Segurança Coletiva no âmbito das Nações Unidas: evolução, cenários e possibilidades

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Segurança coletiva no âmbito das Nações Unidas: evolução, cenários e 
possibilidades 
 
Tatiana de Souza Sampaio1 
 
RESUMO 
O presente artigo examina a evolução do conceito de segurança coletiva desde a criação 
da Liga das Nações até o presente momento, marcado por novas oportunidades de 
controlar e resolver conflitos através das operações de paz. Podem-se observar novos 
meios utilizados para alcançar a paz e segurança internacional, como a atuação baseada 
na “responsabilidade de proteger”, seja para cessar hostilidades ou restaurar a 
legitimidade institucional. O aumento do número e do escopo das operações de paz 
realizados pela ONU são analisados, levando em consideração a evolução de temas da 
agenda internacional no pós Guerra Fria e o papel dessa instituição internacional. 
Palavras-chave: Operações de Manutenção de Paz, Nações Unidas, Direitos Humanos 
 
ABSTRACT 
The present paper examines the evolution of the concept of collective security since the 
creation of the League of Nations until the present moment, marked by new 
opportunities to control and solve conflicts through peace operations. It is possible to 
observe new ways to achieve international peace and security, acting with the 
“responsibility to protect”, whether it be to cease hostilities or restore institutional 
legitimacy. The increase in the number and scope of peace operations performed by the 
UN are analyzed, taking into consideration the evolution of the themes of the 
international agenda in the post Cold War world. 
 
1 Mestre em História Política com ênfase em Relações Internacionais pela Universidade Estadual do Rio 
de Janeiro. 
 
2 
 
Keywords: Peacekeeping operations, United Nations, Human Rights 
 
Introdução: 
 
 Existem diversas formas de cooperação entre os Estados no sistema 
internacional, quer seja pela formação de alianças, assinatura de tratados, ou criação de 
mecanismos de confiança mútua. A criação de um sistema de segurança coletiva é 
baseada na idéia de que se pode evitar ou até anular a possibilidade de agressão entre os 
Estados, pois se cria a possibilidade de reação coletiva – seja através de boicotes, 
sanções econômicas ou intervenção militar. Utilizam-se também os mecanismos que 
induzem os atores racionais a evitar as disputas, tais como a negociação, a investigação, 
a mediação, os bons ofícios, a conciliação, a arbitragem e a adjudicação. 
“O sistema de segurança coletiva modifica as normas de 
intervenção, subordinando a decisão do Estado de usar a força à 
autorização internacional, que um tratado multilateral delineará e uma 
organização internacional interpretará. O direito de autodefesa é 
permitido, mas as demais decisões sobre o uso da força passam a ser 
subordinadas ao compromisso internacional” (HERZ e HOFFMANN, 
2004: 84) 
Para entender o processo de surgimento de um sistema de segurança coletiva no 
século XX, sua evolução e desdobramentos, deve-se entender também as bases do seu 
surgimento. 
 
1) A Liga das Nações e a criação da Organização das Nações Unidas 
 
Após os horrores da Primeira Guerra Mundial, em 8 de janeiro de 1918, o 
Presidente americano Woodrow Wilson enviou ao Congresso uma plataforma para a 
paz que concebiam 14 pontos, cujo 14º seria a criação de uma Liga das Nações, “órgão 
internacional que evitaria novos conflitos atuando como árbitro nas contendas entre os 
 
