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COLEÇÃO LOURENÇO FILHO 8
Manoel Bergström Lourenço Filho
Organização e Administração
Escolar
Curso básico
8ª edição (reproduz o texto da 5a edição de 1970)
Brasília-DF
Inep/MEC
2007
COORDENAÇÃO-GERAL DE LINHA EDITORIAL E PUBLICAÇÕES
Lia Scholze
COORDENADORA DE PRODUÇÃO EDITORIAL
Rosa dos Anjos Oliveira
COORDENADORA DE PROGRAMAÇÃO VISUAL
Márcia Terezinha dos Reis
EDITOR EXECUTIVO
Jair Santana Moraes
REVISÃO E NORMALIZAÇÃO BIBLIOGRÁFICA
Rosa dos Anjos Oliveira
PROJETO GRÁFICO/CAPA
F. Secchin
DIAGRAMAÇÃO/ARTE-FINAL
Raphael Caron Freitas
TIRAGEM
1.000 exemplares
EDITORIA
Inep/MEC – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
Lourenço Filho, Manoel Bergström.
Organização e Administração Escolar: curso básico / Manoel Bergström Lourenço Filho. – 8. ed.
– Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2007.
321p. – (Coleção Lourenço Filho, ISSN 1519-3225 ; 8)
1. Administração escolar. 2. Organização administrativa. I. Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. II. Título.
CDU 37.014
A Leda e Ruy,
pela preciosa colaboração
Sumário
Prefácio: Lourenço Filho e a administração da educação ........................................... 9
Leonor Maria Tanuri
Nota da 5ª edição ......................................................................................................... 15
Prefácio da 4ª edição ................................................................................................... 17
[ Parte 1 – PRINCÍPIOS DE ORGANIZAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR .......... 23
Capítulo 1 – As realidades da organização e administração escolar
e os diferentes aspectos de seu estudo ................................................. 25
As escolas e a vida social – Atitudes no estudo da Organização e
Administração Escolar – Dificuldades que se apresentam a iniciantes
– As realidades da Organização e Administração – Perspectivas
gerais de estudo – Método, Organização e Administração – Organizar
e Administrar – Diferentes escalas e setores de estudo – Síntese do
capítulo.
Capítulo 2 – Teorias gerais de organização e administração:
sua aplicação aos serviços escolares..................................................... 49
Significado das teorias – As teorias clássicas – As teorias novas –
Um segundo esquema interpretativo – As teorias e os serviços
escolares – Estudos especiais – Relações entre a escola e a
comunidade – Síntese do capítulo.
6 Organização e Administração Escolar
Capítulo 3 – Os administradores escolares em ação................................................. 67
Atividades operativas e administrativas – Níveis da ação administrativa
– As situações concretas – Conformação administrativa das situações
problemáticas – Planejar, programar – Dirigir, coordenar – Comunicar,
inspecionar – Controlar, pesquisar – Administração escolar e
investigação pedagógica – Normas gerais de organização e operação –
Síntese do capítulo.
Capítulo 4 – Os sistemas públicos de ensino e os problemas de
política e legislação ................................................................................ 89
Os sistemas de ensino – Política e administração – Administração e
legislação – Legislação e planejamento geral dos sistemas – Evolução
do conceito de “sistema nacional de ensino” – Síntese do capítulo.
Capítulo 5 – Organização e administração do ensino de 1º grau .......................... 107
Compreensão geral – Objetivos do ensino – Clientela específica –
Questões de planejamento geral – Tipos de escolas – Serviços de
coordenação e gestão interna – Articulação dos serviços de cada
escola com órgãos centrais – Relações com a comunidade próxima
– Síntese do capítulo.
Capítulo 6 – Organização e administração do ensino de 2º grau ........................... 125
Preliminares – Tipos de ensino e clientela – Modificação dos
objetivos do ensino – Problemas de planejamento geral – Ciclos de
ensino – Tipos de escolas – Problemas gerais de administração –
Relações das escolas com o ambiente – Serviços de coordenação e
gestão interna – Cooperação democrática na vida interna das escolas
– Síntese do capítulo.
Capítulo 7 – Organização e administração do ensino de 3° grau ........................... 151
Visão geral – Tipos de universidades e outros centros de ensino
superior – Universidade, ensino superior, ensino terciário –
Profissionalismo versus formação geral – Condições de tempo e
espaço – Recomendações do Seminário de Chicago – Questões de
planejamento – Questões de organização geral – A direção dos
estabelecimentos – Administração dos alunos – Síntese do
capítulo.
Capítulo 8 – Economia e finanças da Educação....................................................... 173
Proposição geral – Educação e Economia – Educação e finanças
públicas – Orçamento dos serviços educacionais – Classificação
das despesas – Fontes de recursos – Aplicação dos recursos: cotas
de despesas e índices gerais – Avaliação de custos unitários –
Considerações finais – Síntese do capítulo.
Referências bibliográficas da Parte 1 ........................................................................ 195
7Sumário
[ Parte 2 – ORGANIZAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL ............ 203
Capítulo 9 – O ensino na Constituição e nas leis ................................................... 205
Preliminares – Educação e ensino nas cartas políticas – Legislação
ordinária – Texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação – A
Constituição de 1967 e a Emenda de outubro de 1969 – Síntese do
capítulo.
Capítulo 10 – Apreciação geral da Lei de Diretrizes e Bases .................................. 235
Conteúdo da lei – Caráter formal da lei – A lei e o sentido de
planejamento – Os “planos” nos sistemas estaduais e no sistema
supletivo federal – Grandes qualidades e graves deslizes da lei –
Síntese do capítulo.
Capítulo 11 – Indicações para análise da Lei de Diretrizes e Bases ...................... 257
Lei de ensino – A estrutura geral dos serviços do ensino – Os sistemas
de ensino – A administração dos serviços do ensino – Serviços
municipais de ensino Partes derrogadas ou alteradas – Síntese do
capítulo.
Capítulo 12 – Estudo e ensino da organização e administração escolar no Brasil .... 269
Preliminares – Vida social e estudos de análise educacional –
Pesquisas sobre as realidades do ensino – Bibliografia sobre
problemas de organização e administração escolar – O ensino de
Organização e Administração Escolar – I Simpósio Brasileiro de
Administração Escolar – A formação de administradores e
especialistas em organização escolar – Recomendações dos próprios
especialistas – Síntese do capítulo.
Referências bibliográficas da Parte 2 .............................................................................. 291
Anexo: Resolução nº 2, de 12 de maio de 1969 ............................................................. 295
Índice de assuntos ........................................................................................................... 299
8 Organização e Administração Escolar
9Prefácio
[[[[[ Lourenço Filho e a administração da educação
Na oportunidade em que se reedita a obra do grande educador e administra-
dorescolar brasileiro Manoel Bergström Lourenço Filho – Organização e Administração
Escolar –, cumpre inicialmente lembrar que ela veio a lume em primeira edição em 1963,
pela Editora Melhoramentos, quando raros eram ainda os livros que compunham a Biblio-
teca da Administração da Educação no Brasil, apesar da importância que o tema já então
ocupava no panorama da educação brasileira. Embora já se desenvolvesse farta literatura
de origem norte-americana desde a década de cinqüenta, no Brasil destacavam-se, além
de ensaios, relatórios e trabalhos descritos de natureza normativa e legal, apenas o livro
introdutório de Carneiro Leão (Faculdade Nacional de Filosofia) – Introdução à Adminis-
tração Escolar (1939); as tentativas de análise do processo administrativo escolar a partir
de Fayol, realizadas pioneiramente por José Querino Ribeiro (USP) em Fayolismo na ad-
ministração das escolas públicas (1938) e em Ensaio de uma teoria de Administração
Escolar (1952); o manual didático de Ruy de Ayres Bello, Princípios e normas de Admi-
nistração Escolar (1956); além de trabalhos diversos de Anísio Teixeira sobre a organiza-
ção, administração e política da educação, principalmente o livro que contempla sua
experiência administrativa (1931-1935) como diretor-geral de Instrução Pública do Dis-
trito Federal – Educação para a democracia (1936).
