7070_Capitulo Intervencao do Estado sobre a propriedade privada

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DIREITO ADMINISTRATIVO 
Capítulo do Livro On Line®: INTERVENÇÃO DO ESTADO SOBRE A PROPRIEDADE 
PRIVADA 
 
 
1. Intervenção sobre a propriedade privada: 
1.1. Generalidades: 
- Todo o direito administrativo é baseado no princípio da supremacia do interesse público 
sobre o privado. Trata-se de princípio implícito e basilar do direito administrativo; 
- O Estado pode interver na propriedade privada quando for para o interesse da 
coletividade; 
- Função Social da propriedade privada; Art. 5º e 170 CF; a propriedade privada tem que 
cumprir a sua função social; 
- Art. 5º, XXII, CRFB 
- Art. 5º, XXIII, CRFB 
- Art. 170, II, CRFB 
- Art. 170, III, CRFB 
- Art. 1.228,CC 
 
1.1.1. Intervenção sobre o domínio econômico e sobre a propriedade privada 
 
- Intervenção sobre o domínio econômico – Legislação específica: Lei Delegada nº 4/62; Lei 
8.884/94; Lei 9.021/95, Lei 9.781/99; Lei 12.529/11 
 
1.1.2. Competência legislativa 
 
 
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1.1.3. Espécies 
ESPÉCIES DE INTERVENÇÃO RESTRITIVAS: limitação administrativa, requisição, 
ocupação temporária, tombamento e servidão administrativa (restringe o direito de 
propriedade); 
 
ESPÉCIE DE INTERVENÇÃO SUPRESSIVA: Desapropriação (toma a propriedade do 
particular); 
 
1.2. Espécies: 
- Limitação Administrativa 
- Requisição 
- Ocupação Temporária 
- Tombamento 
- Servidão Administrativa 
- Desapropriação 
 
1.3. Características de cada espécie de intervenção do Estado: 
a) Limitação Administrativa: espécie de intervenção marcada por um caráter geral e NÃO 
individualizado; justamente pelo caráter geral a limitação administrativa NÃO gera direito a 
indenização; ex: altura máxima de prédios (gabaritos), rodízio de veículos, obrigação de 
colocar extintor em veículos, espaços entre construções, preempção (preferência do 
Município sobre a aquisição do bem – conforme art. 25 do Estatuto da Cidade); afeta o 
caráter absoluto da propriedade e está intimamente ligada ao poder de polícia do Estado; 
 
 
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OBS: a limitação administrativa, justamente pelo seu caráter genérico NÃO dá direito a 
indenização; 
- obrigações negativas 
- obrigações positivas 
- ART. 182, PARÁGRAFO 4º DA CRFB 
 
- obrigações de suportar (permissivas – pati) 
 
- ART. 25, DA LEI 10.257/01 
 
- ART. 36, DA LEI 10.250/01 
 
Recuo obrigatório x realinhamento 
 
b) Requisição: é marcada por envolver situações emergenciais e de calamidade pública; 
incidem sobre bens móveis, imóveis e semoventes e, também sobre serviços particulares; 
DÁ direito à indenização (porque atinge um bem especifico / individualizado) posterior em 
caso de dano; ex: enchentes, acidentes, terremotos, requisição de serviços de ambulância 
e transporte marítimo; 
- Art. 5º, XXV, CRFB 
- Art. 1228, parágrafo 3º, CC 
Prescrição 
- Art. 10, Parágrafo único do Dec-lei 3.365/41 
 
c) Ocupação Temporária: incide sobre imóveis vizinhos a obras públicos para viabilizar a 
sua execução; ex: escavações arqueológicas (conceito amplo de obras públicas), 
 
 
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perfuração de poços; é uma intervenção especifica e DÁ direito à indenização posterior em 
caso de dano (caráter específico / individualizado); 
OBS: para efeito dessa intervenção, serão amplos os conceitos de vizinho e obra pública; 
NÃO incide sobre bens móveis; 
- Art. 36, Dec-lei 3.365/41 
 
Prescrição 
- Art. 10, Parágrafo único do Dec-lei 3.365/41 
 
d) Tombamento: é uma espécie de INTERVENÇÃO, que visa proteção do patrimônio 
histórico, cultural e artístico NACIONAL; o tombamento é aspecto de soberania do Estado; 
incide sobre bens móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos, e como regra, NÃO gera 
direito à indenização; o tombamento se realiza através de órgãos públicos ou entidades da 
administração pública indireta; 
OBS: um bem tombado pode ser vendido, mas quem compra recebe com os efeitos do 
tombamento; um bem tombado pode ser gravado = ônus reais = penhor, anticrese e 
hipoteca (Art. 1225 CC); 
- Arts. 215 e 216, da CRFB 
- Decreto-lei 25/37 
 
d.1) O tombamento opera efeitos (arts. 11 a 22, do Dl 25/37); os efeitos são para o 
proprietário, para a entidade (IPHAN- nível Federal) que está tombando, e também opera 
efeitos aos vizinhos; 
- Efeitos aos proprietários  dever de manutenção / conservação e não poder alterar o 
bem; em caso de alienação onerosa / gravosa, inclusive venda, o proprietário deve 
oferecer a preferência do bem ao poder público (União, Estados, DF e Municípios), sob 
pena de nulidade do negocio jurídico (o terceiro não terá boa fé, porque o bem tombado é 
registrado em cartório); o proprietário deve pedir a autorização prévia do poder público 
 
 
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quando pretender retirar o bem do país; o proprietário pode gravar o bem com ônus reais 
(penhor / hipoteca / anticrese – Art.1225 CC/02); 
 
- Efeitos à entidade tombadora - IPHAN  a entidade tem o dever subsidiário de 
conservação da coisa (o dever primário é do proprietário); dever de fiscalização; 
 
- Efeitos aos Vizinhos  os vizinhos ao bem tombado sofrem uma servidão 
administrativa envolvendo a denominada “área de entorno” (entorno da área do 
tombamento não pode ter nada que tire a visibilidade); o objetivo dessa servidão é manter 
a visibilidade e o destaque do bem tombado; 
 
d.2) Espécies de tombamento (classificação): 
i – Tombamento Geral ou Individual: geral quando atinge ao mesmo tempo vários bens, ex: 
pelourinho, Olinda, Ouro Preto; individual quando atinge um único bem, ex: elevador 
Lacerda, Cristo Redentor, casa de Santos Drummond, Basílica do Senhor do Bonfim; 
 
ii – Tombamento Provisório ou Definitivo: provisório é quando a entidade tem duvidas 
sobre o valor histórico do bem; definitivo quando a entidade já tem certeza do valor 
histórico do bem; OBS: o tombamento definitivo é inscrito no cartório de imóveis; 
- Art. 13, do Dl 25/37 
 
iii – Tombamento De Ofício, Voluntário ou Compulsório: tombamento de ofício quando 
atinge bens públicos; OBS: para efeitos de tombamentos de bens públicos NÃO é 
obrigatória a observância da hierarquia política e NÃO precisa de lei; voluntario ou 
compulsório quando atinge bens particulares e se realiza mediante processo 
administrativo; voluntario quando o proprietário pede, solicita ou aceita o tombamento; 
 
 
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compulsório quando o proprietário resiste ao tombamento (é o mais comum / porque o bem 
tombado reduz o valor do bem, não pode modificar a coisa); 
- Arts. 5º, 7º e 8º, do Dl 25/37 
- Art. 5º, LIV e LV, da CRFB 
OBS: Embora o tombamento NÃO tem direito à indenização, o proprietário pode ser 
indenizado quando em razão dessa intervenção houver uma brusca e excessiva 
desvalorização do bem; nessa hipótese, configura-se DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA; 
Daí porque a desapropriação indireta é um fato administrativo ILEGAL, que dá direito a 
indenização; 
 
e) Servidão Administrativa: representa uma espécie de intervençãodo Estado, 
caracterizada como direito real sobre a coisa alheia; tem caráter perpetuo, não é 
obrigacional, incide sobre a coisa, e a coisa dominante é SEMPRE um serviço público; 
servidão = serviço = direito real; pode ser instituída através de lei, de contrato ou por 
sentença judicial; quando imposta por lei NÃO dá direito a indenização; quando imposta 
por contrato ou sentença DÁ direito a indenização; daí porque a servidão NÃO é 
autoexecutória; ex: servidão de transmissão de energia elétrica, servidão de dutos de 
combustíveis e de gás; na servidão administrativa a “res dominans” é SEMPRE um serviço 
público, e a coisa serviente é a propriedade do particular; ex: altura máxima de prédios 
próxima a pistas de pouso; 
 
- Art. 40, Dec-lei 3.365/41 
 
Formas de instituição e a questão do direito à indenização 
 
- Súmula 56/STJ: Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros 
compensatórios pela limitação de uso da propriedade. 
 
