DESAPROPRIAÇÃO TRABALHO

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DESAPROPRIAÇÃO
INTRODUÇÃO
Podemos conceituar a desapropriação como sendo uma forma originária de aquisição da propriedade, em que acontece uma transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (CF. art. 182, § 4º, III), e de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por interesse social (CF, art. 184).
FUNDAMENTOS JURÍDICO -POLÍTICOS
A competência expropriatória está constitucionalmente reconhecida no art.
5º, XXIV, da Constituição Federal de 1988: “a lei estabelecerá o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante
justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição”.
O fundamento político do poder de suprimir compulsoriamente a propriedade
privada decorre, em primeiro lugar, do domínio eminente (dominium eminens) que
o Estado exerce sobre todos os bens situados em seu território.
Além disso, a competência expropriatória encontra respaldo, também, no supraprincípio
da supremacia do interesse público sobre o privado e na necessidade
de que todo imóvel atenda à função social da propriedade.
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR
A competência para criar leis sobre desapropriação é privativa da União (art.
22, II, da CF). Tal prerrogativa, entretanto, não se confunde com a competência para desapropriar, compreendida como a habilitação jurídica para declarar a utilidade pública, a necessidade pública ou o interesse social de determinado bem, atribuição esta a cargo da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Em regra, as agências reguladoras é que têm a competência para expedir os decretos expropriatórios referentes a bens necessários à expansão do serviço público objeto de sua atuação. Outra coisa é a competência para promover a desapropriação, que consiste em executar atos materiais e concretos de transformação de bem privado em público. União, Estados, Distrito Federal, Municípios, Territórios, autarquias, concessionárias e permissionárias de serviços públicos podem exercer referida atribuição.
Importante destacar, por fim, que a desapropriação pode beneficiar pessoas
privadas que realizam atividades de interesse público, como universidades privadas.
Porém, em nenhuma hipótese a expropriação pode ser promovida em favor de quem
atua exclusivamente na defesa de interesse privado.
BASE CONSTITUCIONAL
A Constituição Federal de 1988 contém diversos dispositivos que tratam do
tema desapropriação:
a) art. 5º, XXIV: define os três fundamentos ensejadores da desapropriação.
b) art. 22, II: fixa competência privativa da União para legislar sobre desapropriação.
c) art. 182, § 4º, III: permite que o Município promova desapropriação sancionatória urbanística.
d) art. 184: define a competência exclusiva da União para desapropriar por interesse social.
e) art. 184, § 5º: norma delimita a imunidade tributária de impostos.
f) art. 185: impede que a desapropriação para reforma agrária recaia sobre: a pequena e média propriedade rural, e a propriedade produtiva.
g) art. 243: prevê o confisco de glebas utilizadas para o plantio ilegal de plantas psicotrópicas.
NORMATIZAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL
Além da disciplina constitucional dispensada ao tema, diversas leis tratam do
regramento do instituto da desapropriação, sendo as mais importantes:
a) Decreto -Lei n. 3.365/41: embora discipline especificamente a desapropriação
por utilidade pública, o Decreto -Lei n. 3.365 é considerado lei geral de
desapropriações, contendo as normas mais importantes sobre o procedimento
expropriatório em nosso país;
b) Lei n. 4.132/62: define os casos de desapropriação por interesse social;
c) Lei n. 8.629/93: regulamenta os dispositivos constitucionais referentes à
reforma agrária;
d) Lei Complementar n. 76/93: disciplina o procedimento especial de rito
sumário da desapropriação para fins de reforma agrária;
e) Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade): o Estatuto da Cidade regulamenta
a desapropriação urbanística (art. 8º), de competência do Município, como
importante instrumento de política urbana;
f) Lei n. 10.406/2002 (Código Civil): o novo Código Civil possui diversos
dispositivos tratando do tema desapropriação, entre eles: 1) art. 519 (define um caso
de tresdestinação lícita ao permitir que o bem expropriado receba destinação
diversa daquela prevista inicialmente no decreto expropriatório); 2) art. 1.228, § 3º
(faz referência à desapropriação como forma de privação da propriedade); 3) art.
1.275 (inclui a desapropriação entre os institutos de perda da propriedade).