3 
 
países”. A segurança coletiva seria a proposta para um falho sistema de balanço de 
poder, que, pela visão do Presidente, havia trazido a guerra. 
 A Liga das Nações entrou em vigor com o Tratado de Versalhes, em 10 de 
janeiro de 1920, existindo legalmente até 1946 (embora em 1939 já não estivesse mais 
funcionando). Sua finalidade era promover a cooperação, paz e segurança internacional 
e estabelecer sanções econômicas e militares a Estados que violassem suas obrigações, 
o que representava uma redefinição do conceito tradicional de soberania Westphaliano. 
 Entretanto, sua existência não evitou o surgimento dos conflitos que escalaram 
para a eclosão da Segunda Guerra Mundial e foi considerada um enorme fracasso. De 
fato, desde sua origem, a Liga apresentou problemas que a condenavam: a não 
participação dos Estados Unidos; a entrada tardia da União Soviética; o seu próprio 
processo decisório, com exigência de unanimidade entre os membros do Conselho e da 
Assembléia; além do conjunto de conflitos que não foram evitados pelo sistema, como 
as invasões de Corfu (1923) e da Etiópia (1935) pela Itália, a Guerra do Chaco entre 
Bolívia e Paraguai (1932-1935), a invasão da Manchúria pelo Japão (1931). Vale 
ressaltar, no entanto, que as experiências das décadas de 1920 e 1930 trariam um 
impacto positivo para a criação de uma nova organização na década de 1940. 
 Em 1945, 50 países se reuniram em São Francisco na Conferência das Nações 
Unidas sobre Organização Internacional para elaborar a Carta das Nações Unidas. A 
Carta, que propõe que a organização se comprometa a manter a paz e segurança 
internacional, a desenvolver relações amigáveis entre as nações e promover progresso 
social, melhores condições de vida e direitos humanos, foi assinada em 26 de junho de 
1945. A organização apenas passou oficialmente a existir em 24 de outubro de 1945, 
quando esta foi ratificada. Dos seus seis órgãos principais, o que tem a responsabilidade 
primária de manter a paz e segurança é o Conselho de Segurança2. 
 
 
2 Para mais informações sobre as funções de cada órgão, visite: http://www.un.org/en/mainbodies/ 
 
4 
 
2) O surgimento das Operações de Paz 
 
Com a divisão do mundo entre as duas superpotências - americana e soviética - 
durante a Guerra Fria, o Conselho de Segurança se tornou inoperante, devido a 
possibilidade do veto. Nascidas neste momento, as operações de manutenção de paz 
tinham os objetivos primariamente de manter o cessar fogo e resolver conflitos de 
maneira pacífica. Essas missões continham observadores militares e tropas levemente 
armadas com papel de monitorar, relatar e trazer confiança. 
A primeira missão de paz da ONU surgiu no contexto da Guerra Fria em 1956, 
endereçada à Crise do canal de Suez (UNEF 1). Ela foi possível devido ao boicote que a 
União Soviética fazia ao Conselho de Segurança e à Taiwan estar ocupando o lugar da 
China Popular. Essa intervenção foi baseada na Resolução 377 A (V) da Assembléia 
Geral, um mecanismo legal que considerava que devido à inoperância do sistema de 
segurança coletiva, o Conselho de Segurança não poderia manter a paz mundial e, 
portanto, a Assembléia deveria considerar a questão imediatamente. Como não existe 
nenhum artigo no capítulo VI ou VII da Carta das Nações Unidas que enquadre de 
forma plena as operações de paz, elas nasceram no direito consuetudinário a partir da 
doutrina dos “poderes implícitos”3. 
O número de missões de paz no período da Guerra Fria foi relativamente pequeno: 
entre 1947 e 1985 houve 13 missões. Estas são conhecidas como operações de paz de 
primeira geração e podem ter por características: descobrir os fatos de um conflito, 
monitorar as fronteiras ou zonas tampão após acordos de armistícios, verificação de 
desengajamentos ou retiradas concordadas pela força, supervisão de desarmamento e 
desmobilização das forças locais, manutenção de condições essenciais de segurança 
para a condução de eleições e até a temporária transicional administração de países 
 
3 A doutrina dos poderes implícitos sugere que os fins autorizam os meios desde que guardado o 
princípio da proporcionalidade. Isso significa que, toda vez que uma Carta ou Constituição outorga um 
poder, aí estarão incluídos os meios necessáriospara a sua efetivação. Para mais informações, ver 
WHITE (1996). 
 
 
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(DURCH, 1993: 3). As missões de paz de primeira geração estão baseadas no 
consentimento dos países envolvidos. O número de forças militares e recursos eram 
reduzidos em relação aos termos de hoje e o uso da força restrito à defesa própria. 
 