 
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A QUESTÃO RELACIONADA À DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA: quando o poder público 
toma um bem, sem observar um regular processo de desapropriação. 
 
(EXTRAÍDAS DO NOSSO LIVRO DE DIREITO MATERIAL E QUESTÕES: “MANUAL 
PRÁTICO DE DIREITO ADMINISTRATIVO”) ®: 
PEÇA PROFISSIONAL (OAB/RJ – 2007.1) 
O município do Rio de Janeiro ocupou terreno urbano não-edificado e, nele, construiu, 
instalou e pôs em funcionamento uma escola pública. 
Passados dois anos, os herdeiros do falecido proprietário do terreno intentam propor 
medida judicial contra o município. 
Na qualidade de advogado dos referidos herdeiros, elabore, de forma fundamentada, 
a petição inicial da medida judicial cabível a essa situação hipotética. 
 
PEÇA PROFISSIONAL (OAB/NE – 2007.1) 
O imóvel de Antônio foi ocupado, em 19 de janeiro de 1988, pelo estado X, que o utilizou 
como espaço para feira de exposição permanente. Mais de 500 pontos de venda foram 
licitados e adquiridos pelos feirantes. A 
referida feira já está em funcionamento há mais de 10 anos. Em dezembro de 2006, 
Antônio procurou o escritório de advocacia, com a intenção de ser reintegrado no imóvel 
esbulhado ou ser indenizado. Como advogado responsável pela defesa dos interesses de 
Antônio, redija peça profissional que contemple a medida judicial mais adequada e célere 
ao caso. Para tanto, aborde, em seu texto, necessariamente e de forma 
fundamentada de acordo com os precedentes jurisprudenciais dos tribunais 
superiores, os aspectos apresentados a seguir. Aspectos formais: 
< órgão judicial competente; < medida judicial mais apropriada; < outros aspectos 
formais; < outros aspectos materiais: a) prescrição; b) juros moratórios; c) juros 
compensatórios; d) honorários advocatícios, e, e) pedidos finais. 
 
f) Desapropriação: espécie de intervenção que resulta no perdimento da propriedade pelo 
particular; constitui modo originário de aquisição; incide sobre bens móveis ou imóveis, ou 
seja, incide sobre quaisquer bens de valor patrimonial; pode ser corpóreo ou incorpóreo; a 
desapropriação NÃO incide sobre moeda corrente (dinheiro) e sobre os direitos 
 
 
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personalíssimos (ex: vida, honra, intimidade); a desapropriação se divide em dois grandes 
grupos: 
f.1) Desapropriação com caráter sancionatório: quando a desapropriação tem caráter de 
sanção, ela corresponde a uma penalidade ao proprietário, que deixou de cumprir a função 
social da propriedade privada; daí porque, ele NÃO terá a indenização ou está indenização 
será paga através de títulos (ou da dívida pública ou dívida agrária / moeda pobre); 
existem três espécies de desapropriação sancionatória: 
a) Desapropriação Urbana: competência exclusiva dos Municípios, só quem pode 
desapropriar nesse contexto é o Município; o pagamento da indenização é através de 
títulos da dívida pública, com prazo de resgate até 10 anos; a emissão desses títulos deve 
ser autorizada pelo Senado Federal (porque o endividamento é da União); 
 
OBS: o não cumprimento da função social da propriedade urbana, entretanto não resulta 
na imediata desapropriação, isto porque o Município deve obedecer a um determinado iter 
(passo a passo) composto de duas medidas antecedentes; o primeiro passo é a notificação 
para a edificação (construção) ou o parcelamento compulsório; o segundo passo é a 
imposição do IPTU progressivo no tempo (prazo de cinco anos / ano a ano o Município irá 
aumentar o IPTU até cinco anos, forçando ao proprietário a cumprir a função social); 
terceiro passo é a desapropriação sancionatória; e ainda assim, o Município tem que 
dispor de plano diretor (PDDU) e, além disso, uma lei específica para a área (na prática 
essa desapropriação é uma “lenda”); 
b) Desapropriação Rural: competência exclusiva da União; é realizada através do INCRA; 
a indenização é através de títulos da dívida agrária, no prazo de até 20 anos; carência de 
02 anos; 
 
OBS: Se no imóvel tiver benfeitorias úteis ou necessárias, estas serão indenizadas de 
forma prévia e em dinheiro, de modo que, as benfeitorias voluptuárias e a terra nua (sem 
benfeitoria) são indenizadas através de TDA (títulos da dívida agrária); 
 
 
 
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OBS: NÃO é passiveis dessa desapropriação a pequena ou média propriedade rural (a 
não ser que tenha MAIS de uma), e também NÃO atinge a propriedade produtiva (que 
atinge a função social); 
 
OBS: Incorre nesse tipo de desapropriação a utilização de mão de obra análoga a escrava; 
 
c) Desapropriação Confiscatória: constitui a modalidade MAIS grave de desapropriação em 
razão da plantação ILEGAL de substâncias psicotrópicas; ex: maconha; nessa hipótese o 
proprietário perde o bem SEM qualquer indenização; o confisco se estende também para 
todos os bens vinculados ao tráfico de entorpecentes; ex: balança de precisão, avião; a 
terra deve ser utilizada para o assentamento de colonos, para plantação de gêneros 
alimentícios, e os demais bens serão leiloados e o produto (dinheiro) será revertido para o 
aparelhamento da polícia federal, e para programas de recuperação de dependentes 
químicos; 
 
f.2. Desapropriação Sem caráter sancionatório (pode ser uma desapropriação por 
utilidade / necessidade pública ou interesse social); competência é concorrente(União / 
Estados, DF / Municípios); 
- Podem ser: 
a) Desapropriação por Utilidade ou necessidade pública; 
b) Desapropriação por Interesse social; 
 
- Pontos Comuns: 
- Considerando que essas desapropriações não tem caráter sancionatório, o pagamento 
da indenização será feito de forma justa, prévia e em dinheiro; 
 
 
 
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- A competência para efetivar essas desapropriações é concorrente entre a União, 
Estados, DF e Municípios; 
 
O Município pode desapropriar uma propriedade rural? Em regra sim! Não pode apenas se 
se tratar de caráter sancionatório (para reforma agrágia, por interesse social); 
 
OBS: Quando a Administração Pública desapropria um bem e fica para ela mesma, é de 
utilidade pública; quando desapropria e transfere para terceiros é interesse social (ex: 
desapropria para construir uma escola); 
 
- A desapropriação SEM caráter sancionatório atinge também os bens públicos; 
Condições para desapropriarbens públicos: 
a) Lei autorizativa 
b) Observância da hierarquia política; 
OBS: O tombamento também incide sobre bens públicos, mas não precisa de lei e nem de 
hierarquia política, basta um ofício; 
 
- Ambas perfazem mediante um processo administrativo, composto de duas fases: 
1ª) Fase declaratória: 
- O poder público declara o motivo (causa) + finalidade da desapropriação; declara o bem 
de utilidade pública (própria administração) ou de interesse social (servir a terceiros); 
- A fase declaratória é da competência EXCLUSIVA das pessoas políticas (União, 
Estados, DF e Municípios); 
- Corresponde ao exercício do poder de polícia do Estado que, como eu sei, é 
absolutamente INDELEGÁVEL; 
 
 
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- Essa declaração pode ser feita pelo poder Executivo (decreto expropriatório/ ato 
exclusivo do Chefe do Poder) ou Legislativo (mediante lei, cabendo ao Executivo os atos 
subsequentes da desapropriação – lei de efeitos concretos); 
 - Objetivo: nessa fase o poder público fixa o estado do bem; “congela” o bem para fazer a 
avaliação; conclui com um preço a ser oferecido ao proprietário; 
- Prazo de 05 anos, quando se tratar de utilidade pública; 
- Prazo de 02 anos, quando se tratar de interesse social; 
 