A Anpae (inicialmente Associação Nacional de Professores de Administração
Escolar, hoje denominada Associação Nacional de Política e Administração da Educa-
ção), que viria a dar uma contribuição expressiva para os estudos de Administração da
Educação, acabava de ser criada, em 1961, graças à iniciativa do catedrático de Adminis-
tração Escolar e Educação Comparada da USP, José Querino Ribeiro e de seus assistentes
Carlos Corrêa Mascaro e Moysés Brejón, que convocaram uma primeira reunião de pro-
fessores da área em São Paulo. Estavam entre os sócios fundadores da Anpae, além dos
mencionados, Anísio Teixeira, da Faculdade Nacional de Filosofia; Antônio Pithon Pin-
to, da Universidade Federal da Bahia; Paulo de Almeida Campos, da Universidade Federal
Prefácio
10 Organização e Administração Escolar
Fluminense; Lauro Esmanhoto, da Universidade Federal do Paraná; Irmão Faustino João,
da Faculdade de Filosofia Católica do Rio Grande do Sul; padre Theobaldo Frantz, da
Faculdade de Filosofia Cristo Rei, de São Leopoldo; Lireda Facó, da Universidade Federal
do Ceará; Maria Antonieta Bianchi, da Universidade Federal de Minas Gerais; Antônio
Gomes Moreira Júnior, da Universidade Federal do Pará, entre outros. Apesar de toda a
sua destacada atuação no âmbito da Administração Escolar, Lourenço Filho não esteve
entre esses sócios nem chegou a participar da vida dessa sociedade acadêmica, embora o
pensamento do autor e o livro que ora se reedita já constasse nas bibliografias de traba-
lhos apresentados no III Congresso da Anpae, realizado em 1966, em Salvador, Bahia.
Afastado das atividades do magistério e da administração escolar desde 1957, Lourenço
Filho passava a dedicar parte significativa de seu tempo a escrever, ou seja, a sistematizar
suas idéias a partir da reflexão sobre a prática de toda uma vida dedicada à docência e à
administração no campo da educação, o que, certamente, motivou sua ausência física na
referida entidade, sem prejuízo da presença de suas idéias e de seus trabalhos. Aliás, nos
Anais do III Congresso da Anpae, Lourenço Filho consta da relação de autoridades e
professores convidados.
Em 1961, Lourenço Filho publicaria Educação comparada, que já inclui
capítulos dedicados às questões relativas à organização e funcionamento dos sistemas de
ensino, posteriormente mais desenvolvidos em Organização e Administração Escolar.
Esses livros foram traduzidos para o espanhol, o primeiro publicado no México (1963) e
o segundo, na Argentina (1965).
Certamente, a longa experiência de Lourenço Filho em cargos administrati-
vos, em todos os escalões do sistema de ensino, desde a unidade escolar até os mais altos
do Ministério da Educação, seria sistematizada e consolidada para a construção das ba-
ses teóricas da Organização e Administração Escolar, apresentadas na obra em questão.
De fato, Lourenço Filho foi, desde muito jovem, professor e administrador.
Sua experiência foi de fundamental importância para que pudesse conhecer o processo
educativo e então, como administrador, exercer o papel de reformador educacional.
Diplomado em 1914, pela Escola Normal de Pirassununga, iniciou sua carreira como
professor primário já em 1915, aos 18 anos, e, logo a seguir, foi docente da Escola Normal
de São Paulo e da Escola Normal de Piracicaba; diretor geral da Instrução Pública do
Ceará em 1922 e 1923; professor da cadeira de Psicologia da Escola Normal de São Paulo
entre outubro de 1930 e novembro de 1931 e responsável por sua reorganização; diretor
do Instituto de Educação do Distrito Federal de 1932 a 1937, onde lecionou Psicologia
Educacional até 1938; membro do Conselho Nacional de Educação de 1937 até sua extinção
em 1961; organizador e primeiro diretor do Inep, de 1938 a 1946; vice-reitor e reitor em
exercício da UDF entre 1938 e 1939; professor de Psicologia Educacional da Faculdade
Nacional de Filosofia, a partir de 1939; presidente da Comissão Nacional do Ensino Pri-
mário, em 1941; fundador da Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, do Inep, em 1944;
diretor do Departamento Nacional de Educação, por duas vezes, a primeira em 1937 e a
segunda entre janeiro de 1947 e janeiro de 1951; presidente da Comissão Nacional Execu-
tiva do Centro de Formação de Pessoal para Educação Fundamental da América Latina, no
México, em 1951; presidente de Instituto Brasileiro de Educação, Ciências e Cultura (Ibecc),
órgão brasileiro da Unesco, em 1952.
Ao deixar o ensino universitário e as atividades administrativas, em 1957,
Lourenço Filho continua a se dedicar à ampliação de sua vastíssima obra acadêmica,
muito cedo iniciada e desenvolvida principalmente no âmbito da Psicologia Educacional,
11Prefácio
e também em todos os aspectos da educação, desde as questões de natureza didática e
metodológica (intraclasse) até as questões de ordem macro, pertinentes à organização do
ensino e seus problemas de natureza político-administrativa (as estatísticas educacio-
nais, as análises demográficas, a evasão e a reprovação, o financiamento da educação).
Embora estivesse mais voltado para a Psicologia da Educação, sua preocupação com a
organização política e administrativa da educação é, desde cedo, evidente em sua obra,
em decorrência das posições que ocupou nos escalões mais elevados do sistema de ensi-
no e de sua importante atuação à frente do Inep. Aliás, a esse respeito, já em 1941, publica
um estudo preliminar sobre administração dos serviços educacionais no Brasil – intitulado
“A administração dos serviços de educação no país” – como introdução ao Boletim n. 12
do Inep, que reúne informações e dados relativos à administração escolar nos Estados.
Essa vasta, longa e variada experiência no âmbito da administração da educa-
ção foi certamente capitalizada a serviço de seus trabalhos acadêmicos, em especial de
seu livro Organização e Administração Escolar, onde alia a experiência ao conhecimento
atualizado da teoria administrativa já desenvolvida, sobretudo, nos Estados Unidos. Aliás,
uma leitura atenta do livro e de suas referências bibliográficas deixa claro o domínio
desses conhecimentos e a abrangência da revisão da literatura especializada, com a men-
ção de grande número de autores relevantes da época (Lipham, Getzels, Campbell, Griffiths,
Hanlon, Halpin, Sears, Simon, entre outros), alguns dos quais seriam traduzidos para o
português bem mais tarde (como, por ex., J. B. Sears, A natureza do processo administra-
tivo, em 1971; H. Simon, O comportamento administrativo, em 1970; B. Bloom, Taxonomia
dos objetivos educacionais, em 1972).
O livro em questão apresentou seteedições: as cinco primeiras entre junho de
1963 e abril de 1970, ainda durante a vida do Autor, e as duas últimas após seu falecimen-
to, ocorrido a 3 de agosto de 1970. Em junho de 1976, o livro teria a sua 7ª edição, revista
e ampliada pela professora Leda Maria Silva Lourenço – que introduziu um capítulo
sobre a Lei 5.692/71 –, em co-edição da Melhoramentos com o Instituto Nacional do Li-
vro/MEC, dentro do Programa do Livro Didático, patrocinado pela Secretaria do Planeja-
mento da Presidência da República. A presente edição constitui, portanto, a 8ª, e toma
como referência básica a 5ª, ou seja, a última preparada pelo próprio Lourenço Filho, de
modo a manter o pensamento original do Mestre.
Tiragens bastante expressivas para a época, em face da reduzida dimensão
quantitativa do ensino superior brasileiro, são indicadores da aceitação da obra, conforme
dados apresentados pela editora Edições Melhoramentos de São Paulo:
12 Organização e Administração Escolar
Desde a primeira edição, em 1963, o livro Organização e Administração Es-
colar apresentou-se dividido em duas partes. Na primeira parte, o Autor contempla os
princípios da organização e da administração escolar e suas bases, reunindo conceitos e
instrumentos de análise necessários à compreensão dos fatos de estruturação e de gestão
dos serviços escolares. Fazendo uma síntese desta parte, assim se manifesta o Autor no
Prefácio da 2ª edição:
Na primeira (parte), caracterizam-se as realidades de estruturação e gestão dos serviços
escolares, em sua categoria própria, a da vida social, e indicam-se as perspectivas de
estudo, gerais e por setores e planos diversos (Cap. I). A seguir, tais realidades são
analisadas nas fases do processo administrativo, à luz das teorias clássicas e de outras,
mais recentes (Cap. II). Isso feito, passa-se ao exame do comportamento administrativo,
quer dizer, das funções dos que respondem por encargos de administração, suas atitudes
e reações no trabalho (Cap. III). As mesmas idéias vêm a ser então revistas, no domínio
mais vasto dos sistemas públicos de ensino, em que as expectativas sociais e as bases
políticas, assinaladas nas cartas constitucionais e na legislação ordinária se entrecruzam
(Cap. IV). Em capítulos sucessivos, descrevem-se as funções atuais das escolas,
considerando-se aspectos técnicos assentados para o ensino primário, médio e superior
(Caps. V, VI e VII). Nova visão de conjunto encerra essa parte geral, com o estudo das
relações entre os serviços escolares e as realidades da economia e das finanças públicas
(Cap. VIII).
