Atos ADM

Prévia do material em texto

ATO ADMINISTRATIVO 
CONCEITO
PRERROGATIVAS OU ATRIBUTOS INERENTES AO ATO ADMINISTRATIVO
ELEMENTOS 
VÍCIOS NO ATO ADMINISTRATIVO
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
ESPÉCIES DE ATOS 
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
CONCEITO
O ato administrativo nada mais é do que a expressão da atuação pública. Esses atos que a administração pública pratica através de seus agentes é que serão objeto de nosso estudo. 
Conceito de ato administrativo de Marçal Justen Filho: toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que, agindo através das prerrogativas inerentes ao regime jurídico-administrativo, tem por fim imediato adquirir, modificar, extinguir ou declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. 
A administração vai praticar esses atos sob a égide do regime publicista, do regime jurídico-administrativo. 
Exemplo: Quando a administração pública celebra um contrato de empreitada com uma empresa que ganhou uma licitação para construir uma escola pública, ao invés de se submeter à lei civil de empreitada (que é o que acontece quando um particular contrata uma empresa para reformar a cozinha), existe uma outra lei que vai reger. 
“Ato administrativo, portanto, é espécie do gênero ato jurídico, regido pelo direito público, do qual se vale o Estado ou quem age em nome dele, para exprimir, unilateralmente, uma declaração de vontade, fundada na lei e voltada ao desempenho de funções administrativas na gestão do interesse coletivo” (Curso de Direito Administrativo, 15ª edição). 
PRERROGATIVAS OU ATRIBUTOS INERENTES AO ATO ADMINISTRATIVO
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE DOS ATOS 
É a famosa fé-pública. Quando um agente público pratica um ato administrativo, presume-se que o que diz respeito aos fatos narrados pelo agente, aquilo é verdade. É uma verdade relativa (que pode ser desconstituída pelo particular se ele provar o contrário). Presume-se que é verdadeiro tudo aquilo que o agente público fala (exemplo: presume-se que quando o agente de trânsito imputa uma multa a alguém, ele está dizendo a verdade). A Doutrina costuma separar a veracidade e a legitimidade. Maria Sylvia diz que a veracidade significa a verdade em relação aos fatos. Presume-se que o que o agente falou é verdade. A presunção de legitimidade quer dizer que se presume que o agente conhece a lei e está aplicando-a da forma correta. 
IMPERATIVIDADE
Significa que o ato administrativo submete o administrado à sua incidência. A sua aceitação é obrigatória. Não é uma recomendação. 
“É a qualidade de que dispõe o ato administrativo de impor obrigações ao administrado independentemente da aquiescência deste. Por este atributo, a Administração pode constituir o administrado unilateralmente em obrigações, ainda que sem o seu consentimento” (Curso de Direito Administrativo, 15ª edição). 
AUTO-EXECUTORIEDADE 
Na auto-executoriedade temos a possibilidade de a administração pública se valer de meios indiretos ou diretos de coerção para assegurar a prática do ato administrativo sem a necessidade de solicitação, de crivo do poder judiciário. 
A Doutrina a auto-executoriedade em exigibilidade e executoriedade. Quando a administração pública se vale de meios indiretos de coerção, estamos falando em exigibilidade (exemplo: vincular o licenciamento do veículo ao pagamento de multas). A executoriedade é o meio direto de coerção (exemplo: demolir uma obra irregular). 
“Executoriedade é a qualidade em face da qual a Administração Pública pode, por si, conferir imediata efetividade a seus atos administrativos. Por conta desse atributo, pode a Administração compelir materialmente o administrado, independentemente das vias judiciais, para o cumprimento da obrigação que previamente impôs (através da imperatividade) e exigiu (através da exigibilidade)” Curso de Direito Administrativo, 15ª edição). 
Quando a administração pública pode se valer da auto-executoriedade?
Quando a lei diz expressamente (exemplo: lei que trata de invasões de áreas públicas).
Situações de nítida urgência (exemplo: demolição de casas por conta da iminência de desabamento).
 
AUTOTUTELA
A autotutela é uma prerrogativa que confere ao Estado a possibilidade de desfazer seu próprio ato administrativo, seja porque é ele é ilegal (anulando esse ato), seja porque ele se torna inconveniente ou inoportuno, não mais necessário (revogando esse ato). Pode fazer isso independentemente de qualquer ajuizamento judicial, propositura de ação judicial.
Exemplo de Anulação do ato: Foro
Exemplo de Revogação do ato: revogação de autorização para ambulantes porque a utilização desse espaço pelos ambulantes se tornou inconveniente e inoportuno. 
A Súmula 473 do STF sacramenta a possibilidade de a administração pública atuar de acordo com a autotutela. 
Súmula 473 do STF: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque dêles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
ELEMENTOS 
SUJEITO (ou competência)
É o agente público que pratica o ato de acordo com as competências que lhe são atribuídas. 
A competência é elemento sempre vinculado. 
FORMA 
É o meio através do qual o ato administrativo é exteriorizado.
Exemplo: uma desapropriação tem que ser feita por meio de um decreto expropriatório. 
