	modo	isolado	por	
cada	cidadão,	emergindo	daí	a	necessidade	de	surgimento	de	um	ente	
maior,	capaz	de	prover	toda	a	sociedade	de	utilidades	essenciais	à	sua	
manutenção	e	desenvolvimento,	como:	a	segurança,	a	educação,	a	saúde,	
o	abastecimento,	a	jurisdição,	entre	outros	igualmente	importantes.	
Mesmo	 que	 o	 povo	 tenha	 necessidades	 básicas	 em	 comum,	 sempre	
haverá	 divergência	 de	 opinião	 e	 pontos	 de	 vista	 diferentes,	 além	 disso,	
como	 já	 vimos,	 é	 impossível	 cada	 indivíduo	 integrante	 do	 povo	 suprir	 suas	
necessidades	 individualmente.	Sendo	assim,	mais	uma	vez	podemos	afirmar	
que	é	 indispensável	a	figura	do	governo,	pois	caberá	a	ele	avaliar	e	 tomar	as	
decisões	necessárias	para	que	essas	necessidadessejam	atendidas.	Dessa	forma,	
o	Estado	se	organiza	a	partir	dos	Poderes	do	Estado.	De	acordo	com	Meirelles	
(2011,	p.	61,	grifo	do	autor):	
[...]	Não	há	nem	pode	haver	Estado	independente	de	Soberania,	isto	
é,	sem	esse	poder	absoluto,	indivisível	e	incontrastável	de	organizar-
se	e	de	conduzir-se	segundo	a	vontade	livre	de	seu	Povo	e	de	fazer	
cumprir	 as	 suas	 decisões	 inclusive	 pela	 força,	 se	 necessário.	 A	
vontade	estatal	apresenta-se	e	se	manifesta	através	dos	denominados	
Poderes de Estado.	
Os	poderes	do	Estado	são	respectivamente,	o	Poder	Legislativo,	o	Poder	
Executivo	e	o	Poder	Judiciário,	ambos	se	complementam	e	devem	trabalhar	em	
conjunto	e	em	harmonia,	cada	um	cumprindo	sua	função.	“Os	Poderes de Estado,	
na	clássica	tripartição	de	Montesquieu,	até	hoje	adotada	nos	Estados	de	Direito,	
são	 o	Legislativo,	 o	Executivo e o Judiciário,	 independentes e harmônicos entre si 
e	 com	suas	 funções	 reciprocamente	 indelegáveis	 (CF,	 art.	 2º).”	 (MEIRELLES,	
2011,	p.	6,	grifo	do	autor).	
O Estado é composto por três elementos: o povo, o território e o governo. 
O governo se organiza a partir de três poderes que se complementam e trabalham 
de forma harmônica. Os três poderes são respectivamente, Legislativo, Executivo e 
Judiciário. 
IMPORTANT
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UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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4 OS TRÊS PODERES DO ESTADO
O	Estado	é	governado	pelo	governo	e	se	organiza	a	partir	dos	poderes	de	
Estado.	São	três	os	poderes	do	Estado:	o	Poder	Legislativo	que	tem	como	função	
elaborar/fiscalizar	as	 leis,	o	Poder	Executivo	que	 tem	como	função	administrar/
executar	a	lei	e	o	Poder	Judiciário	que	tem	como	função	aplicar/julgar	a	lei.	Os	três	
poderes	devem	trabalhar	em	harmonia	e	de	forma	independente.	Meirelles	(2011,	
p.	61)	explica	os	poderes	de	Estado:
[...]	 Os	 poderes	 de	 Estado	 [...]	 são	 o	 Legislativo,	 o	 Executivo	 e	
o	 Judiciário.	 Não	 há	 nem	 pode	 haver	 Estado	 independentes	 e	
harmônicos	entre	si	e	com	suas	funções	reciprocamente	indelegáveis	
(CF,	art.	2º).	 [...]	Assim	a	 função	precípua	do	Poder	Legislativo	é	a	
elaboração	 da	 lei	 (função	 normativa);	 a	 função	 precípua	 do	 Poder	
Executivo	é	a	conversão	da	lei	em	ato	individual	e	concreto	(função	
administrativa);	a	função	precípua	do	Poder	Judiciário	é	a	aplicação	
coativa	da	lei	aos	litigantes	(função	judicial).	
Os	três	poderes	do	Estado	surgiram	para	que	o	poder	fosse	dividido	em	
mais	de	uma	esfera,	dessa	 forma	evitaria	 a	 soberania,	 onde	o	poder	ficaria	nas	
mãos	de	apenas	uma	pessoa.	Além	disso,	cada	um	dos	três	poderes	do	Estado	tem	
suas	funções	definidas,	e	cabe	a	eles	buscar,	estudar	e	se	especializar	nas	melhores	
alternativas	para	cumpri-las	de	forma	eficiente.	
Integram	a	organização	política	do	Estado	os	denominados	“Poderes”,	
que	 representam	 uma	 divisão	 estrutural	 interna,	 visando	 ao	mesmo	
tempo	à	especialização	no	exercício	das	funções	estatais	e	a	impedir	a	
concentração	de	todo	o	poder	do	Estado	nas	mãos	de	uma	única	pessoa	
ou	órgão	[...].	(ALEXANDRINO;	PAULO,	2011,	p.	14-15).
Cada poder do Estado, tanto o Legislativo, Executivo e Judiciário, possui funções 
típicas (funções próprias) e atípicas (funções acessórias que aparentemente seriam de outro 
poder).
Como	 vimos	 os	 três	 poderes	 do	 Estado	 devem	 trabalhar	 em	 harmonia,	
cada	um	com	sua	função	e	de	forma	independente,	sem	que	exista	uma	separação	
entre	eles,	mas	sim,	uma	complementação,	 trabalhando	de	forma	integrada.	Ou	
seja,	 três	 poderes	 com	 funções	 definidas	 e	 distintas	 que	 se	 complementam.	No	
início	era	um	pouco	diferente,	existia	uma	visível	e	rígida	separação	entre	os	três	
poderes,	mais	tarde	esta	separação	se	tornou	mais	flexível.	Com	o	tempo	houve	
uma	nova	adaptação,	onde	de	forma	harmônica	passaram	a	trabalhar	em	conjunto	
IMPORTANT
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TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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e	 cumprir	 além	 de	 suas	 próprias	 funções	 (funções	 típicas),	 funções	 acessórias	
que	 aparentemente	 seriam	 de	 outro	 poder	 (funções	 atípicas).	 De	 acordo	 com	
Alexandrino	e	Paulo	(2011,	p.	15,	grifo	dos	autores):
Na	 história	 do	 constitucionalismo,	 a	 ideia	 inicial	 de	 uma	 rígida	
separação	entre	os	Poderes	foi	sendo	substituída	pela	proposta	de	uma	
maior	 interpenetração,	 coordenação	e	harmonia	 entre	 eles.	Com	 isso,	
cada	 Poder	 passou	 a	 desempenhar	 não	 só	 as	 duas	 funções	 próprias,	
mas	 também,	 de	modo	 acessório,	 funções	 que,	 em	 princípio,	 seriam	
características	de	outros	Poderes.	A	separação	rígida,	aos	poucos,	deu	
lugar	a	uma	divisão	flexível	das	funções	estatais,	na	qual	cada	Poder	
termina	por	exercer,	em	certa	medida,	as	três	funções	do	Estado:	uma	
em	 caráter	 predominante	 (por	 isso	 denominada	 típica),	 e	 outras	 de	
natureza	 acessória,	 denominadas	 atípicas	 (porque,	 em	 princípio,	 são	
próprias	de	outros	poderes).	
Sendo	 assim,	 além	 das	 funções	 típicas	 de	 cada	 poder,	 haverá	 também	
as	 funções	atípicas.	Para	entender	melhor	podemos	descrever	como	isso	ocorre.	
O	Poder	 Legislativo	 tem	 como	 função	 típica	 elaborar/fiscalizar	 as	 leis,	 também	
exerce	funções	atípicas	como	administrar	e	julgar.	Já	o	Poder	Executivo	que	tem	
como	 função	 típica	 administrar/executar	 a	 lei,	 também	 exerce	 funções	 atípicas	
como	legislar.	E	por	fim,	o	Poder	Judiciário	que	tem	como	função	típica	aplicar/
julgar	a	lei,	também	exerce	funções	atípicas	como	administrar	e	legislar.	De	acordo	
com	Alkmim	(2009,	p.	622-623):
A	função	típica	de	um	Poder	é	atípica	dos	outros,	sendo	que	o	aspecto	
da	 tipicidade	 se	 dá	 com	 a	 preponderância.	 Por	 exemplo,	 o	 Poder	
Legislativo	 tem	a	 função	principal	 de	 elaborar	 o	 regramento	 jurídico	
do	Estado	–	é	sua	função	típica	–,	mas	também	administra	seus	órgãos,	
momento	em	que	exerce	uma	atividade	típica	do	Executivo,	podendo,	
ainda,	 julgar	 seus	membros,	 como	é	 o	 caso	do	 sistema	brasileiro.	Da	
mesma	forma,	a	função	típica	do	Poder	Executivo	é	a	administração	da	
máquina	estatal,	mas	compete	ao	Presidente	da	República	a	edição	de	
medidas	provisórias,	sendo	esta	uma	função	atípica	do	Poder	Executivo.
No	caso	da	União,	podemos	exemplificar	de	forma	prática	como	se	organizam	
os	três	poderes.	No	Poder	Executivo	encontraremos	a	Presidência	da	República,	os	
Ministérios,	órgão	de	assessoria	etc.	Conforme	Meirelles	(2011,	p.	807):
No	 sistema	 presidencialista	 adotado	 pela	 nossa	 Constituição	 o	
Presidente	da	República	exerce	o	Poder	Executivo	da	União	auxiliado	
pelos	Ministros	 de	 Estado	 (art.	 76),	 [...]	 todos	 secundados	 por	 órgão	
de	assessoramento	e	de	execução,	além	de	Tribunais	Administrativos,	
Procuradorias	 e	 outros	 desdobramentos	 da	 Administração	 direta	 e	
indireta	da	União	[...].			
No	 poder	 Judiciário	 encontraremos	 os	 Tribunais	 Superiores,	 Tribunais	
Regionais	 Federais,	 Tribunais	 Eleitorais,	 Tribunais	 do	 Trabalho,	 entre	 outros.	
Conforme	Alkmim	 (2009,	 p.	 687):	 “A	 estrutura	 do	 Poder	 Judiciário	 brasileiro	 é	
complexa,	tendo	em	vista,	sobretudo,	a	natureza	federativa	do	Estado	e	a	existência	
de	Justiças	especializadas,	além	dos	juizados	especiais.”.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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No	 Poder	 Legislativo	 encontraremos	 o	 Senado	 Federal	 e	 a	 Câmara	 dos	
Deputados.	 “Na	 esfera	 Federal,	 o	 Poder	 Legislativo	 é	 exercido	 pelo	Congresso	
Nacional,	 o	 qual	 possui	 uma	 composição	 bicameral,	 ou	 seja,	 é	 composto	 por	
duas	Casas	Legislativas	que	são	o	Senado	Federal	e	a	Câmara	dos	Deputados.”	
(ALKMIM,	2009,	p.	625).
Nos	 municípios	 não	 há	 Poder	 Judiciário,	 apenas	 o	 Poder	 Executivo	
representado	pela	Prefeitura	tendo	como	chefe	do	Poder	o	Prefeito,	e	o	Poder	
Legislativo	representado	pela	Câmara	de	Vereadores.	Meirelles	(2011,	p.	833)	
afirma	que:	“[...]	 se	 realiza	a	administração	municipal,	 através	da	Prefeitura,	
como	 órgão	 executivo,e	 da	 Câmara	 de	 Vereadores,	 como	 órgão	 legislativo.	
Essa	 composição	 é	 uniforme	 para	 todos	 os	 municípios,	 variando	 apenas	 o	
número	de	vereadores.”.
O	quadro	a	seguir	 ilustra	de	forma	clara	e	simplificada	a	estrutura	dos	
três	poderes:
QUADRO 2 – ESTRUTURA DOS TRÊS PODERES DO ESTADO
EXECUTIVO LEGISLATIVO JUDICIÁRIO
União Presidente	da	República Congresso	Nacional
Conselho	Nacional	 de	 Justiça,	
Tribunais	Superiores	e	Regionais,	
Juízes
Estados Governador Assembleia	Legislativa Tribunal	 de	 Justiça	 e	 Juízes	de	
Primeira	Instância
Municípios Prefeito Câmara	de	Vereadores -
FONTE: OCB - Organização das Cooperativas Brasileiras (2011, p. 9)
5 AS CONSTITUIÇÕES
Constituição,	segundo	Alkmim	(2009,	p.	151):	“[...]	é	a	norma	estruturante	
do	Estado,	 à	 qual	 todas	 as	 instituições	 estatais,	 todo	o	 ordenamento	 jurídico	 e,	
porque	não	dizer,	toda	a	sociedade	encontram-se	vinculados	e	submetidos.”	
A Constituição integra as leis, é considerada a lei máxima de um país. A atual 
Constituição do Brasil é a Constituição de 1988. Já sofreu diversas emendas e alterações.
ATENCAO
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Alkmim	(2009,	p.	151)	afirma	ainda	que:
É	fácil	perceber,	nesse	sentido,	que	não	há	Estado	sem	Constituição,	já	
que	cabe	a	esta	estabelecer	não	só	os	elementos	orgânicos	desse	Estado,	
mas	 também	 os	 preceitos	 jurídicos	 e	 políticos	 sobre	 os	 quais	 serão	
erguidas	as	colunas	normativas	da	sociedade.	Trata-se,	pois,	do	grande	
instrumento	condicionador	da	vida	social.
Nesse	sentido,	podemos	afirmar	que	a	Constituição	rege	as	condutas	do	
Estado,	sendo	a	lei	máxima	que	deverá	ser	respeitada.
