Silêncio administrativo

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O SILÊNCIO ADMINISTRATIVO: A INATIVIDADE FORMAL DO ESTADO COMO 
UMA REFINADA FORMA DE ILEGALIDADE! 
 
TITLE: SILENCE ADMINISTRATIVE: INACTIVITY FORMAL STATE AS A REFINED 
FORM OF ILLEGALITY! 
 
Raimundo Márcio Ribeiro Lima 
Mestrando em Direito Constitucional pela UFRN. Professor Especialista de Direito Administrativo e 
Constitucional da UnP. Especialista em Direito Público pela UnB. Especialista em Docência do 
Ensino Superior pela UnP. Graduado em Direito pela UFC. Procurador Federal/AGU. 
 
"A nossa confiança nos outros revela quanto desejaríamos tê-la em nós 
mesmos." (Friedrich Nietsche) 
 
Sumário: Introdução; 1 Conceito; 2 A Natureza 
Jurídica do Silêncio Administrativo. 2.1. O Fato 
Administrativo e o Ato administrativo; 2.2 A Vontade da 
Administração Pública Constitui um Elemento do Ato 
Administrativo?; 2.3 O Silêncio Administrativo: Fato ou 
Ato Administrativo? 3 Ato Implícito e Silêncio 
Administrativo; 4 A Tipologia do Silêncio 
Administrativo; 4.1 O Silêncio Positivo; 4.1.1 Próprio; 
4.1.2 Condicionado; 4.1.3 Implícito; 4.2 O Silêncio 
Negativo; 4.2.1 Positivo; 4.2.2 Condicionado; 4.2.3 
Implícito; 4.3. O Silêncio Interno; 4.4 O Silêncio 
Externo; 4.5 O Silêncio Inominado; 5 A Função Política 
do Silêncio Administrativo; 6 O Silêncio Administrativo 
no Direito Brasileiro; 6.1 Aspectos Históricos; 6.2 O 
Silêncio Administrativo na Ordem Jurídica Positiva; 7 
Conclusão; Referências. 
 
Resumo: O artigo visa analisar o instituto do silêncio administrativo, de forma a 
explicitar o seu conceito, sua natureza jurídica e sua tipologia, assim como destacar a 
sua diferença com relação ao ato administrativo implícito. Ademais, objetiva demonstrar 
a importância do silêncio administrativo qualificado para reduzir a inatividade formal da 
Administração Pública. Por fim, será destacado o instituto do silêncio administrativo no 
Direito Administrativo brasileiro, de forma a apresentar uma breve exposição histórica, 
bem como a sua ocorrência na legislação pátria. 
PALAVRAS-CHAVE: Administração Pública. Silêncio Administrativo. Ato Administrativo. 
 
Abstract: The article aims to examine the institution of administrative silence, in order 
to clarify the concept, its legal status and their type, as well as highlight its difference 
from administrative act implied. Furthermore, it aims to demonstrate the importance of 
administrative silence qualified to reduce the downtime formal Public Administration. 
Finally, the Institute will be highlighted administrative silence in Brazilian Administrative 
Law, in order to present a brief history, and its occurrence in Brazilian legislation. 
KEYWORDS: Public Administration. Administrative Silence. Administrative Act. 
 
 
 
2 
 
INTRODUÇÃO 
A Administração Pública possui, acima de tudo, dever de observância às prescrições 
legais, isto é, um verdadeiro dever de juridicidade1 no cometimento das suas mais 
diversas funções. Assim, quando há inobservância dos deveres a ela impostos pela 
ordem jurídica, por certo, tem-se a inatividade do Estado; portanto, exsurge uma 
refinada ilegalidade, na medida em que a inércia estatal, em que pese não consolidar 
uma posição diretamente supressiva de direitos dos administrados, faz com que as 
prestações do Poder Público sejam postergadas indefinidamente. A demora, em qualquer 
caso, é um grave dano. Assim sendo, o não atuar pode se revelar tão danoso quanto 
eventual atividade ilegal da Administração Pública. 
Pretende-se, aqui, analisar o instituto do silêncio administrativo2. Para tanto, será 
promovida as devidas digressões sobre o seu conceito, natureza e tipologia. 
Ainda que se constitua uma perspectiva de estudo interessante, tanto que será 
objeto de artigos específicos, não se promoverá, por ora, uma análise da 
responsabilidade do Estado em face da ocorrência do silêncio administrativo, muitos 
menos dos servidores por conta da inatividade formal do Poder Público. Explica-se: 
adentrar no campo da responsabilidade demandaria um estudo, se sério, bem demorado, 
principalmente quando se desejaria arvorar simultaneamente as bases de um instituto 
jurídico conexo à temática; logo, não se ajustaria aos limites de um único artigo 
doutrinário. 
Destarte, será analisado nas linhas sucedâneas o instituto do silêncio 
administrativo, muito embora, por vezes, algumas ligeiras reflexões sobre áreas diversas 
do Direito Administrativo possam ou devam ser abordadas. 
 
1 CONCEITO 
Primeiramente, deve-se ressaltar que o silêncio administrativo não pode ser 
confundido com a inatividade administrativa, uma vez que esta possui campo de 
amplitude inercial maior; quer dizer, enquanto o silêncio administrativo se consubstancia 
na omissão do Poder Público diante de um dever legal de atuação; a inatividade 
administrativa, por sua vez, opera-se mesmo com a inexistência de tal dever ou de 
 
1 Para uma precisa compreensão da temática é aconselhável à leitura da seguinte obra: OTERO, Paulo. 
Legalidade e Administração Pública - O Sentido da Vinculação Administrativa À Juridicidade. Coimbra: 
Almedina, 2003. 
2 Na Espanha, sob a perspectiva do contencioso administrativo, consultar: (1) PÉREZ HERNÁNDEZ, Antonio. El 
silencio administrativo en la ley de 18 de marzo de 1944. Revista de Administración Pública (RAP). Número 
02, p. 131-142, Mayo-Agosto, 1950; (2) FALLA, Garrido. La llamada doctrina del silencio administrativo. 
Revista de Administración Pública (RAP). Número 16, p. 85-115, Enero-Abril, 1955; (3) BOQUERA OLIVER, 
José María. Algunas dificultades de la actual regulación del silencio administrativo. Revista de Administración 
Pública (RAP). Número 30, p. 85-102, Septiembre-Diciembre, 1959; (4) PEÑA, J. Trujillo. La desviación de 
poder en relación con el recurso de apelación y el silencio administrativo. Revista de Administración Pública 
(RAP). Número 35, p. 153-165, Mayo-Agosto, 1961; (5) ENTERRÍA, Eduardo García de. Sobre silencio 
administrativo y recurso contencioso. Revista de Administración Pública (RAP). Número 47, p. 207-227, Mayo-
Agosto, 1965; (6) FORADADA, Juan Antonio Bolea. El retraso de la Administración y el silencio administrativo. 
Revista de Administración Pública (RAP). Número 51, p. 303-318, Septiembre-Diciembre, 1966; (7) PÉREZ, J. 
González. El silencio administrativo y los interesados que no incoaron el procedimiento administrativo. Revista 
de Administración Pública (RAP). Número 68, p. 235-246, Mayo-Agosto, 1972; (8) CUDOLÁ, Vicenç Aguado I. 
Los origines del silencio administrativo en la formación del Estado Constitucional. Revista de Administración 
Pública (RAP). Número 145, p. 329-362, Enero-Abril, 1998; (9) VALDIVIA, Salvador Martín. El silencio 
administrativo como garantía de los derechos de los particulares. Un análisis comparativo de la nueva 
regulación legal de la institución. Revista de Administración Pública (RAP). Número 149, p. 423-456, Mayo-
Agosto, 1999; e (10) PÉREZ, José Ignacio Morillo-Velarde. El silencio administrativo tras la reforma de 1999. 
Un cambio inadvertido e unas posibilidades inéditas. Revista de Administración Pública (RAP). Número 159, p. 
87-135, Septiembre-Diciembre, 2002. 
3 
 
imposição concreta de agir. Portanto, o silêncio administrativo representa uma 
inatividade formal da Administração Pública. 
Um ponto deve ser, desde já, destacado: se o silêncio administrativo decorre de 
uma inatividade formal, cumpre dizer que todo silêncio administrativo pressupõe a 
ocorrência de uma ilegalidade, ainda que dela, como será demonstrado mais adiante, 
possa ocorrer efeitos jurídicos favoráveis ou não aos administrados. Isto é, a constatação 
da inatividade formal administrativa, que é violadorada ordem jurídica, acarreta, por sua 
vez, em casos devidamente explicitados, a imposição ex lege de efeitos jurídicos 
positivos ou negativos aos administrados. 
Naturalmente, o conteúdo do dever legal de agir é bem diversificado, mas, em 
linhas ordinárias, pode ser dividido em três grandes grupos: (a) o dever de 
atender/responder aos requerimentos dos administrados (art. 5º, inciso XXXII, alínea a, 
da CF/88); (b) o dever de controlar a atividade administrativa com vista a ferir a 
regularidade na gestão da coisa pública (art. 70, caput, da CF/88); e (c) o dever 
regulamentar para fiel execução das leis (art. 84, inciso IV, parte final, da CF/88) 3. 
Outro ponto deve ser salientado: a inatividade formal da Administração Pública 
geralmente decorre do não cumprimento das prestações4 positivas fáticas do Estado 
previstas em lei e na própria Carta Política. Com singular clareza e lucidez, transcreve-se 
uma exemplificativa passagem doutrinária sobre a temática (ALEXY; 2008, p. 443): 
Assim, aquele que propõe a introdução de um direito fundamental ao meio 
ambiente, ou que pretende atribuí-lo por meio de uma interpretação a um 
dispositivo de direito fundamental existente, pode incorporar a esse feixe, 
dentre outros, um direito a que o Estado se abstenha de determinadas 
intervenções no meio ambiente (direito de defesa), um direito a que o 
Estado proteja o titular do direito fundamental contra intervenções de 
terceiros que sejam lesivas ao meio ambiente (direito a proteção), um 
direito a que o Estado inclua o titular do direito fundamental nos 
procedimentos relevantes para o meio ambiente (direito a procedimentos) 
e um direito a que o próprio Estado tome medidas fáticas benéficas ao 
meio ambiente (direito a prestação fática). 
As ações estatais positivas demandam uma intensa atuação administrativa, de 
forma que, não raras vezes, elas não são promovidas a contento ou, o que é pior, em 
casos mais específicos, sequer são promovidas. Tudo isso denuncia uma inatividade 
formal da Administração Pública, o que revela a ocorrência do silêncio administrativo. 
No que se refere às prestações positivas normativas, que “são direitos a atos 
estatais de criação de normas” (ALEXY; 2008, p. 202), o seu descumprimento, a priori, 
não enseja a ocorrência do silêncio administrativo, uma vez que a inércia da atividade 
 