“Forma é o revestimento do ato administrativo. É o modo de existir do ato administrativo, de como ele se manifesta externamente. Pela forma se corporifica o ato. Em regra, a forma do ato é a escrita, mas se admite, excepcionalmente, ato administrativo oral (ordens dadas a um servidor), expressado por gestos ou mímica (agente de transito manualmente ordenando o trânsito em uma via), pictórico (placas de sinalização) e eletromecânico (semáforo) ” Curso de Direito Administrativo, 15ª edição).
MOTIVO
É o elemento do ato que especifica as razões pelas quais está se praticando o ato. É o elemento que enseja a prática do ato. 
A Doutrina subdivide o motivo em: motivo fático e motivo jurídico. O motivo fático, por exemplo, é a constatação de que um determinado órgão está precisando de servidores (a ausência de servidores). O motivo jurídico, por sua vez, seria a lei permitir que, havendo necessidade, a administração pública possa abrir um concurso. 
“Motivo é a razão ou circunstancia de fato ou de direito que autoriza ou determinada a prática do ato administrativo. Cuida-se da situação do mundo real geradora da atuação administrativa. A interdição de uma fábrica poluente, por exemplo, tem como motivo a ‘poluição’ (situação real); o embargo administrativo de uma construção irregular, tem como motivo ‘a construção irregular’ (situação real) ” Curso de Direito Administrativo, 15ª edição).
É importante não confundir motivo e motivação. É possível um ato ter motivo, mas não ter motivação. Isso acontece quando existe um motivo, mas ele não foi explicitado. 
“Outrossim, motivo não se confunde com motivação. O motivo é um fato, um dado real e objetivo que autoriza ou impõe a prática do ato. A motivação, que é princípio constitucional da Administração Pública, corresponde à exposição do motivo, à sua enunciação, revelação, antecedendo a própria deliberação do ato sob a forma de considerados” Curso de Direito Administrativo, 15ª edição). 
É nulo o ato administrativo sem motivo. 
“O motivo é necessário tanto nos atos discricionários, como nos atos vinculados. Nos primeiros, o motivo é discricionário, uma vez que o agente poderá escolher uma situação de fato para, à vista dela, expedir o ato administrativo; nos últimos, o motivo será vinculado” Curso de Direito Administrativo, 15ª edição).
OBJETO 
O objeto é o efeito jurídico imediato pretendido pelo ato. É o ato administrativo em si. 
Exemplo: Nomeação de um concurso público. A nomeação é o objeto do ato. 
“Objeto é aquilo sobre o que o ato dispõe. Não pode haver ato sem queexista algo a que ele esteja reportado” Curso de Direito Administrativo, 15ª edição). 
FINALIDADE 
É o resultado que se pretende alcançar com a prática do ato. A finalidade se bifurca em dois tipos de finalidade: finalidade geral (que será sempre a perseguição do interesse público) e uma finalidade específica (que vai variar a depender do ato administrativo).
A finalidade é elemento sempre vinculado. 
“Finalidade é o resultado ou o bem jurídico que a Administração Pública quer alcançar com a prática do ato. Vale dizer, é o resultado prático e final a que deve atingir o objeto do ato” Curso de Direito Administrativo, 15ª edição).
Exemplo: Demolição de casa irregular (objeto – demolição; finalidade – devolver o terreno ao ente público). 
No ato de embargo administrativo de obra irregular, temos o motivo, que é a irregularidade da obra; o objeto, que é o próprio embargo da obra e a finalidade, que é a segurança dos administrados contra os riscos de desabamento da obra. 
Elementos dos atos administrativos vinculados e discricionários
No ato administrativo vinculado todos os elementos (sujeito, forma, motivo, objeto e finalidade) estão especificados na lei. Não há margem de escolha para o agente público. 
No ato administrativo discricionário, os elementos motivo e/ou objeto serão discricionários. Nesse caso, há uma margem de escolha para o agente. Sujeito, forma e finalidade são sempre elementos vinculados. 
Mérito do ato administrativo (motivo e objeto)
Prof. Helly Lopes Meireles: “O mérito do ato administrativo consubstancia-se, portanto, na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar”.
Esse mérito é exclusivo da administração pública. O judiciário, via de regra, não pode interferir no mérito do ato administrativo. 
À luz do neoconstitucionalismo, o juiz passou a poder afastar o mérito em casos excepcionais. 
Aula do dia 09/04/2018
Vimos que no ato vinculado, todos os seus elementos estão previstos na lei (pouca margem ou nenhuma margem de escolha, pouca margem ou nenhuma discricionariedade ao administrador). No ato discricionário, o motivo e objeto, que formam o chamado mérito do ato administrativo, podem ser discricionários. 
Dito isso, é importante diferenciar a validade do ato administrativo da sua eficácia. Isso tem a ver com o assunto de Teoria Geral do Direito. O ato administrativo é considerado válido quando todos os seus elementos estiverem em conformidade com o ordenamento jurídico, ou seja, o ato administrativo é considerado válido se estiver de acordo com a lei. Se o ato administrativo é praticado de forma correta, dentro dos ditames legais, ele é considerado válido.
Se o ato administrativo não for praticado dentro dos ditames legais, se algum dos elementos for praticado violando a lei, teremos um vício no ato administrativo.
Diante de um vício, duas são as possibilidades a depender do elemento. A depender do elemento é possível que esse ato seja convalidado (consertado/ajustado) ou não. 