2ª) Fase executória: 
- É a fase de promoção da desapropriação; 
- Essa fase pode ser resolver de duas maneiras, ou de forma amigável, que chamamos de 
acordo; ou de pela via judicial (quando o proprietário não aceita o preço oferecido pela 
administração / ação); 
- Daí porque a desapropriação NÃO é autoexecutória; 
- A fase executória por sua vez, pode ser DELEGADA, a pessoa integrante da 
administração pública indireta (Autarquia / Fundação Pública / EP e SEM), assim como 
podem ser delegadas às concessionárias e as permissionárias de serviços públicos 
(delegatárias de serviços); 
- A fase executória corresponde a um ato material ligado ao exercício ao poder de polícia; 
o poder de polícia é indelegável, mas pode haver a delegação de ATOS MATERIAIS 
ligados ao poder de polícia; ex. de ato material: pessoa que conserta o radar; 
- Na ação judicial de desapropriação é cabível o pedido de imissão provisória na posse do 
imóvel, mediante dois requisitos: 
i) deposito prévio da quantia; valor que ele acha justo; 
ii) alegação de urgência; 
 
 
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OBS: uma vez presente os dois requisitos, o juiz é obrigado a conceder o pedido de 
imissão provisória da posse; o STF declarou constitucional esse pedido; 
- No processo judicial a contestação somente pode versar sobre VÍCIO DO PROCESSO 
EXPROPRIATÓRIO (judicial ou administrativo) ou IMPUGNAR A OFERTA DO PREÇO; 
isto porque, não cabe ao juiz avaliar se se trata ou não de caso de utilidade público ou 
interesse social, já que não cabe ao judiciário adentrar no mérito do ato administrativo; 
 
Conceitos fundamentais: 
 
1) Destinação: é a finalidade, o fim, da desapropriação; sentido teleológico da 
desapropriação; ex: Administração Pública desapropria um imóvel para a utilidade pública, 
para construção de uma escola pública; 
 
2) Tredestinação: é quando há DESVIO do destino; tredestinar = desviar; a tredestinação 
pode ser lícita ou ilícita; tredestinação lícita = há um desvio de finalidade, porém ainda 
atende o interesse público, ex: desapropria para a construção de uma escola, mas no lugar 
da escola, a Administração constrói um hospital  houve desvio, mas ainda atende o 
interesse coletivo; OBS: a tredestinação LÍCITA Não gera qualquer consequência jurídica; 
trédestinação ilícita = há o desvio de finalidade + violação ao interesse público, ex: (STF) 
Administração desapropria para a construção de uma escola, mas ao invés disso, constrói 
uma borracharia  houve um desvio de finalidade, atendendo ao interesse particular; 
OBS: a tredestinação ILÍCITA gera uma retrocessão; a não efetivação da finalidade 
também é caso de tredestinação; 
 
3) Retrocessão: é a consequência da tredestinação ilícita; uma parte da doutrina entende 
que é uma retrocessão de natureza real (rés; coisa), e nesse caso o proprietário pode 
reivindicar a coisa de volta; outra parte entende que é uma retrocessão de natureza 
obrigacional (pessoal), dando direito a uma indenização (ressarcimento / perdas e danos); 
 
 
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NA PROVA é preferível o entendimento de natureza pessoal se se tratar de peça 
profissional. 
Em se tratando de questão discursiva, prefira defender tratar-se de instituto de natureza 
REAL (entendimento do STF e STJ), a não ser que o próprio enunciado dê conta de fatos 
que impossibilitem a reivindicação da coisa, como, por exemplo, já ter sido ou esta sendo 
realizada uma obra pública no local, de modo que não caberá a ação reivindicatória, mas 
apenas a ação de ressarcimento. Nesse contexto é o que dispõe o art. 35 do Dl 3365/41; 
 
4) Direito de extensão: é o direito que o proprietário tem de postular (exigir) que a 
desapropriação alcance todo o imóvel, quando lhe sobejar (restar) uma parte mínima, sem 
qualquer valor econômico; 
 
OBS: Quando a desapropriação é feita para parcelamento popular, NÃO pode haver 
tredestinação (não se admite), e, portanto, não haverá retrocessão; 
 
10. Correlação entre normas e dispositivos legais pertinentes ao tema: 
 
ASSUNTO NORMAS 
CONSTITUCIONAIS 
NORMAS 
INFRACONSTITUCIONAIS 
 
INTERVENÇÃO DO 
ESTADO: 
DESAPROPRIAÇÃO 
 
 
INTERVENÇÃO DO 
ESTADO (OUTRAS) 
. 5º, XXII e XXIII 
. 5º, XXIV 
. 182 e 183 
. 184 a 186 
. 243 
 
. 5º, XXII 
. 5º, XXIII 
. 5º, XXV 
 
. Dec. 3.365/41 
. lei 4.132/62 
. Dec. 1.075/70 
. lei 10.257/01 
. lei 8.629/93 
. LC 76/93 
. Art. 1.228, §§ 4º e 5º, do CC 
. lei 8.257/91 
. Dec. 25/37 
 
. 1228, CC 
 
 
 
 
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. 22, 24 e 30 
 
. 170, II 
. 170, III 
. 215 
. 216 
. Lei 10.257/01 (arts. 5º; 25; 36) 
 
. Dec-lei 3.365/41 (arts. 10; 36; 
40) 
 
 
11. Aspectos jurisprudenciais: 
 
STF – 
Vinculantes 
 
STF – 
Comuns 
 
23; 157; 164; 
218; 345; 
378; 416; 
476; 561; 
617; 618; 
652; 668 
STJ 
12; 56; 67; 
69; 70; 102; 
113; 114; 
119; 131; 
141; 354; 
408 
 
 
 
 
 
 
12. Questões sobre o tema (EXTRAÍDAS DO NOSSO LIVRO DE DIREITO 
MATERIAL E QUESTÕES: “MANUAL PRÁTICO DE DIREITO 
ADMINISTRATIVO”) ®: 
 
 
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OAB – 2006.1 
QUESTÃO 3 
O prefeito de um município brasileiro, a pedido da população, 
resolveu ampliar uma avenida da cidade. Ocorre que, na 
trajetória da ampliação da avenida, existem dois imóveis de 
propriedade particular, e seus proprietários se recusam a 
vendê-los. Diante dessa situação hipotética, redija um texto 
dissertativo, com as devidas justificativas e fundamentação 
legal, em que indique o que o município deve fazer para 
conseguir a propriedade desses imóveis e, assim, ampliar a 
avenida. 
Extensão máxima: 60 linhas 
 
MODELO DE RESPOSTA: 
Consoante ensina a doutrina especializada, o Direito Administrativo assenta-se no 
princípiobasilar da supremacia do interesse público sobre os interesses dos 
particulares, através do qual fica autorizado ao Estado a adoção de medidas 
interventivas na propriedade particular para a satisfação dos interesses da 
coletividade. 
No caso em tela, pretende o chefe do poder executivo municipal efetivar a ampliação 
da avenida da cidade, atendendo, destarte, aos anseios da população local, 
encontrando, contudo, ao seu intento, dois imóveis de propriedade particular, cujos 
proprietários recusam-se a vendê-los. 
Considerando, assim, a supremacia do interesse público sobre o interesse privado, 
cabe ao prefeito efetivar a desapropriação dos referidos imóveis por utilidade pública, 
dentre outros, na forma do art. 5º., “i”, do Decreto-Lei 3.365/41, in verbis: 
“Consideram-se casos de utilidade pública: 
... 
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de 
planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor 
utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;” 
Entretanto, cumpre ao expropriante a observância de todos os requisitos legais para a 
efetivação da desapropriação, notadamente a edição de decreto declarando a 
utilidade pública inerentes aos imóveis, assim como o pagamento de uma 
indenização justa, prévia e em dinheiro, conforme determinam os arts. 1º e 32 do 
 
 
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mencionado Decreto-Lei, assim como o art. 5º, XXIV, da Constituição Federal, literis: 
“XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade 
pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados 
os casos previstos nesta Constituição;” 
 
OAB/NE/ 2006.3 
Questão 5 
O prefeito de um município pretende criar um espaço público 
de lazer e área verde no centro da cidade. No entanto, nesse 
local existem diversos imóveis residenciais. 
– A propósito dessa situação-problema, redija um texto 
dissertativo acerca da possibilidade ou não de se instituir a 
figura da preempção e que aborde, necessariamente, os 
seguintes aspectos: < conceito; < notificação; < modo de 
instituição; < descumprimento. < prazo para exercício; 
 