Na segunda parte do livro – intitulada “Organização e Administração Escolar
no Brasil” – o Autor fornece os elementos legais básicos para a aplicação, numa situação
concreta, dos princípios e normas apresentados na primeira parte. O Capítulo X apresen-
ta os dispositivos constitucionais e a Lei de Diretrizes e Bases (Lei 4.024/61). Os dois
capítulos seguintes contemplam a referida Lei, fazendo uma apreciação geral da mesma e
oferecendo indicações para análise dos serviços do ensino e de sua administração. Final-
mente o último capítulo aborda o estudo e o ensino da especialidade denominada Orga-
nização e Administração Escolar.
Não há dúvida de que o livro que ora se reedita constitui um marco histórico
da produção de conhecimentos acerca da administração da educação no Brasil. Ele se
situa entre as tentativas pioneiras de sistematizar os estudos então já realizados na área,
de precisar conceitos e princípios, de superar uma administração meramente normativa
e prescritiva, mediante não somente a contribuição das teorias clássicas, que contem-
plam a descrição do processo administrativo, mas também os estudos sobre o comporta-
mento administrativo, nele considerada a influência da instituição escolar, da comunida-
de na qual ela atua, das relações humanas em geral.
Em tais circunstâncias, o livro antecipou contribuições importantes no âmbito
da administração da educação. De um lado, trazendo as referências teóricas mais relevantes
na época, de autores que somente mais tarde seriam traduzidos e divulgados no Brasil,
como mencionado anteriormente. De outro, o que é mais importante, percorrendo um ca-
minho e abordando questões coerentes com a idéia que seria bastante enfatizada por repre-
sentantes das abordagens histórico-críticas, de que a Administração Escolar não poderia
ser mero ramo de uma Teoria Geral de Administração, dada a sua especificidade. Na verda-
de, todo o livro de Lourenço Filho é voltado para essa especificidade, ou seja, para a análise
do processo administrativo e da ação administrativa no interior do sistema de ensino e da
13Prefácio
escola, a partir de questões concretas pertinentes ao ensino de primeiro, segundo e terceiro
graus. Embora o Autor parta do “exame prévio das teorias gerais de Organização e Adminis-
tração, aplicáveis a quaisquer empreendimentos, sem exclusão, portanto, daqueles que os
serviços escolares formem”, a especificidade da Administração Escolar e a função pedagógica
dos administradores escolares é freqüentemente destacada no decorrer do livro:
Não se torna possível propor as questões de organização e administração do ensino nos
mesmos termos em que o podemos fazer com relação à produção de uma fábrica, isto é,
mediante tipificação rígida dos resultados e emprego de procedimentos invariáveis na
produção. Educação é vida, reclama espírito criador. [...] Em qualquer hipótese, os
administradores devem preocupar-se com a formação básica dos mestres e diretores e
seu aperfeiçoamento constante. Isso não só quanto à questão estritamente pedagógica do
trabalho, mas quanto à compreensão dos objetivos sociais da escola que, na própria
didática, vêm a influir. Nesse sentido, o estreitamento de relações entre cada escola e a
comunidade local torna-se indispensável.
Ao reeditar o livro Organização e Administração Escolar, de Lourenço Filho,
juntamente com seus demais livros, o Inep tem a certeza de contribuir não apenas para
preservar a memória da educação brasileira, mas também no sentido de oferecer ao públi-
co uma obra ainda bastante atual e cuja releitura poderá concorrer para que se reencontrem
caminhos para a construção teórica em Administração da Educação no Brasil.
Leonor Maria Tanuri
15Nota da 5ª edição
Nota da 5a edição
Em poucos meses esgotou-se a 4ª edição deste livro, exigindo nova tiragem.
O texto anterior é praticamente mantido, com o acréscimo do teor completo da Resolução
nº 2/69, do Conselho Federal de Educação, que fixou os mínimos de duração e composição
do Curso de Pedagogia, com 8 modalidades diversas, nelas incluídas as de formação de
Administradores Escolares e especialistas em Organização Escolar.
Essa matéria merece, por certo, a atenção de todos quantos se interessem pelo
progresso do ensino em nosso país.
Em abril de 1970.
Presença de Lourenço Filho
Josué Montello
(da Academia Brasileira)
Trecho de artigo publicado no Jornal do Brasil, em 13 de julho de 1963, registrando o aparecimento da primeira edição.
Neste instante, quero registrar apareci-mento
de um novo livro do professor Lourenço Filho,
“Organização e Administração Escolar”. E é livro que
não vem apenas codificar o que a disciplina compor-
ta como núcleo de estudos: vem ainda advertir aos
responsáveis por nossos sistemas de ensino, tanto no
plano federal quanto nos planos estaduais.
O assunto obriga a meditação e debate, no
momento em que, por força de lei e da consciência
nacional, se vai pôr em prática um novo plano de
educação em nosso país. E o professor Lourenço
Filho o elucida com a sua experiência, a sua cultu-
ra e o seu patriotismo, numa língua de tão alta
correção e tão perfeita elegância que facilmente se
conclui ter havido no mestre, ao longo de toda uma
vida consagrada à educação brasileira, uma renún-
cia de ordem intelectual: a renúncia à obra dearte,
na ordem da criação literária, a que ele se poderia
ter dedicado, com os altos méritos de sua
incontestável vocação de escritor.
17Prefácio da 4ª edição
Prefácio da 4a edição
Na edição anterior, agradeceu o autor o bom acolhimento que a este livro se
tem dispensado, tanto em sua forma original quanto na versão espanhola – versão na qual
a segunda parte é consagrada ao exame das questões de Administração Escolar na América
Latina, em geral. Tal acolhimento antes de tudo se explica pelo interesse que ora desper-
tam os assuntos de educação em todos os países dessa grande parte do continente, nos
quais muitas mudanças de ordem econômica e política se têm verificado. Os educadores,
em geral, são aí levados agora a mais se preocuparem com as formas de estrutura e gestão
dos serviços escolares, reconhecendo que assim certos objetivos sociais do ensino pode-
rão ser atendidos. Com maior razão, o mesmo se deverá dizer das autoridades que res-
pondam pela expansão e melhoria dos serviços públicos da educação. Por toda parte,
esses sistemas hoje reclamam maior rendimento, em relação ao qual opinam políticos,
administradores em geral, economistas, líderes religiosos, jornalistas.
Para que problemas assim complexos e prementes possam ser devidamente
examinados, os estudos de Organização e Administração Escolar tiveram de ampliar a
limitada perspectiva em que por muito tempo permaneceram, com isso tendo dado a essa
disciplina, entre as demais dos domínios pedagógicos, o papel de Gata Borralheira...
O que com este volume se pretende, antes de tudo, é desfazer esse errôneo modo de
pensar para elevar tal matéria à dignidade que merece.
Com esse intuito, o autor planejou e compôs este livro como um curso básico,
isto é, em que as realidades da Organização e Administração Escolar se explicam pelos
grandes aspectos da vida econômica, social e cultural, a fim de que possam ser compre-
endidas em suas verdadeiras funções. Em outros termos, o tratamento da matéria tem um
caráter interdisciplinar, pois coteja e associa conhecimentos de muitos ramos.
É sabido que, pela natureza mesma dos problemas que examinam, os estudos
da educação escolar têm de coordenar elementos provindos de muitas fontes para combiná-
los em diversos planos. De há muito neles se reconheceu necessário o plano de integração
da Arte de Ensinar, ou Didática, ou seja, da articulação de dados relativos ao desenvolvi-
mento geral das crianças, suas condições de aprendizagem, diferenças individuais,
18 Organização e Administração Escolar
conveniente programação dos objetivos do ensino, dos mais indicados procedimentos
para alcançá-los, e o mais que para isso se exija.
ŠŠŠ
Que esse plano seja fundamental não se poderá contestar. Contudo, se por muito
tempo pôde ele bastar ao trabalho das escolas, já agora não será assim. Outrora, às escolas
apenas se dava a tarefa de ministrar certos conhecimentos e pequenas técnicas, tidos como
indispensáveis ao desenvolvimento de crianças e jovens. Aos mestres não cabiam maiores
cuidados pela formação geral dos alunos, pois essa formação era satisfatoriamente propor-
cionada nas relações da família e da vizinhança, bem como nas igrejas, nos grupos de recre-
ação e de trabalho. Problemas relativos a atitudes, propósitos e valores, de especial interesse
no ajustamento social, não figuravam nos programas escolares.
Não se deve, porém, obscurecer que, ainda no domínio das preocupações
didáticas, tais problemas começaram a ser propostos, e, em especial, desde o começo deste
século,* tendo dado origem a um extenso e fecundo movimento de renovação pedagógica.