Se o ato não for convalidável (não for possível o ajuste/aproveitamento daquele ato administrativo), a consequência para esse ato administrativo é a nulidade. O ato administrativo será nulo e os seus efeitos retroagirão à origem da prática do ato, via de regra.
 
Como já relembramos o conceito de eficácia, temos que relembrar também o conceito de eficácia. A eficácia guarda relação com a produção de efeitos jurídicos e concretos pelo ato praticado, no nosso caso em especial, pelo ato administrativo. 
Quando pensamos em validade, pensamos se o ato foi praticado de acordo com a legislação. Um ato válido está apto a produzir efeitos. Esses efeitos, quando produzidos, viabilizam a concreção de efeitos jurídicos e também de efeitos materiais. 
Se o ato tiver um vício e não for possível convalidá-lo (quando não for possível consertar/ajustar/aproveitar os efeitos desse ato), esse ato será nulo. A Doutrina afirma de forma categórica que o ato nulo não produz efeitos jurídicos e, se produziu efeitos, esses efeitos foram materiais (o efeito concreto pode acontecer). Se o ato é nulo e assim for considerado, retroage do começo. 
Exemplo: Um ato administrativo reconhece que é devido o pagamento de uma gratificação a um servidor. Digamos que, posteriormente, depois de um ano que esse servidor vem recebendo esse dinheiro, fazendo-se uma revisão da concessão daquele benefício, percebe-se que o ato, na verdade, é ilegal. Aquela gratificação que foi concedida não cabe àquele servidor. O efeito jurídico é o merecimento daquele benefício e o efeito concreto é o depósito do dinheiro na conta em si. Se o ato for nulo, deve-se devolver o dinheiro, via de regra. 
Observação: Existem variações jurisprudenciais quanto a esse exemplo concreto. Se a pessoa que recebeu for de boa-fé, o STF tem entendido que essa pessoa não tem que devolver, ela apenas para de receber daquele momento em diante. Se for de má-fé, porém, deverá devolver o dinheiro porque o ato é inválido. Os efeitos jurídicos nunca foram produzidos, o que houve foram apenas meros efeitos materiais. 
A consequência da nulidade do ato administrativo, então, é a retroação de efeitos. 
É preciso relembrar a diferença entre o ato viciado (ilegal, que é passível de uma anulação) e o ato inoportuno (inconveniente). 
O ato inoportuno é aquele ato que a administração entende que não é mais oportuno manter a sua prática. O ato inoportuno é o ato que se tornou inconveniente, não mais atrativo (a administração perde interesse nesse ato). Esse ato é válido porque foi praticado de acordo com a lei. É o ato que é desfeito a depender do interesse público. A administração, então, vai cessar a prática desse ato.
A olhos nus parece a mesma coisa, mas, no caso do ato inoportuno, não temos uma anulação, temos uma revogação
 
Numa situação dessa, o ato é válido, não desrespeita a lei em momento algum, a administração simplesmente percebe a falta de conveniência e oportunidade. Há uma cessação de efeitos daquele momento para frente. Os efeitos produzidos até ali permanecerão intactos. Na revogação, o que acontece é uma cessação de efeitos a partir do momento da revogação para frente. 
Diferentemente do que acontece com a anulação. Na anulação o ato nasce viciado ou se tornou viciado em algum momento determinado e há uma retroação de efeitos até o momento do vício. Efeitos jurídicos que a Doutrina entende que jamais foram produzidos e efeitos concretos que serão desfeitos (salvo algumas situações jurisprudenciais). 
VÍCIOS NO ATO ADMINISTRATIVO
Vício de competência 
O vício de competência (relativo ao sujeito) pode acontecer e acontece com frequência. Se acontece um vício de competência, o ato praticado será ilegal. Por exemplo, um gerente administrativo pratica um ato cuja competência é privativa do governador. Essa ilegalidade que diz respeito ao vício de competência pode sofrer algumas variações. A Doutrina traz alguns tipos de vício de competência:
Usurpação de função: É quando um sujeito sem qualquer autorização legal ou sem qualquer delegação formal usurpa para si e pratica ato que é completamente estranho a sua competência legal de atribuições.
Nesse caso, o sujeito está praticando um ato que não tem nada a ver com a atribuição dele. 
Exemplo: Gerente administrativo (terceiro escalão) que assina e manda publicar um decreto expropriatório (que é ato privativo do chefe do executivo).
Excesso de poder: Também é um vício de competência. Nesse caso, o agente público está praticando um ato que está de acordo com suas atribuições, porém ele excede o limite da atribuição que lhe foi conferida. 
No que diz respeito ao vício de competência (ou vício de sujeito), a Doutrina entende que o mesmo pode ser convalidável em algumas circunstâncias. No caso da usurpação de função, não se pode convalidar (é uma situação grave que configura crime, extrapola qualquer circunstânciade convalidação ou ajustamento). No caso do excesso de poder, porém, se a autoridade competente para a prática daquele ato que foi praticado com excesso ratifica o ato, os efeitos são preservados. 
“A usurpação de função é crime definido no artigo 328 do CP: ‘usurpar o exercício da função pública’. Ocorre quando a pessoa que pratica o ato não foi por qualquer modo investida no cargo, emprego ou função; ela se apossa, por conta própria, do exercício de atribuições próprias de agente público, sem ter essa qualidade” (Direito Administrativo, 30ª edição). 