PROVA PRÁTICO-PROFISSIONAL – DIREITO ADMINISTRATIVO – QUESTÃO 5 
Quesito avaliado 
Faixa de 
 Valores 
Atendiment
o ao 
Quesito 
1 Apresentação, estrutura textual e correção 
gramatical 
Fundamentação e consistência 
A preempção ou direito de preferência do Município 
encontra-se previsto no Estatuto da Cidade (Lei 
10.257/01), arts. 25 a 27,que prevê o conceito, prazo de 
notificação, modo de instituição e descumprimento. 
Domínio do raciocínio jurídico (adequação da resposta 
ao problema; técnica profissional demonstrada; 
capacidade de interpretação e de exposição) 
0,00 a 1,00 
 
UnB / CESPE – OAB – Exame de Ordem 2007.1 
Questão 5 
O imóvel de Maria foi desapropriado para nele se construir uma 
 
 
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escola. Passados 5 anos da efetiva transferência da 
propriedade, o referido imóvel foi cedido a uma borracharia. 
Diante disso, Maria pretende reaver o imóvel. 
– Considerando-se esse caso hipotético, qual o instituto que 
autoriza o retorno do imóvel à Maria, o prazo de sua utilização e 
a natureza jurídica e qual o termo inicial do prazo prescricional? 
 
COMENTÁRIOS 
O caso em tela, em que o Poder Público deixou de dar a destinação prevista na 
desapropriação do imóvel, caracteriza a hipótese de “tredestinação ilícita”, dando 
ensejo à aplicação da retrocessão. 
A retrocessão, para muitos, caracteriza instituto de natureza pessoal, cabendo ao 
proprietário postular o recebimento de indenização pela perda do bem nas situações 
em que a Administração não tenha dado a destinação explicitada necessariamente 
no ato expropriatório, transferindo a um particular a propriedade do bem. 
Esse entendimento encontra guarida na norma do art, 35 do Decreto-Lei 3.365/41, 
que determina: 
“Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser 
objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade 
do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e 
danos.” 
Não obstante, prevalece na jurisprudência do STF e STJ que a retrocessão tem 
natureza de direito real, sendo certo, ainda, que a hipótese retratada no enunciado 
acima foi extraída EXATAMENTE de um caso concreto, apreciado pelo STJ quando 
do julgamento do REsp 623511 / RJ (Relator Ministro LUIZ FUX, Primeira Turma, j. 
em 19/05/2005, DJ 06/06/2005 p. 186), nos seguintes termos: 
“DIREITO ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - RETROCESSÃO - DESVIO DE 
FINALIDADE PÚBLICA DE BEM DESAPROPRIADO - CONDENAÇÃO DO MUNICÍPIO À 
DEVOLUÇÃO DO BEM MEDIANTE O RESSARCIMENTO DA INDENIZAÇÃO RECEBIDA 
PELA EXPROPRIADA. 
1 - Acórdão fundado na exegese do art. 35 do Decreto 3365 revela inequívoca natureza 
infraconstitucional, mercê da análise da influência do Código Civil no desate da lide. 
2. A retrocessão é um instituto através do qual ao expropriado é lícito pleitear as conseqüências 
pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados na desapropriação. Nessas 
hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada do seu direito de propriedade, possa 
reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur), subjaz-lhe a 
ação de perdas e danos. 
3 - A retrocessão é um direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas não 
preposto a finalidade pública (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 
 
 
www.cursocejus.com.br – josearas@ig.com.br – Twitter: @josearas – Facebook: ProfessorJoseAras 18 
17ª edição, pg. 784). 
4 - A jurisprudência desta Corte considera a retrocessão uma ação de natureza real (STJ: 
REsp nº 570.483/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJU de 30/06/2004). 
5 - Outrossim, o Supremo Tribunal Federal também assentou a natureza real da retrocessão: 
“DESAPROPRIAÇÃO - Retrocessão - Prescrição - Direito de natureza real - Aplicação do prazo 
previsto no art. 177 do CC e não do quinquenal do De. 20.910/32 - Termo inicial - Fluência a 
partir da data da transferência do imóvel ao domínio particular, e não da desistência pelo Poder 
expropriante.” (STF, ERE 104.591/RS, Rel. Min. Djaci Falcão, DJU 10/04/87) 
6 - Consagrado no Código Civil, o direito de vindicar a coisa, ou as conseqüentes perdas e 
danos, forçoso concluir que a lei civil considera esse direito real, tendo em vista que é um 
sucedâneo do direito à reivindicação em razão da subtração da propriedade e do desvio de 
finalidade na ação expropriatória. 
7- O Supremo Tribunal Federal concluiu que: “Desapropriação. Retrocessão. Alienação do 
imóvel. Responsabilidade solidária. Perdas e danos. Código Civil, art. 1150 - Transitado em 
julgado o reconhecimento da impossibilidade de retrocessão do imóvel por já incorporado ao 
patrimônio público e cedido a terceiros, razoável é o entendimento, em consonância com 
doutrina e jurisprudência, do cabimento de perdas e danos ao expropriados – Recursos 
extraordinários não conhecidos.” (STF - RE nº 99.571/ES, Rel. Min. Rafael Mayer, DJU de 
02/12/83). 
8 - In casu, depreende-se dos autos que não foi dada ao imóvel a finalidade prevista no 
decreto expropriatório, porquanto a propriedade FORA CEDIDA A TERCEIRO PARA 
EXPLORAÇÃO DEBORRACHARIA. 
9 - Reconhecendo o v. acórdão recorrido que houve desvio de finalidade na desapropriação, 
porquanto não foi dada ao imóvel a destinação motivadora do decreto expropriatório, 
determinou que o imóvel retornasse ao domínio das apelantes, ora recorridas, que em 
contrapartida devem restituir o valor da indenização recebida, devidamente corrigido e com a 
incidência de juros moratórios, retroativos à data do seu recebimento. 
10 – É aplicável in casu o artigo 177 do CCB/16 que estabelece ser de 10 anos o prazo 
prescricional para as ações de natureza real. 
11 - A mesma exegese foi emprestada pelo e. Supremo Tribunal Federal: “Retrocessão. Aplica-
se-lhe o prazo de prescrição de dez anos, previsto no art. 177 do Código Civil e não o 
quinquenal, estabelecido pelo Decreto nº 20.910-32. (...)” (STF - RE nº 104.591/RS, Rel. Min. 
Octavio Gallotti, DJU de 16/05/86). 
12 - O artigo 1.572 do Código Civil de 1916 dispõe que “aberta a sucessão, o domínio e a 
posse da herança transmitem-se, desde logo, aos herdeiros legítimos e testamentários”, sendo 
certo que a regra é reiterada no Código Civil de 2002 que preceitua “aberta a sucessão, a 
herança transmite-se, desde logo, aos herdeiros legítimos e testamentários”. 
13 - Sob essa ótica, mister concluir que os referidos dispositivos refletem o direito de saisine 
que prevê a transmissão automática dos direitos que compõem o patrimônio da herança aos 
sucessores com toda a propriedade, a posse, os direitos reais e os pessoais. Assim, a posse e 
a propriedade, com a morte, transmitem-se aos herdeiros, e, a fortiori, a indenização também. 
Nesse contexto, conclui-se que os herdeiros, tanto pelo direito de saisine, bem como pela 
natureza real da retrocessão, têm legitimatio ad causam para ajuizar a ação. 
14 - É cediço na doutrina que o Poder Público não deve desapropriar imóveis sem lhes destinar 
qualquer finalidade pública ou interesse social, exigência constitucional para legitimar a 
desapropriação. Com efeito, “não pode haver expropriação por interesse privado de pessoa 
física ou organização particular” (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 576). 
 
 
www.cursocejus.com.br – josearas@ig.com.br – Twitter: @josearas – Facebook: ProfessorJoseAras 19 
15 - O e. STJ através da pena do Exmº Sr. Ministro Humberto Gomes de Barros no julgamento 
do REsp 412.634/RJ, afirmou que a obrigação de retroceder “homenageia a moralidade 
administrativa, pois evita que o Administrador – abusando da desapropriação – locuplete-se 
ilicitamente às custas do proprietário. Não fosse o dever de retroceder, o saudável instituto da 
desapropriação pode servir de instrumentos a perseguições políticas e, ainda ao 
enriquecimento particular dos eventuais detentores do Poder” (EDREsp 412.634/RJ, Rel. Min. 
Francisco Falcão, DJ de 09.06.2003). 
16 - Recurso especial a que se nega provimento.”. 
Ou seja, prazo prescricional de dez anos, contados a partir da data da transferência 
do imóvel ao domínio particular por se tratar de ação de natureza real. 
Registre-se, finalmente, que esse entendimento vem sendo ratificado pelo Colendo 
STJ, conforme julgamento mais recente, relativo ao REsp 868655 / MG. 
 