3 Não se olvidando que, enquanto atividade administrativa, esse entendimento se aplica a todos os Poderes 
da República. 
4 Num sentido mais amplo sobre os direitos às prestações, podem-se dividi-las em 03 (três) grandes grupos: 
(a) direitos à proteção; (b) direitos à organização e procedimento; e (c) direitos a prestações em sentido 
estrito (ALEXY, 2008, p. 444). Tratando-se mais especificamente sobre a função de prestação social dos 
direitos fundamentais, urge transcrever algumas considerações que bem retratam a problemática que 
envolve o assunto (CANOTILHO, 2003, p. 408-409, negrito no original), nestes termos: 
“A função de prestação dos direitos fundamentais anda associada a três núcleos problemáticos dos direitos 
sociais, económicos e culturais: (1) ao problema dos direitos originários, ou seja, se os particulares podem 
derivar diretamente das normas constitucionais pretensões prestacionais (ex: derivar da norma 
consagradora do direito à habitação uma pretensão prestacional traduzida no „direito de exigir‟ uma casa; 
(2) ao problema dos direitos sociais derivados que se reconduz ao direito de exigir uma actuação legislativa 
concretizadora das „normas constitucionais sociais‟ (sob pena de omissão inconstitucional) e no direito de 
exigir e obter a participação igual nas prestações criadas pelo legislador (ex: prestações médicas e 
hospitalares existentes); (3) ao problema de saber se as normas consagradoras de direitos fundamentais 
sociais tem uma dimensão objectiva juridicamente vinculativa dos poderes públicos no sentido de obrigarem 
estes (independentemente de direitos subjectivos ou pretensões subjetivas dos indivíduos) a políticas 
sociais activas conducentes à criação de instituições (ex: hospitais, escolas), serviços (ex: serviços de 
segurança social) e fornecimento de prestações (ex: rendimento mínimo, subsídio de desemprego, bolsas 
de estudos, habitações econômicas)”. 
4 
 
legiferante decorre de uma convergência decisória e funcional diversa da que é 
usualmente encampada na seara administrativa, bem como se encontra cercada de 
outros institutos para a coibição da referida inércia estatal, ex vi ação de 
inconstitucionalidade por omissão (art. 103, § 2º, da CF/88) e mandado de injunção 
individual e coletivo (art. 5º, inciso LVXXI, da CF/88)5. Ademais, o que se discute aqui é 
o silêncio administrativo e não o silêncio da atividade normativa do Poder Legislativo. 
Todavia, o Poder Executivo, não raras vezes, tem um papel importantíssimo na 
efetivação das leis mediante a atividade normativa exercida através dos regulamentos e 
demais veículos normativos imprescindíveis à fiel execução da lei. Nessas hipóteses, em 
que pese se tratar de uma prestação positiva normativa, a inércia da Administração 
constitui um silêncio administrativo, na medida em que há um dever, no âmbito da 
atividade administrativa, de regulamentar a matéria delegada por lei, de forma que 
eventual inatividade é formal e enseja, indiscutivelmente, a ocorrência do silêncio 
administrativo. 
Ainda que se distinga o silêncio administrativo da inatividade genérica do Estado, 
todavia, não se pode negar que o silêncio administrativo constitui uma forma de 
inatividade, porém com inegáveis particularidades como será demonstrado neste artigo. 
Dessa forma, e para compreensão meramente tipológica, tem-se o seguinte: (a) a 
inatividade administrativa em sentido amplo, ou genérica, compreende (a.1) o silêncio 
administrativo; e (a.2) a inatividade administrativa em sentido estrito. 
Assim sendo, considera-se silêncio administrativo aquele decorrente da inatividade 
formal da Administração Pública, quer dizer, por conta da inobservância de um dever 
legal de prestar/controlar/regulamentar6. 
Instar salientar que, no Brasil, não há uma regra expressa sobre a inatividade 
formal da Administração Pública7, o que põe em xeque a serventia ou utilidade de certos 
prazos do processo administrativo, na medida em que o seu descumprimento não 
acarreta uma consequência jurídica imediata8, o que pode, inclusive, servir de estímulo à 
permanência da inatividade formal da Administração Pública. 
2 A NATUREZA JURÍDICA DO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
Agora, tendo em vista a delimitação do instituto acima promovida, cabe perquirir 
sobre a natureza jurídica do silêncio administrativo. O que o silêncio administrativo é 
para o Direito brasileiro? Seria um ato ou fato administrativo? Constitui uma 
 
5 À evidência, não há falar na discussão sobre a omissão do Poder Legislativo, especialmente no que concerne 
a sua atividade típica, o mesmo se diga quanto ao Poder Judiciário, já que tais considerações demandariam 
um trabalho específico. Muito embora, e isso é certo, no que se referem às atividades atípicas, os demais 
Poderes merecem o mesmo tratamento do Poder Executivo. 
6 Para uma conceituação analítica sobre silêncio administrativo, transcreve (FARIA; 2002, p. 135): 
“A inatividade formal da Administração Pública, constitutiva de violação à ordem jurídica, em face da falta 
de resposta a requerimentos de particular postulando interesse próprio, da inação indevida de órgão 
controlador ou em virtude da falta de edição de ato normativo necessário para o exercício de direito 
constitucional consagrado”. 
Duas objeções são aventadas quanto à conceituação transcrita: (a) o administradopode, através dos 
institutos da participação administrativa, pleitear interesses coletivos associados ou não a interesses 
meramente individuais, logo, melhor dizer postulando interesse próprio ou coletivo; e (b) a ausência do 
dever regulamentar também pode incidir quanto às normas primárias que não possuam arrimo 
constitucional. 
7 Já que não há confundir o dever de decidir (arts. 48 e 49 da Lei nº 9.784/99) com o tratamento legal de tal 
inobservância no prazo legal. 
8 Claro que, em longo prazo, toda omissão traz consequência jurídica, sem que seja necessariamente a 
prescrição ou a decadência, como ordinariamente se verifica com a ocorrência de danos à esfera patrimonial 
do administrado. 
5 
 
manifestação de vontade da Administração Pública? Seria um ato presumido por 
determinação legal? Trata-se de consentimento9 do Poder Público? 
Bem, esses questionamentos são inevitáveis, já que a inércia administrativa acaba 
por promover uma série de desdobramentos fáticos e, por consequência, também 
jurídicos com o passar do tempo, o demanda uma análise quanto à natureza do instituto, 
na medida em que viabilizará meios para desvendar o seu sentido e alcance na ordem 
jurídica. 
Então, compreender a essência do silêncio administrativo é relevante, pois, a 
depender da posição tomada, diversas são as implicações no mundo, por vezes 
conturbado, da aplicação do direito. 
Assim sendo, será promovida uma ligeira aferição/verificação (a) sobre o fato e o 
ato administrativo, (b) se a vontade constitui um dos elementos do ato administrativo; e 
(b) se o silêncio administrativo pode ser considerado fato ou ato administrativo. 
2.1 O FATO ADMINISTRATIVO E O ATO ADMINISTRATIVO 
A Administração Pública para exercer suas mais diversas atividades, em virtude de 
determinação constitucional ou infraconstitucional, e até mesmo regulamentar, faz uso 
de duas formas de manifestação, a saber, (a) fato administrativo e (b) ato administrativo 
(FARIA; 2002, p. 11). 
Naturalmente, cada forma de manifestação possui características distintas, o que 
referencia um tratamento diferenciado em face do sistema jurídico. Portanto, fato e ato 
administrativo não se confundem, bem como possuem um locus de atuação bem definido 
na consecução da atividade administrativa. 
Assim sendo, entende-se por fato administrativo toda realização material da 
Administração que não represente uma manifestação, pronúncia ou prescrição do Poder 
Público, ainda que decorra delas, e que gere efeitos na ordem jurídica, já que ele, o fato 
administrativo, acarreta importantes desdobramentos para o Direito Público, pois a 
concreção ou realização material das prescrições do Poder Público ostenta enorme 
relevância para a aferição dos resultados da gestão administrativa. 
Por sua vez, ato administrativo10 constitui uma manifestação unilateral da 
Administração Pública que contenha algum comando, isto é, que carreie uma prescrição, 
pronúncia ou declaração do Estado. 
Dessarte, exemplificativamente, a construção de uma praça não constitui um ato 
administrativo, mas, sim, um fato administrativo; contudo, os procedimentos que 
levaram a determinação ou decisão de construí-la, por certo, foram cercados de atos 
administrativos. 
Uma exemplar distinção é apresentada por Bandeira de Mello (2007, p. 364, itálico 
no original), nestes termos: 
 
9 Essa tese, de plano, não pode ser encampada, pois as normas do Direito Público não se coadunam com o 
disposto no art. 111 do Código Civil Brasileiro: “O silêncio importa anuência, quando as circunstâncias ou os 
usos o autorizarem, e não for necessária a declaração de vontade expressa”. Explica-se: no âmbito da 
indisponibilidade que carreia toda a atividade administrativa, o consentimento pelo silêncio implica uma 
inegável afronta aos comezinhos princípios do Regime Jurídico-Administrativo. Assim sendo, o administrado, 
em algumas hipóteses, quando a inatividade lhe fosse favorável, prestigiaria o silêncio administrativo ao 
invés da decisão célere, precisa e fundamentada do Poder Público. 
10 Ou, conforme a melhor doutrina alemã, nestes termos (MAURER; 2006, p. 207, itálico no original): 
“[...] ato administrativo é a regulação soberana de um caso particular por uma autoridade administrativa 
com efeito externo imediato. Cada característica conceitual (regulação, soberana, caso particular, 
autoridade administrativa, efeito externo) contém uma declaração positiva, mas serve também à 
delimitação a outras formas da atuação estatal, de forma que no conceito de ato administrativo reflete-se, 
simultaneamente, a multiplicidade da atividade administrativa”. 
6 
 
Atos jurídicos são declarações, vale dizer, são enunciados; são “falas” 
prescritivas. O ato jurídico é uma pronúncia sobre certa coisa ou situação, 
dizendo como ela deverá ser. Fatos jurídicos não são declarações; 
portanto, não são prescrições. Não são falas, não pronunciam coisa 
alguma. O fato não diz nada. Apenas ocorre. A lei é que fala sobre ele. 
[...] Toda vez que se estiver perante uma dicção prescritiva de direito 
(seja ela oral, expressada por mímica ou sinais convencionais) estar-se-á 
perante um ato jurídico; ou seja, perante um comando jurídico. Quando, 
diversamente, se esteja ante um evento não prescritivo ao qual o Direito 
atribua conseqüências jurídicas estar-se-á perante um fato. 
Assim sendo, em face das elucidantes palavras do consagrado administrativista 
pátrio, não há como negar a diversidade que encerra na essência do fato e do ato 
administrativo, inconfundíveis, portanto. 
Antes de encetar as primeiras considerações sobre o cerne da questão do presente 
tópico; a saber, se o silêncio administrativo é fato ou ato, cumpre entoar algumas linhas 
sobre a vontade da Administração Pública e se ela constitui um elemento do ato 
administrativo. Ora, como do silêncio não se pode extrair uma vontade; em tese, não se 
pode falar, na ocorrência do silêncio administrativo, em ato administrativo se, para a 
constituição deste, for exigida a vontade do Poder Público. 
2.2 A VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONSTITUI UM ELEMENTO DO 
ATO ADMINISTRATIVO? 
Promovida a distinção entre fato e ato administrativo, impõe-se, agora, tecer 
algumas considerações sobre a vontade do agente em face da constituição do ato 
administrativo, levando-se sempre em conta que a vontade do agente representa a 
vontade do órgão em que ele serve ou atua. 
Para análise da questão, primeiramente, apresenta-se a vontade sobre três 
perspectivas, quais sejam, (a) a psicológica; (b) a administrativa; e (c) a normativa. De 
certa forma, se observa o deslocamento do parâmetro meramente subjetivo para uma 
seara mais objetiva decorrente da contextura imposta pela ordem legal. Notadamente, 
tal compreensão não é indene de críticas, seja quanto à pretensa objetividade de tal 
vontade, seja mesmo quanto a sua existência/aplicação no caso concreto. 
Em termos bem elementares, tem-se que a vontade psicológica11 compreende 
aquela inerente a todos os humanos e que se constitui num desejo de promover uma 
conduta representada mentalmente com vista a alcançar um fim predeterminado pelo 
sujeito. 
À evidência, impende gizar que do ponto de vista orgânico a Administração Pública 
não possui vontade psicológica, isto é, os órgãos do Poder Público não ostentam qualquer 
perspectiva psicológica. Claro que do ponto de vista objetivo, em que se vislumbram as 
realizações administrativas, também não há falar em vontade psicológica, pois eventos 
meramente materiais não podem expressar vontade. 
Todavia, o agente que promove a atividade material da Administração Pública 
possui, logicamente, vontade psicológica e suas condutas podem ensejar, adepender do 
caso, a realização de fatos ou atos administrativos. Agora, e isso deve ficar claro, os atos 
 