Quanto	à	origem,	as	constituições	poderão	ser:	outorgadas,	promulgadas,	
cesaristas	ou	pactuadas.	Uma	constituição	outorgada	é	aquela	que	é	 imposta	
por	 agente	 revolucionário,	 grupo	 ou	 governante	 que	 não	 foi	 escolhido	 pelo	
povo	 para	 em	 seu	 nome	 atuar	 (exemplos:	 Constituição	 de	 1824	 –	 Império,	
Constituição	de	1937	–	Getúlio	Vargas	e	Constituição	de	1967	–	Ditadura	Militar.	
(LENZA,	2011).
Uma	constituição	promulgada,	também	denominada	democrática,	resulta	
do	trabalho	da	Assembleia	Constituinte,	que	foi	eleita	pelo	povo,	ou	seja,	recebeu	
deste	poder	para	representá-lo.	(exemplos:	Constituições	de	1891,	1934,	1946	e	a	de	
1988).	Uma	constituição	cesarista	não	é	outorgada,	nem	democrática.	Sua	criação	
ocorre	com	a	participação	popular,	onde	o	povo	apenas	confirma	a	vontade	do	
detentor	do	poder	que	pode	ser	um	imperador	ou	ditador	(exemplos:	plebiscitos	
napoleônicos	–	imperador;	plebiscito	de	Pinochet	–	ditador	do	Chile).	E	por	fim,	
uma	constituição	pactuada	acontece	quando	o	poder	constituinte	está	nas	mãos	
de	mais	 de	 um	 titular	 e	 estes	 acabam	 fazendo	 um	 pacto	 (exemplos:	 durante	 a	
monarquia	estamental	da	Idade	Média	em	que	o	poder	estatal	era	dividido	entre	o	
monarca	e	as	ordens	privilegiadas).	(LENZA,	2011).
O	 Brasil	 teve	 oito	 Constituições	 desde	 a	 sua	 independência	 em	 1822.	
A	 partir	 do	momento	 que	 o	 Brasil	 deixou	 de	 ser	 dominado	 por	 Portugal	 e	 D.	
Pedro	I	proclamou	a	independência	do	nosso	País,	se	fez	necessário	existir	uma	
Constituição.	Conforme	Alkmim	(2009,	p.	179):
Com	o	rompimento	dos	laços	coloniais	que	ligavam	o	Brasil	a	Portugal,	
nascia	o	Estado	brasileiro.	Um	novo	Estado	 independente	e	soberano	
que,	como	tal,	necessitava	de	uma	Constituição	que	viesse	a	estruturar	
formalmente	todo	o	aparato	estatal	e	que	viesse	a	criar	e	organizar	as	
suas	 instituições.	Com	efeito,	precisava	o	Brasil	de	uma	Constituição	
que	viesse	a	dar	forma	ao	novo	Estado	que	surgia,	pois,	como	dito,	não	
há	Estado	sem	Constituição.
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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5.1 CONSTITUIÇÃO IMPERIAL DE 1824
A	 primeira	 Constituição	 do	 Brasil	 foi	 outorgada	 em	 1824	 por	 D.	
Pedro	 I.	 “Assim,	 por	 ato	 solene	 de	 25	 de	Março	de	 1824,	 foi	 outorgada	pelo	
Imperador	a	primeira	Constituição	brasileira,	na	condição	de	um	Estado	livre	
e	independente,	denominada	de	“Constituição	Política	do	Império	do	Brasil”.	
(ALKMIM,	2009,	p.	182).	
De	 acordo	 com	 Alkmim	 (2009,	 p.	 183):	 “Como	 forma	 de	 governo,	
estabeleceu-se	 a	 monarquia	 hereditária	 [...].”	 Nessa	 Constituição	 vigorava	 a	
Monarquia	hereditária,	ou	seja,	o	poder	do	 Imperador	era	 transferido	ao	filho	
após	 sua	morte.	O	Estado	era	unitário,	 onde	 todo	o	 território	 Imperial	 apesar	
de	ser	dividido	em	províncias	é	subordinado	ao	Imperador.	As	províncias	não	
tinham	autonomia.	
Como	 se	 tratava	 de	 um	 Estado	 unitário	 centralizado,	 as	 províncias	
criadas	 foram	 subordinadas	 ao	 poder	 central,	 por	 meio	 de	 seu	
presidente,	escolhido	e	nomeado	pelo	Imperador,	e	do	chefe	de	polícia,	
também	escolhido	e	nomeado	pelo	Imperador,	com	atribuições	não	só	
policiais,	como	também	judiciais,	até	1870.	(ALKMIM,	2009,	p.	184).
Houve	 também	 nesta	 Constituição	 a	 divisão	 dos	 poderes,	 sendo	 eles	 o	
Poder	Executivo,	 o	 Poder	Legislativo,	 o	 Poder	 Judiciário	 e	 o	 Poder	Moderador	
que	controlava	os	demais	poderes	e	era	chefiado	pelo	Imperador.	Alkmim	(2009,	
p.	183)	afirma:
Pode-se	dizer	que	a	Constituição	do	Império	inovou	ao	estabelecer	uma	
formulação	 quadripartita	 para	 a	 divisão	 dos	 poderes,	 a	 qual	 previa	 a	
existência	do	Poder	Legislativo,	do	Poder	Moderador,	do	Poder	Executivo	
e	do	Poder	Judiciário.	[...].	O	Poder	Moderador,	por	sua	vez,	considerado	
a	chave	de	toda	a	organização	política,	era	exercido	privativamente	pelo	
Imperador,	como	Chefe	Supremo	da	nação	e	seu	primeiro	representante,	
para	que	incessantemente,	velasse	sobre	a	manutenção	da	independência,	
equilíbrio	e	harmonia	dos	demais	poderes	políticos.
O	voto	era	censitário,	ou	seja,	apenas	os	ricos	tinham	o	direito	de	votar.	“A	
eleição	era	direta	e	censitária.”	(ALKMIM,	2009,	p.	183).
Após	anos	de	desgaste	e	 confrontos	para	a	mudança	da	Monarquia,	 em	
15	de	Novembro	de	1889,	o	Império	chega	ao	fim.	A	Monarquia	é	vencida	sob	o	
comando	de	Marechal	Deodoro	da	Fonseca,	e	o	 Imperador	foi	exilado,	Alkmim	
(2009,	p.185)	explica:
[...]	A	monarquia	se	encontrava	desgastada	e	enfraquecida.	Assim,	após	
um	longo	período	de	crise	entre	civis	e	militares,	a	monarquia	sucumbiu	
sob	o	comando	do	Marechal	Deodoro	da	Fonseca,	que	depôs	o	gabinete	
do	Visconde	de	Ouro	Preto,	com	o	Imperador	encaminhando-se	para	
o	exílio	e	a	república	sendo	proclamada	em	15	de	Novembro	de	1889.	
Terminava,	assim,	juntamente	com	o	Império,	os	250	anos	de	domínio	
dos	Bragança	em	terras	brasileiras.
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
47
A Constituição de 1824 foi a que mais tempo durou, predominou a Monarquia. 
O Estado era unitário, ou seja, ao contrário da Federação (onde o País é dividido em estados, 
cada um com determinada autonomia). Sendo unitário, o Poder era centralizado nas mãos 
do Rei. A Religião oficial era a Católica. O voto era censitário, portanto apenas os “ricos” 
tinham o direito de votar. O Governo se organizava em quatro Poderes, o Legislativo, 
Judiciário, Executivo e o Moderador que controlava os demais Poderes. 
5.2 CONSTITUIÇÃO DE 1891
A	segunda	Constituição	do	Brasil	foi	promulgada	em	1891.	De	acordo	com	
Alkmim	(2009,	p.	185):	
O	projeto	da	nova	Constituição	ficou	a	cargo	de	uma	comissão	de	juristas,	
sob	a	presidência	de	Saldanha	Marinho,	que	deveria	ser	submetido	à	
discussão	e	aprovação	da	Assembleia	Constituinte,	escolhida	por	meio	
de	 eleições	 e	 a	 ser	 instalada	 em	 15	 de	Novembro	 de	 1890,	 primeiro	
aniversário	da	república.
O	 projeto	 não	 foi	 aprovado	 e	 posteriormente	 foi	 revisado	 por	 Rui	
Barbosa.	 “A	 primeira	 versão	 não	 contou	 com	 a	 aprovação	 da	 Assembleia,	
sendo	a	redação	do	projeto	submetida	à	revisão	por	Rui	Barbosa,	que	discutiu	
emendas	e	modificações	com	todos	os	ministros,	sendo	aprovada,	[...]	em	junho	
de	1890.”(ALKMIM,	2009,	p.	185).	
A	 Constituição	 aprovada	 tinha	 como	 princípios	 fundamentais:	 “[...]	 a	
federação,	a	 república,	o	presidencialismo	e	a	divisão	do	poder	em	Legislativo,	
Executivo	e	Judiciário.”.	(ALKMIM,	2009,	p.	185).	
Houve	 influência	 da	 Constituição	 americana.	 Alkmim	 (2009,	 p.	 186)	
explica	que:
Deve-se	 ressaltar,	 nada	 obstante	 esse	 cenário,	 que	 a	 Constituição	
consagrou	 em	 seu	 texto	 grandes	 inovações	 políticas	 advindas,	
em	 especial,	 da	 Constituição	 Americana,	 buscando	 privilegiar	 as	
garantias	 e	 direitos	 individuais	 do	 cidadão,	 além	 de	 estabelecer	 a	
divisão	dos	poderes.
ATENCAO
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
48
A	Constituição	de	1891	teve	algumas	modificações.	Da	Monarquia	o	Brasil	
passou	a	se	tornar	uma	República	(quando	o	governo	é	eleito	pelo	povo	por	um	
período	determinado),	o	Estado	deixa	de	ser	unitário	e	se	 torna	uma	Federação	
(União	 dividida	 em	 vários	 estados	 –	 antigas	 províncias	 –	 cada	 um	 com	 uma	
parcela	de	autonomia).	Segundo	Alkmim	(2009,	p.	184-185):	“Com	a	Constituição	
de	1891,	o	Brasil	se	transformou	política	e	estruturalmente.	O	então	Estado	unitário	
transformou-se	 em	 federação.	 As	 províncias	 transformaram-se	 em	 Estados.	 A	
Monarquia	deixou	de	existir,	dando	lugar	à	república.”.
O	País	que	até	então	era	nomeado	Império	do	Brasil	passou	para	República	
dos	Estados	Unidos	do	Brasil.	“Até	o	nome	do	país	mudou,	passando	de	Império	
do	Brasil	para	República	dos	Estados	Unidos	do	Brasil.”	(ALKMIM,	2009,	p.	185).
O	 Poder	 Moderador	 é	 extinto,	 permanecendo	 os	 Poderes	 Executivo,	
Legislativo	e	Judiciário.	O	voto	permaneceu	aberto,	mas	deixou	de	ser	censitário,	
todos	os	homens	a	partir	dos	21	anos	tinham	direito	de	votar,	exceto	os	analfabetos.	
Conforme	 Alkmim	 (2009,	 p.	 186):	 “Foram	 abolidos	 os	 títulos	 hierárquicos	 do	
Império,	 juntamente	 com	as	principais	 instituições	monárquicas,	 como	o	Poder	
Moderador	[...].	O	direito	de	voto	foi	estendido	a	todos	os	homens	a	partir	dos	21	
anos	de	idade,	excluindo-se	os	analfabetos.”.
Outra	mudança	que	ocorreu	nesta	Constituição	 foi	 com	relação	à	 Igreja,	
pois	 o	 Estado	 tinha	 como	 religião	 oficial	 a	 Católica.	 “Houve	 a	 separação	 entre	
Estado	e	Igreja,	tornando-se	o	Brasil	um	país	laico.”	(ALKMIM,	2009,	p.	186).
Com	o	Federalismo,	o	Poder	Central	enfraqueceu	já	que	cada	estado	tinha	
uma	parcela	de	autonomia.	Os	estados	que	antes	eram	enfraquecidos	e	subordinados	
ao	Poder	Central,	se	fortaleceram,	e	agora	é	o	governo	federal	que	para	se	sustentar	
busca	ajuda	junto	aos	estados.	O	problema	é	que	essa	ajuda	era	dada	em	troca	de	
favores,	desta	forma,	concedia	aos	estados	forças	necessárias	em	troca	de	favores	
que	lhe	era	conveniente.	Isso	levou	o	país	a	enfrentar	crises	econômicas	e	políticas,	
predominando	o	sistema	oligárquico.	Alkmim	(2009,	p.	186)	explica:	
Um	dos	grandes	problemas	enfrentados	pela	república,	em	sua	primeira	
fase,	 foi	 o	 enfraquecimento	 do	 poder	 central	 em	 razão	 da	 maior	
autonomia	política	e	administrativa	de	que	foram	dotados	os	Estados,	o	
que	é	próprio	da	federação.	Assim,	reacenderam-se	os	poderes	regionais	
e	locais,	antes	enfraquecidos	em	função	dos	mecanismos	centralizadores	
do	Império.	Dessa	forma,	para	sustentar-se,	o	governo	federal	haveria	
de	 fazer	 inúmeras	 concessões	 às	 forças	 estaduais,	 de	modo	 a	 contar	
sempre	com	o	apoio	delas,	o	que	 levou	o	país	ao	domínio	das	 forças	
oligárquicas	que	passaram	a	se	revezar	no	poder,	mantendo	o	Brasil	em	
um	estado	de	estagnação	econômica	e	retrocesso	político.
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
49
Oligarquia é um sistema político no qual o poder está concentrado num pequeno 
grupo pertencente a uma mesma família, um mesmo partido político ou grupo econômico. 
Esse pequeno grupo controla as políticas sociais e econômicas em benefício de interesses 
próprios. FONTE: Disponível em: <http://www.significados.com.br/oligarquia/>.
Fica	 visível	 que	 a	 Constituição	 de	 1891	 teve	 sua	 importância,	mas	 com	
estes	acontecimentos	de	 instabilidade	política	e	deficiência	no	desenvolvimento	
econômico,	 novamente	 o	 País	 sofre	 alterações	 e	 caminha	 rumo	 a	 uma	 nova	
Constituição.	Conforme	Alkmim	(2009,	p.	186):
[...]	a	Constituição	de	1891	trouxe	inúmeros	avanços	ao	cenário	político	
brasileiro.	 [...]	 não	 se	mostrou	 eficaz	 na	manutenção	 da	 estabilidade	
política	e	na	criação	de	mecanismos	que	propiciassem	o	desenvolvimento	
econômico,	o	que	[...]	seria	sentido	no	Brasil	e	conduziria	a	uma	nova	
ruptura	da	Ordem	Constitucional.