3) As Operações de Paz no pós-Guerra Fria 
 
Com o fim da Guerra Fria, surge no cenário internacional um novo tipo de conflito, 
normalmente de luta interna, com forças irregulares, armas leves e táticas de guerrilhas. 
Como esses conflitos ocorrem em um Estado falido e não entre dois Estados, eles se 
tornam mais difíceis de resolver. Outra característica desses conflitos é que as vítimas 
têm cada vez mais tendência a ser civis. 
 “About 50 percent of war related deaths from the eighteenth 
century up to the 1970 were civilian. In the 1970s, this figure rose to 
73 percent and had climbed to nearly 90 percent by 1990. As the 
number of conflicts and the proportion of casualties that are civilian 
have grown, so has the cost of dealing with the humanitarian disasters 
they have created” (JETT, 1999: 9). 
 Entre 1985 e 1995, o número de conflitos regionais aumentou de 4 para mais de 
20. Essas guerras levaram 42 milhões de pessoas a se tornarem refugiados ou 
deslocados de seus países. O gasto anual para ajuda humanitária chegou a 4 bilhões de 
dólares, o dobro do que a comunidade internacional havia gastado em 1980 (JETT, 
1999: 9). 
 Com a evolução das tecnologias de comunicação e o “efeito CNN”, o sofrimento 
vivenciado nas áreas de conflito, ainda que sua causa fosse pouco entendida, foi levado 
à casa das pessoas. A resposta da opinião pública a essas cenas tornou mais difícil a 
falta de atitude dos tomadores de decisão. Ainda, a resposta internacional era encorajada 
pelo crescente número de organizações não governamentais (ONGs). 
O período inverteu a lógica anterior: se antes o papel das superpotências 
raramente era de representante em conflitos distantes, começa a aumentar o interesse em 
 
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contribuições para missões de paz. Da metade dos anos 1980 até o fim da Guerra Fria, 
as missões de paz entraram na sua segunda geração. 
Essa segunda categoria envolve a implementação de acordos de paz complexos e 
multidimensionais. Além das funções militares tradicionais, aqueles responsáveis por 
manter a paz estão engajados em tarefas policiais e civis, com o objetivo de manter um 
acordo de paz a longo prazo. Essas missões passam a incluir atividades de caráter civil e 
humanitário como a implementação de reformas constitucionais, auxílio à retomada das 
atividades econômicas, reparação de infra-estrutura, monitoramento do respeito aos 
direitos humanos, etc. Esse aumento de funções repercute na composição das missões, 
que passam a contar com atores civis como ONGs, especialistas, técnicos e a própria 
mídia. Nota-se que é um grande passo além das operações de paz de primeira geração, 
pois a natureza do consentimento e os objetivos para os quais eles foram dados são 
qualitativamente diferentes das operações de manutenção de paz tradicionais. 
Essas mudanças são legitimadas com a decisão do Conselho de Segurança em 
1992 de levar adiante as recomendações do então Secretário Geral Boutros Boutros-
Ghali de ter um mecanismo mais forte e eficiente dentro das Nações Unidas para 
diplomacia preventiva, pacificação (peacemaking), manutenção da paz (peacekeeping), 
construção da paz (peacebuilding) e imposição da paz (peace enforcement). O resultado 
foi o lançamento da Agenda para Paz (An Agenda for Peace). O documento abriu 
caminho para uma agenda ambiciosa e pró-ativa nas Nações Unidas, capturando o 
período onde as noções de soberania absoluta e exclusiva começavam a ser desafiadas e 
declarava a vontade e direito da ONU de intervir em questões dos Estados como não 
antes visto. 
“Between 1987 and 1994, the Security Council quadrupled 
the number of resolutions it issued, tripled the peacekeeping 
operations it authorized, and increased from one to seven per year the 
number of economic sanctions it imposed. Military forces deployed in 
peacekeeping operations increased from fewer than ten thousand to 
more than seventy thousand. The annual peacekeeping budget 
accordingly skyrocketed from $230 million to $3.6 billion in the same 
period (…)” (DOYLE, 1998: 3). 
 