11 Numa senda filosófica, sobre a vontade são transcritas as seguintes palavras (MORA; 1964, p. 919): 
“Voluntad se entiende principalmente en tres sentidos: (1) Psicológicamente como un conjunto de 
fenómenos psíquicos o también como una „facultad‟ cuyo carácter principal se halla en la tendencia. (2) 
Éticamente, como una actitud o disposición moral para querer algo. (3) Metafísicamente, como una entidad 
a la que se atribuye absoluta subsistencia y se convierte por ello en substrato de todos los fenómenos. Estas 
tres significaciones de la voluntad caracterizan las diferentes acepciones del voluntarismo, pero junto con la 
distinción, necesaria en toda investigación filosófica, debe reconocerse que en casi todas las doctrinas 
voluntaristas se proclama el dominio de la voluntad en las tres esferas y se pasa insensiblemente de la 
psicología a la metafísica o, cuando menos, a la ética”. 
7 
 
administrativos praticados pelo agente não decorrem necessariamente de sua vontade 
psicológica. E por que não? 
Porque a atuação administrativa pode ser completamente adstrita à lei, isto é, 
vinculada. Em outras palavras, a Administração Pública geralmente12 promove, no campo 
das realizações materiais, o que a norma jurídica determinou criteriosamente ao Poder 
Público, o que se dá nos atos plenamente vinculados. Assim sendo, essa vontade não 
decorre do vislumbre psicológico do agente, não mesmo, ela decorre da configuração 
administrativa da imposição legal. Ou seja, a vontade é administrativa. 
Mas uma questão deve ser debatida: se os órgãos públicos não detêm vontade; 
então, qual a razão de chamar o dever de cumprir uma imposição legal de vontade 
administrativa? Porque os órgãos da Administração Pública se destinam justamente a 
fazer cumprir os comandos legais e, por conseguinte, através dos seus agentes, se 
prestam a envidar esforços à consecução das prescrições legais, daí a vontade de 
promover, a contento, todos os fins a eles determinados ou impostos pelo sistema 
jurídico. A rigor, a vontade dos agentes, nesses casos, é sempre derivada, pois advém da 
prescrição legal. E se a vontade não é propriamente dos servidores, então, ela é 
administrativa. 
Nos atos administrativos discricionários, que se prefere chamar de não plenamente 
vinculados, a margem de atuação da autoridade pública faz com que, em face de opções 
ou medidas igualmente válidas no sistema jurídico, exista efetivamente uma vontade 
psicológica, contudo, exercida nos claros limites da lei. 
Por sua vez, a vontade normativa constitui uma perspectiva diversa de pensar, já 
que a vontade não está precisamente na lei, esta apenas consolida a pretensão 
normativa prospectada pela atividade legiferante13. Ora, se a Administração Pública deve 
cumprir os comandos legais, então implica dizer que são os ditos comandos que orientam 
e impõem toda a atividade administrativa. Logo, é a vontade normativa que rege a 
promoção dos atos administrativos. 
Nessa ordem de ideias, a vontade administrativa nada mais é que a configuração 
da vontade normativa e que, por evidente, a vontade do agente é sempre derivada, pois 
estará sempre circunscrita aos limites amplos ou restritos da lei. 
Dessarte, a vontade normativa ficará ainda mais evidente nos casos em que o ato 
administrativo independe de qualquer atuação direta do servidor ou até mesmo da 
Administração Pública, pois tudo se opera ou é realizado mediante o uso de máquinas14 
 
12 Porque além dos atos discricionários, defende-se que, mesmos nos atos vinculados, a disposição textual 
imprescinde duma atividade interpretativa, que é criadora de novas formas de concepção da moldura 
empreendida pela atividade legiferante, mas desde que compatível com a ordem constitucional vigente. 
13 Não se vai discutir, aqui, os fundamentos das correntes originalistas e não-originalistas, rectius 
interpretativistas e não-interpretativistas, sobre a intenção do legislador e a temática do ativismo judicial, 
por ser despicienda, haja vista a proposta de trabalho encampada, todavia, não se pode negar que o 
legislador pretende consolidar os limites normativos do texto a ser editado, só que, uma vez constituída a 
disposição legal, passam a incidir os influxos interpretativos de cada época, conforme a ideologia 
empreendida pelo intérprete. Daí, portanto, a fragilidade dos termos vontade administrativa e vontade 
normativa, pois, em última instância, é sempre o intérprete que extrai a norma para o caso concreto, o que, 
possivelmente, pode ensejar condutas desviantes das autoridades públicas de quaisquer dos Poderes da 
República. Em outros termos, a temática passa a caminhar num fluxo diverso, já que o querer do agente 
pode influir, ou simplesmente influi, na perspectiva de análise dos comandos legais, que nada mais é que a 
vontade psicológica. Então, qual necessidade de explicitar a existência de tais vontades? Não há como 
encetar os campos da atuação doutrinária sem as chagas da análise alheia ou da autoanálise; assim sendo, 
na ausência de construção mais precisa, não se prescinde dos caminhos já trilhados, mesmo que falhos, 
pois sempre contribuem para os ulteriores avanços sobre a temática. 
14 Renomado administrativista pátrio, com singular acuidade científica, deita pena sobre a temática, nestes 
termos (BANDEIRA DE MELLO, 1998, p. 20, itálico no original): 
“Note-se, finalmente, que se poderia, inclusive, reconhecer uma hipótese na qual até mesmo a expedição 
de ato jurídico administrativo vinculado poderia ser efetuada por máquina, conquanto detida por 
particulares. Seria o caso dos „parquímetros‟ instalados por empresas privadas, sob contrato com o Poder 
Público, os quais, sobre registrarem estacionamento além do tempo habilitado, ao cabo dele, emitissem o 
8 
 
ou instrumentos equivalentes, conforme as prescrições legais ou regulamentares 
aplicáveis ao caso. 
Insta transcrever sobre o assunto uma didática exposição doutrinária, nestes 
moldes (ARAÚJO; 2009, p. 446, com aspas, negrito e itálico no original): 
A “vontade jurídica” [...] não é vontade individual ou psicológica, impulso 
livre do ser humano, que o Estado, embora pessoa capaz de direitos e 
obrigações, não possui. Trata-se de vontade funcional, do agente público, 
correspondente à vontade (também livre
15
) de, no exercício de suas 
funções, declarar a vontade do Estado (como também o fazem os 
representantes das empresas privadas), vontade esta que se denomina de 
vontade normativa do Estado. A vontade funcional
16
 expressa realizar fins 
e interesses de uma coletividade é o que a origina, quase como sinônimo 
de “vontade coletiva. 
Então, a rigor, na promoção do ato administrativo, a Administração Pública não 
possui uma vontade, mas sim uma obrigação de seguir uma determinação legal. Ainda 
sobre a temática, põe-se à baila uma lição de consagrado doutrinador pátrio (BANDEIRA 
DE MELLO; 2007, p. 381, itálico no original): 
Quanto à vontade, não a incluímos nem entre os elementos – pois, quanto 
existente ou valorada pelo Direito, precede ao ato, sendo, pois, impossível 
considerá-la como parte componente dele -, nem entre os pressupostos, 
por se tratar de uma realidade psicológica
17
, e não jurídica. 
Então, com base no acima mencionado, pode-se gizar que a vontade do agente ou 
mesmo da Administração Pública não constitui um pressuposto ou elemento do ato 
administrativo. 
2.3 O SILÊNCIO ADMINISTRATIVO: FATO OU ATO ADMINISTRATIVO? 
Considerando que, como já assinalado no subitem anterior, a vontade da 
Administração Pública não constitui umpressuposto ou elemento imprescindível à 
promoção do ato administrativo, melhor dizer que jamais ela será pressuposto ou 
elemento do ato, contudo, pode se revelar como um antecedente interpretativo relevante 
para a definição dos esteios do ato administrativo. Portanto, pode-se cogitar a existência 
de ato administrativo sem qualquer manifestação de vontade do Poder Público, tudo por 
conta da vontade normativa18. 
Então, se a constituição do ato administrativo prescinde da vontade da 
Administração Pública, seria um possível afirmar que o silêncio administrativo qualificado, 
rectius positivo ou negativo, se constituiria num ato administrativo, na medida em que 
há uma ausência de manifestação do Poder Público, muito embora haja a ocorrência ex 
lege de efeitos fático-jurídicos? 
 
próprio auto de infração. Que ameaça, que risco, haveria para a liberdade dos cidadãos em tal proceder? 
Que violência ocorreria no que atina à igualdade dos cidadãos, se o auto infracional não estaria em tal caso 
relacionado com a vontade de particular algum, mas surgiria com o fruto automático da objetiva e 
impessoalíssima verificação efetuada por um engenho mecânico ou eletrônico? Qual a importância do 
recurso tecnológico pertencer a um particular ou ao Poder Público, ser ou não instalado pelo primeiro ou 
pelo segundo?” 
15 Aqui, uma ressalva é necessária: a vontade do agente não é totalmente livre, e nem pode ser, pois ele não 
pode fazer apenas o que deseja, mas o que a ordem jurídica autoriza, prevê ou delega. Claro que o autor 
quis apenas indicar que o agente possui vontade livre como uma decorrência do ser humano que é. 
16 A vontade funcional se assemelha à vontade administrativa acima mencionada. 
17 Que a vontade é uma realidade psicológica, não se discorda, já que patente, agora, não se olvida que ela 
possui claros reflexos na contextura de qualquer ato jurídico, inclusive o administrativo, não sendo ela, 
contudo, elemento ou requisito do ato administrativo, como bem ressalta o autor ao mencionar a sua 
valoração em certos casos. 
18 A referência à vontade normativa implica, tão-somente, à observância aos comandos legais. 
9 
 