Na Constituição de 1891, foi abolida a Monarquia, dando lugar à República, 
onde o governante era escolhido pelo povo. O Estado deixou de ser unitário, e se tornou 
uma Federação (o País foi dividido em estados, cada um com determinada autonomia). O 
Estado se tornou laico, sem religião oficial. O Poder Moderador foi extinto, permanecendo os 
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. O voto era aberto e sem sigilo.
5.3 CONSTITUIÇÃO DE 1934
Ainda	na	Constituição	de	1891,	a	 instabilidade	política	resultou	em	uma	
emenda	em	1926.	A	luta	também	era	contra	a	oligarquia,	ou	seja,	contra	o	poder	
da	minoria	privilegiada	ao	qual	a	maioria	do	povo	era	 subordinada.	Conforme	
Alkmim	(2009,	p.	187):
Em	razão	da	realidade	política	dominante	no	país	nas	primeiras	décadas	
do	século	XX,	de	domínio	das	lideranças	regionais,	a	Constituição	de	1891	
foi	emendada	em	1926,	com	vista	à	adequação	da	Constituição	formal	
à	realidade	social	e	política,	o	que	efetivamente	não	foi	conseguido	e,	
nem	 tampouco,	 foi	 impedido	que	prosperasse	a	 luta	 contra	o	 regime	
oligárquico	dominante.
UNI
ATENCAO
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
50
Esta	 luta	 sem	 sucesso	 desencadeou	 a	 Revolução	 liderada	 por	 Getúlio	
Vargas,	quatro	anos	após	a	Emenda	à	Constituição.	Surgiu	então	a	necessidade	
de	uma	nova	Constituição	que	adequasse	o	Estado	às	novas	mudanças	políticas	e	
sociais.	Segundo	Alkmim	(2009,	p.	187):
Quatro	 anos	 depois	 dessa	 Emenda	 à	 Constituição,	 irrompeu-se	 a	
Revolução	que	pôs	abaixo	a	primeira	república,	quando	Getúlio	Vargas,	
como	 líder	 civil	 da	 Revolução	 subiu	 ao	 poder,	 havendo	 a	 iminente	
necessidade	de	uma	nova	Constituição	que	pudesse	amoldar	o	Estado	à	
nova	realidade	política	e	social.
Nesta	Constituição	que	estava	nascendo,	o	governo	e	os	grupos	oligárquicos	
tinham	objetivos	distintos,	que,	segundo	Alkmim	(2009,	p.	187):	
Foram	meses	de	intensa	articulação	e	disputa	política	[...]	[onde]	para	
o	 governo	 a	 futura	 Constituição	 deveria	 incorporar	 o	 conjunto	 de	
mudanças	que	vinham	sendo	promovidas	nos	campos	social,	político	e	
econômico.	Já	para	os	grupos	oligárquicos,	a	nova	Constituição	deveria	
assegurar	aos	estados	um	papel	de	maior	relevo.			
Alkmim	 (2009,	 p.	 187)	 aponta:	 “[...]	 os	 estados	 do	 norte	 e	 nordeste,	
mais	 fracos	 economicamente	 e	 dependentes	 do	 governo	 federal,	 defenderam	 o	
centralismo,	os	estados	do	centro-sul	reivindicavam	maior	autonomia	em	relação	
ao	poder	central”.	Oito	meses	depois,	“no	dia	16	de	julho	de	1934,	foi	promulgada	
a	nova	Constituição”.	(ALKMIM,	2009,	p.	187).
Segundo	Silva	apud	Alkmim	(2009,	p.	187):	
[...]	 a	 nova	 Constituição	 não	 era	 tão	 bem	 estruturada	 como	 a	
primeira.	Trouxera	conteúdo	novo.	Mantivera	da	anterior,	porém,	os	
princípios	formais	fundamentais:	a	república,	a	federação,	a	divisão	
de	 poderes	 (Legislativo,	 Executivo	 e	 Judiciário,	 independentes	 e	
coordenados	entre	si),	o	presidencialismo,	o	regime	representativo.	
Mas	ampliaram-se	os	poderes	da	União,	enumerados	extensamente	
nos	arts.	5º	e	6º.
Por	fim,	segundo	Alkmim	(2009,	p.	187-188):
A	 importância	 dos	 estados	 foi	 assegurada	 pela	 vitória	 do	 princípio	
federalista.	[...]	No	plano	de	política	social,	foram	aprovadasmedidas	
que	 beneficiavam	 os	 trabalhadores,	 como	 a	 criação	 da	 Justiça	 do	
Trabalho,	o	salário	mínimo,	a	jornada	de	trabalho	de	oito	horas,	férias	
anuais	remuneradas	e	descanso	semanal.	
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
51
O Estado se federalizar significa que a União foi dividida em estado, com isso 
ocorre “o enfraquecimento do poder central em razão da maior autonomia política e 
administrativa de que foram dotados os estados, o que é próprio da federação.” (ALKMIM, 
2009, p.186).
Como	 vimos,	 “A	 Constituição	 de	 1934,	 [...]	Ao	mesmo	 tempo	 em	 que	
tentou	estabelecer	uma	ordem	 liberal	 e	moderna,	buscou	 também	 fortalecer	o	
Estado	 e	 seu	papel	 diretor	 na	 esfera	 econômica	 e	 social.”	 (ALKMIM,	 2009,	 p.	
188).	 Vargas,	 descontente,	 revisou	 novamente	 a	 Constituição,	 fazendo	 surgir	
uma	nova	Constituição,	a	de	1937.	Conforme	Alkmim	(2009,	p.	188):	“O	resultado	
não	 agradou	 a	 Vargas,	 que	 se	 sentiu	 tolhido	 em	 seu	 raio	 de	 ação	 pela	 nova	
Carta.	Vargas	chegou	a	afirmar	que	estava	disposto	a	ser	o	primeiro	revisor	da	
Constituição,	o	que	de	fato	ocorreu.”.
Na Constituição de 1934, o país continuou sendo uma Federação (dividido 
por estados), com os três Poderes (Executivo, Legislativo e o Judiciário), o Estado 
permaneceu laico, ou seja, sem religião oficial. As mulheres passaram a ter o direito de 
votar, mas apenas as funcionárias públicas. Houve confronto na disputa de Poder, onde 
“para o governo a futura Constituição deveria incorporar o conjunto de mudanças que 
vinham sendo promovidas nos campos social, político e econômico. Já para os grupos 
oligárquicos, a nova Constituição deveria assegurar aos estados um papel de maior 
relevo.”. (ALKMIM, 2009, p. 187). Por fim, “A importância dos estados foi assegurada pela 
vitória do princípio federalista. [...] No plano de política social, foram aprovadas medidas 
que beneficiavam os trabalhadores, como a criação da Justiça do Trabalho, o salário 
mínimo, a jornada de trabalho de oito horas, férias anuais remuneradas e descanso 
semanal.” (ALKMIM, 2009, p. 187- 188).
Outra	mudança	significativa	foi	em	relação	ao	voto,	onde	“Uma	importante	
inovação	foi	a	instituição	do	voto	feminino	obrigatório,	mas	só	para	as	mulheres	
que	fossem	funcionárias	públicas.”	(ALKMIM,	2009,	p.	188).
NOTA
ATENCAO
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
52
5.4 CONSTITUIÇÃO DE 1937
A	Constituição	de	1937	se	caracterizou	pela	forte	concentração	do	poder	
novamente	nas	mãos	do	 chefe	do	Executivo.	 “A	quarta	Constituição	do	Estado	
Brasileiro	nasceu	de	forma	autoritária,	sendo	outorgada	por	Getúlio	Vargas	em	10	
de	Novembro	de	1937,	mesmo	dia	em	que	se	implantava	no	país	o	regime	ditatorial	
denominado	“Estado	Novo”.	(ALKMIM,	2009,	p.	188).		Para	complementar,	Silva	
apud	Alkmim	(2009,	p.	189):
A	Carta	 de	 1937	 não	 teve,	 porém,	 aplicação	 regular.	Muitos	 de	 seus	
dispositivos	permaneceram	letra	morta.	Houve	ditadura	pura	e	simples,	
com	 todo	 o	 poder	 Executivo	 e	 Legislativo	 concentrado	 nas	mãos	 do	
Presidente	da	República,	que	legislava	por	via	de	decretos-leis	que	ele	
próprio	depois	aplicava,	como	órgão	do	Executivo.	
Segundo	 Alkmim	 (2009,	 p.	 188-189):	 “Sob	 o	 aspecto	 político-
administrativo	seu	conteúdo	era	fortemente	centralizador,	ficando	a	cargo	do	
presidente	da	república	a	nomeação	das	autoridades	estaduais,	os	chamados	
“interventores”.	 Aos	 interventores,	 por	 sua	 vez,	 cabia	 a	 nomeação	 das	
autoridades	municipais.”.
Sob	o	aspecto	econômico,	“[...]	a	intervenção	estatal	ganhava	força,	o	que	
já	 se	delineava	desde	1930,	havendo	a	 criação	de	órgãos	 técnicos	voltados	para	
esse	fim.	Ganhava	destaque	também,	o	estímulo	à	organização	sindical	em	moldes	
corporativos,	uma	das	influências	mais	evidentes	dos	regimes	fascistas	então	em	
vigor.”	(ALKMIM,	2009,	p.	189).
A	Segunda	Guerra	Mundial	motivou	o	Presidente	da	República	a	rever	a	
Constituição,	pois	além	do	nosso	País,	o	mundo	estava	com	sede	de	democracia.	
“O	fim	da	Segunda	Grande	Guerra,	[...]	promoveu	a	ampliação	dos	movimentos	
que	objetivavam	a	redemocratização	do	Brasil.	[...]	A	pressão	social	nesse	período	
fez	 com	que	o	próprio	Presidente	da	República	 iniciasse	 com	expedição	da	Lei	
Constitucional	no	9,	de	28	de	fevereiro	de	1945	[...].”.	(ALKMIM,	2009,	p.	189).
A Constituição de 1937 se caracterizou pela forte concentração do poder 
novamente nas mãos do chefe do Executivo. A Segunda Guerra Mundial motivou o 
Presidente da República Getúlio Vargas, a rever a Constituição, pois além do nosso País, o 
mundo estava com sede de democracia.
ATENCAO
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
53
5.5 CONSTITUIÇÃO DE 1946
Como	vimos,	a	Constituição	de	1946	foi	motivada	com	o	fim	da	Segunda	
Guerra	Mundial,	onde	o	mundo	lutava	por	constituições	mais	 justas.	De	acordo	
com	Alkmim	(2009,	p.	189):	“Havia,	também,	no	mundo	pós-guerra,	extraordinária	
recomposição	dos	princípios	constitucionais,	com	reformulação	de	constituições	
existentes	ou	a	promulgação	de	outras,	como	na	Itália,	França	e	Alemanha,	e	que	
tiveram	influência	decisiva	na	reconstitucionalização	do	Brasil.”.	
A	Constituição	de	1946	 teve	 forte	 influência	das	Constituições	de	1891	e	
1934.	Alkmim	(2009,	p.	190)	explica:
[...]	em	18	de	setembro	de	1946,	foi	promulgada	a	nova	Constituição,	
inspirada,	 em	grande	parte,	nos	 textos	de	1891	e	1934	e	 teve	como	
eixos	 básicos:	 a	 consolidação	 de	 um	 sistema	 político	 fundado	 na	
democracia	 representativa,	 a	 institucionalização	 da	 federação	 e	 da	
autonomia	municipal	 e	 a	 progressão	 no	 tratamento	 constitucional	
dos	 direitos	 e	 garantias	 fundamentais	 e	 de	 matéria	 econômica	
e	 social.	Ampliou-se	 o	 rol	 dos	 direitos	 e	 garantias	 individuais	 em	
comparação	com	o	texto	de	1934.		
Nesta	Constituição,	segundo	Alkmim	(2009,	p.	190):
[...]	foram	estabelecidas	a	soberania	do	júri	e	a	individualização	da	pena.	
Também,	foram	ampliados	os	direitos	sociais,	sendo	estatuído	o	salário	
mínimo	 capaz	 de	 atender	 às	 necessidades	 do	 trabalhador	 e	 de	 sua	
família,	criação	da	participação	do	trabalhador	nos	lucros	das	empresas,	
proibição	de	trabalho	noturno	aos	menores	de	18	anos,	assistência	aos	
desempregados,	entre	outras	medidas.
Esta	 Constituição	 sofreu	 várias	 emendas,	 “A	 partir	 do	 golpe	 de	 1964,	 a	
Constituição	de	1946	sofreu	múltiplas	emendas	e	suspensão	de	vigência	de	muitos	
de	seus	artigos.”	(ALKMIM,	2009,	p.	190).	
Essas	 emendas	 vigoraram	 graças	 aos	militares	 que	 impuseram	 poder	 e	
perseguiam	os	 que	 eram	 a	 favor	do	Presidente	 que	 foi	 destituído	 (expulso)	 do	
cargo.	Conforme	Alkmim	(2009,	p.	190):	“Esses	atos	institucionais	eram	o	reflexo	
do	governo	militar	então	instaurado,	que	passou	a	efetuar	prisões	arbitrárias	de	
todos	 os	 que	 seguiam	 o	 Presidente	 deposto	 ou	 que	 simplesmente	 protestavam	
contra	o	regime	de	autoritarismo	então	inaugurado”.	
Com	 os	 militares	 no	 poder,	 uma	 nova	 Constituição	 vigoraria,	 sob	 um	
governo	autoritário	que	não	se	importava	muito	com	a	vontade	do	povo.	Segundo	
Alkmim	(2009,	p.	191):	“Assim,	em	24	de	janeiro	de	1967,	foi	promulgada	a	nova	
Constituição,	elaborada	e	votada	sob	pressão	de	um	governo	ilegítimo	e	por	um	
Congresso	Nacional	que	não	representava	os	interesses	da	sociedade.”