“O excesso de poder ocorre quando o agente público excede os limites de sua competência; por exemplo, quando a autoridade, competente para aplicar a pena de suspensão, impõe penalidade mais grave, que não é de sua atribuição; ou quando a autoridade policial se excede no uso da força para praticar ato de sua competência” (Direito Administrativo, 30ª edição). 
Vício de forma
Conforme já vimos, a forma é elemento do ato que confere a maneira como o ato administrativo vai se exteriorizar, qual é o formato jurídico que vai ser concebido para aquele ato administrativo, formato esse previsto em lei. 
O vício de forma acontece quando há uma omissão na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à prática do ato. O vício de forma se dá quando a lei prescreve uma forma específica para a prática do ato. 
O entendimento que prevalece é o de que se a forma que estiver prevista na lei for essencial à prática do ato, como no caso de uma desapropriação, por exemplo, não é possível a convalidação. Entretanto, se a forma não é considerada essencial à prática do ato, a convalidação é possível. Essa é a posição doutrinária que prevalece. 
Fazendo-se uma análise da convalidação à luz do neoconstitucionalismo, com base no pensamento de Daniel Sarmento e de Gustavo Binenbojm, deve-se ponderar no caso concreto. Se a prática do ato, ainda que tenha sido feita em uma forma distinta, atende todos os outros requisitos necessários (ex: chamou-se de portaria algo que tem todos os elementos de um decreto) e o ato atende ao interesse público, esse deve ser convalidado (a Doutrina clássica não entende dessa forma). 
“O ato é ilegal, por vício de forma, quando a lei expressamente a exige ou quando uma finalidade só possa ser alcançada por determinada forma. Exemplo: o decreto é a forma que deve revestir o Chefe do Poder Executivo; o edital é a única forma possível para convocar os interessados em participar de concorrência” (Direito Administrativo, 30ª edição).
Vício quanto ao motivo
Temos uma situação bastante peculiar no direito administrativo. O motivo é o elemento que enseja a prática do ato. Se tivemos um vício no motivo, teremos um ato administrativo viciado.
Pode acontecer de duas maneiras: em relação aos fatos ou em relação ao direito relacionado à prática daquele ato. 
Exemplo: Servidor público que é punido pela administração pública por furto, mas que praticou infração diversa (o motivo é falso). 
A Doutrina administrativista entende que o motivo, uma vez enunciado, vincula o ato. É o que diz a chamada Teoria dos Motivos Determinantes. Uma vez enunciado o motivo relativo à prática do ato administrativo, esse motivo vincula o ato, não podendo ser alterado ou substituído. 
O vício de motivo é bastante protegido pela Doutrina. Convalidar o vício quanto ao motivo é algo muito raro. 
Vício relativo ao objeto
Ocorre quando o resultado que se pretende com o ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo. 
Esse vício relativo ao objeto pode se dar de diversas formas:
Objeto impossível
Exemplo: No Tribunal de Contas, até 2013, o nome do cargo era Analista de Controle Externo, mas passou a ser Auditor de Controle Externo. Supondo-se que a partir de 2013 fosse realizado um concurso para Analista de Controle Externo, esse ato possuiria vício relativo ao objeto. 
Objeto imoral 
“Assim, haverá vício em relação ao objeto quando qualquer desses requisitos deixar de observado, o que ocorrerá quando for”: 
“Proibido pela lei; por exemplo: um Município que desaproprie bem imóvel da União”;
“Diverso do previsto na lei para o caso sobre o qual incide; por exemplo: a autoridade aplica a pena de suspensão, quando cabível a de repreensão”;
“Impossível, porque os efeitos pretendidos são irrealizáveis, de fato ou de direito; por exemplo: a nomeação para um cargo existente”;
“Imoral; por exemplo: parecer emitido sob encomenda, apesar de contrário ao entendimento de quem o profere”;
“Incerto em relação aos destinatários, às coisas, ao tempo, ao lugar; por exemplo: desapropriação de bem não definido com precisão” (Direito Administrativo, 30ª edição).
O vício relativo ao objeto leva à nulidade. A Doutrina entende que não se pode convalidar vícios quanto ao objeto. 
Vício relativo à finalidade
Se há um vício no elemento finalidade, ele pode acontecer porque a finalidade é contrária ao interesse público (finalidade geral) ou porque a finalidade é contrária à finalidade específica desse ato. 
Exemplo: Edital para concurso (finalidade específica – preencher vagas; finalidade geral – que as vagas sejam preenchidas em prol do interesse público para tornar a administração pública mais eficiente). Realizar um concurso não com a finalidade de preencher vagas, não com a finalidade de tornar a administração pública mais eficiente (em prol do interesse público), mas com a intenção de colocar pessoas que são próximas ao gestor, configura desvio de finalidade. Ato nulo da nomeação. 