 
OAB/CESPE – DIVERSAS REGIÕES/ 2007.2 – gabarito com padrões de respostas 
fornecidos pelo próprio CESPE 
Questão 5 
Indira possui um terreno vazio de 5.000 m² no centro de 
determinado município. Esse imóvel não vem sendo utilizado 
de acordo com a política urbanística da cidade, prevista no 
plano diretor. O prefeito pretende conferir a esse terreno uma 
finalidade de interesse social e econômico, de acordo com o 
plano diretor do município, mas não tem recursos para 
promover a imediata desapropriação. 
– A propósito dessa situação hipotética, redija um texto que 
explicite, de forma fundamentada, com base na Constituição 
Federal, quais providências necessárias e cabíveis podem ser 
tomadas pelo prefeito. 
 
PROVA PRÁTICO-PROFISSIONAL – DIREITO ADMINISTRATIVO – QUESTÃO 5 
Quesito avaliado 
Faixa de 
Valores 
Atendimento 
ao Quesito 
1 Apresentação, estrutura textual e correção gramatical 
Fundamentação e consistência 
- As providências cabíveis a serem tomadas pelo 
prefeito estão arroladas no art. 182, § 4° da Constituição 
0,00 a 1,00 
 
 
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Federal. 
Desapropriação urbanística de caráter sancionatório. 
Requisitos: Plano Diretor. Lei Municipal, e a observância 
do iter, consistente na: notificação para edificação ou 
parcelamento compulsório; IPTU progressivo, para, 
somente depois, proceder-se à desapropriação com 
pagamento em títulos da dívida pública. 
Domínio do raciocínio jurídico (adequação da resposta 
ao problema; técnica profissional demonstrada; 
capacidade de interpretação e de exposição) 
 
OAB/CESPE – DIVERSAS REGIÕES/ 2007.3 – gabarito com padrões de respostas 
fornecidos pelo próprio CESPE 
 
Questão 1 
O novo prefeito de um município com cerca de um milhão de 
habitantes, preocupado com o problema do déficit habitacional 
ali existente, decidiu implementar, pelo sistema de mutirões, um 
arrojado programa de construção de casas para famílias de 
baixa renda. Para tanto, efetuou a desapropriação de uma área 
de 3.000.000 m2 que pertencia a uma indústria de laticínios e 
cuja proprietár ia não a ut i l izava economicamente. 
Concluído o processo de desapropriação, o primeiro 
mandatário municipal, construiu, no local, um grande mercado 
popular. 
– Nessa situação, seria nula a desapropriação, por desvio de 
finalidade? Justifique a sua resposta. 
 
PROVA PRÁTICO-PROFISSIONAL – DIREITO ADMINISTRATIVO – QUESTÃO 1 
Quesito avaliado 
Faixa de 
valores 
Atendimento 
ao quesito 
1. Correção gramatical (acentuação, grafia, pontuação) 
2. Fundamentação e consistência 
2.1. Definição legal de desvio de finalidade 
2.2. Há desvio de finalidade (art. 5º, §3º do DL nº 
3365/41, alterado pela Lei nº 9785/99). Ao imóvel 
desapropriado para implantação de parcelamento 
popular não se dará outra utilização e nem caberá 
0,00 a 1,00 
 
 
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retrocessão. Anulação da desapropriação por desvio de 
finalidade. 
3. Domínio do raciocínio jurídico (adequação da resposta 
ao problema; técnica profissional e desenvolvimento da 
r e d a ç ã o ) 
 
 
OAB/CESPE – DIVERSAS REGIÕES/ 2008.2 – gabarito com padrão de resposta 
oficial-Cespe 
Questão 3 
Visando à construção de casas populares, determinado 
município promoveu a desapropriação, por interesse social, de 
bem imóvel pertencente a um particular. Três anos depois do 
decreto expropriatório, após avaliar a inconveniência da 
utilização do bem no propósito que inicialmente tinha em 
mente, o poder público resolveu doá-lo a uma empresa privada 
que se comprometera a implantar uma indústria na sede do 
município. A justificativa para a doação do imóvel foi o impacto 
positivo que a implantação da indústria causaria na economia 
local, com o oferecimento de dezenas de empregos e a elevação 
da renda do município. 
– Considerando a situação hipotética apresentada, responda, de 
forma fundamentada, às seguintes perguntas. 
< O município tem competência para promover a 
desapropriação por interesse social? 
< A conduta da autoridade municipal – a doação a particular do 
bem desapropriado após três anos de sua expropriação – está 
de acordo com a lei? 
 
PROVA PRÁTICO-PROFISSIONALDIREITO ADMINISTRATIVO – QUESTÃO 3 
Quesito avaliado 
Faixa de 
Valores 
Atendimento 
ao Quesito 
1 Apresentação e estrutura textual (legibilidade, respeito 
às margens, paragrafação); correção gramatical 
(acentuação, grafia, morfossintaxe) 
0,00 a 0,20 
 
 
www.cursocejus.com.br – josearas@ig.com.br – Twitter: @josearas – Facebook: ProfessorJoseAras 22 
2 Fundamentação e consistência 
2.1 Competência do município para promover a 
desapropriação por interesse social (art. 2.º, Decreto-lei 
n.º 3.365/1941) 
0,00 a 0,20 
2.2 Ilegalidade da doação, a particular, de bem 
desapropriado por interesse social; nos termos do art. 4º 
da Lei n.º 4.132/1962, os bens desapropriados só 
podem ser objeto de “venda” ou “locação” a quem 
estiver em condições de dar-lhes a destinação social 
prevista 
0,00 a 0,20 
2.3 Caducidade do decreto expropriatório: de acordo 
com o art. 3.º da Lei n.º 4.132/1962, no caso da 
desapropriação por interesse social, o prazo é de dois 
anos 
0,00 a 0,20 
3 Domínio do raciocínio jurídico (adequação da resposta 
ao problema; técnica profissional demonstrada; 
capacidade de interpretação e exposição) 
0,00 a 0,20 
 
 
OAB 2009.1 – Padrão de resposta oficial-Cespe 
Questão 2 
O poder público municipal, por meio de decreto, desapropriou 
imóvel de Paulo e Maria, para implantar, no local, um posto de 
assistência médica. A expropriação foi amigável, tendo sido o 
bem devidamente integrado ao patrimônio público municipal. 
Não obstante a motivação prevista no ato expropriatório, que 
era a de utilidade pública, o município alterou a destinação 
atribuída ao bem para edificar, no local, uma escola pública. 
Nessa situação hipotética, ocorreu tredestinação ilícita? Paulo 
e Maria têm direito à retrocessão? Fundamente suas 
respostas, mencionando a definição do instituto da 
retrocessão e sua(s) hipótese(s) de cabimento. 
 
DISCURSIVA – DIREITO ADMINISTRATIVO – QUESTÃO 2 
 
 
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Quesito avaliado 
Faixa de 
Valores 
Atendiment
o ao 
Quesito 
1 Apresentação, estrutura textual e correção gramatical 0,00 a 0,20 
2 Fundamentação e consistência 
2.01 Conhecimento acerca da tredestinação lícita (0,10) 
e da ilícita (0,10) 
0,00 a 0,20 
2.02 Definição do instituto da retrocessão (0,10) e 
hipótese de cabimento (0,10) 
0,00 a 0,20 
2.03 Inexistência de direito à retrocessão 0,00 a 0,20 
3 Domínio do raciocínio jurídico (adequação da resposta 
ao problema; técnica profissional demonstrada; 
capacidade de interpretação e exposição) 
0,00 a 0,20 
 
OAB 2009.1 – Padrão de resposta oficial-Cespe 
Questão 5 
A União intentou, por interesse social, para fins de reforma 
agrária, ação de desapropriação parcial contra Carlos, 
proprietário rural, tendo a área 
remanescente da propriedade, cujo valor era inferior ao da parte 
desapropriada, ficado, segundo Carlos, substancialmente 
prejudicada quanto à possibilidade de exploração econômica. 
Nessa situação hipotética, dado o caráter sumário do 
procedimento e considerando-se que a petição inicial tenha 
atendido aos requisitos do Código de Processo Civil, com oferta 
de preço e instrução com os documentos indispensáveis à 
propositura da ação, o que Carlos poderia requerer em seu 
favor, ao contestar a ação, para evitar permanecer com a parte 
inútil de suas terras? Fundamente sua resposta e cite o 
dispositivo legal mais recente pertinente ao caso. 
 