A linha interpretativa da indagação acima contém dois equívocos! A saber, (a) 
ausência de manifestação não é a mesma coisa que a prescindibilidade da vontade da 
Administração Pública; (b) a constituição do ato administrativo não prescinde de certos 
pressupostos, dentre outros, o formalístico, também não se quer dizer que todo ato 
administrativo imponha uma forma, escrita ou não, predeterminada, mas ele sempre tem 
uma forma19. O silêncio não tem forma e nem conteúdo, logo, não pode ser um ato 
administrativo e, não sendo um ato, será um fato administrativo. 
Transcreve-se, mais uma vez, um demorado posicionamento de festejado 
administrativista pátrio (BANDEIRA DE MELLO; 2007, p. 402, com aspas no original): 
Na verdade, o silêncio não é ato jurídico. Por isto, evidentemente, não 
pode ser ato administrativo. Este é uma declaração jurídica. Quem se 
absteve de declarar, pois, silenciou, não declarou nada e por isso não 
praticou ato administrativo algum. Tal omissão é um “fato jurídico” e, in 
casu, um “fato jurídico administrativo”. Nada importa que a lei haja 
atribuído determinado efeito ao silêncio: o de conceder ou negar. Este 
efeito resultará do fato da omissão, como imputação legal, e não de algum 
presumido ato, razão por que é de rejeitar a posição dos que consideram 
ter aí existido um “ato tácito. 
No mesmo sentido, têm-se, ainda, as seguintes considerações (MARTINS; 2008, p. 
255-256, itálico no original): 
A omissão administrativa é um fato, e, como tal, pode gerar efeitos 
jurídicos, desde que prevista no suporta fático de alguma norma jurídica. 
Ou seja, se uma regra abstrata ou um princípio jurídico atribuir 
consequências jurídicas à omissão administrativa, esta gerará efeitos, não 
porque consiste num ato administrativo, mas porque, pela incidência da 
regra ou do princípio, juridicizou-se, tornou-se fato jurídico. 
Porém, deve-se salientar que o entendimento não é pacífico20. Aliás, consenso no 
Direito é algo raro, o que há apenas, na maioria das vezes, é a superposição, em número 
de adeptos, de uma corrente doutrinária em face de outra. Agora, a pretensa certeza ou 
precisão de uma corrente sempre se encontra vinculada ao que pensam os seguidores 
dela e não ao que necessariamente enuncia o conteúdo da teoria defendida. 
Em todo caso, defende-se, aqui, que o silêncio administrativo constitui um fato 
administrativo e, como tal, não pode ser revogado ou anulado, bem como não goza de 
presunção de legitimidade (BANDEIRA DE MELLO; 2007, p. 365). 
Porém, adverte-se: defender o silêncio administrativo como fato não retira a 
importância do silêncio administrativo qualificado, mas, tão-somente, reconhece que os 
efeitos jurídicos do silêncio administrativo, positivo ou negativo, não faz com que a 
inatividade formal do Poder Público se transforme em ato administrativo, pois este não 
pode advir do nada, de um não fazer, bem como carece de uma necessária 
exteriorização, o que não ocorre com a inércia da Administração Pública. 
3 ATO IMPLÍTICO E SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
Para estabelecer uma maior precisão conceitual possível, bem como para evitar 
possíveis confrontos semânticos em detrimento da clareza deste trabalho, deve-se 
estabelecer uma distinção entre o ato implícito e o silêncio administrativo. 
 
19 Como bem adverte Bandeira de Mello (2007, p. 383): 
“A forma pode, eventualmente, não ser obrigatória, isto é, ocorrerá, por vezes, ausência de prescrição legal 
sobre uma forma determinada, exigida para a prática do ato. Contudo, não se pode haver ato sem forma, 
porquanto o Direito não se ocupa de pensamentos ou intenções enquanto não traduzidos exteriormente. 
Ora, como a forma é o meio de exteriorização do ato, sem forma não pode haver ato”. 
20 Considera, dentre outros, como ato administrativo: (a) JUSTEN FILHO; 2009, p. 281 e MAURER; 2006, p. 
273-274 – ato por imputação legal; (b) PÉREZ; 2002, p. 97 – ato administrativo presumido; e (c) 
GORDILLO; 2003, p. X-31. 
10 
 
Pois bem, o ato implícito, como ato administrativo que é, expressa uma 
manifestação do Estado, não obstante implícita, mas decorrente de um ato expresso 
anterior ou posterior que autoriza a sua compreensão, daí ele é tido, havido e 
reconhecido como implícito. 
No ato implícito há uma necessária correlação de dependência com o ato 
anterior/posterior, que é necessariamente expresso, e que limita o seu sentido e alcance, 
de maneira que sem a notoriedade do ato precedente/consequente não pode existir o ato 
implícito, uma vez que não há nada a ser extraído ou dessumido por parte da atuação 
estatal. 
O silêncio administrativo, com já explicitado acima, não se ajusta à ideia de 
expressa atuação da Administração Pública, já que inexiste silêncio administrativo 
parcial, pois a manifestação pode ser omissiva, imprecisa ou incompleta em certos 
pontos, mas será sempre uma manifestação; com vícios, mas, repita-se, uma 
manifestação expressa. 
Então, se um ato decorre de uma manifestação, anterior ou posterior, que é 
expressa, não há falar em inatividade formal da Administração, logo, inexiste silêncio 
administrativo21, como bem apregoa a precisa distinção na passagem abaixo (FARIA; 
2002, p. 56): 
[...] podemos afirmar que se entende por ato implícito a decisão 
administrativa que se infere de uma outra decisão manifesta; e por 
silêncio administrativo a inatividadeformal da Administração que, após 
transcurso de prazo legal, ou reconhecido como razoável, deixa de agir ou 
se omite de decidir, quando deveria fazê-lo. 
Assim sendo, a título de exemplificação, quando a Administração Pública, dentro de 
um linear e esperado encadeamento de atos administrativos, decide expressamente pela 
promoção de uma atividade em face de uma situação fática apresentada ou exaure uma 
decisão por conta de uma simples demanda administrativa, todos os atos exigíveis e não 
demonstráveis, contudo, necessários ao propósito firmado ou ultimado pela 
Administração, serão necessariamente implícitos, independentemente da sua 
regularidade, rectius validade22. 
Dessarte, o ato administrativo que se destina à alienação um bem imóvel, sem 
anteriormente desafetá-lo, presume, por evidente, a sua desafetação23 (FARIA; 2002, p. 
59). 
 
21 Em sentido diverso, colhe-se uma ligeira passagem (VITTA; 2000, p. 586): 
“[...] O ato administrativo tácito e o ato administrativo implícito (em suma: o silêncio da Administração) não 
são declarações; constituem fatos jurídicos, e, dessa forma, não estão submetidos ao regime próprio dos 
atos administrativos. Não existem atos tácitos e implícitos, pois o conceito de ato pressupõe uma 
declaração, uma manifestação do agente público, o que não ocorre com o fato jurídico-administrativo”. 
Em face das prescrições anteriormente explicitadas neste trabalho, discorda-se, sem que isso revele 
qualquer demérito ao excelente trabalho promovido pelo articulista, do entendimento assinalado, qual seja, 
de que o ato implícito constitui um silêncio da Administração. 
Nesse ponto, colhe-se uma precisa passagem doutrinária (MARTINS; 2008, p. 255, nota nº 149, itálico no 
original): 
“O chamado ato implícito não é fato jurídico, não é omissão, é um efeito implícito do ato administrativo. 
Perceba-se: os atos implícitos não são fatos aos quais a norma imputa efeitos jurídicos, mas efeitos 
decorrentes dos efeitos expressamente imputados pela norma à ocorrência de determinados fatos jurídicos”. 
 Mas, a citação não é indene de crítica, pois (a) se o ato implícito não é um fato jurídico, muito menos uma 
omissão, o que se concorda plenamente, como poderá decorrer de efeitos jurídicos decorrentes de 
“determinados fatos jurídicos”; e (b) naturalmente, deve-se explicitar que só podem decorrer de fatos 
jurídicos em sentido amplo, de modo a comportar necessariamente os atos jurídicos administrativos, já que 
todo ato implícito, conforme o entendimento defendido no trabalho, demanda a existência de um ato 
administrativo expresso. 
22 Já que a implicitude do ato não implica sua validez. 
23 Corrobora, de certo modo, uma vez que não admite a forma tácita, porém não nega à implícita, o seguinte 
11 
 
No mesmo sentido, se a Administração Pública, a depender do empreendimento, 
concede um alvará de funcionamento, sem manifestação anterior quanto ao alvará de 
instalação, por certo, tem-se como implícito o ato que promoveu a instalação requerida. 
Então, resumidamente, dois aspectos devem ser observados no ato implícito: (a) o 
positivo, no que pressupõe a existência de um ato administrativo necessariamente 
expresso e que pode ser anterior ou posterior ao ato que se quer dessumir; e (b) o 
negativo, para que se tenha a regularidade do ato implícito, a inexistência de comando 
legal que imponha à necessidade de que o ato posterior ou anterior ao expresso seja 
também expresso, já que a ordem legal não pode se contentar com o implícito quando a 
mesma impõe o explícito. 
4 A TIPOLOGIA DO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
Para uma melhor compreensão do instituto, é sempre importante destacar a 
classificação do silencio administrativo utilizada pela doutrina especializada24. 
A rigor, toda forma de classificação impõe uma pré-compreensão do objeto 
classificado, logo, ela, além de consolidar as conclusões obtidas com as análises já 
promovidas, também faz com que seja possível alçar pontos de partida para novas 
considerações dos estudiosos, seja para contestá-la, seja para adotá-la. 
 Pois bem, o silêncio administrativo costuma ser dividido, no que concerne aos seus 
efeitos, em positivo e negativo, sendo que cada divisão, por sua vez, comporta ainda 
estratificações, assim sendo, tem-se o silencio administrativo positivo/negativo próprio, 
condicionado e implícito. 
Por outro prisma, no que se refere ao destinatário da decisão/manifestação do 
Poder Público, tem-se o silêncio administrativo interno ou externo. Pode-se, ainda, 
cogitar a figura do discutível silêncio administrativo inominado. Destarte, será explicitada 
a tipologia do silêncio administrativo, consoante o entendimento da melhor doutrina, 
tudo de forma a demonstrar os seus mais diversos matizes. 
4.1 O SILÊNCIO POSITIVO 
A expressão silêncio positivo já denuncia um aspecto prático bem evidente, a 
saber, que carrega em si uma idéia de favorecimento, todavia, a extensão e os termos 
desse benefício dependem sempre de expressa previsão legal. 
Explica-se: todos os silêncios administrativos qualificados dependem de disposição 
legal que os institua, logo, (a) que os identifique em face das situações fáticas 
relacionadas à atuação administrativa, (b) bem como explicite os seus efeitos ou, ainda, 
(c) exija uma previsão genérica de sua ocorrência e a delimitação, também genérica, dos 
seus efeitos. 
Então, o silêncio administrativo positivo se caracteriza pela ocorrência, ex lege, de 
efeito favorável ao requerente/administrado em face da inércia da Administração 
Pública25 decorrente da ausência de manifestação durante o prazo legal ou, na 
inexistência deste, quando extrapola um prazo razoável para manifestação. 
Mas, adverte-se, o silêncio positivo pode ocorrer em face de um trâmite ou 
procedimento que, não necessariamente adstrito ao administrado ou à seara 
 
julgado: BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, REsp 650728/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, 
SEGUNDA TURMA, julgado em 23/10/2007, DJe 02/12/2009. 
24 Vide nota de rodapé nº 03. 
25 Assim sendo, a mera inércia da Administração Pública não legitima, por si só, o silêncio positivo, nesse 
sentido, vide: BRASIL, Superior Tribuna de Justiça, MS 4.416/DF, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE 
BARROS, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/04/1996, DJ 27/05/1996 p. 17798. 
12 
 