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
54
A Constituição de 1946 teve forte influência das Constituições de 1891 e 1934. 
Esta Constituição sofreu várias emendas, essas emendas vigoraram graças aos militares 
que impuseram poder e perseguiam os que eram a favor do Presidente que foi destituído 
(expulso) do cargo. Com os militares no poder, uma nova Constituição vigoraria, sob um 
governo autoritário que não se importava muito com a vontade do povo.
5.6 CONSTITUIÇÃO DE 1967
Conforme	Alkmim	(2009,	p.	191):	“A	Constituição	promulgada	em24	de	
janeiro	de	1967	entra	em	vigor	quando	assumia	a	presidência	o	Marechal	Arthur	
da	Costa	e	Silva”.
A	Constituição	de	 1967	 é	da	ditadura	militar,	 ou	 seja,	 com	um	governo	
autoritário,	além	disso,	aumentou	os	poderes	da	União,	diminuindo	os	poderes	
dos	estados.	Teve	influência	da	Constituição	de	1937	que	foi	outorgada	por	Getúlio	
Vargas.	Alkmim	 (2009,	 p.	 191)	 afirma:	 “Dado	 o	 seu	 forte	 contorno	 autoritário,	
sofreu	nítida	influência	da	Constituição	de	1937,	assimilando	suas	características	
básicas.	Preocupou-se,	basicamente,	com	a	segurança	nacional,	 incorporando	as	
mudanças	estabelecidas	por	meio	dos	atos	institucionais.”
Algumas	 das	 mudanças	 da	 Constituição	 de	 1967,	 segundo	 Alkmim	
(2009,	p.	191):	
[...]	 atualizou	 o	 sistema	 orçamentário,	 reformulou	 o	 sistema	
tributário	 nacional,	 instituiu	 normas	 de	 política	 fiscal,	 tendo	 em	
vista	o	desenvolvimento	e	o	combate	à	inflação,	reduziu	a	autonomia	
individual,	 permitindo	 a	 suspensão	 de	 direitos	 e	 de	 garantias	
constitucionais.	De	 outro	 lado,	 definiu	mais	 eficazmente	 os	 direitos	
dos	trabalhadores.
Havia	 dois	 partidos,	 o	 MDB	 –	 Movimento	 Democrático	 Brasileiro	 que	
era	contra	os	militares	e	a	ARENA	–	Aliança	Renovadora	Nacional,	que	apoiava	
os	militares.	Conforme	Alkmim	 (2009,	p.	 191):	 “Nesse	período,	 a	 representação	
partidária	limitou-se	a	dois	únicos	partidos,	o	Movimento	Democrático	Brasileiro	
–	MDB	e	a	Aliança	Renovadora	Nacional	–	ARENA,	sendo	o	primeiro	de	oposição	
e	o	segundo	representando	a	situação	de	apoio	aos	militares”.
Em	 1969,	 a	 Constituição	 teve	 uma	 emenda	 que	 obrigou	 uma	 nova	
Constituição,	 conforme	Alkmim	 (2009,	p.	 191):	 “[...]	 em	30	de	outubro	de	 1969,	
entrou	 em	 vigor	 a	 Emenda	 nº	 1	 à	 Constituição	 de	 1967,	 que	 representava,	 na	
verdade	 a	 imposição	de	uma	nova	Constituição”.	 Silva	 apud	Alkmim	 (2009,	 p.	
191)	complementa:
ATENCAO
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
55
[...]	 teórica	 e	 tecnicamente,	 não	 se	 tratou	 de	 emenda,	 mas	 de	 nova	
constituição.	A	Emenda	só	serviu	como	mecanismo	de	outorga,	uma	vez	
que	verdadeiramente	se	promulgou	texto	integralmente	reformulado,	a	
começar	pela	denominação	que	se	lhe	deu:	Constituição	da	República	
Federativa	do	Brasil,	enquanto	a	de	1967	se	chamava	apenas	Constituição	
do	Brasil.
Esta	Constituição	após	a	emenda	de	1969	teve	mais	vinte	e	cinco	emendas	
até	 que	 em	1985,	 novas	 emendas	determinaram	que	 fosse	 elaborada	uma	nova	
Constituição	pela	Assembleia	Nacional,	Constituição	esta	que	perdura	até	os	dias	
atuais	e	 já	sofreu	várias	alterações,	a	nossa	atual	Constituição	de	1988.	Segundo	
Alkmim	(2009,	p.	192):
Essa	 Constituição	 foi	 modificada	 por	 outras	 vinte	 e	 cinco	 emendas,	
afora	a	de	nº	26,	de	27	de	novembro	de	1985,	que	convocou	a	Assembleia	
Nacional	 Constituinte	 para	 a	 elaboração	 da	 nova	 Constituição,	
promulgada	a	05	de	outubro	de	1988	e	que	vige	até	os	dias	atuais,	muito	
embora	profundamente	modificada	ao	 longo	dos	anos,	por	 inúmeras	
Emendas	Constitucionais.
A Constituição de 1967 é da ditadura militar, ou seja, com um governo autoritário, 
além disso, aumentou os poderes da União, diminuindo os poderes dos estados. Em 1969, 
a Constituição teve uma emenda que obrigou uma nova Constituição. Esta Constituição 
após a emenda de 1969 teve mais vinte e cinco emendas até que em 1985, novas emendas 
determinaram que fosse elaborada uma nova Constituição pela Assembleia Nacional, 
Constituição esta que perdura até os dias atuais e já sofreu várias alterações, a nossa atual 
Constituição de 1988.
5.7 CONSTITUIÇÃO DE 1988
Sabemos	 que	 a	 Constituição	 de	 1988	 é	 a	 atual	 Constituição	 do	 nosso	
País	 e	 que	 sofreu	 várias	 alterações	 desde	 que	 foi	 promulgada.	 Como	 vimos	
anteriormente,	 a	 Constituição	 de	 1988	 surgiu	 das	 diversas	 emendas	 da	
Constituição	anterior,	a	de	1967,	até	que	as	últimas	emendas	determinaram	que	
fosse	 feito	projeto	de	uma	nova	Constituição.	Alkmim	 (2009,	p.	 192)	 explica:	
“A	 Constituição	 brasileira	 de	 1988	 foi	 elaborada	 por	 Assembleia	 Nacional	
Constituinte,	convocada	por	meio	da	Emenda	Constitucional,	 [...]	 tendo	sido	
instalada	no	dia	1º	de	fevereiro	de	1987”.
A	 Constituição	 de	 1988	 compreende	 nove	 títulos:	 1)	 dos	 princípios	
fundamentais;	 2)	 dos	 direitos	 e	 garantias	 fundamentais;	 3)	 da	 organização	 do	
ATENCAO
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
56
Estado;	4)	da	organização	dos	poderes;	5)	da	defesa	do	Estado	e	das	Instituições	
democráticas;	6)	da	tributação	e	do	orçamento;	7)	da	ordem	econômica	e	financeira;	
8)	da	ordem	social;	9)	das	disposições	constituintes	gerais.	(ALKMIM,	2009).	
Foram	 introduzidos	 ainda	 preceitos	 sobre	 seguridade	 social,	
compreendendo	saúde,	previdência	social,	assistência	social,	ciência	e	tecnologia,	
comunicação,	 meio	 ambiente,	 criança,	 adolescente,	 idoso,	 índio,	 alargando-se,	
sobremaneira,	o	campo	constitucional.	(ALKMIM,	2009).
Através	de	plebiscito	foi	determinada	a	forma	e	sistema	de	governo,	onde	
venceu	a	república	e	o	presidencialismo.	Conforme	Alkmim	(2009,	p.	193):
Quanto	 à	 organização	 do	 Estado,	 foi	 mantida	 a	 forma	 federativa,	 a	
república	e	o	sistema	presidencialista,	sendo	que,	em	relação	à	forma	e	
sistema	de	governo,	foi	estabelecida	a	realização	de	plebiscito	após	cinco	
anos,	 para	 que	 o	 povo	 pudesse	 decidir	 entre	 república	 e	monarquia	
e	 entre	presidencialismo	e	parlamentarismo.	Como	se	 sabe,	venceu	a	
república	e	o	presidencialismo.
Segundo	Guimarães	apud	Alkmim	(2009),	a	Constituição	de	1988	se	trata	
de	uma	Constituição	 cidadã,	visto	que	 contou	com	ampla	participação	popular	
em	 sua	 elaboração	 e,	 em	 especial,	 porque	 se	 volta	 decididamente	 para	 a	 plena	
realização	da	cidadania,	muito	embora	os	sucessivos	governos	que	vieram	após	a	
sua	promulgação	pouco	tenham	feito	para	o	seu	pleno	atingimento.
Podemos	afirmar	que	a	Constituição	evoluiu	bastante	e	continua	evoluindo	
para	acompanhar	a	 evolução	da	 sociedade.	 “O	certo	 é	que	a	Constituição	deve	
evoluir	na	medida	em	que	também	evolui	a	sociedade,	não	para	ser	violada	ou	
afrontada,	mas	para	adequar-se	à	sociedade	à	qual	visa	estruturar	e	organizar.”	
(ALCKMIM,	2009,	p.	194).
Sabemos que a Constituição de 1988 é a atual Constituição do nosso País e que 
sofreu várias alterações desde que foi promulgada. Através de plebiscito foi determinada a 
forma e sistema de governo, onde venceu a república e o presidencialismo. Podemos afirmar 
que a Constituição evoluiu bastante e continua evoluindo para acompanhar a evolução da 
sociedade.
ATENCAO
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
57
LEITURA COMPLEMENTAR
OS ENTES DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA
1	OS	ESTADOS	MEMBROS
Como	Estado	federal	que	é,	o	Brasil	é	composto	de	estados	federados	que	
gozam,	segundo	já	se	ensinou,	de	autonomia.	Autonomia	significa	etimologicamente	
autogoverno	 (mais	 exatamente,	 governo	de	 si	próprio	de	 acordo	 com	as	 regras	
por	si	próprio	estabelecidas).	Mas	na	linguagem	usual	do	Direito	Público	significa	
governo	de	si	próprio	dentro	do	âmbito	fixado	(e	 limitado)	por	um	poder	mais	
alto,	o	poder	soberano.
 
Na	estrutura	federativa	brasileira,	a	autonomia	do	Estado	federado	importa	
em	auto-organização.	Cada	Estado	federado	se	rege	por	uma	Constituição	que	o	
seu	Poder	Constituinte	estabelece.	Mas	este	Poder	Constituinte	do	Estado-Membro	
não	é	originário,	é	decorrente	do	Poder	Constituinte	originário	que	gerou	como	
federativa	a	Constituição	brasileira.	Não	é,	pois,	um	poder	ilimitado.	Ao	contrário,	
é	um	poder	de	auto-organização	delimitado	pela	Constituição	Federal,	que	fixa	em	
parte	a	estruturação	estadual.
Com	 efeito,	 por	 um	 lado,	 a	 Constituição	 Federal	 impõe	 aos	 estados	 a	
observância,	sob	pena	de	intervenção	federal,	de	alguns	princípiosque	devem	ser	
adaptados	pelo	 constituinte	 estadual	 às	peculiaridades	 locais.	 São	os	princípios	
enumerados	no	art.	34,	VII,	da	Constituição,	ou	seja;	forma	republicana,	sistema	
representativo	 e	 regime	 democrático;	 direitos	 da	 pessoa	 humana;	 autonomia	
municipal;	prestação	de	contas	da	administração	pública,	direta	e	indireta.
Verifica-se	 que	 aos	 estados	 foi	 concedida	 maior	 autonomia	 de	 auto-
organização	 do	 que	 aquela	 que	 lhes	 cabia	 no	 Direito	 anterior.	 A	 Constituição	
de	1967	previa	a	auto-organização	dos	estados,	mas	 limitava-lhes	extensamente	
esse	 poder,	 obrigando-os	 ao	 respeito	 de	 inúmeras	 regras,	 preordenando	 sua	
organização	(EC	no	1/69,	art.	13),	além	de	incorporar-lhes	grande	parte	do	Direito	
federal	(CC	no	1/69,	art.	200).
A	Constituição	vigente	apenas	determina	aos	estados	o	respeito	aos	seus	
princípios,	que,	como	já	se	disse,	são	os	previstos	no	art.	34,	VII.
Não	é	necessário	repetir	que	esses	estados	têm	uma	competência	própria,	a	
que	resta	após	excluir-se	o	que	cabe	à	União	ou	aos	municípios	(art.	25,	§	1º).	Nem	
que	têm	eles	receitas	próprias	resultantes,	inclusive,	de	tributos	privativos	(art.	155).
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
58
Igualmente	 não	 é	 preciso	 sublinhar	 que	 os	 poderes	 estaduais	 não	 estão	
sujeitos	aos	poderes	 federais	correspondentes,	como	não	o	está	a	administração	
estadual	à	federal.
2	OS	TERRITÓRIOS
Como	é	sabido,	a	primeira	Constituição	republicana	não	previa	a	existência	
de	 territórios	de	onde	surgiu	difícil	problema	com	a	aquisição	do	Acre.	Daí	em	
diante	fixou-se	na	doutrina	e	nos	textos	posteriores	a	ideia	de	que	os	territórios	são	
estados	em	embrião.
 
Não	 há	 na	 Constituição	 atual,	 como	 na	 anterior,	 critérios	 fixados	 para	
que	 se	 afira	 estar	 ou	 não	 o	 território	 em	 condições	 de	 se	 tornar	 estado.	 Por	
analogia,	contudo,	poder-se-ia	aplicar	o	critério	fixado	pelo	“Ato	das	Disposições	
Constitucionais	Transitórias”	à	Constituição	de	1946,	art.	9º,	em	relação	ao	Acre,	
isto	é,	igualarem	as	rendas	do	Território	às	do	Estado	de	menor	arrecadação.	Essa	
transformação	observará	o	procedimento	fixado	em	lei	complementar.