DISCURSIVA – DIREITO ADMINISTRATIVO – QUESTÃO 5 
 
 
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Quesito avaliado 
Faixa de 
Valores 
Atendiment
o ao 
Quesito 
1 Apresentação, estrutura textual e correção gramatical 0,00 a 0,20 
2 Fundamentação e consistência 
2.01 Requerimento de direito de extensão 0,00 a 0,40 
2.02 Fundamentação com base no art. 4.º da Lei 
Complementar n.o 76/1993 
0,00 a 0,20 
3 Domínio do raciocínio jurídico (adequação da resposta 
ao problema; técnica profissional demonstrada; 
capacidade de interpretação e exposição) 
0,00 a 0,20 
 
1
 
OAB 2009.3 – Padrões de resposta oficial-Cespe 
Questão 2 
José, proprietário de imóvel onde nasceu e viveu poeta de 
renome nacional, pretende aliená-lo a Lucas, que lhe ofereceu a 
melhor proposta. Entretanto, nos termos do plano diretor do 
município onde se localiza o imóvel, este deveria ser utilizado 
como museu da cidade, razão pela qual o município pretende 
adquiri-lo. 
– Em face dessa situação hipotética, na condição de 
parecerista do município, indique a providência a ser tomada 
para que o município adquira o referido imóvel, caso não seja 
viável a realização de desapropriação. 
 
PARDÃO DE RESPOSTA 
Poderá o município utilizar-se do direito de preempção, de acordo com o previsto 
no inciso VIII do art. 26 da Lei n.º 10.257/2001. No entanto, deverá haver lei 
 
1. Conforme súmula 85 do STJ. 
 
 
 
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municipal que, baseada no plano diretor do município, identifique o imóvel que será 
objeto da preempção, conforme determinação do parágrafo único do mesmo dispo- 
sitivo. 
Assim dispõe a Lei nº 10.257/2001: 
“Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição 
de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. 
§ 1.º Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de 
preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano 
após o decurso do prazo inicial de vigência. 
Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de 
áreas para: 
(...) 
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico. 
Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1.º do art. 25 desta Lei deverá enquadrar cada 
área em que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das finalidades enumeradas por 
este artigo.” 
 
OAB 2009.3 (Prova anulada pelo CESPE. comentários abaixo dos autores) 
Questão 1 
A administração pública estadual, a fim de efetuar a 
construção de uma estrada ocupou, sem indenização prévia, 
uma área privada, pertencente a João, assumindo sua posse 
efetiva, sem observância de qualquer tipo de processo ou 
procedimento, tendo sido dada a referida propriedade a 
destinação publica pretendida pela administração. 
– Nessa situação hipotética, João pode reivindicar a posse da 
propriedade? Que medida judicial pode ele ajuizar? Justifique 
ambas as respostas. 
 
COMENTÁRIOS: 
No caso em questão, incorreu, a Administração, em ato ilícito denominado 
“desapropriação indireta”. Embora a ilegalidade da conduta, não pode, o particular 
(João) reivindicar a posse da propriedade, conforme reza o art. 35 do Decreto Lei 
3.365/41. 
Caberia a João, assim, a propositura de uma ação ordinária buscando a reparação, 
 
 
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frente ao Estado, pelo prejuízo (perdas e danos) que lhe foram causados. 
Vale registrar, entretanto, que a jurisprudência pátria tem assentado o entendimento 
de que a tredestinação tem natureza de direito real, conforme se depreende do 
julgado abaixocolacionado, relativo ao REsp 623511 / RJ (Relator Ministro LUIZ FUX, 
Primeira Turma, j. em 19/05/2005, DJ 06/06/2005 p. 186): 
“DIREITO ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - RETROCESSÃO - DESVIO DE 
FINALIDADE PÚBLICA DE BEM DESAPROPRIADO - CONDENAÇÃO DO MUNICÍPIO À 
DEVOLUÇÃO DO BEM MEDIANTE O RESSARCIMENTO DA INDENIZAÇÃO RECEBIDA 
PELA EXPROPRIADA. 
1 - Acórdão fundado na exegese do art. 35 do Decreto 3365 revela inequívoca natureza 
infraconstitucional, mercê da análise da influência do Código Civil no desate da lide. 
2. A retrocessão é um instituto através do qual ao expropriado é lícito pleitear as conseqüências 
pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados na desapropriação. Nessas 
hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada do seu direito de propriedade, possa 
reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur), subjaz-lhe a 
ação de perdas e danos. 
3 - A retrocessão é um direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas não 
preposto a finalidade pública (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 
17ª edição, pg. 784). 
4 - A jurisprudência desta Corte considera a retrocessão uma ação de natureza real (STJ: 
REsp nº 570.483/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJU de 30/06/2004). 
5 - Outrossim, o Supremo Tribunal Federal também assentou a natureza real da retrocessão: 
“DESAPROPRIAÇÃO - Retrocessão - Prescrição - Direito de natureza real - Aplicação do prazo 
previsto no art. 177 do CC e não do quinquenal do De. 20.910/32 - Termo inicial - Fluência a 
partir da data da transferência do imóvel ao domínio particular, e não da desistência pelo Poder 
expropriante.” (STF, ERE 104.591/RS, Rel. Min. Djaci Falcão, DJU 10/04/87) 
6 - Consagrado no Código Civil, o direito de vindicar a coisa, ou as conseqüentes perdas e 
danos, forçoso concluir que a lei civil considera esse direito real, tendo em vista que é um 
sucedâneo do direito à reivindicação em razão da subtração da propriedade e do desvio de 
finalidade na ação expropriatória. 
7- O Supremo Tribunal Federal concluiu que: “Desapropriação. Retrocessão. Alienação do 
imóvel. Responsabilidade solidária. Perdas e danos. Código Civil, art. 1150 - Transitado em 
julgado o reconhecimento da impossibilidade de retrocessão do imóvel por já incorporado ao 
patrimônio público e cedido a terceiros, razoável é o entendimento, em consonância com 
doutrina e jurisprudência, do cabimento de perdas e danos ao expropriados – Recursos 
extraordinários não conhecidos.” (STF - RE nº 99.571/ES, Rel. Min. Rafael Mayer, DJU de 
02/12/83). 
8 - In casu, depreende-se dos autos que não foi dada ao imóvel a finalidade prevista no 
decreto expropriatório, porquanto a propriedade FORA CEDIDA A TERCEIRO PARA 
EXPLORAÇÃO DE BORRACHARIA. 
9 - Reconhecendo o v. acórdão recorrido que houve desvio de finalidade na desapropriação, 
porquanto não foi dada ao imóvel a destinação motivadora do decreto expropriatório, 
determinou que o imóvel retornasse ao domínio das apelantes, ora recorridas, que em 
contrapartida devem restituir o valor da indenização recebida, devidamente corrigido e com a 
incidência de juros moratórios, retroativos à data do seu recebimento. 
10 – É aplicável in casu o artigo 177 do CCB/16 que estabelece ser de 10 anos o prazo 
 