administrativa, não fora observado pela autoridade competente, como bem exemplifica a 
seguinte passagem doutrinária (BRANDÃO; 2006, p. 5): 
Observa-se, no entanto, que no processo legislativo, o silêncio do 
Presidente da República, sobre projetos de lei, submetidos a sua 
apreciação é interpretado como uma concordância, acarretando a sanção 
tácita que transforma, após quinze dias, o projeto em lei. 
O constituinte, na hipótese acima retratada, considerou conveniente 
atribuir ao silêncio do Presidente da República o efeito positivo, com 
significado de anuência. Trata-se de opção própria do constituinte 
originário e que serviu para o silêncio do chefe do Poder Executivo não 
paralisasse o processo legislativo. 
Como o silêncio positivo impõe um efeito favorável ao administrado, por certo, a 
sua ocorrência é excepcional e deve ser cercada de acurado estudo, uma vez que pode 
representar insegurança jurídica, haja vista a possível inviabilidade normativa dos efeitos 
concedidos no caso concreto. 
Quer dizer, operando-se o silêncio positivo e toda a benesse dele decorrente, à 
evidência, isso não retira a prerrogativa de autotutela administrativa da Administração 
Pública. Portanto, aprópria Administração Pública, após a perda do prazo para 
manifestação, pode exarar uma decisão que se contrapõe aos efeitos prospectados ou 
até mesmo gozados pelo administrado. 
Ora, se o silêncio administrativo deixa indene o dever de manifestação do Poder 
Público, por certo, não há como admitir que eventual efeito positivo do silêncio pudesse 
refrear a atuação administrativa, mesmo quando esta se contraponha aos próprios 
efeitos ex lege do silêncio administrativo qualificado, mormente quando este não é 
condicionado às exigências legais em cada caso, por possuir efeitos materiais ou 
processuais não vinculados à regularidade ou consistência do pedido administrativo, mas 
à mera ocorrência da inatividade formal do Poder Público. 
Ademais, sendo caso de autoexecutoriedade administrativa, o silêncio positivo pode 
não só apenas não operar os seus efeitos a contento, como também causar um 
desnecessário desgaste na relação existente entre Administração Pública e administrado. 
Claro que o exercício, em qualquer caso, da autotutela administrativa deve guardar 
o necessário respeito aos direitos e garantias fundamentais dos administrados, o que 
inclui o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditório, ex vi art. 5º, da CF/88. 
Não obstante, o silêncio positivo pode representar um tratamento diferenciado em 
face da mesma situação fática, uma vez que um administrado, que não obteve a 
resposta no prazo legal, fará jus a um efeito fático-jurídico favorável; enquanto outro não 
terá a mesma sorte se a manifestação tempestiva da Administração Pública for 
desfavorável. 
Todavia, tudo isso possui um efeito pedagógico importante, a saber, justamente 
para evitar um tratamento diferenciado entre os administrados, em face de situações 
fático-jurídicas iguais, que o Poder Público deve evitar a ocorrência da inatividade formal. 
Por outro lado, possuindo o administrado, de fato, todos os extremos que a 
situação fático-jurídica exige para a concessão do pedido administrativo, a ocorrência do 
silêncio administrativo constitui uma importante ferramenta de defesa dos interesses dos 
administrados, uma vez que imprime celeridade, com a resolução anômala, na 
consecução da atividade administrativa pertinente. 
O silêncio positivo, do ponto de vista tipológico, se classifica em (a) próprio; (b) 
condicionado; e (c) implícito, como se passa a demonstrar a seguir. 
 
 
13 
 
4.1.1 PRÓPRIO 
O silêncio administrativo positivo próprio é de fácil constatação, pois a disposição 
legal se limitará a prevê: (a) a ocorrência da inércia administrativa em face de um dever 
legal de prestar ou decidir; e (b) o efeito que tal inatividade administrativa acarretará no 
caso concreto ou, conforme a primazia de tratamento dispensada em cada sistema 
jurídico, uma previsão genérica quanto ao efeito decorrente da inatividade estatal. 
Enfim, o silêncio é próprio porque o aspecto positivo dos seus efeitos é diretamente 
identificado no comando legal, isto é, sem maiores exigências ou rodeios, quer dizer, 
independente de qualquer providência ulterior do administrado para fazer operar os 
efeitos do silêncio administrativo, salvo, à evidência, aguardar o transcurso do prazo 
legal sem expressa manifestação da Administração Pública e empreender materialmente 
os meios para gozar da benesse advinda do efeito positivo do silêncio administrativo. 
Um bom exemplo de silêncio administrativo positivo próprio pode ser observado no 
art. 12, § 1º, inciso II, da Lei nº 10.522/200026, com alterações decorrentes da Lei nº 
11.941, de 27 de maio de 2009, na qual reza que o pedido de parcelamento de dívida 
junto à Receita Federal do Brasil (RFB) será “considerado automaticamente deferido 
quando decorrido o prazo de 90 (noventa) dias, contado da data do pedido de 
parcelamento sem que a Fazenda Nacional tenha se pronunciado”. 
Na hipótese, não há que perquirir quaisquer condicionamentos, mas apenas 
aguardar o lapso temporal sem manifestação do Poder Público. 
4.1.2 CONDICIONADO 
O silêncio administrativo positivo condicionado, por sua vez, vai mais além quanto 
aos extremos caracterizadores da sua ocorrência ou, melhor dizendo, para fazer operar 
os seus benéficos efeitos na ordem jurídica positiva. 
Em outros termos, se no silencio administrativo positivo próprio o administrado se 
limita a aguardar, dentro de um prazo legal, uma expressa manifestação da 
Administração Pública; por outro lado, no silêncio administrativo positivo condicionado o 
administrado deve cumprir algumas exigências materiais por sua conta e risco, bem 
como atender aos parâmetros definidos ulteriormente pela Administração Pública, sob 
pena de não obter qualquer benefício direto com a injustificável inércia administrativa. 
Quiçá, trata-se da forma mais perversa de silêncio da Administração Pública, pois, a 
rigor, trata-se de uma condição resolutória de deferimento do requerimento 
administrativo interposto. E o que é pior: tudo sem saber, em alguns casos, previamente 
quais condições serão exigíveis em face dos procedimentos já realizados pelo 
administrado. 
Portanto, a inatividade formal, in casu, constitui-se num ato de desatada 
ilegalidade ou mesmo, em alguns casos, arbitrariedade, bem como afronta o princípio da 
segurança jurídica, na medida em que a instabilidade na relação entre administrado e 
Administração Pública, por certo, acaba por ventilar a possibilidade de vários 
desdobramentos administrativos e judiciais sobre o requerimento administrativo 
promovido. 
Ainda que se discuta a sua legalidade, mormente no que concerne ao aspecto 
temporal das exigências levantadas, trata-se de procedimento muito comum em 
licenciamento de obras, pois, não raras vezes, o Poder Público não estabelece uma 
precisa definição dos procedimentos ou requisitos a serem cumpridos pelos 
administrados, de forma que estes ficam a mercê de novas exigências, muitas das quais 
 
26 Aqui, não se tem um silêncio administrativo positivo condicionado, pois, consoante os termos do art. 11, 
caput, da Lei em cotejo, apenas a formalização do pedido de parcelamento é que é condicionada ao 
pagamento da primeira prestação. 
14 
 
se tornam praticamente inviáveis em face da obra já avançada ou totalmente construída, 
o que, certamente, pode ensejar renhidas discussões na seara administrativa e, 
possivelmente, nas instâncias judiciais. 
Logo, a concepção de silêncio administrativo condicionado deve ser evitada, haja 
vista a ordinária vocação para gerar conflitos na relação entre a Administração Pública e 
os administrados. 
4.1.3 IMPLÍCITO 
O silêncio administrativo positivo implícito exige uma atenção redobrada para 
identificar a sua contextualização, até mesmo para distinguir do ato implícito, assim 
sendo, deve-se gizar, primeiramente, dois pontos: (a) não há ato expresso anterior ou 
posterior aos efeitos diretos decorrentes da inércia administrativa; e (b) a sua ocorrência 
é deduzida da disposição legal aplicável à situação fática. 
A título de exemplificação, tem-se a hipótese do lançamento por homologação 
prevista no art. 150, § 4º, do Código Tributário Nacional, pois o contribuinte promoverá o 
recolhimento que considerar pertinente e, a contar do fato imponível, ultrapassado o 
prazo legal sem manifestação da Fazenda Pública, tem-se implicitamente a homologação 
do lançamento realizado pelo contribuinte, rectius efeito positivo, independentemente de 
qualquer atuação estatal, bem como a subsequente extinção do crédito tributário, 
ressalvada a hipótese de dolo, fraude ou simulação (SADDY; 2009, p. 69). 
No caso, como inexiste qualquer ato expresso da Administração Pública antes ou 
depoisdo lançamento, considera-se implícita a homologação porque a disposição legal 
impõe, a posteriori, a extinção do crédito tributário, ou seja, o efeito legal decorrente do 
silêncio administrativo impõe o acolhimento implícito da atuação do contribuinte, rectius 
a regularidade do lançamento. 
Ademais, o silêncio administrativo poderá ensejar a concretização da decadência 
que, na hipótese, se relaciona à impossibilidade de a Fazenda Pública rever os 
procedimentos perpetrados pelo sujeito passivo da relação jurídica tributária. 
4.2 O SILÊNCIO NEGATIVO 
O silêncio administrativo negativo, ao contrário do positivo, se caracteriza pelo 
indeferimento do petitório levantado pelo administrado, isto é, a inatividade formal do 
Poder Público, por descumprir o prazo legal/regulamentar, implica a denegação do 
requerimento promovido. 
Considerando o sentido do silêncio negativo, que nega a pretensão do administrado 
e abre as vias recursais possíveis, não é apressado afirmar que é a modalidade mais 
corrente de silêncio administrativo, aliás, é destacadamente um silêncio administrativo 
de efeitos processuais ou adjetivos, diversamente do silêncio positivo que se notabiliza 
pelos efeitos materiais ou substantivos. 
Assim sendo, “dos males o menor”, é preferível a negação do pedido por imposição 
legal do que viver da incerteza da inatividade administrativa, até porque a denegação já 
enseja as vias judiciais27, o que constitui algo positivo (FORTINI; ANNA; 2006, p. 7.394). 
 