FORMA ORIGINÁRIA DE AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE
A característica mais importante da desapropriação reside no fato de ser uma forma originária de aquisição da propriedade, na medida em que a aquisição não está vinculada à situação jurídica anterior. Assim, o bem expropriado ingressa no domínio público livre de ônus e gravames que eventualmente o atinjam. Por isso, se o imóvel objeto da desapropriação, por exemplo, estava hipotecado, a hipoteca é automaticamente desconstituída no momento em que o bem ingressa no domínio público, sub -rogando -se o credor hipotecário no valor da indenização devida ao ex -proprietário.
INSTITUTOS AFINS
A desapropriação é um dos instrumentos de intervenção estatal na propriedade privada. Entretanto, suas características jurídicas diferenciam a desapropriação dos demais institutos pertencentes a essa categoria. É oportuno indicar as mais importantes distinções entre a desapropriação e outros institutos afins:
a) requisição: prevista no art. 5º, XXV, da CF, a requisição é um instrumento de uso transitório da propriedade privada ou de serviços pelo Estado, em situações de iminente perigo público, garantindo indenização posterior somente se houver prejuízo. Em razão disso, a requisição possui quatro diferenças fundamentais em relação à desapropriação:
1) quanto à durabilidade: a requisição é transitória; a desapropriação, definitiva;
2) quanto ao motivo: a requisição ocorre em situações de iminente perigo público; a desapropriação tem como fundamentos a necessidade pública, a utilidade pública e o interesse social;
3) quanto à natureza jurídica: a requisição é ato unilateral, discricionário e auto executável; a desapropriação é procedimento administrativo;
4) quanto ao objeto: a requisição pode recair sobre bens ou serviços; a desapropriação, somente sobre bens e outros direitos, nunca incidindo sobre serviços;
5) quanto ao status do bem: na requisição o bem permanece como propriedade
particular; na desapropriação, ingressa no domínio público;
6) quanto à indenização: na requisição a indenização é posterior e paga somente
se houver prejuízo; na desapropriação é prévia e devida sempre.
b) ocupação temporária: assim como ocorre com a requisição, a ocupação
temporária difere da desapropriação por ser transitória, ter natureza de ato administrativo
isolado e não envolver obrigatoriedade de indenização; ao passo que a
desapropriação é definitiva, tem natureza de procedimento administrativo e sempre
gera direito à indenização;
c) confisco: previsto no art. 243 da Constituição
Federal, o confisco é perda definitiva,
e sem qualquer indenização, dos bens utilizados
para o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas,
que serão especificamente destinados
ao assentamento de colonos, para o cultivo de
produtos alimentícios e medicamentosos.
Embora o referido dispositivo afirme que
os bens usados para essa finalidade “serão expropriados”,
não se trata de desapropriação.
Isso porque o pagamento de indenização é
elemento indispensável para caracterizaçãoda
desapropriação. A desapropriação sempre
indeniza; o confisco nunca indeniza.
d) desapropriação privada: o instituto
conhecido como “desapropriação privada”, prevista no art. 1.228, § 4º, do Código
Civil, não constitui verdadeira desapropriação na medida em que é promovida
judicialmente, atendendo a requisitos e objetivos bastante diferentes daqueles
próprios do procedimento expropriatório convencional. Na desapropriação privada
tampouco se faz necessário o enquadramento em um dos fundamentos constitucionais
(art. 5º, XXIV, da CF) ensejadores da desapropriação administrativa:
utilidade pública, necessidade pública ou interesse social.
FUNDAMENTOS NORMATIVOS DA DESAPROPRIAÇÃO
Conforme dito anteriormente, o art. 5º, XXIV, da CF prevê três fundamentos:
Necessidade pública
As hipóteses de necessidade pública envolvem situações de emergência, que
exigem a transferência urgente e imprescindível de bens de terceiros para o domínio
público, propiciando uso imediato pela Administração.
a) segurança nacional;
b) defesa do Estado; e
c) socorro público em caso de calamidade.
Utilidade pública
Os casos de desapropriação por utilidade
pública ocorrem quando a aquisição do
bem é conveniente e oportuna, mas não
imprescindível.
O art. 5º do Decreto -Lei n. 3.365/41 descreve as seguintes hipóteses de utilidade
pública para fins de desapropriação:
“a) a segurança nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
d) a salubridade pública;
e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter -lhes e realçar -lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens móveis de valor histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais”.
Interesse social
A desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem -estar social (art.