Surgiu por se haver observado certo enfraquecimento das funções educativas da família na
ocupação das horas de lazer de crianças e jovens, na orientação profissional, na preparação
cívica e religiosa. A princípio, tal situação se apresentava apenas em grandes cidades de
alguns países, mas estendeu-se depois a núcleos urbanos menores e em todas as nações
ocidentais. Os renovadores do ensino passaram por isso a defender a idéia de que à escola
caberia exercer maiores encargos, em substituição aos que a família estivesse perdendo.
Desse movimento, trata o autor em outra de suas obras, “Introdução ao estudo da
Escola Nova”. Nele se explicam as razões históricas, a contribuição de novos conhecimentos
da Biologia, da Psicologia e de investigações sociais em campos muito variados; descrevem-
se também vários experimentos didáticos, esparsos, ou já estruturados em mais completos
sistemas, condizentes com uma nova filosofia social, da qual decorreriam também novos
esquemas de organização e gestão das instituições escolares, em toda a sua extensão.
Esse movimento, que os educadores atuais não podem desconhecer, já por si
propunha uma reorganização geral dos serviços do ensino, chamados, como estavam, e
estão sendo, a preencher novos encargos em relação à vida coletiva. Mas, para que esse
ponto bem se aclare, certas realidades do processo educacional, ou cultural, teriam de ser
mais a fundo revistas e reinterpretadas.
ŠŠŠ
Tais realidades são no presente livro descritas para fundamentação de uma
nova Organização e Administração Escolar.
Procura-se aqui explicar, por exemplo, que as escolas, desde suas origens,
terão refletido desejos e aspirações comuns a vários grupos com interesse na formação
das novas gerações. Corporificaram-se elas em expectativas sociais mais claras, relativas
a diversas fases do desenvolvimento individual, dando origem aos graus de ensino. Ainda
depois, institucionalizadas por ação política crescente, levariam as escolas a adotar mais
rigorosa regulamentação, na forma em que hoje as podemos conhecer.
Desde sua instauração, na verdade, as escolas, em seu conjunto, constituíram
uma organização de fato, a qual mais tarde veio a receber padrões formais de estrutura e
* O autor refere-se ao século 20 (N. do E.).
19Prefácio da 4ª edição
gestão. Como no caso de outros empreendimentos, esses padrões vinham impor-se por efeito
de divisão do trabalho comum, com mais precisa definição de esferas de responsabilidade e
níveis de autoridade, umas e outros sancionados pelos costumes, e, afinal, pelas leis.
Estabelecidos esses pontos, passou-se a admitir nos serviços do ensino um
processo administrativo, similar ao de outros setores da atividade humana, desde que
racionalizadas. As escolas existem para que produzam algo, em quantidade e qualidade,
algo que há de ser previsto, e que possa ser obtido mediante boa articulação de operações
coordenadas. A conferência entre o que se quisesse produzir e o que realmente se tivesse
produzido, em termos menos subjetivos, representaria um passo adiante, como conseqüência
de concepção menos falha de todo o processo. Prever, agir, controlar, eis as fases ou passos
capitais, nas situações cíclicas que toda e qualquer espécie de produção apresenta.
A compreensão e o encadeamento desses passos não seriam ainda bastantes.
Mesmo em empreendimentos destinados a produzir bens materiais, os da indústria de
transformação, isso logo se veio a reconhecer. Por definição, o trabalho se organiza e exige
administração, quando nele pessoas trabalhem de concerto, ou em cooperação. Importará,
pois, o conhecimento dos motivos de ação, atitudes e propósitos dos trabalhadores, como
dos encarregados da condução dos serviços. Donde, juntar-se, ao exame do processo ad-
ministrativo, o do comportamento administrativo.
No caso dos serviços de ensino, como é fácil compreender, mais que em outros,
esse ponto apresenta significado fundamental. As escolas recebem pessoas para serem
educadas por outras pessoas. O comportamento administrativo, que estas tiverem, direta-
mente se reflete sobre os educandos. Todo o ambiente social da escola deve oferecer oportu-
nidades de real ajustamento a seus alunos. Quaisquer que eles sejam, já estarão participando
de grupos, aos quais a coletividade da escolavem a juntar-se, e, qualquer que seja a vida
futura dos educandos, terão eles de adaptar-se a outros e numerosos grupos.
Claro que, em certas épocas, de maior estratificação social e vida mais estável,
a previsão do destino dos alunos seria mais simples. Na época atual, de tantas mudanças,
as sociedades tendem a ser abertas, com contornos movediços, senão de todo fluidos. Os
estudos de Organização e Administração Escolar têm de considerar esses fatos,
harmonizando-os com os fundamentos das técnicas de ensino.
E, por tudo isso, esses estudos não só aos responsáveis pelos mais altos postos
de direção e coordenação geral interessam. Interessam aos orientadores de ensino, inspe-
tores ou supervisores, em suas respectivas circunscrições; aos diretores, em suas esco-
las; aos próprios mestres, em suas classes.
ŠŠŠ
A cada um e a todos quantos participem dos serviços escolares, as questões
da mudança social em que todos estão envolvidos, mestres, administradores e alunos,
embora em graus diversos, têm de ser compreendidas, ou já não haverá maior organização
de seu trabalho. Essa é a razão por que este livro insiste na análise dessa mudança, como
na necessidade de que os sistemas de ensino, em qualquer país, a tomem na devida
consideração.
A maneira mais simples de apreendê-la, no caso brasileiro, como no dos demais
países da América Latina, será a de situar tais questões no chamado “processo de
desenvolvimento”, antes de tudo caracterizado por transformação da vida econômica,
ainda que em tal processo não só elas concorram.
20 Organização e Administração Escolar
Desde que o desenvolvimento se instaure, em apreciável ritmo, observa-se
deslocamento de grupos da população dantes ocupados no setor primário da produção
(agricultura, pecuária, mineração), para as atividades do setor secundário (manufaturas e
fábricas); e, assim também, de grupos que são impelidos para o setor terciário (serviços
comerciais, de transportes, administração pública e privada, de segurança, distribuição
de justiça, defesa e preservação da saúde, do próprio ensino). Os aspectos mais visíveis
centralizam-se, porém, na industrialização.
Um deles consiste na maior oferta de empregos nas cidades, nas quais
normalmente se polariza a instalação de oficinas e fábricas. Num primeiro momento, o
recrutamento dos trabalhadores se faz de qualquer modo, ou sem maiores exigências de
seleção. Logo, porém, critérios menos incertos se estabelecem, relacionados com os de
instrução escolar. As expectativas em relação às escolas mostram-se então a elas favoráveis.
Qualquer que seja o seu trabalho, há rápido crescimento do número de alunos.
Logo, porém, mais severo juízo em relação à qualidade do ensino, ou de sua
maior correspondência com as necessidades reais do trabalho, vem a existir. Isso passa a
ter influência no trabalho direto dos mestres, o qual, para que melhor se ordene, vem a
exigir novos moldes de estruturação e gestão dos serviços escolares. Problemas antigos
vêm a destacar-se, e outros novos, a propor-se.
Entre esses, passam a figurar questões de vulto, como as de planejamento
regional e nacional dos serviços escolares, a exigirem o concurso de especialistas diver-
sos, os de demografia e economia, entre outros. Será preciso prever a mais longo termo,
melhor articular os graus de ensino, diferenciar os cursos, em especial os de grau médio.
ŠŠŠ
Procura-se examinar a contribuição que as escolas estejam dando ao progresso
real da produção econômica de cada país, segundo o que estejam gastando, e como estejam
empregando os dinheiros públicos.
Muitos chegam a pretender que se deva estabelecer uma perfeita identificação
entre a política econômica e a política de educação, admitindo, antes de tudo, que as
escolas devam preparar homens e mulheres para as diversas espécies de trabalho, já exis-
tentes ou a serem previstas. É evidente que tal aspecto muito interessa, não podendo, no
entanto, eliminar outros, de valor primordial. O trabalho, ele próprio, terá de ser organi-
zado com o objetivo de mais fundamentar a coesão social, o bem-estar coletivo. Não, ao
inverso.
Em cada caso, e em todo o conjunto, esses pontos têm de ser coordenados por
ação política esclarecida, em termos institucionais ou de formas de governo que atendam
àquelas necessidades básicas, em ideais e aspirações comuns, os quais, afinal, são os que
justificam toda e qualquer função educativa. Que os planos de educação devam relacio-
nar-se com os planos gerais de governo é hoje questão pacífica, nos tipos de sociedade ora
existentes. Que esses planos tenham de firmar-se numa filosofia de bem-estar geral é,
porém, idéia que não pode ser esquecida.