7 
 
 Isto significava que o Conselho de Segurança começava a agir como deveria 
desde que foi criado em 1945, como guardião da paz e segurança global. Essa mudança 
iniciou ao mesmo tempo em que a agenda global de direitos humanos começava a ser 
reformulada, tendo seu ápice na Conferência de Direitos Humanos de Viena de 1993. 
“At the same time, there also emerged an ideological 
community of human rights values that gave specific content to 
Human Rights (1993) and President Gorbachev’s plea before the 
General Assembly for “global human values” (A/43/PV72) signified 
that human right were no longer merely a Western, but rather a 
global, principle of good governance” (DOYLE, 1996: 4) 
A Conferência de Viena de 1993 é um marco para a propagação mundial dos 
direitos humanos. Havia 171 Estados representados, além da participação de um enorme 
número de ONGs, o que trazia grande legitimidade à Conferência. Entre os avanços da 
Declaração, constam: a universalidade dos direitos humanos; a legitimidade da proteção 
internacional aos direitos humanos; o reconhecimento consensual ao direito ao 
desenvolvimento; o direito a autodeterminação; a indivisibilidade dos direitos; a 
aproximação com o direito humanitário, sem, entretanto, reconhecer a ingerência 
humanitária; direito de grupos menos favorecidos, etc. 
Ademais, surge também a partir dos anos 1990 a idéia que os conflitos derivam 
da situação sócio-econômica dos países. Em 1995, o Secretário Geral Boutros Boutros-
Ghali lançou “Uma Agenda para o Desenvolvimento”4, onde ele associa a eclosão de 
muitos conflitos à questão da superpopulação, da degradação ambiental e da violação de 
direitos humanos. Cada vez mais, há uma fusão da agenda social com a questão da 
segurança, que é ampliada, abarcando noções como a questão da segurança humana e 
segurança ambiental. Acredita-se que o mundo tornou-se mais interdependente, logo, as 
questões internas ultrapassam suas barreiras tornando-se internacionais. 
 
4) A “responsabilidade de proteger” e a evolução das Operações de Paz 
 
 
4 Para informações sobre o texto completo, consultar http://www.un.org/Docs/SG/agdev.html. 
 
8 
 
Conforme a idéia de valorização da pessoa humana como sujeito do direito 
internacional foi crescendo, mais debate foi criado em torno das operações de imposição 
de paz, consideradas a terceira geração das operações. Estas se estendem desde 
operações de baixos níveis militares para proteger a chegada de assistência humanitária 
até a imposição de cessar fogo e, quando necessário, ajuda na reconstrução dos 
chamados Estados falidos. A característica que define a terceira geração de operações é 
a falta de consentimento de uma ou mais partes. 
 Deve-se ressaltar que o não consentimento implica a relativização do conceito de 
soberania e da não intervenção. Cria-se, dessa forma, o conceito de “responsabilidade 
de proteger”, ou seja, a comunidade internacional não pode abster-se de agir em 
situações de extremo conflito. 
 As regras de não-intervenção eram entendidas como invioláveis, enfatizando a 
soberania dos Estados. A possibilidade de intervenção em outros países, justificada pela 
proteção dos direitos dos cidadãos, levanta questões sobre a legalidade e legitimidade 
desses atos. É fato que a Carta da Organização das Nações Unidas prevê apenas a 
intervenção em casos de ameaça à paz nacional e internacional, buscandoprimeiramente a solução pacífica das controvérsias. Entretanto, há aqueles que seguem 
a visão Kantiana de que "national security and international security could not be 
completely safeguarded if human security was not juridically safeguarded" (JACKSON 
2000: 213). Conseqüentemente, acreditam que o artigo segundo da Carta da ONU 
deveria respeitar os casos em que a violação dos direitos humanos fosse extrema a ponto 
de requerer a intervenção. 
O debate em relação à legitimidade da intervenção, por sua vez, gira em torno de 
diferentes argumentos. Seus defensores alegam que a defesa da segurança humana deve 
ser entendida como responsabilidade da comunidade internacional como um todo, 
enquanto aqueles que possuem posição contrária afirmam que não se pode ocultar o 
auto-interesse e a parcialidade dos interventores, bem como a existência da questão da 
soberania sobre os assuntos internos de um país. 
 