 
www.cursocejus.com.br – josearas@ig.com.br – Twitter: @josearas – Facebook: ProfessorJoseAras 27 
prescricional para as ações de natureza real. 
11 - A mesma exegese foi emprestada pelo e. Supremo Tribunal Federal: “Retrocessão. Aplica-
se-lhe o prazo de prescrição de dez anos, previsto no art. 177 do Código Civil e não o 
quinquenal, estabelecido pelo Decreto nº 20.910-32. (...)” (STF - RE nº 104.591/RS, Rel. Min. 
Octavio Gallotti, DJU de 16/05/86). 
12 - O artigo 1.572 do Código Civil de 1916 dispõe que “aberta a sucessão, o domínio e a 
posse da herança transmitem-se, desde logo, aos herdeiros legítimos e testamentários”, sendo 
certo que a regra é reiterada no Código Civil de 2002 que preceitua “aberta a sucessão, a 
herança transmite-se, desde logo, aos herdeiros legítimos e testamentários”. 
13 - Sob essa ótica, mister concluir que os referidos dispositivos refletem o direito de saisine 
que prevê a transmissão automática dos direitos que compõem o patrimônio da herança aos 
sucessores com toda a propriedade, a posse, os direitos reais e os pessoais. Assim, a posse e 
a propriedade, com a morte, transmitem-se aos herdeiros, e, a fortiori, a indenização também. 
Nesse contexto, conclui-se que os herdeiros, tanto pelo direito de saisine, bem como pela 
natureza real da retrocessão, têm legitimatio ad causam para ajuizar a ação. 
14 - É cediço na doutrina que o Poder Público não deve desapropriar imóveis sem lhes destinar 
qualquer finalidade pública ou interesse social, exigência constitucional para legitimar a 
desapropriação. Com efeito, “não pode haver expropriação por interesse privado de pessoa 
física ou organização particular” (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, p. 576). 
15 - O e. STJ através da pena do Exmº Sr. Ministro Humberto Gomes de Barros no julgamento 
do REsp 412.634/RJ, afirmou que a obrigação de retroceder “homenageia a moralidade 
administrativa, pois evita que o Administrador – abusando da desapropriação – locuplete-se 
ilicitamente às custas do proprietário. Não fosse o dever de retroceder, o saudável instituto da 
desapropriação pode servir de instrumentos a perseguições políticas e, ainda ao 
enriquecimento particular dos eventuais detentores do Poder” (EDREsp 412.634/RJ, Rel. Min. 
Francisco Falcão, DJ de 09.06.2003). 
16 - Recurso especial a que se nega provimento.”. 
Ou seja, em questões discursivas, como vimos acima, a tese da natureza de direito real à 
tredestinação deve ser igualmente aceita, ante o respaldo jurisprudencial acima. 
 
 
OAB 2009.3 (Prova anulada pelo CESPE. comentários abaixo dos autores) 
Questão 4 
A Administração em caráter geral, impôs a proprietários 
indeterminados obrigações negativas, com fim de condicionar 
as propriedades ao atendimento da função social, sem que, 
com isso, lhes tenha causado prejuízos individualizados. 
- Em face dessa situação hipotética, responda de forma 
fundamentada, se incide responsabilidade civil do estado 
gerador de dever indenizatório a favor dos referidos 
 
 
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proprietários. 
 
COMENTÁRIOS 
Nessa situação, a determinação de obrigações negativas (não fazer) em caráter geral 
configura a hipótese de uma das espécies de intervenção do Estado na propriedade 
privada, denominada “limitação administrativa”. 
Estas imposições, marcadas pela aplicação do princípio da supremacia do interesse 
público sobre o interesse privado, não dão ensejo à responsabilidade civil do estado, 
não incidindo, destarte, direito a indenização em favor dos proprietários. 
 
 
 
OAB/CESPE 2010.1 – gabarito com padrão de resposta oficial- Cespe 
Questão 2 
Jorge, que é proprietário de um único imóvel — uma pequena 
propriedade rural —, pretende anular decreto presidencial 
que declarou ser a referida propriedade de interesse social 
p a r a f i n s d e r e f o r m a a g r á r i a . 
– Nessa situação hipotética, que medida pode ser ajuizada por 
Jorge, para pleitear a anulação do citado decreto? Justifique 
sua resposta e indique o órgão do Poder Judiciário competente 
para o julgamento da medida, bem como exponha o argumento 
principal para a pretensão de Jorge. 
 
PADRÃO DE RESPOSTA 
Trata-se de ato administrativode efeitos concretos, e não, um ato regulamentar. Por 
esse motivo, poderá o proprietário do imóvel impetrar mandado de segurança junto 
ao STF, contra o presidente da República, visando à anulação do decreto (CF, art. 
102, I, d). 
O argumento fundamental é o de que a propriedade rural não poderia ser objeto de 
desapropriação para fins de reforma agrária já que é considerada pequena 
 
 
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propriedade rural e o seu proprietário não possui outro imóvel rural, de acordo com o 
art. 185 da CF. 
 
Exame de Ordem 2010.3 – Fundação Getúlio Vargas 
Questão 1 
O Poder Executivo municipal da cidade X resolve, após longos 
debates públicos com representantes de associações de 
moradores, editar um decreto de desapropriação de uma 
determinada área urbana, a fim de atender às exigências antigas 
da comunidade local dos Pontinhos, que ansiava pela 
construção de um hospital público na região. Entretanto, outra 
comunidade de moradores do mesmo município X, localizada a 
10 km da primeira comunidade acima citada e denominada 
Matinhos, resolve ajuizar mandado de segurança coletivo 
contra o ato (decreto expropriatório) praticado pelo Prefeito. A 
comunidade de Matinhos é devidamente representada pela 
respectiva associação de moradores, constituída há pelo menos 
cinco anos e em funcionamento. A ação judicial coletiva 
objetiva, em sede liminar e de forma definitiva, sob pena de 
multa, a decretação de nulidade do decreto de desapropriação e 
a determinação de que o hospital seja imediatamente 
construído na localidade de Matinhos. Argumenta a associação, 
ora autora da ação coletiva, que em sua campanha política o 
Prefeito prometeu a construção de um hospital na localidade de 
Matinhos e que, por razões de conveniência e oportunidade, o 
Poder Executivo municipal não deveria construir o hospital na 
localidade de Pontinhos, pois lá já existe um hospital público 
federal em funcionamento, enquanto na localidade de Matinhos 
não há qualquer hospital. 
Diante da situação acima narrada e ao considerar que o decreto 
de desapropriação foi editado de forma válida e legal, sem 
qualquer vício de legalidade, explicite a possibilidade ou não 
de: 
a) anulação do ato administrativo de desapropriação pelo Poder 
Judiciário; (Valor: 0,6) 
b) determinação judicial de que o Prefeito deva construir o 
 
 
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hospital na região de Matinhos. (Valor: 0,4) 
 
ESPELHO 
O princípio da autotutela administrativa que se encontra consagrado por força de 
reiterada jurisprudência, pela Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal, impõe à 
Administração Pública o poder/dever de anular os atos ilegais ou revogá-los, por 
motivo de oportunidade e conveniência, em ambos os casos, respeitados os direitos 
adquiridos. 
Esse enunciado, entretanto, não afasta a apreciação do Poder Judiciário, ou seja, o 
controle judicial dos atos praticados pela Administração 
Pública que, hoje, ante ao avanço das decisões judiciais e da doutrina do direito 
público permite que seja realizado à luz não só da adequação do ato aos ditames 
legais e jurídicos (princípios) – controle de legalidade ou de juridicidade –, como 
também permite ao Juiz a análise e o controle dos atos discricionários. 
Os atos discricionários, segundo a melhor e atual doutrina do direito administrativo, 
devem pautar a sua edição em determinados critérios eleitos que serão analisados 
pelo Poder Judiciário, quais sejam: 1) se o ato praticado atendeu ao princípio da 
razoabilidade (se foi necessário e se os meios foram proporcionais aos fins 
pretendidos e executados); 2) se o ato atendeu aos motivos que determinaram a sua 
edição ou se apenas atendeu a interesses privados e secundários (teoria dos motivos 
determinantes); 3) e se o ato atendeu às finalidades da lei, em última análise, se o ato 
atendeu aos interesses públicos reais, sem qualquer desvio de poder. 
Por fim, importa ressaltar que o Poder Judiciário não pode substituir o administrador. 
Dessa forma, quando da anulação do ato discricionário, não cabe ao Juiz determinar 
a prática do ato, mas sim devolver ao administrador público essa decisão que deverá 
ser fundamentada e exposta, segundo novos critérios de oportunidade e 
conveniência, respeitados os motivos determinantes, a razoabilidade e a finalidade 
(interesse público). 
Em relação à correção, levou-se em conta o seguinte critério de pontuação: 
Item Pontuação 
Identificação do ato administrativo (decreto de 
desapropriação) como ato discricionário. 
0 / 0,3 
Possibilidade do controle judicial dos atos por meio 
de uma ponderação de razoabilidade – dimensão da 
legalidade – de atingimento dos motivos 
determinantes, bem como a sua finalidade pública 
0 / 0,3 
 