27 Aqui, é necessário um esclarecimento: como nem toda decisão do Poder Público é plenamente vinculada, 
uma vez que pode ser relativamente vinculada, rectius discricionária, o pedido encetado na via judicial deve 
obedecer a certos parâmetros: (1) tratando-se de ato administrativo a ser expedido no exercício de uma 
competência discricionária, por certo, deve-se solicitar primeiramente uma manifestação coercitiva da 
Administração Pública, negando ou concedendo o pedido, sob pena de aplicação de multa quando 
inobservado o exíguo prazo judicial concedido; e (2) tratando-se de ato administrativo a ser expedido no 
exercício de uma competência vinculada, por certo, o pedido pode ser requerido diretamente ao Poder 
Judiciário. Ainda que se pregue o ativismo judicial, e se espera que sempre seja exercido de forma 
responsável, não há como admitir a substituição do mérito do administrador pelo o do magistrado. Daí a 
importância do instituto do silêncio administrativo, já que nem sempre a via judicial pode superar a 
15 
 
Logo, não se pode negar que o silêncio administrativo qualificado, quando existente, 
tende, por opção política, a ser negativo ao invés de positivo. 
E os motivos são diversos, e nem sempre nobres, quanto à preterição do silêncio 
positivo em face do negativo: 
(a) de ordem econômica, o indeferimento não faz com que, a priori, o administrado 
exija uma prestação material da Administração Pública, o que implica a ausência de 
dispêndios; 
(b) de ordem procedimental, a denegação não cria expedientes novos, apenas os 
regularmente previstos e, mesmo quando faz exsurgir uma nova sede de discussões, não 
se pauta em exigências que demandem a tutela de direitos materialmente dispendiosos; 
(c) de ordem temporal, ainda que das vias recursais administrativas possam 
resultar em benefício concreto aos administrados, por certo, a Administração Pública 
disporá de maior tempo para promover o requisitado ou mesmo simplesmente discutir a 
pretensão arvorada, haja vista a inexistência na via administrativa, infelizmente, de 
medidas cautelares efetivas contra a inatividade formal da Administração Pública; 
(d) de ordem principiológica, o silêncio positivo pode comportar, se aplicado a todos 
os casos de inatividade formal, benesses que afrontem o princípio da igualdade28, da 
impessoalidade e até mesmo da legalidade, na medida em que a concessão ou 
denegação de uma pretensão não se encontra jungida ao efetivo direito ou à atuação da 
parte, mas, tão-somente, à inatividade formal do Poder Público. Ou seja, a concessão de 
efeitos positivos não afasta o dever de autotutela da Administração Pública, logo, isso 
tende a levantar possíveis conflitos entre o desejado pela ordem jurídica e o contemplado 
pelo administrado beneficiado pela presunção legal, quer dizer, efeitos positivos da 
inatividade formal do Poder Público; e 
(e) de ordem sociológica, a proposição negativa não escolhe os 
sujeitos/administrados, bem como faz com que a coletividade se insurja contra a 
inatividade formal do Estado, rectius expediente de pressão, logo, o indeferimento põe 
em xeque a atuação administrativa que tinha o dever de se manifestar no prazo legal ou 
razoável, mas não fez; ao passo que a proposição positiva pode ter aplicação seletiva, 
bem como pode empreender ares de satisfação com a inércia da Administração Pública, 
haja vista os possíveis benefícios advindos até mesmo contra as diretrizes legais 
relacionados ao requerimento administrativo. 
 
 
inatividade formal do Poder Público, cria-se, ainda na via administrativa, uma nova sede de discussão sobre 
a matéria, de modo a fomentar a manifestação da Administração Pública. Afinal, o Poder Judiciário constitui 
a última instância na resolução dos conflitos sociais e, nem mesmo quando instada a tanto, resolve tudo; 
ademais há outras sedes, institucionais ou não, que absorvem a tarefa de resolver as pendências 
decorrentes da vida em sociedade. Nesse diapasão, colhe-se demorada exposição doutrinária (GALANTER; 
1993, p. 67-68): 
“Em numerosos casos é possível aos interessados entenderem-se entre si de maneira muito mais 
satisfatória do que aquela que poderiam conseguir profissionais, obrigados a aplicar regras de carácter geral 
a um conflito de que apenas têm um conhecimento limitado. Quando estão em causa desideratos e 
situações que são de uma extrema variedade, apenas um pequeno número de elementos é que pode ser 
tomado em consideração através de regras formais; os conflitos são desvirtuados quando pretendemos 
englobá-los em categorias reconhecidas pelos juristas e esta circunstância faz duvidar que seja desejável 
resolvê-los aplicando regras imperativas pré-estabelecidas”. 
28 Nesse ponto, transcrevem-se as sempre precisas advertências de Bandeira de Mello (2008; p. 23, itálico no 
original): 
“[..] a) a lei não pode erigir um critério diferencial um traço tão específico que singularize no presente e 
definitivamente, de modo absoluto, um sujeito a ser colhido pelo regime peculiar”; 
“b) o traço diferencial adotado, necessariamente há de residir na pessoa, coisa ou situação a ser 
discriminada; ou seja: elemento algum que não exista nelas mesmas poderá servir de base para assujeitá-
las a regimes diferentes”. 
16 
 
Destarte, a Administração Pública deve sempre decidir e fundamentar, quando 
instada a tanto mediante o direito de petição dos administrados, todavia, caso não 
cumpra tal dever, os fundamentos elencados acima prestigiam a ocorrência do silêncio 
negativo, seja por pautar maior segurança nas relações jurídicas, seja, ainda, o que pode 
ser odioso em certos caos, por representar maior comodidade ao Poder Público. 
Passa-se, agora, à análise das modalidades de silêncio administrativo negativo, 
quais sejam, (a) o próprio; (b) o condicionado; e (c) o implícito. 
4.2.1 PRÓPRIO 
O silêncio administrativo negativo próprio é de fácil constatação, uma vez que a 
disposição legal é categórica: ocorrendo inatividade formal da Administração pública, 
observado o prazo legal, tem-se a denegaçãoou o indeferimento do requerimento 
apresentado pelo administrado. 
Assim sendo, pode-se gizar que inexiste qualquer adversidade quanto à 
consolidação dos seus efeitos, a saber, o uso das vias administrativas recursais ou 
judiciais pertinentes, haja vista o emprego dado ao silêncio ocorrido, saber, o 
indeferimento ex lege do requerimento apresentado ou interposto. 
A título de exemplificação, têm-se as hipóteses do art. 8º, § único, da Lei nº 
9.507/97 (Lei do Habeas Data), uma vez que o mero decurso do prazo, sem pertinente 
decisão da Administração Pública, implica o indeferimento do pedido. 
4.2.2 CONDICIONADO 
Agora, tratando-se de silêncio administrativo negativo condicionado, à evidência, 
impõem-se maiores considerações quanto a sua configuração, até porque ele é de difícil 
ocorrência. 
Vale ressaltar que o indeferimento, tendo em vista a inatividade formal da 
Administração, ainda que não desejado, constitui um pressuposto para granjear outras 
fases no processo administrativo, rectius recurso, bem como para demandar 
judicialmente, rectius pretensão resistida, de sorte que, diante da inexistência de 
manifestação expressa do Poder Público ou da ocorrência do silêncio positivo, o 
administrado tem interesse na resolução ex lege da situação anômala criada pela 
inatividade estatal, contudo, a disposição legal pode condicionar a ocorrência do 
indeferimento a outros fatores, quer dizer, que não se exaure apenas com a inércia da 
estatalidade, podendo exigir a ocorrência de elementos exteriores ao próprio silêncio da 
Administração Pública. 
Exemplificando: num requerimento para alteração de loteamento de solo urbano, 
que demande atuação material da municipalidade, e tendo sido extrapolado o prazo legal 
sem manifestação do Poder Público, a disposição legal pode mencionar que a inércia da 
Administração só implica indeferimento se as circunstâncias apresentadas forem 
incompatíveis com eventual e posterior posicionamento expresso do Poder Público ou 
com atendimento, também expresso, do pedido pleiteado. 
Assim sendo, (a) além da exigência temporal, a ausência de manifestação da 
Administração Pública no prazo legal, (b) há também a exigência lógica, ausência de 
elementos ou circunstâncias que impliquem a manifestação do Poder Público em 
momento posterior. 
Nesses casos, não é preciso muito esforço para perceber, o quão odiosa é a forma 
de silêncio da Administração Pública, pois o texto legal acaba por postergar a situação de 
incerteza ou insegurança jurídica, de maneira que a situação pode vir a desaguar na 
temática, sempre discutível, da duração razoável do processo, sem falar nos gravosos 
transtornos que a ausência de decisão causa aos administrados. 
17 
 
4.2.3 IMPLÍCITO 
A rigor, pode soar contraditório falar em silêncio administrativo negativo implícito, 
mormente quando se afirmou, no início do capítulo, que todo silêncio administrativo 
qualificado demanda uma previsão legal que o institua, bem como esclareça os seus 
efeitos. 
Não obstante o acima mencionado, deve-se gizar que implícito é o efeito do 
silêncio, este não pode ser implícito, simplesmente ocorre. 
Assim sendo, quando o administrado não obtém uma manifestação expressa da 
Administração Pública no prazo legal, ou num prazo razoável em face da situação 
apresentada, e a disposição normativa não expressar nitidamente o indeferimento do 
pedido, mas possibilitar o uso das vias recursas ou judiciais, por certo, tem-se como 
implícito o indeferimento, ou seja, o efeito negativo do silêncio. 
4.3 O SILÊNCIO INTERNO 
O silêncio administrativo interno pode ser concebido sob duas variações, quais 
sejam, (a) a ausência de manifestação ou decisão de um órgão controlador sobre um ato 
praticado pelo órgão controlado; ou (b) a ausência de aquiescência ou reprovação de um 
órgão sobre um ato praticado por outro órgão, como se observa com relação aos atos 
compostos e complexos. 
Numa contextualização mais ampla sobre a temática, pode-se mencionar que o 
silêncio administrativo interno igualmente ocorre quando se tem apenas a figura de 
servidores ao invés de órgãos da Administração Pública. Assim sendo, constitui também 
silêncio administrativo interno (a) a ausência de manifestação ou decisão de um servidor 
controlador sobre um ato praticado pelo servidor controlado; ou (b) a ausência de 
aquiescência ou reprovação de um servidor sobre um ato praticado por outro servidor, o 
que pode ocorrer nos casos em que são exigidas duas manifestações de vontades. 
Veja-se que a classificação leva em conta, tão-somente, o destinatário da decisão 
exigida pela ordem jurídica, que será sempre um órgão da Administração Pública. No 
mais, isso implica dizer que o silêncio administrativo interno pode assumir formas 
qualificadas, quer dizer, positivo ou negativo, bem como simplesmente inominada, quer 
dizer, sem quaisquer efeitos decorrentes da inatividade estatal dos órgãos ou dos seus 
agentes. 
4.4 O SILÊNCIO EXTERNO 
O silêncio administrativo externo, por sua vez, consiste na ausência de decisão ou 
manifestação sobre o pedido ou requerimento do administrado por parte da 
Administração Pública, ou seja, representa simplesmente uma forma genérica de silêncio 
administrativo, que pode ser qualificado ou não pelos efeitos fático-jurídicos. 
É, portanto, o silêncio administrativo por excelência, uma vez que revela a forma 
mais comum da inatividade formal do Poder Público, na qual os destinatários da desejada 
atuação estatal são os administrados e não órgãos ou servidores públicos. 
4.5 O SILÊNCIO INOMINADO 
Aqui, certamente, a questão ganha um contorno mais denso, pois se o silêncio não 
é qualificado, positivo ou negativo, mas simplesmente silêncio da Administração Pública, 
o que o distingue da simples inatividade da Administração Pública? A resposta não pode 
ser outra: a existência de um dever formal de decidir/controlar/regulamentar. 
Enquanto a inatividade administrativa em sentido estrito não representa 
concretamente uma afronta a um dever legal, o silêncio administrativo inominado 
18 
 