1º da Lei n. 4.132/62).
Tal modalidade expropriatória possui caráter eminentemente sancionatório, representando uma punição ao proprietário de imóvel que descumpre a função social da propriedade.
Assim, os casos de interesse social estão exclusivamente relacionados com bens imóveis.
São fundadas no interesse social as desapropriações para política urbana (art.
182, § 4º, III, da CF) e para reforma agrária (art. 184 da CF), sendo que a indenização não é paga em dinheiro, mas em títulos públicos.
OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO
Não há dúvida de que a desapropriação quase sempre é realizada sobre bens imóveis. Entretanto, a força expropriante do Estado pode recair sobre qualquer tipo de bem ou direito. É a conclusão que se extrai da norma contida no art. 2º do Decreto -Lei n. 3.365/41: “Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios”.
Na longa lista dos bens e direitos suscetíveis à desapropriação, merecem destaque:
a) bens imóveis: são indiscutivelmente os que, com mais frequência, se sujeitam à força expropriante. Exemplo: desapropriação de uma casa para instalação de asilo municipal;
b) móveis: não tão comum quanto a desapropriação imobiliária, a expropriação de bens móveis tem como exemplo a desapropriação de um quadro famoso a ser exposto em museu público;
c) semoventes: pode ocorrer, por exemplo, quando uma prefeitura municipal desapropria um conhecido touro para apresentá -lo como atração principal de uma festa de rodeio;
d) posse: ocorre quando a força expropriante recai sobre bem que está na posse de um indivíduo, sendo que o proprietário é desconhecido;
e) usufruto: nada impede que a desapropriação incida somente sobre alguns aspectos do direito de propriedade, por exemplo, a expropriação apenas dos direitos de usar e fruir da coisa. Fala -se, então, em desapropriação do usufruto;
f) domínio útil: igualmente ao que ocorre com o usufruto, inexiste impedimento a que a desapropriação atinja somente o domínio útil, e não a propriedade como um todo;
g) subsolo: bastante incomum na prática, a desapropriação pode atingir somente o subsolo do imóvel, sem abranger a propriedade da superfície. Sua utilidade consistiria em permitir, por exemplo, a construção de túneis sem a necessidade de indenizar os proprietários dos imóveis acima localizados;
h) espaço aéreo: igualmente rara, a desapropriação do espaço aéreo localizado acima de um imóvel serve para restringir o direito de construir prédios acima de uma determinada altura. Com as modernas legislações de zoneamento, tornou –se desnecessária essa modalidade expropriatória. Entretanto, o art. 2º, § 1º, do Decreto-
-Lei n. 3.365/41 prescreve: “A desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo só se tornará necessária, quando de sua utilização resultar prejuízo patrimonial do proprietário do solo”;
i) águas: as águas particulares, como no caso de pequenos córregos de curso restrito aos limites de uma única propriedade, podem ser desapropriadas pelo Poder
Público, por exemplo, para garantir o abastecimento da população em períodos de estiagem;
j) ações de determinada empresa: a desapropriação de parcela, ou até da integralidade, do capital social é uma forma de estatização de empresas privadas, visando transformá -las em empresas públicas e sociedades de economia mista, ou, então, se a expropriação recair sobre parte minoritária do capital votante, a medida promoverá a participação forçada do Estado na formação da vontade diretiva da empresa;
k) bens públicos: o art. 2º, § 2º, do Decreto -Lei n. 3.365/41 autoriza, dentro de condições estudadas a seguir, a desapropriação de bens pertencentes ao domínio público;
l) cadáveres: bastante curiosa, a desapropriação dos despojos humanos é mencionada pela doutrina como uma forma de viabilizar estudos da anatomia humana em faculdades públicas de medicina.
EXCEÇÕES À FORÇA EXPROPRIANTE
Como regra, todos os bens e direitos, públicos ou privados, estão sujeitos ao procedimento expropriatório. Entretanto, a doutrina identifica algumas exceções gerais à força expropriante, tais como:
a) dinheiro: enquanto meio de troca, a moeda corrente no país não pode ser desapropriada na medida em que é o instrumento de pagamento da indenização.