Existe uma lei que trata dos desvios de finalidade que é a Lei 4.717/65. Podemos afirmar que de forma majoritária/consolidada, entende-se que o desvio relativo à finalidade também não é passível de convalidação. A convalidação é vedada porque estaria contrariando o interesse público.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
A Doutrina resolveu categorizar a infinidade de atos administrativos praticados pela Administração e fez uma classificação que varia de doutrinador para doutrinador, mas a maioria das classificações dos doutrinadores tem, de certo modo, um ponto comum. É com esse ponto comum que vamos trabalhar:
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO AOS DESTINATÁRIOS:
Atos gerais: são aqueles que são praticados visando o alcance de destinatários indeterminados (não individualizados ou não especificáveis). 
Exemplo: instruções normativas.
“Atos gerais, abstratos ou impessoais – São aqueles que têm por destinatários pessoas indeterminadas. São os atos normativos expedidos pela Administração Pública. Exemplo: regulamentos, regimentos, instruções, resoluções, portarias, etc.” (Curso de Direito Administrativo, 14ª edição).
Atos individuais: são destinados a cidadãos ou servidores específicos. 
Exemplo: desapropriação de um bem imóvel de determinada pessoal.
“Atos individuais ou concretos – São os atos que têm por destinatários pessoas certas, determinadas e nominadas, produzindo efeitos jurídicos concretos. Exemplo: nomeação, demissão, autorização, licença, etc. Pode se destinar a mais de uma pessoa, bastando, para tanto, que estejam nominadas (ex.: nomeação em concurso público de 50 pessoas habilitadas) ” (Curso de Direito Administrativo, 14ª edição).
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO AO ALCANCE 
Atos internos: são aqueles praticados no âmbito da própria administração (ato intramuros).
Exemplo: atos ordinatórios, atos punitivos de servidores, etc.
Atos externos: são aqueles que atingem além do âmbito da própria administração. 
Exemplo: atos de fiscalização de estabelecimentos.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO AO OBJETO 
Atos de império: são aqueles que a Administração pratica se utilizando de suas prerrogativas tais como a autoexecutoriedade, a presunção de legitimidade e veracidade, a imperatividade, etc. A administração precisa de todos os seus aparatos para fazer valer o interesse público. 
Exemplo: desapropriação, requisição administrativa, etc. 
“Atos de império – São aqueles pormeio dos quais a Administração Pública age com supremacia, no gozo das prerrogativas de autoridade (Ex.: ordem de interdição de um estabelecimento) ” (Curso de Direito Administrativo, 14ª edição).
Atos de gestão: são aqueles que a administração pratica despida de prerrogativas.
Exemplo: contrato de locação seguindo o direito privatista. 
“Atos de gestão – São os atos regidos pelo direito privado (é o ato cível realizado pela Administração Pública, como, por exemplo, uma compra ou uma locação de um bem) ” (Curso de Direito Administrativo, 14ª edição).
 
Ato de mero expediente: seriam atos de mera movimentação procedimental no âmbito da administração sem um conteúdo material ou jurídico relevante. 
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO AO SEU REGRAMENTO 
Atos vinculados 
Atos discricionários
Aula do dia 16/04/2018
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO À FORMAÇÃO DO ATO 
Ato simples: são aqueles atos que resultam de uma única manifestação de vontade, com a manifestação de vontade de um único órgão. Esse ato administrativo já é considerado perfeito e acabado apenas com a manifestação de vontade de um único órgão. 
Exemplo: ato de nomeação de um candidato aprovado em um concurso público. 
“Ato simples – É aquele que resulta de uma única vontade expressada por um único órgão ou agente público. Esse órgão pode ser singular (quando integrado por um só agente) ou colegiado (quando integrado por mais de um agente, de modo que a vontade do ato provém do concurso de várias vontades unificadas num mesmo órgão, no exercício de uma mesma função jurídica e cujo resultado final substancia-se na declaração do órgão colegial). Exemplo: a nomeação de um servidor público, a demissão, a exoneração, a autorização de uso, a licença para dirigir, etc.” (Curso de Direito Administrativo, 14ª edição).
Ato complexo: são aqueles atos cuja formação se dá pela manifestação de vontade de mais de um órgão. Para que o ato seja considerado perfeito e acabado, é necessária a manifestação de mais de um órgão. A conjugação dessas manifestações de vontade é que forma o ato administrativo. 
Exemplo: Quando o Poder Executivo tem que expedir um Decreto, para que esse Decreto seja considerado perfeito e acabado, capaz de produzir seus efeitos, é necessária tanto a manifestação de vontade do Chefe do Executivo quanto do Ministério responsável, da secretaria responsável. 
“Ato complexo – É ato que resulta da soma ou da fusão das vontades expressadas por mais de um órgão ou agente público. Todas as vontades exprimidas são principais para a formação do ato, não havendo falar em vontade acessória. Exemplo: investidura de Ministro do STJ, que resulta da somada da vontade do próprio Tribunal, na formação da lista tríplice, com a vontade do Presidente da República na escolha de um nome que integra aquela lista; nomeação de Desembargador para os Tribunais Federais; aposentadoria do servidor público”. (Curso de Direito Administrativo, 14ª edição).
Ato composto: são aqueles atos cuja formação se dá pela manifestação de vontade de órgãos distintos. No ato considerado composto, nós temos uma manifestação de vontade considerada principal, que já torna o ato perfeito e acabado, porém dependendo de uma segunda manifestação de vontade para confirmá-lo, para ratificá-lo, para referendá-lo. 