Em face das situações concretas, os organizadores e administradores terão de
partir, é certo, de uma definição de ordem política, tão perfeitamente estabelecida quanto
possível. Seu trabalho, a rigor, só se inicia depois que tudo isso se tenha bem aclarado,
através das instituições próprias. Terão elas de definir propósitos gerais, quadros de
execução e o montante dos recursos com que se possa contar.
21Prefácio da 4ª edição
A cada educador, individualmente, não caberá decidir dos planos de governo,
nem assim, em conseqüência, dos planos gerais de educação de cada país. A cada um e a
todos, caberá, no entanto, o dever de bem preparar-se para que a uns e a outros possam
entender, visto que neles irão, de forma direta ou indireta, cooperar. Cada qual terá a sua
esfera delimitada na ordem jurídica, e na ordem técnica, a de suas tarefas próprias. Nesta
última, segundo sua preparação, mais ou menos especializada, caberá ação criadora, sem
a qual as atividades da educação perdem o seu caráter verdadeiramente humano.
Mas, para isso, hão de compreender a própria posição no conjunto dos serviços
escolares, nos planos gerais de educação estabelecidos, na coordenação necessária das
atividades de cooperação racional que esses mesmos planos estejam a reclamar.
De outra forma, de nada valerão os melhores planos deste mundo, como aliás,
a própria experiência brasileira vem demonstrando.
ŠŠŠ
Tal é a razão pela qual, depois de apresentar os princípios gerais de Organização
e Administração Escolar, aplicando-os, também em relação aos vários graus de ensino,
este livro, numa parte especial, examina as tendências da filosofia social e da ação política,
em nosso país.
São aí sumariados elementos históricos que permitem uma compreensão geral de
nosso processo de cultura, seguidos de indicações sobre a presente situação resultante
de mudanças sociais recentes, com maior ou menor projeção na legislação brasileira.
Largo espaço é reservado ao estudo da Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de
1961, a qual, por sua ementa, veio a ser chamada de Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional. Nesse estudo, dá-se realce às inovações construtivas de tal documento, a par,
como seria necessário, da demonstração de suas lacunas e imperfeições, que são muitas.
O capítulo final esboça o histórico dos estudos e do ensino da Organização e Administração
Escolar, e de modo particular em nosso país, como conclusão natural de toda a matéria
anteriormente exposta.
A edição anterior transcrevia a parte relativa à educação, constante da nova
Constituição de janeiro de 1967, matéria essa que veio a sofrer algumas alterações, em virtude
da Emenda Constitucional nº 1, promulgada a 17 de outubro de 1969. A nova apresentação
foi juntada a este texto, com alguns esclarecimentos necessários. Mencionam-se também
novos atos legislativos, que alteraram muitos pontos da Lei de Diretrizes e Bases.
ŠŠŠ
Cumpre ao autor renovar seus agradecimentos a todos quantos sobre este seu
trabalho se têm manifestado, e, de modo especial, ao professor dr. Mark Hanson, da
Graduate School of Education, da Harvard University, Estados Unidos, o qual opina pela
conveniência de que se faça a tradução desta obra em inglês. Como o ilustre especialista
temdado grande atenção a estudos sobre educação e desenvolvimento, essa opinião é, na
verdade, muito desvanecedora.
Rio de Janeiro, novembro de 1969.
Lourenço Filho
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Lourenço Filho, diretor geral da Instrução Pública do Estado de São Paulo – 1930.
25Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Capítulo 1
As realidades da organização
e administração escolar e os diferentes
aspectos de seu estudo
[[[[[ As escolas e a vida social
Se, de modo superficial, observarmos diversas escolas, cada uma delas nos
dará a impressão de um empreendimento autônomo, de todas as mais desligado. Até
certo ponto, essa impressão se justifica. Cada estabelecimento tem uma sede determina-
da, clientela específica de alunos, elementos docentes próprios, e, enfim, atividades pre-
fixadas, segundo o ensino que ministre, seus horários e programas. Seja o estabelecimen-
to público ou particular, grande ou pequeno, de nível primário ou de outro, cada um
desses pontos, como todos eles, combinados, caracterizarão certa fisionomia própria e
atmosfera peculiar de trabalho.
Assim, as questões de estruturação e gestão dos serviços escolares parecerão
apenas ligadas a aspectos de instalação, em salas de aula e mais dependências, mobiliário
e outro equipamento, além dos de distribuição geral das tarefas entre os mestres. Não se
poderá discutir que tais questões apresentem importância prática. Mas, serão elas, por si
mesmas, o ponto de partida, ou exigirão o estudo de outras condições e circunstâncias,
em razão das quais a própria existência da escola, sua localização, funções gerais e objetivos
particulares, que com algo mais se articulem, possam ser explicados?...
Desde que aprofundemos a observação, veremos que essa segunda hipótese é
que vem a impor-se. Em primeiro lugar, nenhuma escola está tão desligada de todas as
demais, como nos terá parecido a princípio. Qualquer que seja o tipo de ensino que mi-
nistre, cada uma terá de atender a objetivos gerais e comuns a todas as escolas, que são os
de oferecer oportunidades para o desenvolvimento individual dos alunos. Essa função,
que é capital, qualquer que seja a instituição em exame, aproxima umas escolas de outras,
imprimindo-lhes ao trabalho solidariedade geral.
Isso justifica a distinção que entre uns e outros estabelecimentos se faz, pelos
grupos de idade dos alunos, normalmente os de crianças, adolescentes e adultos. No
trabalho do ensino, a condição de maturação geral dos discípulos fundamentalmente
importa, pois interessa às situações da aprendizagem. Três níveis escolares são assim
universalmente reconhecidos: o primário, o médio e o superior.
26 Organização e Administração Escolar
Dentro de cada um deles, haverá outras especificações, pelo adiantamento
dos alunos, diferenças individuais e condições mais amplas de certos subgrupos, tal
como ocorre nos de excepcionais de qualquer tipo. Em conseqüência, prevêem-se planos
de ensino diferenciados, séries didáticas progressivas, quando não se tenha mesmo de
organizar ação didática toda especial. Tudo confirma aquela mesma regra, a de atender ao
desenvolvimento geral dos alunos, referido a certa média de resultados nas várias quadras
de idade.
Não são eles, porém, uniformes, por toda parte. Não independem das
capacidades individuais, mas dependem também das expressões da vida social, estrutu-
ra da família, organização do trabalho e da cidadania, vida moral e religiosa. Em outros
termos: os padrões da educação escolar não somente dependem do desenvolvimento in-
dividual, de cunho fundamentalmente biológico, mas terão de ser interpretados segundo
as exigências da vida coletiva, em cada comunidade, como conjunto, e ainda aí, de acordo
com as de grupos especiais que esse conjunto formem.
A observação revela que tais exigências são imperativas. Se assim não fosse,
em todos os países teriam as escolas a mesma estrutura, com idênticos tipos de estudo, e
sabemos que isso não acontece. Por outro lado, sabemos que esses tipos e a organização
geral correspondente têm variado de época a época, com maior ou menor rapidez, segun-
do as mudanças sociais que nelas se tenham dado, ou se estejam dando. Bastará que
comparemos as escolas de há quarenta anos atrás, em nosso próprio país, com as de
agora; e, ainda agora, que confrontemos as escolas das grandes cidades com as das peque-
nas, e as das vilas com as de povoados rurais, sobretudo quando estes não mantenham
maior contacto com núcleos de população mais adensada. Nenhuma dúvida poderá exis-
tir, portanto, sobre esta realidade: os serviços do ensino têm variado e continuam a variar
segundo as épocas, e, dentro de cada época, na conformidade das condições sociais que
se estabeleçam e perdurem.
A razão fundamental reside neste simples fato: a educação escolar não é toda
a educação, mas apenas uma das expressões de um processo cultural mais amplo, o qual
se prende à ordem social, tal como realmente exista, em cada país, região ou localidade.
A observação universal confirma a conclusão. Admitimos agora que as
crianças devam ser protegidas em seu desenvolvimento geral, e que por isso tenham de
freqüentar uma escola, não devendo ser empregadas em atividades produtivas ou num
trabalho profissional. Mas tal idéia, ou não existia de todo, ou não era pacífica, ainda
nos meados do século 19. Ademais, a sua prática não se acha tão generalizada como
vulgarmente se possa pensar. Ainda hoje, em nossos meios rurais, muitos pais estranham
que seus filhos a partir dos sete anos tenham de freqüentar uma escola, ao invés de se
27Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
ocuparem nos trabalhos do campo. Igualmente, o estranham não poucos proprietários
ou administradores de empresas agrícolas.