Nada impede, entretanto, que uma cédula rara, já sem função monetária, seja desapropriada;
b) direitos personalíssimos: os direitos e garantias fundamentais da pessoa reconhecidos pelo ordenamento jurídico, tais como o direito à vida, à liberdade e à honra, são insuscetíveis de desapropriação por constituírem res extra commercium;
c) pessoas: as pessoas físicas ou jurídicas não podem ser desapropriadas porque são sujeitos de direitos, e não objeto de direitos;
d) órgãos humanos: os órgãos humanos são res extra commercium, sendo insuscetíveis de desapropriação. Não há impedimento, entretanto, à desapropriaçãode órgãos e despojos humanos após o falecimento da pessoa;
e) bens móveis livremente encontrados no mercado: sob pena de violação do dever de licitar.
Além das referidas exceções gerais, que excluem definitivamente da força expropriante certos bens ou direitos, há casos de exceções específicas que impedem que determinada modalidade expropriatória alcance alguns objetos, como:
a) desapropriação para reforma agrária (art. 184 da CF): essa espécie expropriatória não pode recair sobre bens móveis, nem sobre imóveis urbanos, nem sobre imóveis rurais produtivos (art. 185 da CF). É vedado também desapropriar, para fins de reforma agrária, a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra (art. 185, I, da CF);
b) desapropriação para política urbana (art. 182, § 4º, III, da CF): a desapropriação para política urbana, de competência do Município, não pode incidir sobre bens móveis nem sobre imóveis rurais;
c) desapropriação de bens públicos (art.
2º, § 2º, do Decreto -Lei n. 3.365/41): a desapropriação de bens públicos é permitida pela Lei Geral de Desapropriações (Decreto -Lei n. 3.365/41) quando realizada de cima para baixo, isto é, por entes federativos “superiores” sobre os “inferiores”. Assim, é vedada tal desapropriação em relação a bens pertencentes a entidades federativas superiores. Exemplo: o Estado não pode desapropriar bens públicos federais, mas somente municipais. Outra importante vedação está no art. 2º, § 3º, do Decreto -Lei n. 3.365/41: “É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República”.
ESPÉCIES DE DESAPROPRIAÇÃO
A legislação brasileira contempla diversas modalidades de desapropriação, a seguir estudadas.
Desapropriação para reforma agrária (art. 184 da CF)
De competência exclusiva da União, a desapropriação para fins de reforma agrária tem natureza sancionatória, servindo de punição para o imóvel que desatender a função social da propriedade rural.
Nos termos do art. 2º, § 1º, do Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/64), a propriedade rural desempenha integralmente a sua função social quando possui simultaneamente os seguintes requisitos:
1) favorece o bem -estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;
2) mantém níveis satisfatórios de produtividade;
3) assegura a conservação dos recursos naturais;
4) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivem.
A indenização, na desapropriação para fins de reforma agrária, deve ser prévia e justa, mas não é paga em dinheiro, e sim em títulos da dívida agrária (TDAs), com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão. Entretanto, as benfeitorias úteis e necessárias, isto é, as construções no imóvel, serão indenizadas em dinheiro (art. 184, § 1º, da CF). Quanto às benfeitorias voluptuárias,seu valor deve integrar o TDA.
Convém lembrar também que são insuscetíveis à desapropriação para reforma agrária (art. 185 da CF):
a) pequena e média propriedades, desde que o dono não possua outra;
b) propriedade produtiva, nos termos de atos normativos expedidos pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra, fixando índices mínimos de aproveitamento do imóvel.
Procedimento da desapropriação rural
A Lei Complementar n. 76/93 disciplina o procedimento judicial, de rito sumário e contraditório especial, aplicável à desapropriação rural.
Desapropriação para política urbana (art. 182, § 4o, III, da CF): Prevista no art. 182, § 4º, III, da Constituição Federal, a desapropriação por interesse social para política urbana é de competência exclusiva dos municípios, tendo função sancionatória, uma vez que recai sobre imóveis urbanos que desatendem sua função social.
De acordo com o § 2º do art. 182 da Constituição Federal, a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.
Assim, a função social do imóvel urbano está vinculada ao cumprimento do plano diretor, lei municipal obrigatória, nos termos do art. 41 da Lei n. 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
A natureza sancionatória da desapropriação urbanística é revelada pelo fato de a indenização não ser em dinheiro
Desapropriação de bens públicos
O art. 2º, § 2º, do Decreto -Lei n. 3.365/41 prevê expressamente a possibilidade de as entidades federativas geograficamente maiores desapropriarem bens pertencentes às menores: “Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos
Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa”.