Tecnicamente, a diferença entre o ato complexo e o ato composto é que o ato composto já é praticado com apenas uma manifestação de vontade. O ato já é perfeito e acabado, porém, para a produção de efeitos, é necessária a ratificação/confirmação do ato secundário. 
“Ato composto – É aquele ato em que a vontade principal é expressa por um único órgão, sendo que, para ela ter eficácia, reclama uma vontade acessória externada por outro órgão. Aqui não há fusão de vontades, mas sim um reforço. Uma das vontades é a principal ou final e a outra é acessória ou instrumental. Ex.: a nomeação dos Ministros do STF ou do Procurador Geral da República pelo Presidente depende de aprovação do Senado. O ato será composto sempre que a sua eficácia puder ser obtida pela ratificação ordenada por outro órgão ou agente que não aquele que exteriorizou inicialmente a vontade do Poder Público” (Curso de Direito Administrativo, 14ª edição).
ESPÉCIES DE ATOS 
ATOS NORMATIVOS
Os atos normativos são aqueles atos administrativos que tem uma configuração geral e abstrata que tem como finalidade a prescrição de condutas (muito parecido com o papel da lei). 
O ato normativo foge àquela que seria a normalidade do ato administrativo. O ato administrativo normalmente é concreto e direto, se assemelhando à lei. Existem, porém, algumas diferenças: 
A primeira diferença entre o ato normativo e a lei é o órgão emissor. O órgão emissor das leis é o Poder Legislativo, é quem tem essa competência. No âmbito da Administração pública, os atos normativos são praticados, via de regra, pelo Chefe do Poder Executivo, podendo ser delegados a alguma autoridade designada para tanto. 
Qual é o objetivo do ato normativo? Ele pode ser basicamente para regulamentar uma lei (os atos normativos regulamentares). 
Como exemplo de ato normativo regulamentar, podemos citar os Decretos regulamentares. Os Decretos servem para a regulamentação das leis. Muitas vezes, o ato normativo emitido pelo Poder Legislativo (as leis) é muito vago, carecendo de uma especificação normativa, de uma regulamentação pelo Poder Executivo, ou então é muito complexo, criando uma dúvida na sua aplicação. O Poder executivo, então, tem essa prerrogativa de emitir um ato normativo regulamentar. Serve para que o Chefe do Executivo possa especificar, seja para a própria administração seja para a população, como é que aquela lei deve ser interpretada, como é que aquela lei deve ser executada na prática. 
Exemplo: A Lei do Imposto de Renda é muito complexa. Os detalhes de como vai ser acontecer efetivamente a cobrança vai constar no Decreto regulamentar. 
Além do decreto regulamentar, um outro exemplo de atos normativos seriam as resoluções. 
As Resoluções também são atos normativos, mas elas são praticadas usualmente por órgãos colegiados para a produção de efeitos internos, ou seja, no âmbito do próprio órgão colegiado (atos normativos internos). O Tribunal de Contas, por exemplo, pode baixar uma Resolução regulamentando como se darão as sessões de julgamento do próprio Tribunal.
A Portaria também é uma espécie de ato normativo, mas a Portaria tem uma abrangência menor que uma resolução (uma resolução normalmente toma o órgão inteiro). A Portaria tem uma tendência a ser algo mais pontual (também regulamentar, mas mais pontual). 
Um outro exemplo seriam as Deliberações. As Deliberações também são atos normativos emanados pela Administração pública, mas esses com efeitos externos (extramuros). É quando a Administração quer regulamentar algo que vai notadamente atingir, expor seus efeitos ao administrado (e não ao funcionamento interno da própria Administração). 
Por fim, podemos citar a Instrução Normativa. Tanto a Instrução Normativa quanto a Portaria são atos considerados normativos (a Doutrina hora chama um, hora chama o outro). A Instrução Normativa é muito parecida com o Decreto Regulamentar, mas a Instrução Normativa não é emitida pelo Chefe do Executivo (são emitidas normalmente do segundo escalão para baixo). Tem uma menor relevância e uma menor abrangência. 
ATOS NEGOCIAIS
Os atos negociais são aqueles que são praticados pela Administração pública de forma unilateral, porém com uma provocação (solicitação) do interessado ou então com a anuência desse. Por isso são chamados atos negociais. 
São atos negociais a Autorização, Permissão, Concessão.
Autorização para banquinha de cachorro-quente em uma praça pública.
Concessão para construir um shopping numa área pública. 
Autorização: 
É um ato negocial considerado como unilateral, discricionário, precário e que normalmente está ligado ao exercício de uma atividade material.
“Pode-se, portanto, definir a autorização administrativa,em sentido amplo, como o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração faculta ao particular o uso de bem público (autorização de uso), ou a prestação de serviço público (autorização de serviço público), ou o desempenho de atividade material, ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos (autorização como ato de polícia) ” (Direito Administrativo, 30ª edição).
 
A Autorização é ato unilateral porque a manifestação de vontade para a formação desse ato é exclusiva da Administração pública, em que pese haver solicitação do particular. É unilateral porque o particular é um mero solicitador, mas o ato em si é praticado de acordo com a vontade da Administração pública (não há vontades contrapostas, como acontece num contrato). 
A Autorização é ato discricionário porque é conferida à Administração pública uma margem de liberdade, seja para autorizar ou não autorizar seja para os termos em que vai autorizar. 