O que há, pois, de real é que o critério das idades não é exclusivo na organização
das escolas, e, antes disso, em sua criação e desenvolvimento geral. O que se evidencia é
que os serviços escolares atendem a outras exigências. Eles existem em razão do que
desejem os pais, esperem os vizinhos, os centros de trabalho e mais instituições; ou,
afinal, segundo aquilo que cada comunidade em conjunto admita como útil, justo e ne-
cessário, na formação e orientação das novas gerações. Claro que tais expectativas se rela-
cionam com as fases de crescimento, mesmo porque certo número delas exigem maturação
individual bastante para que possam ser exercidas. Mas variarão elas segundo as idéias,
sentimentos, crenças e aspirações, umas em determinados grupos sociais bem demarcadas,
e outras, difusas, ou sem mais clara expressão na média das opiniões.
O princípio da relação do ensino com as idades, tem de ser admitido, não,
porém, como absoluto. O que das escolas – de cada uma em particular, como de todas em
conjunto – se pretende é que seu trabalho possa satisfazer às exigências da comunidade,
segundo os papéis sociais atribuídos aos indivíduos, nas diferentes etapas de crescimen-
to; quer dizer, o comportamento geral que deles se espere e reclame, e que da estrutura
social, tal como aí exista, extrai o seu significado.
Assim como seja cada sociedade, assim serão suas escolas. Mais unificada a
vida social, mais unificados os serviços do ensino. Mais livre e progressista aquela, mais
variados serão eles. E, assim, em todos os aspectos de sua estruturação: os cursos, os pro-
gramas, a qualificação dos mestres, seus direitos e deveres, o alcance maior ou menor dos
serviços escolares sobre a população, a obrigatoriedade do ensino, as formas de seu finan-
ciamento, as de gestão direta de cada estabelecimento, ou da administração deles, em geral.
Esse sentido social pode ser visto mesmo em casos isolados. Observemos
uma pequena escola, mantida por um grupo de pais, uma escola particular em longínqua
povoação, aí entregue a um mestremais ou menos improvisado.
Os interesses imediatos dos grupos que esses pais representem, e os daqueles
a que mais diretamente estejam ligados, virão a refletir-se tanto nos objetivos do ensino
quanto em suas formas práticas; por exemplo, a aceitação ou não de determinados alu-
nos, o regime disciplinar, a orientação educativa em geral.
Observemos depois uma escola pública em cidade populosa. O ensino já aí
obedecerá a formas institucionalizadas mais amplas, não só estabelecidas pelos costu-
mes, mas por leis e regulamentos. Todos quantos procurem a escola, preenchidas certas
condições, nelas serão recebidos. Haverá um programa de aplicação geral para cada nível
de adiantamento, regime disciplinar comum, calendário e horário que a todos possam
satisfazer. Devidamente preparados, ou tão preparados como possível, os professores
procurarão bem classificar os alunos, e as tarefas do ensino serão distribuídas por dife-
rentes séries didáticas, em determinadas classes, cada uma delas entregue a um mestre.
Prevê-se, ademais, que o trabalho geral seja coordenado por um diretor, o qual terá de
responder por seus resultados perante a comunidade próxima, como também a certos
órgãos de controle social, de mais ampla atuação, em especial, os do governo.
Quando assim examinemos os fatos, passamos a ver os serviços escolares sob
novo prisma, ou com maior visão do que representam no processo cultural, em geral.
Percebemos que a origem das escolas, sua evolução, seus tipos e articulação entre eles
não resultam do simples arbítrio dos mestres ou de decisões pessoais dos governantes,
mas, dos padrões culturais em cada lugar e a cada época existentes.
28 Organização e Administração Escolar
Por mais que as escolas pareçam desligadas umas de outras, segue-se que
entre todas fortes laços de solidariedade existem. Na época atual, tendem elas a cons-
tituir, em cada país, um só e mesmo empreendimento geral, quaisquer que sejam as
lacunas e dissimetrias aparentes. Todas resultam de maior ou menor consciência de
padrões desejáveis na vida coletiva, no que haja de próprio a cada grupo social espe-
cífico, e no que haja de comum a todos, e que lhes comuniquem maior sentido de útil
coexistência.
Coordena-se o trabalho das escolas, em suma, com as expressões da
existência social, e, de modo mais evidente, com as de suas instituições básicas – a
família, o trabalho, a igreja, o regime de governo – em tudo quanto concorram para
que um sistema consistente possa perdurar, e, perdurando, receba inovações úteis a
esse mesmo fim.
O trabalho das escolas a essas expressões se incorpora acabando também por
institucionalizar-se; quer dizer, adquire ele também a contextura de um sistema social
que passa a figurar entre os demais, refletindo todas aquelas condições, depuradas por
via da legislação e das concepções técnicas dos profissionais do ensino.
O desenvolvimento médio das capacidades individuais mantém-se como
critério básico, mesmo porque, como vimos, dele dependerá o desempenho dos papéis
sociais, tais como geralmente aceitos. Não obstante, porque implicam direitos e deveres,
só em face daquelas mesmas expectativas definidos, prendem-se a um processo mais
complexo, o de ajustamento social de cada nova geração. O que se vem a chamar de de-
senvolvimento individual por um lado, e ajustamento social, por outro, assim represen-
tam dimensões de uma só e mesma realidade, ou duas faces de um mesmo processo.
Entre a vida social e a existência dos serviços regulares de ensino, uma substancial conexão
tem de existir sempre – tal é a conclusão de ordem geral.
Em outros tempos, as mudanças da vida social eram lentas e se davam com
sentido e ritmo sensivelmente diverso em cada localidade, ou em localidades de dadas
regiões, mais isoladas entre si que hoje. Os chamados grupos primários, como os da
família e união de famílias, predominavam em todo o processo educacional e, por isso,
também nas escolas. Na atualidade, as coisas se passam diferentemente. Um conjunto de
mudanças concomitantes se tem dado nos tipos de produção ou do trabalho, e, assim, na
vida econômica; nas variações de estrutura da família, e, em conseqüência, nos costumes;
nas próprias crenças religiosas e, conseqüentemente, nas concepções de vida e valores
morais; e, com tudo isso, no reconhecimento de direitos e deveres individuais, e, portanto,
nas formas e funcionamento do poder político.
Por todas essas razões, o processo educacional veio a sofrer inevitáveis alterações,
em si mesmo e na consciência que dele se passou a ter. Às escolas agora se impõem encar-
gos inteiramente novos, desconhecidos na organização tradicional do ensino, ou mesmo,
nem por ela suspeitados. Reconhece-se, para cumprimento de funções comuns, a necessi-
dade de maior integração entre as escolas, num empreendimento solidário, quer em países
plenamente desenvolvidos, quer também nos que ainda menos o sejam. Tenta-se planejar
os serviços escolares de modo amplo, com modificações de suas formas e sentido geral, o
que vale dizer com alterações em sua estruturação e nos modos de administrá-los.
A pressão de necessidades nacionais, em cada país, e a de interesses de certos
grupos privados, em todos eles, situam os serviços do ensino num plano de largo sentido
social. As crianças e jovens, que hoje se educam, estão destinados a viver no século XXI,
com uma formação, que, certamente, não poderá ser a da tradição. Os princípios de
29Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
estruturação e normas de funcionamento terão de inspirar-se em novas idéias, com revisão
de muitas das até agora seguidas.
Os problemas de Organização e Administração Escolar terão de ser nessa
forma compreendidos, analisados e resolvidos, e, pois, com maior sentido de previsão.
Terão eles de ser propostos no conhecimento das realidades sociais em mudança, e
reinterpretados à luz de uma nova política da educação, que não caberá aos administra-
dores escolares por si mesmos elaborar, é certo, mas bem traduzir em realidades práticas,
de satisfatória eficiência.
Será necessário dar atenção a problemas particulares, mediante estudos
referentes a setores e escalas diversas. Ainda nesse caso, certos conceitos fundamentais,
instrumentos de análise e modelos de descrição e explicação terão de ser observados.
Sem prejuízo da importância desses problemas menores, mas, pelo contrário, dando-se-
lhes mais exato sentido, este livro pretende oferecer tais noções, na forma de um curso
básico. Com elas, integradas numa adequada perspectiva em que se apóiem esquemas de
aplicação prática, é que se poderá chegar a entender as necessidades reais da organização
e administração do ensino, tal como nosso tempo reclama.
Para isso, haverá necessidade de conhecer o processo administrativo, em seu
desenvolvimento cíclico, tanto quanto o comportamento administrativo, isto é, as formas
gerais da ação que hoje se espera dos organizadores e administradores em qualquer espé-
cie de atividades; e, enfim, a aplicação de inferências, daí retiradas, às situações reais que
o ensino já apresente.