Desse modo, a União pode desapropriar bens públicos estaduais, distritais e municipais; e o Estados, bens públicos municipais.
Mas nunca se admite desapropriação promovida pelas entidades menores sobre as maiores. Assim, Estados não desapropriam bens federais, bem como Municípios e o Distrito Federal não podem desapropriar bens públicos de nenhuma natureza.
Por fim, cumpre destacar que o art. 2º, § 3º, do Decreto -Lei n. 3.365/41 estabelece que “é vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República”.
Desapropriação indireta
Prática imoral e amplamente vedada pela legislação brasileira, a desapropriação indireta é o esbulho possessório praticado pelo Estado, quando invade área privada sem contraditório ou pagamento de indenização.
Desapropriação por zona
De acordo com o art. 4º do Decreto –Lei n. 3.365/41, a desapropriação poderá abranger a área contígua necessária para futuras ampliações da obra e as zonas que se valorizarem extraordinariamente, em consequência da realização do serviço. Assim, desapropriação por zona é aquela que recai sobre área maior do que a necessária, a fim de absorver a futura valorização dos imóveis vizinhos em decorrência da obra realizada.
Desapropriação ordinária
É a desapropriação comum realizada por qualquer entidade federativa, com fundamento na necessidade pública ou utilidade pública. Suas normas gerais estão previstas no Decreto -Lei n. 3.365/41, e a indenização é sempre prévia, justa e em dinheiro.
Desapropriação confiscatória
O art. 243 da Constituição Federal determina que as glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. Embora o dispositivo constitucional afirme que as glebas “serão expropriadas”, não se trata propriamente de uma desapropriação, mas de uma modalidade de confisco ou perdimento de bens, uma vez que inexiste pagamento de indenização.
FASES DA DESAPROPRIAÇÃOO procedimento expropriatório divide -se em duas grandes etapas: fase declaratória e fase judicial.
1) Fase declaratória: é iniciada com a expedição do decreto expropriatório ou a publicação da lei expropriatória. Como regra, a desapropriação instaura -se com a expedição do decreto expropriatório pelo Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito (art. 6º do Decreto -Lei n. 3.365/41).
2) Fase executória: após manifestar o interesse no imóvel, por meio da expedição do decreto expropriatório, inicia -se a fase executória na qual o Poder Expropriante passa a tomar as medidas concretas para incorporação do bem no domínio público. É realizada uma primeira oferta pelo bem, que, uma vez aceita pelo particular expropriado, consuma a mudança de propriedade, denominando -se desapropriação amigável. Na hipótese de o expropriado não aceitar o valor oferecido, encerra -se a etapa administrativa da fase executória e terá início a fase judicial, com a propositura, pelo Poder Público, da ação de desapropriação.
AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO E IMISSÃO PROVISÓRIA
Não havendo acordo administrativo quanto ao valor da indenização ofertado pelo Expropriante, o impasse deve ser solucionado perante o Poder Judiciário. Para tanto, o Expropriante propõe a ação judicial de desapropriação.
O polo ativo da demanda será ocupado pela entidade pública que atuou como Poder
Expropriante, podendo ser a União, Estado, Distrito Federal, Território, Município, autarquia, fundação pública, agência reguladora, associação pública, empresa pública, sociedade de economia mista ou fundação governamental de direito privado. Admite -se também a propositura da ação de desapropriação por concessionários ou permissionários, desde que encarregados, pela lei ou por contrato, de promover a desapropriação.
O polo passivo da ação de desapropriação é ocupado pelo proprietário expropriado.
Além disso, é obrigatória a intervenção do Ministério Público como fiscal da lei (custos legis) em qualquer ação de desapropriação. Se o expropriante alegar urgência e depositar a quantia arbitrada em conformidade com o Código de Processo Civil, o juiz decretará a imissão provisória na posse. Portanto, os requisitos da imissão provisória são alegação de urgência e depósito da quantia arbitrada. A imissão provisória não pode ser indeferida pelo juiz se forem atendidos os requisitos legais.
RETROCESSÃO (ART. 519 DO CC) 
A tredestinação ocorre quando há a destinação de um bem expropriado a finalidade diversa da que se planejou inicialmente.
Será lícita quando o novo destino mantém o atendimento ao interesse público.