Embora	estados	em	embrião	no	plano	político,	no	 jurídico,	os	 territórios	
são	meras	divisões	administrativas	da	União,	podendo	ser	divididos,	redivididos	
ou	reunidos	por	esta	sem	maiores	dificuldades.	Não	têm	autonomia	política,	pois	
são	regidos	por	um	governador	nomeado	pelo	Presidente	da	República,	mediante	
aprovação	prévia	do	Senado,	por	voto	secreto	e	com	arguição	Pública.	Em	regra,	
os	territórios	não	têm	órgão	legislativo	próprio.	É	o	Congresso	Nacional	que	vota	
os	projetos	de	lei	a	eles	referentes.
O	texto	constitucional	em	vigor	excepciona	os	territórios	com	população	
excedente	 de	 cem	 mil	 habitantes,	 determinando	 que	 disporão	 de	 Câmara	
Territorial	que	exercerá	 competência	 legislativa	nos	 termos	da	 lei	 (art.	 33,	 §	 3º).	
Remanesce,	todavia,	a	competência	do	Congresso	Nacional	sobre	sua	organização	
administrativa,	judiciária,	do	Ministério	Público	e	da	Defensoria	Pública	(art.	48,	
IX,	c/c	o	art.	61,	§	1º,	II,	b).
Neles	 existe	 a	 autonomia	 administrativa,	 mas	 a	 soma	 de	 competências	
conferidas	a	seu	órgão	dirigente,	de	nomeação	do	executivo	federal,	pode	variar	
de	um	para	outro.
Nos	territórios,	compete,	como	é	lógico,	à	União	arrecadar	os	tributos	que	
a	Constituição	atribui	aos	Estados-Membros	(art.	147).	Igualmente,	cabe	à	união	
exercer	nos	territórios	as	competências	que	seriam	estaduais.
Os	territórios	não	têm,	como	tais,	representação	política.	Não	há	lugar	no	
Senado	 para	 representantes	 dos	 territórios.	 Todavia,	 o	 povo	 de	 cada	 território	
elege	quatro	deputados	à	Câmara	Federal.
TÓPICO 2 | ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
59
O	 Território	 de	 Fernando	 de	 Noronha	 foi	 incorporado	 ao	 Estado	 de	
Pernambuco	pela	nova	Constituição.
Note-se,	porém,	que	hoje	inexiste	qualquer	território.	Os	que	existiam	antes	
da	vigência	da	Constituição	atual	foram	pelo	Ato	das	Disposições	Constitucionais	
Transitórias	transformados	em	Estados.
Não	 estão	 sequer	 incluídos	 na	 Constituição	 vigente	 entre	 os	 entes	
federativos,	ao	contrário	do	que	constava	do	direito	anterior.
FONTE: FILHO, Manoel Gonçalves Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 36. ed. São Paulo: 
Saraiva 2010.
60
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico vimos que:
•	 A	Administração	Pública	é	mais	fácil	de	ser	compreendida	a	partir	do	momento	
que	se	 tem	claro,	o	conceito	de	Estado,	que	por	sua	vez,	é	composto	por	 três	
elementos:	o	povo,	o	território	e	o	governo.
•	 O	governo	se	organiza	em	três	poderes,	o	Poder	Executivo,	o	Poder	Legislativo	
e	o	Poder	Judiciário.
•	 Cada	poder	do	Estado	 tem	 funções	 típicas	e	atípicas.	Como	 função	 típica	do	
Poder	Executivo	é	executar/administrar	as	leis,	do	Poder	Legislativo	é	elaborar	
e	fiscalizar	as	leis	e	do	Poder	Judiciário	é	aplicar/julgar	as	leis.
•	 A	Administração	Pública	se	organiza	para	realizar	as	atividades	de	acordo	com	
os	objetivos	do	governo.
•	 O	Direito	Administrativo	rege	as	condutas	da	Administração	Pública.
•	 A	Constituição	é	a	lei	máxima	do	País.
•	 O	Brasil	está	na	oitava	Constituição,	a	de	1988,	que	já	sofreu	várias	alterações.	
61
1	 Quais	são	os	elementos	do	Estado?
a)	(			)	O	Poder	Executivo,	Legislativo	e	Judiciário.
b)	(			)	O	povo,	o	território	e	o	Governo.
c)	 (			)	As	fontes	do	Direito	Administrativo.
d)	(			)	A	sociedade	e	os	Municípios.
2	 Complete	as	lacunas:
(1)Território
(2)	Povo
(3)	Governo
(4)	Estado
(5)	Administração	Pública
(			)	É	o	componente	humano	do	Estado.
(			)	É	o	elemento	condutor	do	Estado.
(			)	É	constituído	de	três	elementos	originários	e	indissociáveis.
(			)	É	a	base	física	do	Estado.
(			)	Organiza-se	 para	 realizar	 as	 atividades	 de	 acordo	 com	 os	 objetivos	 do	
governo.
A	sequência	CORRETA	é:
a)	(			)	5,	3,	2,	1,	4.
b)	(			)	4,	3,	2,	5,	1.
c)	(			)	2,	3,	4,	1,	5.
d)	(			)	5,	4,	3,	1,	2.
3	 O	 Estado	 é	 comandado	 pelo	 governo	 conforme	 a	 vontade	 de	 seu	 povo.	
O	 governo	 por	 sua	 vez,	 se	 organiza	 conforme	 os	 três	 poderes	 do	 Estado.		
Assinale	V	para	verdadeiro	e	F	para	falso:
a)	(			)	 Os	poderes	do	Estado	são	o	Executivo,	Legislativo	e	Judiciário.
b)	(			)	 Cada	um	dos	três	poderes	exercem	apenas	sua	função	típica.
c)	(			)	 O	 três	 poderes	 devem	 trabalhar	 com	uma	 rígida	 separação,	 cada	um	
exercendo	sua	função.
d)	(			)	 Os	três	poderes	do	Estado	devem	trabalhar	em	harmonia,	cada	um	com	
sua	função	e	de	forma	independente,	sem	que	exista	uma	separação	entre	
eles,	mas	sim,	uma	complementação,	trabalhando	de	forma	integrada.
AUTOATIVIDADE
62
Assinale	a	alternativa	que	contém	a	sequência	CORRETA:
a)	(			)	V	–	F	–	F	-	F.
b)	(			)	V	–	V	–	V	-	F.
c)	(			)	V	–	F	–	F	-	V.
d)	(			)	F	–	V	–	V	-	F.
4	 Sobre	Constituição,	assinale	a	alternativa	CORRETA:
I.	A	Constituição	rege	as	condutas	do	Estado,	sendo	a	lei	máxima	que	deverá	
ser	respeitada.
II.	A	Constituição	de	1988	é	a	atual	Constituição	do	nosso	País	e	já	sofreu	várias	
alterações.
III.	O	Brasil	já	está	na	décima	Constituição.
IV.	A	primeira	Constituição	do	Brasil	foi	outorgada	em	1824	por	D.	Pedro	I.
a)	(			)	I	e	IV	estão	corretas.
b)	(			)	Apenas	a	III	está	correta.
c)	(			)	I,	II	e	IV	estão	corretas.
d)	(			)	Todas	estão	corretas.
63
TÓPICO 3
O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Como	 vimos,	Meirelles	 (2011,	 p.	 65)	 conceitua	 a	Administração	 Pública	
em	sentido	formal,	como	o	“conjunto	de	órgãos	instituídos	para	consecução	dos	
objetivos	 do	 Governo”.	 Para	 isto,	 tem	 princípios	 a	 serem	 seguidos	 para	 que	 a	
Administração	Pública	seja	realizada	com	ética	e	transparência.	
Neste	 tópico	 estudaremos	 os	 elementos	 que	 regem	 a	 Administração	
Pública,	sendoos	seus	princípios	constitucionais	e	os	princípios	reconhecidos	da	
Constituição	Federal,	seguidos	do	Direito	Administrativo	que	rege	as	condutas	da	
Administração	Pública	em	caráter	jurídico.	
Também	estudaremos	sobre	o	processo	legislativo	brasileiro,	que	explica	
como	ocorre	a	elaboração	das	leis.
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A	Administração	Pública	deve	ser	dirigida	baseada	em	alguns	princípios	
para	que	seja	ética	e	transparente.	Moraes	(2005,	p.	98)	explica	que:
O	Capítulo	VII,	do	Título	III	(Da	organização	do	Estado),	da	Constituição	
da	República	Federativa	do	Brasil,	consagra	as	normas	básicas	regentes	
da	Administração	Pública	direta	e	indireta	de	qualquer	dos	Poderes	da	
União,	dos	Estados,	do	Distrito	Federal	e	dos	Municípios;	e	proclama	os	
princípios	constitucionais	essenciais	para	a	probidade	e	 transparência	
na	gestão	da	coisa	pública.	
Os	 princípios	 da	Administração	 Pública	 são	 os	 seguintes:	 “princípio	 da	
legalidade;	 princípio	 da	 impessoalidade;	 princípio	 da	moralidade;	 princípio	 da	
publicidade;	princípio	da	eficiência.”	(MORAES,	2008,	p.	320).		
Os	 princípios	 básicos	 da	 Administração	 Pública	 têm	 como	 finalidade	
garantir	a	honestidade	na	execução	das	atividades.	Segundo	Moraes	(2005,	p.	99,	
grifo	do	autor):	“Em	ambas	as	Constituições,	a	constitucionalização	dos	princípios	
básicos	da	Administração	Pública	tem	a	mesma	finalidade:	garantir	a	honestidade	
na	gerência	da	res publica e	possibilitar	a	responsabilização	dos	agentes	públicos	
que	se	afastarem	dessas	diretrizes	obrigatórias”.		
64
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O	 agente/administrador	 público	 deve	 executar	 apenas	 o	 que	 a	 lei	
autoriza.	Tudo	o	que	for	fazer	deverá	estar	previsto	em	lei.	Já	um	administrador	
particular,	pode	executar	o	que	quiser,	desde	que	a	lei	não	proíba.	Conforme	
Moraes	(2005,	p.	99):
[...]	 o	 administrador	 público	 somente	 poderá	 fazer	 o	 que	 estiver	
expressamente	 autorizado	 em	 lei	 e	 nas	 demais	 espécies	 normativas,	
inexistindo	incidência	de	sua	vontade	subjetiva,	pois	na	Administração	
Pública	só	é	permitido	fazer	o	que	a	lei	autoriza,	diferentemente	da	esfera	
particular,	onde	será	permitida	a	realização	de	tudo	que	a	lei	não	proíba.		
2.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE OU FINALIDADE
O	princípio	da	impessoalidade,	conforme	Meirelles	(2011,	p.	93,	grifo	do	
autor),	nada	mais	é	do	que	o	princípio	da	finalidade:	“O	princípio	da	impessoalidade,	
referido	na	Constituição	de	1988	(art.	37,	caput),	nada	mais	é	que	o	clássico	princípio	
da	finalidade,	o	qual	impõe	ao	administrador	público	que	só	pratique	o	ato	para	o	
seu fim legal.	[...]	de forma impessoal.”	
Todo	 ato	 que	 o	 agente/administrador	 público	 praticar,	 deverá	 ser	 de	
interesse	público,	não	de	interesse	pessoal	ou	de	terceiros.	Meirelles	(2011,	p.	93,	
grifo	do	autor)	 explica:	 “Desde	que	o	princípio da finalidade	 exige	que	o	ato	 seja	
praticado	sempre	com	finalidade	pública,	o	administrador	fica	impedido	de	buscar	
outro	objetivo	ou	de	praticá-lo	no	interesse	próprio	ou	de	terceiros.”	
Dessa	forma,	este	princípio	serve	também,	“para	excluir	a	promoção	pessoal	
de	autoridades	ou	servidores	públicos	sobre	suas	realizações	administrativas	(CF,	
art.	37	§	1º).”	(MEIRELLES,	2011,	p.	93). 
2.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
Como	o	próprio	nome	sugere,	o	princípio	da	moralidade	está	ligado	com	
a	moral	e	a	ética	da	conduta	do	agente/administrador	público	na	execução	das	
suas	atividades	na	Administração	Pública.	Hauriou	apud	Meirelles	(2011,	p.	90)	
explica	que:	
[...]	o	agente	administrativo,	como	ser	humano	dotado	de	capacidade	
de	atuar,	deve,	necessariamente,	distinguir	o	Bem	do	Mal,	o	honesto	do	
desonesto.	E,	ao	atuar,	não	poderá	desprezar	o	elemento	ético	da	sua	
conduta.	Assim,	não	terá	que	decidir	somente	entre	o	legal	e	o	ilegal,	
o	 justo	 e	 o	 injusto,	 o	 conveniente	 e	 o	 inconveniente,	 o	 oportuno	 e	 o	
importuno,	mas	também	entre	o	honesto	e	o	desonesto.				
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
65
Nem	tudo	que	é	 legal	é	honesto,	“Por	considerações	de	Direito	e	Moral,	
o	ato	administrativo	não	 terá	que	obedecer	somente	à	 lei	 jurídica,	mas	 também	
à	 lei	 ética	da	própria	 instituição,	porque	nem	 tudo	que	 é	 legal	 é	honesto	 [...].”.	
(HAURIOU	apud	MEIRELLES,	2011,	p.	90).	
Assim	como	o	ser	humano	tem	a	moral	comum	(externa),	quando	atua	
como	 administrador/agente	 público	 deverá	 praticar	 a	 moral	 administrativa	
(interna),	 onde,	 como	 já	 vimos,	 a	 finalidade	da	 ação	do	 agente/administrador	
público	deverá	ser	o	bem	comum.	Conforme	Hauriou	apud	Meirelles	(2011,	p.	
90,	grifo	do	autor):	“A	moral	comum,	[...]	é	imposta	ao	homem	para	sua	conduta	
externa;	 a	moral administrativa é	 imposta	 ao	 agente	 público	 para	 sua	 conduta	
interna,	segundo	as	exigências	da	instituição	a	que	serve	e	a	finalidade	de	sua	
ação:	o	bem	comum.”.