constitui uma inobservância da lei e, mais que isso, acaba por perdurar uma situação de 
insegurança jurídica, na medida em que a ausência de decisão não faz exsurgir a 
concessão ou denegação do requerido, o que pode revelar uma concreta afronta ao 
princípio da duração razoável do processo, ex vi art. 5º, inciso LXXVIII, da CF/88. 
Ademais, como toda forma de inatividade formal da Administração Pública, constitui 
uma refinada forma de ilegalidade, agravada pela inexistência de efeitos jurídicos 
imediatos com a inércia perpetrada pelo Poder Público. 
5 A FUNÇÃO POLÍTICA DO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
Por tudo que foi exposto, sem maior demora, tem-se que a teoria do silêncio 
administrativo busca minorar os danos decorrentes da inatividade formal do Poder 
Público, daí a sua inarredável função política, na medida em que prestigia, ainda que de 
forma parcial na maioria das vezes, um benefício concreto ao administrado, como bem 
ressalta o trecho a seguir (CUDOLÀ; 1996, p. 210): 
Decimos que es parcial por cuanto intenta solucionar jurídicamente esta 
conducta pasiva bien posibilitando el acceso del ciudadano a los tribunales 
(silencio negativo), bien consolidando ciertas situaciones del particular 
frente a reacciones tardías de la Administración pública (silencio positivo). 
Como se pode perceber o silêncio administrativo não constitui uma via ortodoxa de 
resolução dos conflitos, contudo, apresenta resultados satisfatórios se comparados com a 
simples inatividade formal do Poder Público. Todavia, mais adiante, adverte o 
doutrinador (CUDOLÀ, 1996; p. 211): 
Tales ventajas se producen esencialmente en cuantofacilita el acceso a 
los tribunales, produciendo em cambio mayores problemas cuando se 
pretende conceder al particular lo solicitado por el mero transcurso del 
tiempo. En este último se produce una permanente tensión entre interés 
público e interés privado que no siempre queda bien resuelto con los 
efectos estimatorios del silencio. 
A tensão acima explicitada se deve aos efeitos materiais concretos decorrentes do 
silêncio positivo, pois, como já explicado, tais efeitos tendem a gerar contraposições de 
interesses, de modo a fomentar uma relação conflituosa entre a Administração Pública e 
o administrado ao invés de solucionar as refregas. Em todo caso, positivo ou negativo, os 
benefícios são maiores que os malefícios, na medida em que estabelecem critérios e 
meios para contornar a inatividade formal do Poder Público. 
Ademais, não se pode conceber a teoria do silêncio administrativo como estímulo à 
inatividade formal do Estado; ao revés, trata-se de instituto destinado a promover 
posições ou situações jurídicas que empreenda celeridade aos trâmites administrativos e 
que, à evidência, não exime a Administração Pública do dever de decidir, ex vi arts. 48 e 
49 da LGPAF. 
Destarte, a teoria do silêncio administrativo encontra supedâneo nos princípios da 
segurança jurídica e da duração razoável do processo, pois (a) tende a consolidar 
situações ou posições jurídicas, mas quando o silêncio administrativo for inominado; e 
(b) obtém uma maior celeridade para conclusão dos processos, haja vista os efeitos 
anômalos decorrentes da inatividade formal por força de lei, no caso de silêncio 
administrativo qualificado. 
Vale destacar que, na perspectiva do administrado, por um lado, há uma relação de 
confiança de que Administração Pública vá desenvolver suas atividades no prazo legal; 
por outro, na hipótese de não cumprimento do dever legal, de que o silêncio 
administrativo qualificado represente um instrumento relativamente satisfatório para 
contornar a situação de incerteza gerada pela ausência de manifestação do Poder 
Público. 
19 
 
7 O SILÊNCIO ADMINISTRATIVO NO DIREITO BRASILEIRO 
O silêncio administrativo não teve a merecida importância na doutrina pátria, quiçá 
pela inexistência de um contencioso administrativo pátrio, no qual, pela necessidade de 
exarar com independência suas decisões, faria com que existisse um maior cuidado em 
promovê-las no prazo legal ou regulamentar. 
Em outros termos, num sistema de jurisdição única, que é o caso do Brasil, o 
contencioso administrativo costuma não galgar a necessária processualidade, de sorte a 
não fomentar o devido tratamento da inércia da Administração Pública, uma vez que a 
pendência na seara administrativa rapidamente chega à via judicial, rectius art. 5º, inciso 
XXXV, da CF/88, o que tem revestido certo descrédito à atuação administrativa de 
resolução dos conflitos. 
Felizmente, essa perspectiva vem se alterando, mormente após o advento da Carta 
Política de 1988 e da LGPAF, uma vez que elas impuseram à processualidade 
administrativa o mesmo rol de garantias dispensado ao processo judicial; logo, a 
temática do silêncio da Administração não pode mais ser olvidada pela doutrina 
administrativista pátria. 
7.1 ASPECTOS HISTÓRICOS 
Do ponto de vista histórico não há muito a salientar sobre o silêncio administrativo 
na legislação pátria, até mesmo porque, como já afirmado, na ausência de um 
contencioso administrativo29, que poderia fomentar a regulação do instituto, a temática 
 
29 Nesse ponto, urge mencionar uma necessária advertência, na qual relativiza o acima mencionado, nestes 
termos (MENDES, 2005, p. 130, itálico no original): 
“Entende a doutrina que no Brasil o contencioso administrativo propriamente dito teria surgido a partir de 
duas leis de 22 de dezembro de 1761 de iniciativa do Marquês de Pombal, que criaram o Conselho da 
Fazenda. Ao Conselho da Fazenda foi confiada a „jurisdição contenciosa‟, cabendo-lhe conhecer as causas 
relativas à dívida ativa da Fazenda Real. Posteriormente, outras jurisdições contenciosas foram sendo 
outorgadas a diferentes órgãos da administração”. [...] 
“O contencioso administrativo veio a ser totalmente abolido com a Constituição Federal de 1891. Esta, em 
seu artigo 60, estabelecia que competia aos juízes ou tribunais federais, processar e julgar todas as causas 
propostas contra „b) todas as causas propostas contra o Governo da União ou Fazenda Nacional, fundadas 
em disposições da Constituição, leis e regulamentos do Poder Executivo, ou em contratos celebrados com o 
mesmo Governo; c) as causas provenientes de compensações, reivindicações, indenização de prejuízos ou 
quaisquer outras propostas, pelo Governo da União contra particulares ou vice-versa”. 
A questão só veio à baila, mas sem êxito, com a “Constituição de 1969” que, no seu art. 111, assim tocava 
a matéria: 
“Art. 111. A lei poderá criar contencioso administrativo e atribuir-lhe competência para o julgamento das 
causas mencionadas no artigo anterior (Artigo 153, § 4º)”. 
Como a matéria nunca foi regulada, à evidência, o contencioso não passou de um vislumbre do Poder 
“Constituinte” Reformador. Por fim, a temática voltou à tona com a EC 7/1977, mas, é certo, sem qualquer 
efetiva materialidade quanto aos seus propósitos. Transcreve-se a Emenda no que se considera pertinente: 
“Artigo único. Ficam incorporadas ao texto da Constituição Federal as disposições resultantes das emendas 
aos artigos adiante indicados, bem assim incluídos, em seu Título V, os artigos 201 a 207 e suprimido o 
parágrafo único do artigo 122”. 
[...] 
“Art. 203. Poderão ser criados contenciosos administrativos, federais e estaduais, sem poder jurisdicional, 
para a decisão de questões fiscais e previdenciárias, inclusive relativas a acidentes do trabalho (Art. 153, § 
4º)”. 
“Art. 204. A lei poderá permitir que a parte vencida na instância administrativa (Artigos 111 e 203) requeira 
diretamente ao Tribunal competente a revisão da decisão nela proferida”. 
“Art. 205. As questões entre a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e respectivas autarquias, 
empresas públicas e sociedades de economia mista, ou entre umas e outras, serão decididas pela 
autoridade administrativa, na forma da lei, ressalvado ao acionista procedimento anulatório dessa decisão”. 
[...] 
20 
 
se perdeu no tempo e, ainda hoje, sua ocorrência é bem dispersa no escarcéu de normas 
do Direito Público brasileiro. 
Em todo caso, discussões sobre o silêncio da Administração Pública sempre foi 
ocorrente nos tribunais pátrios30, sem, contudo, divisar a importância do instituto do 
silêncio administrativo, mas, tão-somente, para solucionar algum questionamento 
relativo à inatividade formal, ou mesmo material, do Poder Público. 
Assim sendo, aspectos históricos sobre o instituto não são encontrados nas raras 
monografias31 obtidas sobre a matéria no Brasil, de forma que apenas se discute a 
natureza e as possíveis relações do instituto com outras temáticas do Direito Público. 
Como o instituto ainda não foi regulado de forma sistêmica no âmbito federal, mas 
apenas encontrado de forma esparsa, em algumas leis federais, como será demonstrado 
no próximo tópico, e, geralmente, sob a forma de silêncio administrativo negativo, é 
natural que inexista uma esteira histórica relativa à inatividade formal da Administração 
Pública. 
Todavia, para fins de registro, no âmbito estadual já existe uma clara regulação do 
instituto, como se pode observar na Lei nº 10.177, de 30 de dezembro de 1998, que 
regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública do Estado de São 
Paulo, precisamente, no art. 3332, nestes termos: 
Artigo 33 - Oprazo máximo para decisão de requerimentos de qualquer 
espécie apresentados à Administração será de 120 (cento e vinte) dias, se 
outro não for legalmente estabelecido. 
§ 1º - Ultrapassado o prazo sem decisão, o interessado poderá considerar 
rejeitado o requerimento na esfera administrativa, salvo previsão legal ou 
regulamentar em contrário. 
§ 2º - Quando a complexidade da questão envolvida não permitir o 
atendimento do prazo previsto neste artigo, a autoridade cientificará o 
interessado das providências até então tomadas, sem prejuízo do disposto 
no parágrafo anterior. 
§ 3º - O disposto no § 1º deste artigo não desonera a autoridade do dever 
de apreciar o requerimento. 
 
Aqui, de fato, tem-se a regulação do instituto, na medida em que não se limita a 
indicar prazo para a Administração Pública estadual se manifestar, mas, também, 
consequências jurídicas imediatas em decorrência da inatividade do Poder Público, rectius 
 
A rigor mesmo, apenas o art. 205 poderia ser entendido como contencioso administrativo, haja vista o 
sistema fechado de resolução dos conflitos. A Constituição de 1988, como se sabe, não contempla a figura 
do contencioso administrativo, ex vi art. 5º, inciso XXXV. O termo contencioso administrativo é, contudo, 
equívoco! Claro que existem conflitos de interesses, bem como julgadores e tribunais na seara 
administrativa, inclusive com o mesmo dever de observância e de aplicação do direito dispensado aos 
magistrados, o que não existe é a exclusividade e definitividade para resolução de tais contendas, de modo 
que melhor seria chamar de instância [ou sede] decisória administrativa para definição de 
situações/posições jurídicas [ou de resolução de conflitos]. 
30 Vide: (a) BRASIL, Supremo Tribunal Federal, RE 115033, Relator: Min. Carlos Madeira. Segunda Turma. 
Julgado em 05/02/1988, DJ 11-03-1988, pp 04749, Ementa Vol. 01493-04, pp 00790. In: 
<www.stf.jus.br>. Acesso em 18 mai. 2010; (b) BRASIL, Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 
16284/PR. Relator: Ministro Humberto Gomes de Barros. Primeira Turma. Julgado em 16/12/1991, DJ 
23/03/1992, p. 3447. In:<www.stj.jus.br>. Acesso em 29 mai. 2010. 
31 As seguintes: (1) FARIA, Adriana Ancona de. Silêncio Administrativo. 2002. 176f. Dissertação (Mestrado). 
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). São Paulo: 2002; e (2) MENDES, Fernando Marcelo. 
Discricionariedade administrativa e os princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da motivação no 
controle jurisdicional do silêncio administrativo. 2005. 194f. Dissertação (Mestrado). Pontifícia Universidade 
Católica de São Paulo (PUC-SP). São Paulo: 2005. Por fim, urge mencionar que não foram encontrados 
livros tratando especificamente sobre a temática na literatura pátria. 
32 Igual disposição, porém em sede recursal, é prevista no art. 50 da Lei em cotejo. Curiosamente renomado 
administrativista pátrio trata a questão como “rejeição implícita do pedido” (FERRAZ, 2006, p. 297). 
21 
 