A Autorização é ato precário porque a Administração pode desfazer esse ato a qualquer tempo de acordo com o interesse público.
Observação: a precariedade significa a possibilidade de a administração pública desfazer o ato, cessar os efeitos da prática do ato a qualquer tempo independentemente da vontade do particular e sem direito a indenização. 
Permissão: 
Também é ato unilateral praticado pela Administração pública e também é ato considerado discricionário e precário. 
A Doutrina traz dois critérios diferenciadores em relação à autorização: 
Tipo de atividade material permitida através do ato. 
A Permissão normalmente se dá para serviço público (exemplo: em muitas cidades o transporte público se dá através de permissão) ou também para uso de bem público. 
Precariedade. A Permissão é um pouco mais estável, tem uma precariedade reduzida. 
Parte da Doutrina entende que haveria indenização se houver um desfazimento do ato antecipado. 
“Permissão, em sentido amplo, designa o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a execução de serviço público ou a utilização privativa de bem público” (Direito Administrativo, 30ª edição).
“O seu objeto é a utilização privativa de bem público por particular ou a execução de serviço pública” (Direito Administrativo, 30ª edição). 
Concessão: 
A Concessão é um ato negocial considerado pela Doutrina também um unilateral. O ato da concessão em si é unilateral em que pese resulte muitas vezes em um contrato, que é um ato bilateral. O que vai regrar a relação entre o concedente (o Poder Público) e o concessionário (aquele particular que vai exercer a atividade ou que vai utilizar o bem público) é um contrato, mas o ato em si de conceder aquela atividade ou o uso do bem público ao particular é unilateral. 
A Concessão é ato vinculado. Qualquer um que atenda aqueles requisitos pode concorrer para prestar um serviço ou utilizar o bem público. Os critérios estão previstos em lei.
Na Concessão, temos uma não precariedade ou definitibilidade. Não que seja para sempre, mas há uma estabilidade conferida pela relação contratual que vai se firmar. O prazo estabelecido no contrato tem que ser respeitado. Se houver a rescisão antecipada, o particular terá o direito de ser indenizado. 
Outra característica da concessão é que sempre vai ser precedente de licitação. Aquele interessado vai concorrer com outros necessariamente.
Na Permissão e na Autorização também pode ocorrer licitação, mas não é obrigatório (sobretudo na autorização). 
A última característica é a existência de indenização em razão da rescisão antecipada. 
Licença: 
A Licença é ato negocial unilateral, vinculado e definitivo.
Na Licença, nós temos uma possibilidade de exercício de atividade material em caráter vinculado. Não há um contrato em consequência de uma Licença (diferentemente da Concessão). Na Licença, há critérios definidos em lei (diferentemente da Autorização e da Permissão). 
A Licença é similar à Autorização e à Permissão, porém se trata de ato vinculado. 
Admissão: 
A Admissão é ato negocial unilateral, vinculado e que tem por objeto viabilizar o deferimento de uma situação jurídica. Exemplo: Nomeação de candidato aprovado em concurso público. 
ATOS PUNITIVOS
Os atos punitivos são aqueles praticados pela Administração em consequência, em resposta à prática de um ato ilícito. Essa punição que decorre de um ilícito pode ser aplicada tanto aos agentes públicos quanto aos particulares que se relacionam com o Estado. Quando pensamos em atos punitivos, então, podemos pensar em duas categorias: aqueles aplicados aos agentes públicos e aqueles aplicados ao particulares que se relacionam com a Administração. 
Em relação aos agentes públicos, a previsão legal desses atos punitivos estará nos respectivos Estatutos (leis que regem a relação entre os agentes e a Administração pública). Algumas espécies de punição são previstas. Ao servidor, tem-se previsão de advertência, suspensão e demissão.
A Advertência é a pena mais leve, naturalmente para infrações menos graves, com baixo potencial de lesão à Administração pública. Por exemplo, servidor que falta um dia no serviço sem pedir autorização e sem avisar. Vai depender do agente público superior, que vai avaliar a penalidade mais condizente. 
Com relação aos atos punitivos decorrentes da prática de um ilícito por particular que se relaciona com a Administração, temos uma variedade um pouco diferenciada, até pela natureza da relação. Normalmente é uma relação de natureza prestacional. Por exemplo, empresas que prestam serviços contratadas pelo Estado seja através de uma terceirização, seja através de uma concessão que gere uma concessão que gere uma relação contratual. Nesses casos, temos a Administração se relacionando contratualmente com o particular. O particular normalmente participa de uma licitação, vence essa licitação e celebra um contrato com a Administração. 
Uma das penalidades ao particular é a aplicação de multa.
A ideia doutrinária é a de que a relação contratual entre a Administração e o particular gera atos punitivos próprios, diferentes, que normalmente não vemos no contrato entre particulares. No contrato entre particulares também há a previsão de multas. A diferença, no caso, não está na multa e sim na adesão à multa, na anuência. Numa relação privada, as partes, via de regra, estabelecem entre si a multa. No caso da relação com a Administração pública, porém, a necessidade da punição decorre da lei, não da relação contratual. Esse ato punitivo que a Administração vai praticar decorre da lei. Na Administração essa multa não é algo que as partes acordaram por espontânea vontade, é algo imposto pela lei. 