 
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5) O Relatório Brahimi 
 
 Após o desastre dos anos 1990, no qual as Nações Unidas não conseguiram 
prevenir o genocídio em Ruanda (1994) ou os massacres em Srecrenica, na Bósnia-
Herzegovina (1995), seus membros se afastaram de iniciativas de missões de paz. Entre 
1995 e 1999, a ONU lançou uma operação robusta na Croácia e uma missão de 
operação policial na Bósnia, ambas com o respaldo da OTAN, sendo as outras apenas 
pequenas missões observadoras. 
 Esse pequeno espaço é visto como um período para avaliação de problemas nas 
operações de manutenção de paz da organização, embora houvesse pouco interesse em 
investir tempo e dinheiro no que presumidamente seria um erro (DURCH, 2001: 2). 
 Em 1999, a ONU rapidamente foi chamada para administrar o Kosovo, lançar 
um novo governo no Timor Leste, assumir a ECOMOG na Serra Leoa para 
implementar um acordo de paz cheio de falhas, o qual a ONU não havia negociado, e 
por último, planejar um cessar fogo na República Democrática do Congo. 
 Nesse momento, a ONU não tinha os fundos necessários, nem recursos 
humanos, estava despreparada para administrar um país, com seus problemas 
específicos. É quando é preparado o Relatório Brahimi, em 2000, resultado de um 
Painel convocado pelo Secretário Geral Kofi Annan para revisar as atividades da ONU 
relacionadas à paz e segurança, que consolidou os novos entendimentos sobre 
consentimento, imparcialidade e legítima defesa e que apresentava sugestões para o 
sucesso de futuros empreendimentos. Dentre suas recomendações, destacam-se a ação 
preventiva, a estratégia de construção de paz, mandatos claros, administração civil 
transicional, liderança da missão, suporte logístico, planejamento de missão integrado, 
entre outros. 
 
Conclusão (Lições Aprendidas) 
 
10 
 
 
Apesar das evoluções aprendidas pelas operações de paz, estas ainda apresentam 
uma série de problemas. Deve-se mencionar o peso financeiro desta atividade devido, 
principalmente, ao aumento do escopo de suas missões. As críticas quanto à 
seletividade do Conselho de Segurança da ONU, já debatidas anteriormente 
permanecem, tal como as propostas de reforma sendo debatidas. 
Num esforço de reforma estratégica, o Departamento de Operações de 
Manutenção de Paz, elaborou o documento intitulado “Operações de Paz 2010”. Nele 
está contido o esforço de desenvolver uma doutrina ou guia interno mais claro para as 
missões da ONU. O documento de maior nível foi elaborado em 2008 e é conhecido 
como “the capstone doctrine”. Este foi desenvolvido como guia estratégico e tático para 
os capacetes azuis no campo. 
O último elemento da reforma veio em 2007, com as demandas cada vez mais 
complexas de operações de paz: para fortalecer a capacidade de administrar as novas 
operações, a arquitetura da organização foi reestruturada. Estabeleceu-se um órgão 
separado, o Department of Field Support; aumentou-se os recursos de ambos 
departamentos e outras partes do Secretariado que lidavam com missões de paz, e 
integrou estruturas. Desta forma, a organização aprende a lidar com a crescente 
complexidade das atividades do mandato e com as atuais 16 missões e cerca de 124.000 
pessoas envolvidas nas atividades (ONU 2010b). 
Com tamanha presença internacional, nota-se que as Nações Unidas se fortaleceram 
como organização internacional formalmente reconhecida com autoridade legal para 
preservar a paz e segurança; global em seu escopo, porém, que reconheceu a 
necessidade de reformas para se adaptar às complexidades dos novos mandatos de 
operações de paz. 
 
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