2.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Todo	ato	administrativo	deve	ser	publicado,	pois	o	povo	tem	o	direito	de	
estar	informado	dos	atos	públicos	que	possam	lhe	interessar	e	intervir	de	forma	
legal	se	achar	necessário.	Conforme	Meirelles	(2011,	p.	96):
Em	 princípio,	 todo	 ato	 administrativo	 deve	 ser	 publicado,	 porque	
pública	é	a	Administração	que	o	realiza	[...]	O	princípio	da	publicidade	
dos	 atos	 e	 contratos	 administrativos,	 além	 de	 assegurar	 seus	 efeitos	
externos,	visa	a	propiciar	seu	conhecimento	e	controle	pelos	interessados	
diretos	e	pelo	povo	em	geral,	através	dos	meios	constitucionais	[...].
Há	exceção,	quando,	por	segurança	nacional,	algum	ato	seja	sigiloso,	“[...]	
só	se	admitindo	sigilo nos	casos	de	segurança	nacional,	investigações	policiais	ou	
interesse	superior	da	Administração	a	ser	preservado	em	processo	previamente	
declarado	 sigiloso	 nos	 termos	 da	 Lei	 no	 8.191,	 e	 pelo	Dec.	 no	 2.134,	 de	 24.1.97.”	
(MEIRELLES,	2011,	p.	96,	grifo	do	autor).	
Sem	dúvidas,	existem	casos	onde	o	que	deveria	ser	publicado,	não	é	sob	
falso	 argumento.	 Meirelles	 (2011,	 p.	 96),	 explica:	 “Lamentavelmente,	 por	 vício	
burocrático,	 sem	apoio	 em	 lei	 e	 contra	 a	 índole	dos	negócios	 estatais,	 os	 atos	 e	
contratos	 administrativos	 vêm	 sendo	 ocultados	dos	 interessados	 e	 do	povo	 em	
geral,	 sob	 o	 falso	 argumento	de	 que	 são	 “sigilosos”,	 quando,	 na	 realidade,	 são	
públicos	e	devem	ser	divulgados	[...].”.
2.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Este	 princípio	 exige	 que	 o	 agente/administrador	 público	 execute	 suas	
atividades	com	eficiência,	agilidade,	dedicação	e	perfeição.	Para	Meirelles	(2011,	
p.	98,	grifo	do	autor):	“O	princípio da eficiência	exige	que	a	atividade	administrativa	
seja	exercida	com	presteza,	perfeição	e	rendimento	funcional”.	
66
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Moraes	(2005,	p.	109,	grifo	do	autor)	complementa:	
O	princípio da eficiência	vem	reforçar	a	possibilidade	do	Ministério	Público,	
com	 base	 em	 sua	 função	 constitucional	 de	 zelar	 pelo	 efetivo	 respeito	
dos	poderes	públicos	 e	dos	 serviços	de	 relevância	pública	 aos	direitos	
assegurados	 nesta	 Constituição,	 promover	 as	 medidas	 necessárias,	
judicial	e	extrajudicialmente,	a	sua	garantia	(CF,	artigo	129,	II).	
Como	 características	 básicas,	 o	 princípio	 da	 eficiência,	 segundo	Moraes	
(2005,	 p.	 109),	 são:	 “[...]	 direcionamento	 da	 atividade	 e	 dos	 serviços	 públicos	
à	 efetividade	 do	 bem	 comum,	 imparcialidade,	 neutralidade,	 transparência,	
participação	 e	 aproximação	 dos	 serviços	 públicos	 da	 população,	 eficácia,	
desburocratização	e	busca	da	qualidade	[...]”.	
3 PRINCÍPIOS RECONHECIDOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De	acordo	com	Moraes	(2005,	p.	116):	“Além	dos	princípios	constitucionais,	
previstos	 no	 caput	 do	 artigo	 37	 da	 Constituição	 Federal,	 existem	 princípios	
infraconstitucionais	básicosque	regem	a	Administração	Pública,	em	consonância	
com	os	preceitos	da	Carta	Magna	[...]”.	
A Carta Magna é a Constituição Federal, ambos os termos têm o mesmo 
significado, representam a lei máxima do país.
Os	 princípios	 reconhecidos	 da	 Administração	 são:	 “[...]	 supremacia do 
interesse público, presunção de legitimidade ou de veracidade; especialidade, controle 
administrativo ou tutela, autotutela, hierarquia, continuidade do serviço público, 
motivação.”.	(MORAES,	2005,	p.	116,	grifo	do	autor).	
3.1 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
Este	princípio	determina	que	todo	serviço	público	deverá	ter	efetividade	
em	 atingir	 o	 bem	 comum.	 “O	 princípio	 da	 supremacia	 ou	 preponderância	 do	
interesse	público,	também	conhecido	por	princípio	da	finalidade	pública,	consiste	
no	 direcionamento	 da	 atividade	 e	 dos	 serviços	 públicos	 à	 efetividade	 do	 bem	
comum”.	(MORAES,	2005,	p.	116).	
NOTA
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
67
Segundo	 Moraes	 (2005,	 p.116,	 grifo	 do	 autor):	 “A	 Constituição	 Federal	
prevê	no	inciso	IV,	do	artigo	3º,	que	constitui	um	dos	objetivos	fundamentais	da	
República	Federativa	do	Brasil	promover o bem de todos,	sem	preconceito	de	origem,	
raça,	sexo,	cor,	idade	e	quaisquer	outras	formas	de	discriminação”.	
O	 princípio	 da	 supremacia	 do	 interesse	 público	 tem	 uma	 forte	 ligação	
com	o	princípio	da	finalidade	que	já	estudamos	no	item	2.2	desta	unidade. Para	
Meirelles	 (2011,	p.	105-106):	“O	princípio	do	 interesse	público	está	 intimamente	
ligado	ao	da	finalidade.	A	primazia	do	interesse	público	sobre	o	privado	é	inerente	
à	atuação	e	denomina-a,	na	medida	em	que	a	existência	do	Estado	justifica-se	pela	
busca	do	interesse	geral	[...].”	
3.2 PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E DE 
VERACIDADE
Este	princípio	é	devido	para	executar	determinados	atos	sempre	que	for	
presumido	legal	e	verdadeiro.	Se	gerar	obrigação	ao	particular,	o	mesmo	deverá	
cumpri-la	mesmo	que	seja	contra	sua	vontade.	“[...]	os	atos,	condutas	e	decisões	
administrativas,	 por	 serem	 considerados	 verdadeiros	 e	 legais,	 são	 de	 execução	
imediata,	e	podem	criar	deveres	e	obrigações	ao	particular,	 independentemente	
de	sua	aceitação”.	(MORAES,	2005,	p.	117).	
O	agente/administrador	público	se	torna	responsável	e	deverá	responder	
por	seus	atos,	e	neste	princípio,	que	é	muito	relativo,	se	a	decisão	for	comprovada	
ilícita,	 trará	 consequências	 ao	 agente/administrador	 público.	 Moraes	 (2005,	 p.	
117),	explica:	“Obviamente,	por	tratar-se	de	presunção	relativa,	sempre	haverá	a	
possibilidade	de	comprovar-se	a	 ilegalidade	ou	mesmo	a	falsidade	das	decisões	
administrativas,	consequentemente,	os	servidores	públicos”.
3.3 PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE
Estudaremos	na	próxima	unidade	sobre	a	Administração	Direta	e	Indireta.	
Este	 princípio	 da	 especialidade	 está	 interligado	 com	 a	Administração	 Indireta.	
Administração	 Indireta	 é	 o	 Poder	 descentralizado,	 quando	 terceiros	 realizam	
serviço	 em	 nome	 do	 Estado.	 “Esse	 princípio	 refere-se	 às	 entidades	 integrantes	
da	Administração	Pública	indireta	e	dotadas	de	personalidade	jurídica	de	direito	
privado,	criadas	com	o	objetivo	de	prestação	de	serviços	públicos	ou	exploração	
de	atividade	econômica.”	 (MORAES,	2005,	p.	117-118).	Essas	entidades	deverão	
estar	de	acordo	com	os	critérios	previstos	em	lei	impostos	pelo	Estado.	Conforme	
Moraes	(2005,	p.	118):
A	Constituição	Federal,	em	seu	artigo	37,	inciso	XIX,	determina	que	somente	
por	lei	específica	poderá	ser	criada	autarquia	e	autorizada	a	instituição	de	
empresa	pública,	de	sociedade	de	economia	mista	e	de	fundação,	cabendo	
à	lei	complementar,	neste	último	caso,	definir	as	áreas	de	sua	atuação.	
68
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Sendo	 assim,	 todos	 os	 prestadores	 de	 serviços	 públicos	 deverão	 estar	
alinhados	 com	os	princípios	e	 leis	 impostas	pelo	Estado,	neste	 caso	estudado,	
segundo	 Moraes	 (2005,	 p.	 118):	 “[...]	 no	 caso	 das	 autarquias,	 a	 incidência	
do	 princípio	 da	 especialidade	 impedirá	 o	 afastamento,	 no	 exercício	 de	 suas	
atividades,	das	finalidades	e	dos	objetivos	determinados	na	 lei	de	 sua	 criação	
[...].”	Já	no	caso	“[...]	das	empresas	públicas,	das	sociedades	de	economia	mista	
e	 das	 fundações,	 a	 especialidade	 refere-se	 à	 obrigatoriedade	de	 obediência	 às	
áreas	de	atuação	fixadas	pela	lei	complementar	a	que	se	refere	o	inciso	XIX,	no	
artigo	37,	e	as	suas	finalidades	previstas	na	lei	que	autorizará	sua	instituição.”	
(MORAES,	2005,	p.	118).
3.4 PRINCÍPIO DO CONTROLE ADMINISTRATIVO OU TUTELA
Este	princípio	tem	como	finalidade	a	Administração	Pública	Direta	fiscalizar	
a	Administração	Pública	Indireta,	se	sua	conduta	está	de	acordo	com	o	que	está	
fixado	em	lei.	Ou	seja,	podemos	dizer	que	o	princípio	do	controle	administrativo	
ou	 tutela,	fiscaliza	 se	o	princípio	da	especialidade	é	posto	em	prática.	 Segundo	
Moraes	(2005,	p.	118):
Trata-se	 de	 corolário	 ao	 princípio	 da	 especialidade,	 uma	 vez	 que	
surgiu	 da	 necessidade	 de	 assegurar	 que	 os	 entes	 da	Administração	
Pública	 indireta	 respeitem	estritamente	as	finalidades	e	os	objetivos	
determinados	 em	 lei	 para	 suas	 atuações.	 Dessa	 forma,	 caberá	 à	
Administração	Pública	direta,	na	forma	e	limites	previamente	fixados	
em	 lei,	 a	 fiscalização	 das	 atividades	 dos	 entes	 da	 Administração	
Pública	 indireta,	 com	o	objetivo	de	garantir	o	cumprimento	de	suas	
finalidades	institucionais.	
Apesar	de	a	Administração	Direta	impor	as	leis	que	devem	ser	obedecidas,	
a	Administração	Indireta	tem	certa	autonomia	e	a	Administração	Direta	só	poderá	
fiscalizar	por	meio	legal.	“[...]	em	virtude	da	independência	e	autonomia	existentes	
nas	 entidades	 da	Administração	 Pública	 indireta	 e	 definida	 em	 lei,	 igualmente	
somente	por	meio	de	previsão	legal	haverá	a	possibilidade	de	controle	por	parte	
da	Administração	direta.”	(MORAES,	2005,	p.	118).
3.5 PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA
O	princípio	da	autotutela	administrativa	concede	à	Administração	Pública	
o	direito	de	anular	 seus	próprios	atos	 caso	 julgar	 ilegal	ou	contra	os	princípios	
pelos	quais	deve	zelar.	Moraes	(2005,	p.	118-119)	explica:
A	Administração	Pública	tem	dever	de	zelar	pela	legalidade,	moralidade	
e	 eficiência	 de	 seus	 atos,	 condutas	 e	 decisões,	 bem	 como	 por	 sua	
adequação	ao	interesse	público,	e	pode	anulá-los	se	considerá-los	ilegais	
ou	imorais	e	revogá-los	caso	entenda	que	os	mesmos	são	inoportunos	
e	inconvenientes,	independentemente	da	atuação	do	Poder	Judiciário.	
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
69
3.6 PRINCÍPIO DA HIERARQUIA
O	princípio	da	hierarquia	presume	que	deverá	existir	hierarquia	entre	os	
órgãos	públicos	para	que	 exista	 a	devida	 coordenação	do	 chefe	 em	 relação	aos	
seus	 subordinados	 nas	 atividades	 executadas.	Conforme	Moraes	 (2005,	 p.	 119):	
“A	 estruturação	 da	 Administração	 Pública	 cria	 uma	 relação	 de	 coordenação	
e	 subordinação	 entre	 os	 vários	 órgãos	 administrativos,	 o	 poder	 hierárquico	
caracteriza-se	pela	autoridade	do	chefe	sobre	seus	subordinados	no	exercício	de	
suas	funções	estabelecidas	em	lei.”
Este	princípio	incide	sob	as	funções	administrativas,	não	cabe	às	funções	
legislativas,	judiciárias	e	do	Ministério	Público,	pois	estes	têm	autonomia	funcional.	
Conforme	Moraes	 (2005,	p.	119):	 “O	princípio	da	hierarquia	 tem	 incidência	nas	
funções	administrativas,	e	não	se	aplica	nas	funções	legislativas,	judiciárias	e	do	
Ministério	Público,	nas	quais	a	Constituição	Federal	consagrou	expressamente	o	
princípio	da	autonomia	funcional.”.	
De	acordo	com	Moraes	(2005),	algumas	atividades	do	princípio	da	hierarquia	
são:	 unidade	 de	 direcionamento	 das	 funções	 administrativas;	 possibilidade	
de	 revisão	 dos	 atos	 dos	 subordinados;	 possibilidade	 de	 delegaçãoe	 avocação	
de	atribuições;	dever	de	vigilância	para	 com	os	 subordinados;	possibilidade	de	
delegação	e	avocação	de	atribuições;	dever	de	vigilância	para	com	os	subordinados;	
dever	de	obediência	dos	subordinados;	existência	de	mecanismos	de	resolução	de	
conflitos	de	atribuições.
3.7 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO
O	princípio	da	motivação	defende	a	ideia	de	que	todo	ato	administrativo	
deverá	ter	uma	causa,	de	preferência	prevista	em	lei,	conforme	Meirelles	(2011,	p.	