Além da multa, é possível a suspensão da atividade da empresa. Se a empresa praticar atos irregulares de natureza grave, é possível que a Administração possa suspender o direito de contratar e licitar dessa empresa com a Administração pública. 
A interdição do estabelecimento também é uma penalidade. Nesse caso, o estabelecimento é interditado e ele não pode prestar qualquer tipo de serviço seja ao particular seja à Administração Pública. A interdição ocorre quando o particular exerce alguma atividade fiscalizada pelo Poder Público e não cumpre regras fundamentais relativas ao exercício dessa atividade. Essa interdição pode ser temporária ou definitiva. Exemplo: vigilância sanitária interditando um restaurante. 
Aula do dia 23/04/2018
ATOS ENUNCIATIVOS
Os atos enunciativos são aqueles atos que a Administração Pública profere visando enunciar algum fato ou prescrever alguma opinião, dentre eles, os principais atos enunciativos seriam as Certidões e os Pareceres. 
Através das Certidões, a Administração pública é obrigada a certificar a existência ou inexistência de um fato, de um acontecimento, ou de uma situação jurídica existente. 
Exemplo: Um cidadão vai a uma prefeitura para verificar se tem algum débito de imposto. Caso não tenha,é entregue a ele uma Certidão Negativa certificando a inexistência de débito. Se existir, a prefeitura vai certificar positivamente a existência desse débito. 
É um ato chamado enunciativo porque apenas certifica/enuncia uma situação, não traz em si uma decisão, não traz em si uma manifestação de vontade da Administração pública.
A mesma coisa com os Pareceres. Os Pareceres são atos de caráter opinativo proferidos pela Administração pública. Embora os pareceres sejam técnicos, sejam jurídicos, tragam normalmente uma opinião sobre o que a autoridade administrativa deve fazer acerca da manifestação de vontade a ser proferida pelo agente público (pela autoridade competente pela prática do ato), os pareceres, via de regra, não são vinculantes, não são pareceres que em si mesmos encerram a prática de um ato administrativo. Eles trazem uma opinião de um órgão técnico. 
Parecer é o ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração emitem opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência. 
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
EXTINÇÃO EM DECORRÊNCIA DA EXECUÇÃO MATERIAL
É quando o ato administrativo é praticado, seu objeto é executado e o ato administrativo se exaure com a sua prática. 
Ex: a SEDUR promove a demolição de uma casa construída irregularmente em uma área pública. Realizada a execução material do ato, ou seja, a demolição da casa construída irregularmente, há a extinção do ato. 
EXTINÇÃO PELO IMPLEMENTO DO SEU TERMO FINAL
É quando um ato administrativo tem um prazo para acontecer e esse prazo se esgota, chega ao fim. Por exemplo, uma autorização que é dada a um ambulante para vender bebidas durante o Carnaval. Esgotado o Carnaval, ou seja, atingindo o termo final, o ato se esgota, se exaure e a autorização perde o seu efeito.
EXTINÇÃO PELO DESAPARECIMENTO DO SUJEITO OU DO OBJETO
Podemos citar como exemplo de extinção do ato administrativo pelo desaparecimento do sujeito um caso de concessão de férias a um servidor em que o mesmo falece antes do gozo das férias (o ato se exaure). Como outro exemplo, podemos citar um sujeito que é aprovado em um concurso, mas que falece antes de tomar a posse. 
Um exemplo que Celso Antônio Bandeira de Mello traz de extinção do ato administrativo pelo desaparecimento do objeto, embora incomum, seria uma situação em que existia uma ilha num terreno de marinha, bem que pertence à União, mas essa ilha, por alguma razão, vem a desaparecer. 
EXTINÇÃO PELA RETIRADA DO ATO
A retirada do ato é uma forma de extinção provocada pela própria Administração pública por vontade própria em decorrência de duas situações: em decorrência de uma ilegalidade (a extinção se dá pela retirada do ato mediante anulação) ou por questão de conveniência e oportunidade (a extinção se dá pela retirada do ato mediante revogação). 
Quando se percebe que o ato administrativo foi praticado pela Administração, mas ele é ilegal porque algum dos seus elementos está viciado, poderemos convalidá-lo se o vício for relativo ao sujeito ou forma (é possível o conserto do ato), entretanto, se o vício for relativo ao motivo, objeto ou finalidade, via de regra, não poderemos convalidar, o ato terá que ser extinto. 
A consequência do ato retirado do ordenamento jurídico em decorrência de uma ilegalidade, ou seja, mediante anulação, é a retroação de efeitos. Lembrando que os Doutrinadores clássicos insistem em dizer que o ato nulo sequer produz efeitos jurídicos. O que pode ocorrer são efeitos materiais, que devem retroagir à origem. 
A revogação é também uma forma de extinção por retirada do ato, porém, nesse caso, a retirada se dá não por uma ilegalidade, mas porque aquele ato praticado pela administração simplesmente não é mais conveniente, não é mais oportuno ao interesse público. A diferença é que os efeitos jurídicos ou materiais até então produzidos permanecem válidos, mantidos. Daquele momento em diante é que cessam os efeitos. 
Exemplo: Licença para que ambulantes fiquem em uma praça. Tudo que aconteceu até a revogação tem seus efeitos mantidos.