 
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real. 
Impossibilidade de o Poder Judiciário determinar a 
prática do ato (construção do hospital). 
0 / 0,4 
 
COMENTÁRIOS: 
Embora seja possível o controle judicial sobre a discricionariedade administrativa (no 
que tange à observância dos critérios legais e dos princípios integrantes do regime 
jurídico administrativo), de acordo com o enunciado da questão não há vício de 
validade no ato, logo não há que se falar em anulação do ato administrativo pelo 
Poder Judiciário. 
Quanto à possibilidade de determinação judicial de que o Prefeito deva construir o 
hospital na região de Matinhos vale considerar que não compete ao judiciário 
adentrar no mérito do ato administrativo, como na hipótese, cuja atuação da 
administração pública afigura-se tipicamente discricionária. 
A despeito do conhecido entendimento doutrinário nesse sentido, no que tange à 
desapropriação, há a previsão expressa no art. 9º do Decreto-Lei 3.365/41: 
“Art. 9º ao poder judiciário é vedado no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou 
não os casos de utilidade pública.” 
 
 
Exame de Ordem 2010.3 – Fundação Getúlio Vargas 
Questão 5 
 Suponha que chegue ao conhecimento de um Ministro de 
Estado que Mévio, proprietário de uma fazenda na região 
central do país, vem utilizando sua propriedade para o cultivo 
ilegal de plantas psicotrópicas. Diante dessa notícia, a União 
Federal decide desapropriar as terras de Mévio. 
Com base no relatado acima, responda aos itens a seguir, 
empregando os argumentos jurídicos apropriados e a 
fundamentação legal pertinente ao caso. 
a) É juridicamente possível que a União Federal promova a 
desapropriação sem pagar a Mévio qualquer indenização? 
 
 
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(Valor: 0,3) 
b) Qual seria a destinação do bem desapropriado? (Valor: 0,4) 
c) Poderia o Estado da Federação em que estivessem situadas 
as glebas desapropriá-las para fins de reforma agrária? (Valor: 
0,3) 
 
ESPELHO 
A questão deve ser analisada à luz das normas dos artigos 243 e 184 da CRFB. Em 
relação ao item a, é possível a desapropriação sem pagamento de indenização, eis que 
essa é a hipótese de expropriação constitucional estabelecida no artigo 243 da CRFB, 
em que não haverá o pagamento de indenização. Entretanto, o próprio dispositivo 
constitucional estabelece que as glebas desapropriadas devem ser destinadas ao 
assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos.Por sua vez, quanto ao item b, a competência para a desapropriação para fins de 
reforma agrária, com pagamento de indenização em títulos da dívida agrária, é da 
União Federal (artigo 184 CRFB) e, portanto, não poderia ser exercida pelo Estado-
membro. 
Não há impedimento, porém, para o Estado declarar de interesse social e 
desapropriar o bem, desde que mediante prévia e justa indenização em dinheiro 
(observância da regra geral prevista no artigo 5º, inciso XXIV, CRFB). 
Em relação à correção, levou-se em conta o seguinte critério de pontuação: 
Item Pontuação 
Desapropriação-sanção prevista no artigo 243 CRFB 
– sem indenização 
0 / 0,3 
Necessidade de observância da destinação 
constitucional (assentamento de colonos, para o 
cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos) 
0 / 0,4 
Não poderia desapropriar mediante indenização em 
títulos da dívida agrária – competência da União 
0 / 0,15 
 
 
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Federal (artigo 184, CRFB) 
Poderia desapropriar para fins de interesse social, 
observando a regra geral da prévia e justa 
indenização em dinheiro (artigo 5º, inciso XXIV, 
CRFB). 
0 / 0,15 
 
A resposta às duas primeiras perguntas (“a” e “b”) estão claramente previstas no 
caput do art. 243 da CF: 
“Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de 
plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e ESPECIFICAMENTE 
DESTINADAS AO ASSENTAMENTO DE COLONOS, PARA O CULTIVO DE PRODUTOS 
ALIMENTÍCIOS E MEDICAMENTOSOS, SEM QUALQUER INDENIZAÇÃO AO 
PROPRIETÁRIO E SEM PREJUÍZO DE OUTRAS SANÇÕES PREVISTAS EM LEI.” 
Não poderia o Estado realizar a desapropriação uma vez que tal modalidade 
(desapropriação, por interesse social, para fins de reforma agrária) é de competência 
e x c l u s i v a d a U n i ã o , c o n f o r m e n o r m a d o a r t . 1 8 4 d a C F : 
“Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o 
imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização 
em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo 
de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em 
lei.” 
Discordamos, com as devidas vênias, com o indicativo previsto no gabarito da 
respeitável Instituição no sentido de que seria possível o Estado promover a 
desapropriação por interesse social. Isto porque, não obstante detenha essa 
competência (em sentido genérico e não para fins de reforma agrária), a cobrança 
desse quesito se realizou, conforme previsto no seu próprio enunciado, “Com base no 
relatado acima...”, ou seja, de acordo com as circunstâncias retratadas no problema 
apresentado não há margem de cabimento dessa medida. 
 
IV EXAME DE ORDEM UNIFICADO – 2011.1 – FGV (Fundação Getúlio Vargas) 
Questão 1 
 No curso de uma inundação e do aumento elevado das águas 
dos rios em determinada cidade no interior do Brasil, em razão 
do expressivo aumento do índice pluviométrico em apenas dois 
dias de chuvas torrenciais, o Pode Público municipal ocupou 
 
 
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durante o período de 10 (dez) dias a propriedade de uma 
fazenda particular com o objetivo de instalar, de forma 
provisória, a sede da Prefeitura, do Fórum e da Delegacia de 
Polícia, que foram completamente inundadas pelas chuvas. 
Diante da hipótese acima narrada, identifique e explicite o 
instituto de direito administrativo de que se utilizou o Poder 
Público municipal, indicando a respectiva base legal. (Valor 
1,25). 
 
Comentários 
Trata-se de modalidade de intervenção do Estado sobre a propriedade privada 
denominada “requisição administrativa”, que consiste em medida de caráter geral 
incidente sobre bens determinados em situações emergenciais, como retratado na 
questão acima, que envolve enchentes em um determinado município no interior do 
Brasil. 
Essa espécie de intervenção restritiva tem caráter auto-executório, decorrente do 
exercício do poder de polícia do Estado exercido com base nos princípios da 
supremacia do interesse público sobre o interesse privado e da indisponibilidade do 
interesse público, gerando direito a indenização apenas em caso de dano, o que não 
ficou demonstrado na situação apresentada. 
Sua base legal é o art. 5º, XXV, da CRFB. 
Espelho 
O examinando deve indicar que se trata do instituto da ocupação temporária de bens 
privados ou da requisição, tal como prevê o artigo 5º, XXV, da CRFB. 
A ocupação temporária de bens privados consiste no apossamento, mediante ato 
administrativo unilateral, de bem privado para uso temporário, em caso de iminente 
perigo público, com o dever de restituição no mais breve espaço de tempo e eventual 
pagamento de indenização pelos danos produzidos. 
Deve o examinando explicitar que se trata de instrumento de exceção e que exige a 
configuração de uma situação emergencial. E, mais, que a ocupação independe da 
concordância do particular e que se configura instituto temporário, a ser exercido por 
meio de ato administrativo. 
Distribuição dos pontos 
Item Pontuação 
 
 
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Identificação do instituto de direito público – ocupação 
temporária OU requisição 
0 / 0,6 
Explicitação do instituto (0,35) e do fundamento 
constitucional – art. 5º, XXV, da CRFB OU art. 1228, §3º, do 
CC (0,3) 
0 / 0,3 / 0,35 / 0,65 
 
13. Questões extra sobre o tema 
 
. Explique o que significa “direito de extensão” 
. Explique em que consiste a “desapropriação judicial” 
. Explique o que significa “operações urbanas consorciadas” 
. Conceitue, resumidamente, limitação administrativa, requisição, ocupação 
temporária e servidão administrativa. 
. Em que consiste a servidão administrativa imposta em razão do tombamento para 
os bens situados na sua área de entorno?