103):	“A	motivação,	portanto,	deve	apontar	a	causa	e	os	elementos	determinantes	
da	prática	do	ato	administrativo,	bem	como	o	dispositivo	legal	em	que	se	funda”.
Pela	motivação,	 segundo	Meirelles	 (2011	 p.	 103):	 “[...]	 o	 administrador	
público	 justifica	 sua	 ação	 administrativa,	 indicando	 os	 fatos	 (pressupostos	 de	
fato)	 que	 ensejam	 o	 ato	 e	 os	 preceitos	 jurídicos	 (pressupostos	 de	 direito)	 que	
autorizam	sua	prática”.	
3.8 PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO
O	 princípio	 da	 continuidade	 do	 serviço	 público	 se	 refere	 aos	 serviços	
essenciais	que	não	podem	ser	suspensos,	como	por	exemplo,	na	área	da	saúde.	
Conforme	 Moraes	 (2005,	 p.	 121):	 “A	 atividade	 da	 Administração	 Pública	 é	
ininterrupta,	 e	 não	 se	 admite	 paralisação	 nos	 serviços	 públicos	 básicos,	 cujas	
funções	são	essenciais	ou	necessárias	a	toda	coletividade,	como	por	exemplo,	os	
serviços	de	saúde,	justiça,	segurança	pública,	transportes,	entre	outros”.
70
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
4 DIREITO ADMINISTRATIVO
O	 Direito	 Administrativo	 surgiu	 da	 necessidade	 de	 leis	 para	 o	
funcionamento	da	Administração	Pública.	Conforme	Meirelles	(2011,	p.	38,	grifo	
do	 autor):	 “A	 escola francesa,	 capitaneada	 por	 Ducrocq,	 Batbie	 e	 Gianquinto,	
sustenta	que	o	Direito	Administrativo	se	detém	no	estudo	do	sistema	de	leis	que	
regem	a	Administração	Pública.”	
O	 conceito	 de	 Direito	 Administrativo	 varia	 muito	 de	 país	 para	 país.	
“A	diversidade	das	 definições	 está	 a	 indicar	 o	 desencontro	 doutrinário	 sobre	 o	
conceito	de	Direito	Administrativo,	variando	o	entendimento	consoante	a	escola	e	
o	critério	adotado	pelos	autores	que	procuram	caracterizar	seu	objeto	e	demarcar	
sua	área	de	atuação”.	(MEIRELLES,	2011,	p.	39). 
Para	 Meirelles	 (2011,	 p.	 39)	 o	 conceito	 de	 Direito	 Administrativo	 no	
Brasil	não	tem	coerência	com	os	conceitos	estrangeiros:	“A	doutrina	estrangeira	
não	nos	parece	habilitada	a	fornecer	o	exato	conceito	do	Direito	Administrativo	
Brasileiro	[...].”	
O	 Direito	 Administrativo	 Brasileiro,	 “para nós, sintetiza-se no conjunto 
harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas 
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.”	
(MEIRELLES,	2011,	p.	40,	grifo	do	autor).	
Meirelles	 (2011,	 p.	 40,	 grifo	 do	 autor)	 explica	 individualmente	 cada	
elemento	do	conceito	do	Direito	Administrativo	Brasileiro:
Conjunto harmônico de princípios jurídicos...	significa	que	a	sistematização	
de	normas	doutrinárias	de	Direito.	[...]	que regem os órgãos, os agentes...	
indica	 que	 ordena	 a	 estrutura	 e	 o	 pessoal	 do	 serviço	 público;	 e	 as 
atividades públicas...isto	é,	a	seriação	de	atos	da	Administração	Pública,	
praticados	 nessa	 qualidade,	 e	 não	 quando	 atua,	 excepcionalmente,	
em	 condições	 de	 igualdade	 com	 o	 particular,	 sujeito	 às	 normas	 do	
Direito	Privado;	tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins 
desejados pelo Estado. Aí	estão	a	caracterização	e	a	delimitação	do	objeto	
do	Direito	Administrativo.	Os	três	primeiros	termos	–	concreta, direta e 
imediatamente – afastam	a	ingerência	desse	ramo	do	Direito	na	atividade	
estatal	abstrata	que	é	a	 legislativa,	na	atividade	 indireta	que	é	a	 judicial,	
e	na	atividade	mediata	que	é	a	ação social	do	Estado.	[...]	–	fins desejados 
pelo Estado	–	estão	a	indicar	que	ao	Direito	Administrativo	não	compete	
dizer	quais	são	os	fins	do	Estado.
De	forma	objetiva,	podemos	afirmar	que	“O	Direito	Administrativo	apenas	
passa	a	disciplinar	as	atividades	e	os	órgãos	estatais	ou	a	eles	assemelhados,	para	
o	eficiente	funcionamento	da	Administração	Pública.”	(MEIRELLES,	2011,	p.	40).
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
71
No fim desta unidade, a leitura complementar irá abordar as fontes do Direito 
Administrativo.
5 PROCESSO LEGISLATIVO BRASILEIRO
Um	dos	princípios	mais	relevantes	na	Administração	Pública,	senão	o	mais	
relevante	é	o	princípio	da	 legalidade,	ou	seja,	a	Administração	Pública	 só	pode	
fazer	o	que	está	expresso	em	lei.	Logo,	não	se	pode	falar	em	Administração	Pública	
sem	falar	em	lei.	A	Administração	Pública	é	dependente	das	leis.	Por	esse	motivo,	
é	importante	conhecer	um	pouco	sobre	o	processo	legislativo.
Conforme	Moraes	 apud	Cantergi	 (2007,	 p.	 8),	 o	processo	 legislativo	 sob	
a	ótica	 jurídica	é:	“[...]	o	conjunto	coordenado	de	disposições	que	disciplinam	o	
procedimento	a	ser	obedecido	pelos	órgãos	competentes	na	produção	das	 leis	e	
atos	normativos	que	derivam	diretamente	da	própria	constituição.”
Silva	 apud	Cantergi	 (2007,	p.	 8)	destaca	que:	 “[...]	 processo	 legislativo	 é	
o	conjunto	de	atos	(iniciativa,	emenda,	votação,	sanção)	realizados	pelos	órgãos	
legislativos	 e	 órgãos	 cooperadores	 para	 o	 fim	 de	 promulgar	 leis.”	 Com	 base	
nisso,	entendemos	que	o	processo	legislativo	nada	mais	é	do	que	as	etapas	para	
elaboração	das	leis.
A	 própria	 Constituição	 Federal,	 no	 artigo	 59	 estabelece	 o	 processo	
legislativo	(2005,	p.	26):	
Art. 59.	O	processo	legislativo	compreende	a	elaboração	de:
I	–	emendas	à	Constituição;
II	–	leis	complementares;
III	–	leis	ordinárias;
IV	–	leis	delegadas;
V	–	medidas	provisórias;
VI	–	decretos	legislativos;
VII	–	resoluções.
“De	acordo	com	a	organização	política	do	Estado,	é	possível	vislumbrar	
quatro	 modalidades	 distintas	 de	 processo	 legislativo:	 autocrático,	 direto,	
representativo	e	semidireto.”	(CANTERGI,	2007,	p.	8).
O	processo	legislativo	é	autocrático	quando	compete	ao	próprio	governo	
elaborar	 as	 leis,	 sem	 participação	 de	 órgãos	 legislativos	 ou	 cidadãos;	 é	 direto	
quando	a	lei	é	discutida,	votada	e	promulgada	pelo	povo;	é	representativo	quando	
NOTA
72
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
existe	um	órgão	específico	com	a	função	de	produzir	normativas,	o	povo	escolhe	
seus	 representantes	 e	 lhe	 atribui	 essa	 tarefa;	 e	 é	 semidireto	quando	a	 formação	
da	lei	depende	de	acordo	entre	vontades	do	órgão	legislativo	representante	dos	
cidadãos	e	entre	a	vontade	do	povo.	(CANTERGI,	2007).
Com	relação	ao	processo	legislativo	semidireto,	Cantergi	(2007,	p.	9)	afirma	
que:	“[...]	os	projetos	de	leis	elaborados	pelos	representantes	populares	somente	
adquirem	validade	e	eficácia	se	ratificados	pelos	cidadãos,	os	quais	se	manifestam	
por	meio	do	exercício	do	referendo.”
No	caso	do	Brasil,	geralmente	utiliza-se	o	sistema	representativo,	entretanto,	
não	é	vedado	o	uso	de	referendo	para	garantir	a	aplicabilidade	de	lei	a	ser	editada.	
(CANTERGI,	2007).
Mas	 afinal,	 quem	 elabora	 as	 leis?	 Segundo	 Brancato	 (2009,	 p.	 30):	 “A	
competência	constitucional	para	elaboração	de	 leis	é	do	Poder	Legislativo,	mas	o	
Poder	Executivo	também	colabora	na	sua	feitura,	por	meio	da	sanção	e	da	publicação.”
O	processo	legislativo	inclui	as	seguintes	etapas:	“[...]	iniciativa,	tramitação,	
votação,	sanção/veto,	promulgação	e	publicação.”	(OCB,	2011,	p.	20). 
	A	iniciativa	é	a	apresentação	do	projeto	ou	proposta	de	lei.	A	tramitação	
e	votação	é	a	etapa	em	que	os	deputados,	senadores	ou	vereadores	(dependendo	
da	esfera	em	que	está	sendo	proposta	a	lei)	irão	analisar	o	projeto	e	votar.	Quanto	
à	 sanção	 ou	 veto,	 se	 o	 projeto	 for	 aprovado	 dizemos	 que	 houve	 sanção,	 caso	
contrário,	houve	veto,	ou	seja,	recuso	aoprojeto	de	lei.	
Conforme	Filho	 (2010,	p.	 223),	 a	 sanção	“[...]	 é	que	 transforma	o	projeto	
aprovado	pelo	Legislativo	em	lei.”	
A	aprovação	das	proposições	legislativas	também	depende	do	quórum,	a	
“Regra	geral	[...]	é	de	maioria	simples,	contudo,	existem	proposições	que	necessitam	
de	uma	maioria	qualificada	[...].”	(OCB,	2011,	p.	31).	Observe	o	quadro	a	seguir:
QUADRO 3 - QUÓRUM DE APROVAÇÃO
Proposição Quórum
Projeto de Lei Ordinária
Maioria	Simples
Maioria	 (metade	 +	 1)	 dos	
presentes	na	sessão.
Medida Provisória
Projeto de Decreto Legislativo
Projeto de Lei Complementar Maioria	Absoluta
Maior ia 	 (metade 	 + 	 1 )	
dos 	 membros 	 da	 Casa	
Parlamentar.
Proposta de Emenda à Constituição Maioria	Qualificada
3/5	 dos	membros	 da	Casa	
Parlamentar.
FONTE: OCB - Organização das Cooperativas Brasileiras (2011, p. 31)
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
73
Quanto	à	promulgação,	Filho	(2010,	p.	229)	afirma	que	“por	força	do	art.	
66,	§	7º,	da	Constituição,	o	Presidente	deverá	promulgar	o	ato,	dentro	do	prazo	de	
quarenta	e	oito	horas	decorridas	da	sanção,	expressa	ou	tácita,	ou	da	comunicação	
da	rejeição	do	veto.”	Ou	seja,	a	promulgação	nada	mais	é	do	que	a	determinação	
da	sanção	ou	veto	do	projeto	de	lei.	
A	última	etapa	é	a	publicação	que	é	a	comunicação	da	existência	da	lei,	
pode-se	 dizer	 que	 é	 a	 comunicação	 da	 promulgação.	 Não	 se	 pode	 confundir	
promulgação	com	publicação.	Promulgação	determina	se	aprova	ou	não	o	projeto	
de	lei,	já	a	publicação	comunica/informa	a	existência	da	lei	que	entra	em	vigor.	
Para	 Filho	 (2010,	 p.	 230),	 “promulgação	 e	 publicação	 são	 atos	 juridicamente	
distintos.	 Aquela	 atesta,	 autentica	 a	 existência	 de	 um	 ato	 normativo	 válido,	
executável	e	obrigatório.	Esta	“comunica”	essa	existência	aos	sujeitos	a	que	esse	
ato	normativo	 se	dirige.	Esta	 é	notícia	daquela.	E	a	notícia	de	um	 fato	não	 se	
confunde	com	o	fato”.
5.1 ESPÉCIES NORMATIVAS
O	 processo	 legislativo	 culmina	 na	 elaboração	 das	 espécies	 normativas	
elencadas	no	art.	59	da	Constituição:	emendas	à	Constituição;	leis	complementares,	
leis	 ordinárias,	 leis	 delegadas,	 medidas	 provisórias,	 decretos	 legislativos	 e	
resoluções.
 
As	emendas	modificam	a	Constituição	Federal.	É	importante	entender	que:	
Não	 podem	 ser	 emendadas	 as	 denominadas	 cláusulas	 pétreas	 (CF,	
art.	 60,	 §	 4º)	 que	 se	 referem	 à	 forma	 federativa	 de	 Estado,	 ao	 voto	
direto,	 secreto,	 universal	 e	 periódico,	 à	 separação	dos	Poderes,	 e	 aos	
direitos	 e	 garantias	 individuais.	 Existem	 ainda	 cláusulas	 pétreas	 que	
são	 implícitas,	como	o	próprio	processo	de	alteração	da	Constituição.	
Ademais,	 a	 Constituição	 não	 poderá	 ser	 emendada	 na	 vigência	 de	
intervenção	federal,	do	estado	de	defesa	ou	de	estado	de	sítio.	(OCB	-	
ORGANIZAÇÃO	DAS	COOPERATIVAS	BRASILEIRAS,	2011,	p.	60).	
As	 leis	 complementares regulamentam	normas	constitucionais.	Segundo	
Lenza	 (2011,	 p.	 531,	 grifo	 do	 autor):	 “As	 hipóteses	 de	 regulamentação	 da	
Constituição	 por	 meio	 de	 lei complementar	 estão	 taxativamente	 previstas	 no	
Texto	Maior.	Sempre	que	o	constituinte	originário	quiser	que	determinada	matéria	
seja	regulamentada	por	lei	complementar,	expressamente,	assim	o	requererá.”