silêncio administrativo negativo. Infelizmente, inexiste semelhante disposição na Lei nº 
9.784/99. 
7.2 O SILÊNCIO ADMINISTRATIVO NA ORDEM JURÍDICA POSITIVA 
Como já retratado no tópico anterior, tendo em vista a ausência de fórmula legal 
genérica para a ocorrência do silêncio administrativo no Direito brasileiro, por certo, não 
é comum encontrar dispositivo sobre o instituto, porém alguns exemplos podem ser 
mencionados33, tais como: 
(a) a concessão de licenças ou autorizações urbanísticas, que são ordinariamente 
levadas a cabo pela municipalidade, rectius art. 30, incisos I e VIII, da CF/88, pode 
representar uma clara manifestação do silêncio administrativo positivo condicionado, 
consoante à legislação municipal vigente. Isto é, geralmente a lei municipal permite que: 
se o pedido de aprovação de projeto ou de outorga da licença para construir/edificar, não 
for devidamente analisado no prazo legal, a obra seja iniciada34, contudo, o 
empreendedor deverá responder posteriormente por eventuais adequações às normas de 
“posturas municipais”; 
(b) nos termos da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), a prorrogação da 
autorização de uso de radiofrequência depende de três requisitos, todos contidos no art. 
167 da referida lei, quais sejam, (1) o pedido de prorrogação deve ser promovido no 
mínimo de 04 (quatro) anos de antecedência em relação ao término da autorização 
original; (2) o emprego racional e adequado da faixa de radiofrequência durante o 
período de vigência da autorização concedida; (3) a inexistência de infrações reiteradas 
nas atividades exercidas pela autorizatária; e (4) a desnecessidade da alteração de 
destinação do uso de radiofrequência. O órgão regulador dispõe de 12 (doze) meses para 
decidir o requerimento protocolado pela empresa privada. Não se manifestando no prazo 
assinalado, por certo, tem-se a ocorrência da inatividade formal da Administração 
Pública. Dando continuidade à diretriz normativa sobre a matéria, o Regulamento de Uso 
do Espectro de Radiofrequências, Resolução da ANATEL nº 259, de 19 de abril de 2001, 
apregoa o seguinte no seu art. 56, §§ 2º e 3º: (1) ultrapassado o prazo máximo de 12 
(doze) meses, contado do protocolo do requerimento de prorrogação apresentado pela 
empresa interessada, sem qualquer manifestação da ANATEL sobre o pedido; e (2) “a 
prorrogação restará tacitamente aprovada, nas mesmas condições de operação 
anteriormente autorizada desde que não contrarie a regulamentação vigente”. A rigor, 
tem-se um silêncio administrativo positivo condicionado, haja vista a exigência de 
compatibilidade da prorrogação com a regulamentação vigente. Em outras palavras, não 
basta o mero decurso do tempo para operar os efeitos positivos do silêncio 
administrativo, exige compatibilidade com a regulamentação vigente. A exigência parece 
óbvia. De fato, mas, como já foi mencionado neste trabalho, defende-se que a ocorrência 
do silêncio positivo próprio independe de comprovação dos parâmetros legais, dá-se com 
mera inatividade formal do Poder Público, de sorte que os requisitos são ulteriormente 
aferidos, o que não se tem aqui, já que a análise dos requisitos legais é contemporânea 
ao próprio expediente legal que reconhece a prorrogação35; 
 
33 A maioria dos exemplos, quanto à referência normativa, foram extraídos do seguinte trabalho: SADDY, 
André. Efeitos jurídicos do silêncio positivo no direito administrativo brasileiro. Revista Brasileira de Direito 
Público (RBDP). Belo Horizonte: Fórum, ano 7, n. 25, abr./jun. 2009, p. 45-80. 
34 Não se vai questionar, aqui, até porque demandaria uma exposição demorada, quais os possíveis efeitos da 
autorização ou licença concedida, tendo em vista as particularidades materiais que cada edificação deve 
comportar para atender à legislação de determinado Município. Para uma análise mais demorada no 
assunto, consultar: PIRES, Luís Manuel Fonseca. Licenças urbanísticas e o silêncio administrativo: as tutelas 
judiciais possíveis diante da omissão da Administração Pública. Fórum de Direito Urbano e Ambiental – 
FDUA. Belo Horizonte, ano5, n. 28, jul/ago de 2006, p. 3.461-3.484. 
35 Sobre a temática, consultar: SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacinto Arruda. Silêncio administrativo e 
renovação de autorizações de uso de radiofrequência: o caso MMDS. Revista de Direito de Informática e 
Telecomunicações - RDIT. Belo Horizonte. Ano 3, n. 4, jan/jun 2008, p. 09-24. 
22 
 
(c) o Decreto nº 61.244, de 28 de agosto de 1967, que regulamenta o Decreto-Lei 
nº 288, de 28 de fevereiro de 1967, quealtera as disposições da Lei nº 3.173, de 6 de 
junho de 1957, e cria a Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA, 
estabelece, precisamente no art. 11, uma hipótese de silêncio administrativo interno 
positivo. Trata-se da isenção de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de todas 
as mercadorias industrializadas na Zona Franca de Manaus, “quer se destinem ao seu 
consumo interno, quer a comercialização em qualquer ponto do território nacional”; 
sendo que, para gozar de tal benesse, os projetos para produção, beneficiamento ou de 
industrialização de mercadorias deve se submeter à aprovação da SUFRAMA que, por sua 
vez, ouvirá o Ministério da Fazenda, haja vista o tributo federal em cotejo. Pois bem, 
conforme o § 1º, do art. 11, do Decreto mencionado, a ausência de manifestação do 
Ministério da Fazenda, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do pedido de audiência, 
quanto aos aspectos fiscais da isenção pretendida, implica aprovação tácita desse 
Ministério; 
(d) o art. 26, da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, que dispõe sobre a política 
energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho 
Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências, 
elenca mais um caso de silêncio administrativo positivo próprio, uma vez que a 
concessão para exploração e produção de petróleo e gás natural em determinada área, 
rectius bloco, no caso de êxito, possibilita submeter à ANP os planos e projetos de 
desenvolvimento e produção. A ANP, por sua vez, possui o prazo de 180 (cento e 
oitenta) dias para emitir parecer sobre os projetos submetidos a sua aprovação. Assim, 
inexistindo manifestação da Agência Reguladora no prazo mencionado, “os planos e 
projetos considerar-se-ão automaticamente aprovados”; 
(e) outra hipótese, já mencionada no item 5.1.1, é a prevista no art. 12, § 1º, 
inciso II, da Lei nº 10.522/2000, com alterações decorrentes da Lei nº 11.941, de 27 de 
maio de 2009, na qual dispõe que o pedido de parcelamento de dívida junto à Receita 
Federal do Brasil (RFB) será “considerado automaticamente deferido quando decorrido o 
prazo de 90 (noventa) dias, contado da data do pedido de parcelamento sem que a 
Fazenda Nacional tenha se pronunciado”; e 
(f) o art. 54, § 7º, da Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994, que transforma o 
Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) em Autarquia, bem como dispõe 
sobre a prevenção e a repressão às infrações contra a ordem econômica e dá outras 
providências, revela uma clara disposição de silêncio administrativo positivo. Explica-se: 
trata-se da ausência de deliberação do CADE, no prazo legal, sobre os “atos, sob 
qualquer forma manifestados, que possam limitar ou de qualquer forma prejudicar a livre 
concorrência, ou resultar na dominação de mercados relevantes de bens ou serviços”. 
Isto é, o Plenário do CADE, após a devida instrução do processo promovida pela 
Secretaria de Direito Econômico (SDE) e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico 
(SEAE), deverá, no prazo de prazo de 60 (sessenta) dias, aprovar ou não os atos 
perpetrados pelo agente econômico, logo, caso não faça no prazo assinalado, os atos 
serão considerados automaticamente aprovados. 
 Após essa ligeira exposição, não se pode negar que há, de fato, disposições 
claras sobre silêncio administrativo na legislação pátria, contudo, inexiste qualquer 
sistematicidade sobre a matéria no âmbito federal, muito menos uma regulação geral 
sobre o instituto, o que torna o assunto extremamente casuístico, fazendo com que 
ocorra insegurança jurídica nas relações travadas entre a Administração Pública e os 
administrados, bem como persista uma dúvida quanto à utilidade do instituto, haja vista 
possível divergência de tratamento em face de situações fáticas semelhantes. 
8 CONCLUSÃO 
23 
 
Considerando os ligeiros propósitos36 do trabalho desenvolvido, concluímos que: 
(a) a Administração Pública, não raras vezes, descumpre os prazos estabelecidos 
na ordem jurídica para atender os requerimentos administrativos, controlar uma 
atividade ou serviço e, ainda, regulamentar uma matéria. Em todos esses casos, tem-se 
uma inatividade formal do Estado, o que constitui o silêncio administrativo; 
(b) a inatividade formal da Administração Pública, por consistir no descumprimento 
de um dever legal, constitui uma ilegalidade e, como tal, acarreta sérios danos na 
relação entre o cidadão-administrado e o Estado-Administração Pública. Apesar de 
espreitar uma ilegalidade do Poder Público, o silêncio administrativo, quando qualificado 
positiva ou negativamente, revela uma perspectiva interessante, a saber, de promover 
efeitos materiais ou processuais ao administrado em virtude da inércia dos órgãos 
públicos; 
(c) o silêncio administrativo qualificado, positivo ou negativo, se caracteriza pela 
concessão de efeitos fático-jurídicos concretos e favoráveis ao administrado, que pode 
ser de natureza meramente processual ou material, contudo, não se pode olvidar que, a 
despeito do gozo de tais benefícios, se mantém indene o dever de decidir da 
Administração Pública, bem como o dever-poder de autotutela administrativa; 
(d) inexiste uma regulamentação do silêncio administrativo na Lei nº 9.874/99, de 
sorte que o dever decidir e de motivar da Administração Pública, ex vi arts. 48 a 50 da 
LGPAF, não encontram meios não repressivos37, ainda na instância administrativa, para 
contornar a inatividade formal do Poder Público; e 
(e) a ocorrência do silêncio administrativo na legislação pátria se dá de forma 
assistemática ou casuística o que pode gerar, além de imprecisão quanto aos fins do 
instituto, insegurança jurídica aos administrados. 
 
 REFERÊNCIAS 
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: 
Malheiros, 2008. 
ANNA, Felipe. A. S.; FORTINI, Cristiana. O Silêncio Administrativo: consequências jurídicas no 
Direito Urbanístico e em matéria de aquisição de estabilidade pelo servidor. Fórum Administrativo – 
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homenagem a Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 03-15. 
 
36 O tratamento do silêncio administrativo em face (a) de relações específicas com a LGPAF; (b) da prescrição 
e da decadência; e (c) da responsabilidade patrimonial do Estado, por certo, serão abordados em artigos 
próprios. 
37 Claro que o direito de representação, ex vi art. 1º da Lei nº 4.898/65, não constitui o meio mais eficaz para 
fazer mover a inatividade formal da Administração Pública, precipuamente porque somente se aplica aos 
casos de abuso de autoridade. 
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