Tais estudos devem conduzir os administradores, em geral, a bem compreender
a estruturação e gestão dos serviços escolares, a fim de que possam saber onde, quando,
quanto e como devam esses serviços ser estabelecidos e articulados com maior proveito.
Por outro lado, em escalas diversas e setores diferenciados, mas a exigirem visão de
conjunto, esses estudos interessam ao professor, em sua escola; ao inspetor e chefes de
serviços auxiliares, em suas circunscrições; e aos responsáveis por mais amplas formas
de trabalho, nas funções de planejar, coordenar e controlar os sistemas de ensino.
A matéria interessa a todos quantos respondam por funções gerais, ou
especiais, nesses sistemas, como, por outros aspectos, a todos quantos, por disporem de
maior ou menor ação social, possam interferir nos planos do ensino, com suas idéias,sugestões e críticas.
[[[[[ Atitudes no estudo da Organização e Administração Escolar
O nome Organização e Administração Escolar poderá parecer redundante,
em face da estreita relação, ou mútua dependência, que os elementos nele contidos apre-
sentam. Pertence, no entanto, à sistemática corrente onde, como oportunamente se verá, é
de conveniente adoção.
De modo geral, esse nome sugere a observação, caracterização, classificação e
relacionamento dos fatos da estruturação dos serviços regulares de ensino, dos modos de
sua gestão e de sua condução bem articulada, quer se passem numa só escola, em várias
delas, ou em muitas que um sistema definido venham a compor.
Ora, como em outros domínios de investigação, duas atitudes gerais são aí
possíveis, e que se podem caracterizar como atitude imitativa e atitude de investigação
sistemática, respectivamente.
30 Organização e Administração Escolar
[ a) Atitude imitativa
A primeira se apoiará na convicção de que todos os problemas possam ser
atendidos pela ação de normas derivadas de imitação daquilo que já se venha praticando
em empreendimentos similares, a que certos elementos de inspiração e arbítrio pessoal
possam ser juntados. Organização e Administração será, nesse caso, aquilo que
organizadores e administradores práticos já estejam fazendo, tal como o possam fazer, ou
tal como a isso sejam forçados pela rotina, a pressão de certas circunstâncias ou o apelo a
uma vaga capacidade pessoal, a que não raro se empresta valor mágico, comumente
designada com o nome de “tino administrativo”.
[ b) Atitude de investigação sistemática
A segunda atitude dessa se distingue pelos fundamentos e resultados a que
chega. Baseia-se no pressuposto de que os fatos e situações de estruturação e gestão, nos
empreendimentos escolares como em outros quaisquer, admitem a observação e análise
dos elementos de que se compõem; a compreensão das condições em que se processam,
típicas e atípicas, favoráveis ou desfavoráveis aos objetivos que se tenham em vista; e,
mais, a idéia de que em tudo isso haja situações cíclicas, isto é, situações que se repetem,
e que, por isso mesmo, permitem a inferência de relações funcionais, base para que se
chegue a certas conclusões explicativas, de valor teórico e prático. De posse dessas con-
clusões, os profissionais de Organização e Administração melhor poderão distinguir e
caracterizar as realidades em que tenham de interferir, segundo esquemas, ou modelos,
que também lhes forneçam maior conhecimento técnico.
Aplicando-se tais modelos, admite-se que profissionais qualificados possam
não só analisar e entender situações já existentes, para bem conduzi-las, sem maior alte-
ração, ou para mais a fundo modificá-las, quando esse seja o caso; ou, ainda, para a im-
plantação de novos serviços quando deles se necessite, sem riscos ou com maiores
probabilidades de êxito. Admite-se, enfim, na segunda atitude, que estudos sistemáticos
de Organização e Administração se possam realizar nos serviços escolares, como em outros
tantos domínios já se vem praticando, com resultados benéficos.
Nenhuma razão, aliás, existe para que dessa segunda atitude venham a ser
excluídos os serviços do ensino. Será, pois, legítimo tratar dos problemas da vida das esco-
las, ainda que elas apresentem aspectos muito variados, quanto à gradação e extensão das
formas de ensino, e a complexidade, real ou aparente, de seus vários graus, tipos e formas.
[[[[[ Dificuldades que se apresentam a iniciantes
As circunstâncias apontadas podem levar os que se iniciam no estudo da ma-
téria a defrontar algumas dificuldades de ordem geral. Convirá, assim, que desde logo as
indiquemos.
[ a) O adjetivo “escolar”
A primeira dificuldade pode resultar da limitação que se dê ao objeto de tais
estudos, por sugestão do adjetivo escolar. Aposto ao nome Organização, parece ele indicar
31Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
que os estudos da matéria tenham de limitar-se ao que se realize no interior de cada escola,
como ambiente fechado. Naturalmente que tudo quanto aí se passe é fundamental. Cuidar
do assunto, sem uma suficiente visão dos elementos e condições de trabalho existentes nas
classes de ensino, seria descabido. Mas pretender isolá-los do contexto maior a que dantes
se fez referência, o da vida social, onde as escolas emergem e ao qual se destinam a servir,
será igualmente menos razoável.
Note-se que os problemas da vida escolar tanto interessam aos mestres e
mais funcionários do ensino quanto às famílias, a grupos mais ou menos caracterizados
que elas formem, segundo convicções políticas, credos religiosos, interesses econômicos
ou, ainda, razões mais simples, como por exemplo, o de um mesmo local de residência;
por tudo isso, não podem deixar de interessar também às autoridades governamentais,
ou aos poderes públicos, razão por que sistemas públicos de ensino têm-se criado e
expandido.
O adjetivo escolar, portanto, não só se refere a cada escola como objeto particular,
mas a conjuntos, de determinadas escolas ou de todas elas. O mesmo se passa, aliás, com
denominações similares, como, por exemplo, administração hospitalar, que não se refe-
re apenas à gerência de cada hospital; ou administração fiscal, que não se refere apenas à
gestão de cada posto de coleta de impostos.
[ b) Falsa compreensão das funções da legislação do ensino
Pelo fato de existirem sistemas públicos de ensino, e, portanto, autoridades
governamentais que deles tratam, uma segunda dificuldade poderá surgir. É a de admitir-
se que todos os problemas de Organização e Administração devam ser considerados como
função do poder político, não apenas no desempenho de ação geral, mas, por disciplinação
estrita do trabalho de todo o ensino, através de leis e regulamentos taxativos. Ainda que
a legislação escolar seja de grande importância (e isso veremos no devido tempo), não
será acertado tomá-la como fonte primária e única dos conceitos e princípios que regu-
lem a matéria. A razão é simples. Em sua maior parte, a legislação representa apenas um
elemento instrumental para estruturação e gestão dos serviços, o qual no estudo de outros
fundamentos tem de encontrar os seus verdadeiros princípios.
[ c) Escalas de observação e aplicação
A terceira dificuldade advém da extensão variável em que podemos considerar
os fatos e situações concretas a estudar; ou seja, a escala de observação e análise de tais
fatos e situações, bem como das escalas de aplicação que as conclusões de tais estudos
possam permitir. Fatos e situações de Organização e Administração existem numa só
classe de ensino, sob a responsabilidade de um único docente; no conjunto de uma esco-
la graduada, com muitas classes e mestres, seu diretor e auxiliares; em agrupamentos de
escolas, articulados por serviços gerais de manutenção, orientação e controle, sejam de
mais reduzida extensão, como ocorre num distrito escolar, ou de feição mais ampla, tal
como se dá num sistema regional ou nacional de ensino.
Nesses casos mais amplos, além da variável extensão geográfica dos serviços,
poderão os estudos ater-se a certos aspectos particularizados. Para exemplificar: os de
32 Organização e Administração Escolar
planejamento geral ou parcial dos serviços; de orientação e controle de todo um sistema;
de definição e articulação de cursos e programas; de questões relativas à construção e ao
aparelhamento escolar; de formação inicial, recrutamento e aperfeiçoamento dos profes-
sores; de adaptação dos procedimentos didáticos aos programas e nível do professorado;
dos critérios de admissão, classificação e promoção dos alunos; e, enfim, de certas relações
entre o ensino e as exigências da vida da comunidade próxima, as de cunho regional, ou
as de todo o país, como conjunto mais extenso.
Em qualquer dos casos, será possível analisar um só desses problemas, ou vários
deles, diversamente combinados; e,assim também, considerá-los em relação a um só grau, ou
a um só ramo do ensino, a dois, ou a todos, como partes articuladas de uma só estrutura.