Será ilícita se a houver desvio de finalidade. Neste último caso, caberá retrocessão, ou seja, a devolução do bem ao domínio expropriado, para que reingresse ao patrimônio daquele de quem foi tirado.
Retrocessão é a reversão do procedimento expropriatório devolvendo -se o bem ao antigo dono, pelo preço atual, se não lhe for atribuída uma destinação pública.
No direito brasileiro atual, o instituto vem disciplinado no art. 519 do Código Civil, segundo o qual: “Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa”.
A grande controvérsia doutrinária sempre cercou a discussão sobre a natureza jurídica da retrocessão: se um direito real ou pessoal. Porém, segundo Celso Antônio, a corrente que defende a natureza real é majoritária nos tribunais superiores.
Importante destacar que o art. 519 do Código Civil afasta o direito de preempção
se o bem receber alguma destinação pública, ainda que diversa da inicialmente prevista. É o que se denomina tredestinação lícita, isto é, uma mudança de finalidade admitida pelo ordenamento jurídico.
INDENIZAÇÃO
De acordo com o estabelecido no art. 5º, XXIV, da Constituição Federal, a indenização expropriatória deve ser prévia, justa e, como regra, em dinheiro.
Afirmar que a indenização é prévia significa que deve ser paga antes da perda definitiva da propriedade.
Justa quer dizer que o valor da indenização deverá recompor integralmente a perda patrimonial experimentada pelo expropriado, abrangendo, se for o caso, o valor do terreno, das benfeitorias, do ponto, da freguesia e de todos os demais valores materiais e imateriais afetados pela desapropriação, como lucros cessantes, danos emergentes, honorários advocatícios e despesas processuais.
E, em regra, a indenização deve ser paga em dinheiro, com exceção das desapropriações para reforma agrária e política urbana, cujo caráter sancionatório determina o pagamento da indenização em títulos da dívida. Igualmente, a desapropriação confiscatória constitui exceção a essa regra na medida em que não implica o pagamento de indenização.
Além de correção monetária contada a partir do laudo de avaliação do bem, incidem também sobre o valor da indenização juros moratórios, devidos em função do atraso no pagamento da indenização, e juros compensatórios, se houver imissão provisória, incidentes desde a data da perda antecipada da posse.
O cálculo da quantia a ser indenizada deve levar em consideração aspectos como:
 a) o valor do bem Expropriado, incluindo-se aqui as benfeitorias que já existiam no imóvel antes do ato expropriatório;
 b) lucros cessantes e danos emergentes;
 c) juros compensatórios, merecendo destaque aqui as súmulas 164 e 618 do Supremo Tribunal Federal; e a nº 69, proferida pelo Superior Tribunal de Justiça; 
d) juros moratórios; 
e) honorários advocatícios; 
f) custas e despesas processuais;
g) correção monetária;
 h) despesas relativas ao desmonte e transporte de mecanismos instalados e em funcionamento (art. 25, parágrafo único do Decreto-lei nº 3.365/41).
DESISTÊNCIA DA DESAPROPRIAÇÃO
A desapropriação é iniciada com a expedição do decreto expropriatório, que é um ato administrativo discricionário, não havendo impedimento a que ocorra a revogação do decreto expropriatório. O mesmo pode ocorrer na hipótese rara de desapropriação inaugurada por meio de lei, caso em que a lei expropriatória sempre será passível de revogação.
Nesses casos, tem -se a chamada desistência da desapropriação, medida possível na hipótese de tornarem -se insubsistentes os motivos que deram ensejo ao início do procedimento expropriatório.
A Administração só pode desistir da desapropriação até o momento de incorporação do bem ao patrimônio público, isto é, até a data da tradição do bem móvel ou, no caso de bem imóvel, até o trânsito em julgado da sentença ou do título resultante do acordo.
Havendo prejuízo decorrente da desistência, o expropriado terá direito à indenização.
DIREITO DE EXTENSÃO
Na hipótese de a desapropriação recair sobre uma parte do imóvel tornando inaproveitável o remanescente, tem o proprietário o direito de pleitear a inclusão da área restante no total da indenização. Desse modo, a desapropriação parcial transforma -se em desapropriação da área total. O pedido de extensão deve ser formulado durante a fase administrativa ou judicial, não se admitindo sua formulação após a consumação da desapropriação.