Tudo	 o	 que	 não	 for	 regulamentado	 por	 lei	 complementar,	 decreto	
legislativo	 e	 resoluções	 será	 regulamentado	 por	 lei	 ordinária.	 (LENZA,	 2011).	
Conforme	a	OCB	–	Organização	das	Cooperativas	Brasileiras	(2011,	p.	39):	“O	texto	
constitucional	se	refere	à	lei	ordinária	apenas	como	lei,	sem	a	utilização	do	adjetivo	
“ordinária”,	visto	que	este	está	implícito.	Mas	quando	quer	diferenciá-la	de	outra	
espécie	normativa,	normalmente	traz	a	expressão	“lei	ordinária”.
74
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A	lei	delegada	é	quando	o	Poder	Legislativo	delega	poder	ao	Executivo	
para	editar	 regras	 jurídicas.	 (FILHO,	2010).	De	acordo	com	Lenza	 (2011,	p.	534,	
grifo	 do	 autor):	 “[...]	 o	 Legislativo	 pode	 delegar	 o	 poder	 de	 elaborar	 as	 regras	
tanto	 internamente,	 qual	 seja,	 para	 as	Comissões temáticas,	 [...]	 como	 também	
externamente,	para	outro	Poder,	[...]	tendo-se	como	bom	exemplo	a	lei delegada.”.	
“Assim,	o	Legislativo	brasileiro	está	habilitado	a	delegar	o	poder	de	editar	
regras	jurídicas	novas	ao	Poder	Executivo,	pelo	seu	chefe	–	delegação	propriamente	
dita	(art.	68).”	(FILHO,	2010,	p.	230).
Com	relação	às	medidas	provisórias:
[...]	são	espécies	normativas	que	possuem	força	de	lei	e	são	editadas,	
pelo	Presidente	da	República,	em	situações	de	urgência	e	relevância.	
Estas	devem	ser	submetidas	à	apreciação	do	Congresso	Nacional	tão	
logo	 sejam	 publicadas	 no	 Diário	 Oficial	 (CF,	 art.	 62).	 Em	 regra,	 os	
requisitos	de	relevância	e	urgência	devem	ser	analisados	primeiramente	
pelo	Presidente	da	República	 (juízo	discricionário)	e	posteriormente	
pelo	 Congresso	 Nacional.	 Excepcionalmente,	 o	 Poder	 Judiciário	
poderá	 fazer	 um	 controle	 de	 constitucionalidade	 dos	 pressupostos	
constitucionais,	 quando	 houver	 desvio	 de	 finalidade	 ou	 abuso	 do	
poder	 de	 legislar.	 (OCB	 –	 ORGANIZAÇÃO	 DAS	 COOPERATIVAS	
BRASILEIRAS,	2011,	p.	54).
Segundo	Lenza	(2011,	p.	550):	“O	decreto	legislativo	[...]	é	o	instrumento	
normativo	 por	 meio	 do	 qual	 serão	 materializadas	 as	 competências exclusivas 
do Congresso Nacional	[...].”	Por	exemplo,	o	Congresso	aprova	tratados	ou	atos	
internacionais	através	da	edição	do	decreto	legislativo.
Convém	destacar	que	os	decretos	legislativos	não	precisam	ser	sancionados	
ou	 vetados	 pelo	 Presidente	 da	 República,	 porque	 versam	 sobre	 matéria	 de	
competência	do	Congresso.	(LENZA,	2011).
Conforme	Moraes	(2008,	p.	694):	
Resolução	é	ato	do	Congresso	Nacional	ou	de	qualquer	de	suas	casas,	
tomado	 por	 procedimento	 diferente	 do	 previsto	 para	 a	 elaboração	
das	 leis,	 destinado	 a	 regular	 matéria	 de	 competência	 do	 Congresso	
Nacional	ou	de	competência	privativa	do	Senado	Federal	ou	da	Câmara	
dos	Deputados,	mas	em	regra	com	efeitos	internos;	excepcionalmente,	
porém,	 também	 prevê	 a	 constituição	 resolução	 com	 efeitos	 externos,	
como	 a	 que	 dispõe	 sobre	 a	 delegação	 legislativa.	 [...]	 [A	 resolução]	
disporá	 sobre	 a	 regulação	 de	 determinadas	matérias	 pelo	 Congresso	
Nacional,	não	incluídas	no	campo	de	incidência	dos	decretos	legislativos	
[...]	e	da	lei,	além	das	matérias	privativas	da	Câmara	dos	Deputados	[...]	
e	do	Senado	Federal	[...].
TÓPICO 3 | O QUE REGE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
75
LEITURA COMPLEMENTAR
FONTES	DO	DIREITO	ADMINISTRATIVO
O	Direito	Administrativo	abebera-se,	para	sua	formação,	em	quatro	fontes	
principais,	a	saber:	a	lei,	a	doutrina,	a	jurisprudência e os costumes.
A	 lei,	 em	 sentido	 amplo,	 é	 a	 fonte	 primária	 do	 Direito	Administrativo,	
abrangendo	esta	expressão	desde	a	Constituição	até	os	regulamentos	executivos.	E	
compreende-se	que	assim	seja,	porque	tais	atos,	impondo	o	seu	poder	normativo	
aos	 indivíduos	 e	 ao	 próprio	 Estado,	 estabelecem	 relações	 de	 administração	 de	
interesse	direito	e	imediato	do	Direito	Administrativo.
A	doutrina,	formando	o	sistema	teórico	de	princípios	aplicáveis	ao	Direito	
Positivo,	é	elemento	construtivo	da	Ciência	Jurídica	à	qual	pertence	a	disciplina	
em	causa.	A	doutrina	 é	que	distingue	 as	 regras	que	 convêm	ao	Direito	Público	
e	ao	Direito	Privado,	e	mais	particularmente	a	cada	um	dos	sub-ramos	do	saber	
jurídico.	Influi	ela	não	só	na	elaboração	da	lei	como	nas	decisões	contenciosas	e	não	
contenciosas,	ordenando,	assim,	o	próprio	Direito	Administrativo.
A	 jurisprudência,	 traduzindo	 a	 reiteração	 dos	 julgamentos	 num	 mesmo	
sentido,	influencia	poderosamente	a	construção	do	direito,	e	especialmente	a	do	
Direito	Administrativo,	que	se	ressente	de	sistematização	doutrináriae	de	condição	
legal.	A	jurisprudência	tem	um	caráter	mais	prático,	mais	objetivo,	que	a	doutrina	
e	a	lei,	mas	nem	por	isso	se	aparta	de	princípios	teóricos	que,	por	sua	persistência	
nos	julgados,	acabam	por	penetrar	e	integrar	a	própria	Ciência	Jurídica.
Outra	 característica	 da	 jurisprudência	 é	 o	 seu	 nacionalismo.	 Enquanto	
a	 doutrina	 tende	 a	universalizar-se,	 a	 jurisprudência	 tende	 a	nacionalizar-se,	 pela	
contínua	 adaptação	 da	 lei	 e	 dos	 princípios	 teóricos	 ao	 caso	 concreto.	 Sendo	 o	
Direito	Administrativo	menos	geral	que	os	demais	ramos	jurídicos,	preocupa-se	
diretamente	 com	 a	Administração	 de	 cada	 Estado,	 e	 por	 isso	mesmo	 encontra,	
muitas	 vezes,	 mais	 afinidade	 com	 a	 jurisprudência	 pátria	 que	 com	 a	 doutrina	
estrangeira.	A	 jurisprudência,	 entretanto,	não	obriga	quer	 a	Administração,	quer	
o	 Judiciário,	 porque	 não	 vigora	 entre	 nós	 o	 princípio	 norte-americano	 do	 stare 
decises,	segundo	o	qual	a	decisão	judicial	superior	vincula	as	instâncias	inferiores,	
para	os	casos	idênticos.
Para	entender	melhor	as	resoluções	veja	um	exemplo	prático:	
[...]	 o	 Congresso	 Nacional	 delegará	 competência	 ao	 Presidente	 da	
República	para	 elaborar	 a	 lei delegada	 por	meio	de	 resolução;	 [...]	 o	
Senado	Federal,	por	meio	de	resolução,	fixará	as	alíquotas máximas no 
imposto	sobre	transmissão	causa mortis	e	doação,	de	quaisquer	bens	ou	
direitos,	a	ser	instituído	pelos	estados	e	pelo	DF.	(LENZA,	2011,	p.	560).
76
UNIDADE 1 | ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O	costume	tem	perdido	muito	de	sua	importância	na	construção	do	Direito,	
desde	a	Lei da Boa Razão	(1769),	que	desautorizou	seu	acolhimento	quando contrário 
à lei,	até	a	promulgação	do	código	Civil	de	1916,	que	declarou	revogados	os	“usos	e	
costumes	concernentes	às	matérias	de	Direito	Civil”	por	ele	reguladas	(art.	1.807).	
Agora,	foi	praticamente	afastado	com	a	revogação,	feita	pelo	art.	2.045	do	CC/2002,	
da	Parte	Primeira	do	Código	Comercial,	na	qual	constavam	os	arts.	130	e	133,	que	
o	admitia	expressamente	desde	que	secundum legem.
No	Direito	Administrativo	Brasileiro	 o	 costume	 exerce	 ainda	 influência,	
em	razão	da	deficiência	da	 legislação.	A	prática	administrativa	vem	suprindo	o	
texto	escrito,	e,	sedimentada	na	consciência	dos	administradores	e	administrados,	
a	praxe	burocrática	passa	a	suprir	a	 lei,	ou	atua	como	elemento	 informativo	da	
doutrina.
FONTE: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 2011. 
77
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico vimos que:
•	 A	Administração	Pública	deve	ser	dirigida	baseada	em	alguns	princípios	legais	
para	que	seja	ética	e	transparente.
•	 Os	princípios	da	Administração	Pública	são:	princípio	da	legalidade;	princípio	
da	 impessoalidade;	 princípio	 da	 moralidade;	 princípio	 da	 publicidade	 e	
princípio	da	eficiência.
•	 A	 Constituição	 Federal	 ou	 a	 Carta	 Magna	 traz	 outros	 princípios	 além	 dos	
constitucionais,	os	princípios	reconhecidos	da	Administração	Pública.	São	eles:	
supremacia	do	interesse	público,	presunção	de	legitimidade	ou	de	veracidade;	
especialidade,	 controle	 administrativo	 ou	 tutela,	 autotutela,	 hierarquia,	
continuidade	do	serviço	público	e	motivação.
•	 O	Direito	Administrativo	surgiu	da	necessidade	de	leis	para	o	funcionamento	
da	Administração	Pública.	
•	 O	conceito	de	Direito	Administrativo	varia	muito	de	país	para	país.
•	 O	 Direito	 Administrativo	 Brasileiro	 pode	 ser	 conceituado	 como	 o	 conjunto	
de	 princípios	 jurídicos	 que	 regem	 os	 elementos	 (órgão,	 agentes,	 atividades	
públicas)	que	executam	as	atividades	para	atingir	os	objetivos	do	Estado.
•	 O	processo	legislativo	é	composto	por	algumas	fases	até	que	um	projeto	de	lei	
se	 efetive.	 Basicamente	 são:	 iniciativa,	 tramitação	 e	 votação,	 sanção	 ou	 veto,	
promulgação	e	divulgação.
•	 As	espécies	normativas	são:	lei	ordinária,	lei	complementar,	medida	provisória,	
emenda	constitucional,	decreto	legislativo	e	resoluções.
78
1	Para	que	a	Administração	Pública	seja	executada	com	ética	e	transparência,	
deverá	 respeitar	 os	 _______________________________________.	 São	 eles:	
princípio	 da	 legalidade;	 princípio	 da	 ____________________;	 princípio	 da	
moralidade;	princípio	da	publicidade	e	princípio	da	eficiência.
Assinale	a	alternativa	que	contém	a	sequência	CORRETA:
a)	(			)	Princípios	Reconhecidos	da	Administração	Pública,	impessoalidade.
b)	(			)	Impessoalidade,	Princípios	Reconhecidos	da	Administração	Pública.
c)	 (			)	Impessoalidade,	Princípios	Constitucionais	da	Administração	Pública.
d)	(			)	Princípios	Constitucionais	da	Administração	Pública,	impessoalidade.
2	Os	princípios	reconhecidos	da	Administração	Pública	são:
a)	(			)	Princípio	 da	 legalidade;	 princípio	 da	 impessoalidade;	 princípio	 da	
moralidade;	princípio	da	publicidade;	princípio	da	eficiência	e	princípio	
da	razoabilidade.
b)	(			)	Princípio	da	supremacia	do	interesse	público,	princípio	da	presunção	de	
legitimidade	ou	de	veracidade,	princípio	da	especialidade,	princípio	do	
controle	administrativo	ou	tutela,	princípio	da	autotutela,	princípio	da	
hierarquia,	princípio	da	continuidade	do	serviço	público,	princípio	da	
motivação.
c)	(			)	Princípio	da	impessoalidade,	princípios	da	hierarquia.
d)	(			)	Princípio	da	moralidade;	princípio	da	publicidade;	princípio	da	eficiência	
e	princípio	da	motivação.
3	Assinale	V	para	verdadeiro	ou	F	para	falso:
(		)	O	conceito	de	Direito	Administrativo	é	o	mesmo	em	todos	os	países.
(				)	O		Direito	Administrativo	surgiu	da	necessidade	de	leis	para	o	funcionamento	
da	Administração	Pública.
(		)	O	Direito	Administrativo	Brasileiro	pode	ser	conceituado	como	o	conjunto	
de	princípios	jurídicos	que	regem	os	elementos	(órgão,	agentes,	atividades	
públicas)	que	executam	as	atividades	para	atingir	os	objetivos	do	Estado.
Assinale	a	alternativa	que	contém	a	sequência	CORRETA:
a)	(			)	V	–	F	-	F.
b)	(			)	V	–	F	-	V.
c)	(			)	F	–	V	-	V.
d)	(			)	F	–	V	-	F.
AUTOATIVIDADE