[ d) Aparente falta de unidade
Questões tão diversas, por sua natureza e elementos, poderão receber elaboração
conceitual, geral e comum, que a toda matéria imponha formulação orgânica e coerente?...
Eis aí uma nova dificuldade, que também poderá perturbar os principiantes.
Não será esse título comum, Organização e Administração Escolar, puramente conven-
cional, ou arbitrário, segundo a posição de cada autor que, de umas ou outras dessas
questões, venha a ocupar-se?...
Para que essa dificuldade como as demais se afastem, convirá esclarecer a
natureza dos fatos e situações que se devam entender como realidades da Organização e
Administração Escolar. Em outros termos, deve-se aqui perguntar: “Como distinguir e
classificar tais realidades a fim de que todas permitam elaboração conceitual coerente,
para vantagem em compreender-se a estruturação e a condução de serviços escolares, já
existentes, ou de serviços que se tenham de implantar?...”
[[[[[ As realidades da organização e administração
Quando se tomem para estudo as atividades da vida escolar, – como, aliás, as
de qualquer outro empreendimento cooperativo, quer dizer, de ação conjunta de muitas
pessoas – verifica-se esta coisa curiosa, e, na verdade, perturbadora: nenhum fato, ou
nenhuma situação, isoladamente considerada terá ou deixará de ter significado para os
problemas de Organização e Administração. Sim, nenhum deles, porque tal significado
só aparece num dado conjunto funcional, numa certa estrutura, já entendida como desti-
nada a alcançar determinados objetivos, previamente aceitos, e de obtenção possível
segundo os elementos e condições existentes.
Só nesse caso, quer dizer, quando situados num esquema geral que subentenda
o relacionamento entre meios e fins, é que cada elemento, condição ou operação, assume
real significado. Fora dessa hipótese, pouco ou nada poderão representar como realidades
que bem se conceituem num dado sistema de referências.
A possível estranheza que tal afirmação venha a causar desaparece quando
consideremos não só os estudos da espécie, mas outros quaisquer. De fato, ao exami-
nar os elementos de tudo quanto conhecemos, verificamos que eles se referem sempre
a um esquema pelo qual certa perspectiva geral se terá estabelecido como base da
investigação. Ou, mais claramente: nada do que sabemos, ou do que possamos saber,
33Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
sobre coisas e fatos resultará de características que nessas coisas e fatos estejam fixadas
de uma vez por todas. O que acontece é que tais características serão percebidas,
apreciadas e interpretadas, segundo esquemas conceituais prévios, com os quais os
objetivos de nossa própria ação de conhecer, e, em conseqüência, os de atuar, se tenham
relacionado.
Digamos que desejemos estudar certas substâncias minerais: amostras de areia,
pedras, quaisquer fragmentos de rochas. Nada parece mais simples. À primeira vista,
essas coisas possuem atributos físicos que admitimos permanentes, ou dotados de carac-
terísticas naturais constantes. Nelas podemos distinguir certo peso, forma, cor, densida-
de. Considerando cada um desses atributos, ou vários deles, submetemos essas coisas a
uma classificação qualquer.
Mas também o poderemos fazer admitindo outros atributos, como os do com-
portamento de cada amostra à ação do calor, da umidade, de correntes elétricas, da ação
de reagentes químicos diversos; ou, se isso também nos venha a interessar, como teste-
munhos de origem geológica e distribuição geográfica.
Em outra hipótese, poderemos vê-las como substâncias que interessem a uma
aplicação tecnológica definida, para exploração industrial. Ainda nesse caso, tudo pode-
rá ser encaminhado na forma de estudo tecnológico geral, ou, ao contrário, com vista a
aplicações econômicas precisas, como a exploração de determinadas jazidas, numa dada
região. Por sua vez, tal exploração poderá relacionar-se com a idéia de implantação de
uma empresa industrial privada, maior ou menor, ou a de um plano de ação político-
social, que vise à melhoria das condições de vida de determinados grupos da população.
Eis aí como substâncias, aparentemente tão simples, podem dar origem a es-
tudos de feição diversa, porque para fins diferentes.
Experimentemos estudar plantas e animais. Todos os esquemas dantes
indicados poderão ser utilizados, cada um de per si, ou combinados, com referência a
certas partes de cada planta ou de cada animal, ou do conjunto que cada um deles possa
constituir. Além disso, outras indagações terão de ser desenvolvidas, as da ecologia, ana-
tomia, fisiologia, citologia, ou genética de cada espécie, ou mesmo de cada um daqueles
seres vivos, em especial.
Digamos, por fim, que desejemos estudar o homem, seus grupos e instituições,
sua vida histórica, social, moral, política, artística, religiosa. Então, as perspectivas serão
muito mais numerosas. Tanto é assim que, se apresentarmos os mesmos fatos sociais a
um especialista em geografia humana, a um economista, político, educador, sociólogo ou
historiador, de cada qual obteremos afirmações distintas com relação ao mesmo objeto
real de estudo. Cada qual usará de seu próprio sistema de referências, isto é, de esquemas
descritivos e explicativos de sua própria especialidade, com terminologia especial em
cada caso.
Com relação às mesmas coisas e fatos, obteremos respostas diferentes e, em
cada caso, em linguagem especializada. Uns especialistas salientarão aspectos e relações
em determinada escala, ou de certos conjuntos mais ou menos reduzidos; outros tudo
verão em sistemas mais amplos. Uns falarão de limitado número de variáveis, outros
apreciarão variáveis mais numerosas. Aceito o ponto de vista ou a perspectiva de cada
especialista, as afirmações de cada qual terão entre si perfeita coerência e validade. Mui-
tas poderão ser seriadas em esquemas crítico-interpretativos mais abrangentes que ou-
tros. Isso não significará que, em seu campo próprio, cada qual não apresente certa soma
de proposições verdadeiras.
34 Organização e Administração Escolar
A conclusão, portanto, é uma só: tudo quanto sabemos com feição ordenada
terá de obedecer a sistemas de referências, ou a esquemas conceituais, em que as coisas e
fatos possam ser bem relacionados; ou, afinal, a perspectivas que ordenem e dêem significado
real a noções que, de outro modo, permanecerão esparsas, ou desprovidas de maior sentido.
As realidades do trabalho escolar não fogem a essa regra. Poderemos examiná-
las de pontos de vista mais ou menos limitados, ou já referidos a conjuntos mais ou
menos extensos, compreendidos segundo as funções que neles possamos reconhecer.
Podemos estudar em determinadas escolas, por exemplo, só os seus alunos, e, ainda
nesse caso, segundo certa perspectiva da Biologia, ou da Psicologia Diferencial. Pode-
mos referi-los a grupos de idades, a situações de trabalho ou de jogo, analisando fun-
ções sociais. Podemos estudá-los nas relações professor–aluno, em situações didáticas
formais de cada classe de ensino, ou em outras, em mais amplos quadros das relações
humanas.
A isso se chegará considerando-se as influências familiares, as dos grupos de
vizinhança, as de toda a comunidade próxima. E será ainda possível estender tal estudo
à avaliação de influências regionais, referentes à economia, à estrutura profissional, aos
costumes, à história, aos próprios instrumentos de comunicação que, num dado ambiente
e em dado momento, estejam tendo existência.
Por fim, todos esses aspectos, como ainda outros, poderão ser considerados
numa só extensa e complexa estrutura, na qual passemos a ver as escolas como instituições
regulares que a vida coletiva estabelece, mediante certas condições e para o preenchimento
de determinadas funções. Comisso, relacionamos aspectos orgânicos e funcionais, indivi-
duais e da vida coletiva, formas de instrumentação e de gestão de serviços, tudo em corres-
pondência com uma definição prévia de objetivos que tenhamos admitido como justos,
úteis e necessários. Será possível apreciá-los, nesse caso, sob a forma de grandes empreen-
dimentos dotados de sentido próprio e de uma instrumentação que a tal sentido bem
traduzam na prática.
Nos fatos e situações que essa estruturação e essas formas de gestão apresentem,
encontramos, em toda a sua extensão e complexidade, as realidades mesmas de que a
Organização e Administração Escolar deve tratar.
Mas, ainda aí, diferentes perspectivas gerais poderão ser utilizadas, segundo
os esquemas teóricos e interesses práticos que, por estas ou aquelas razões, tenhamos de
preferir para conveniência do estudo. Tais perspectivas não se isolam de outras tantas,
utilizadas nos estudos gerais da Educação, convindo assim que as examinemos. Se não o
fizermos, será natural que certas dificuldades reapareçam e que os iniciantes retornem
àquela impressão de ausência de unidade no conhecimento da matéria.
[[[[[ Perspectivas gerais de estudo
Várias são as perspectivas gerais adotadas nos estudos da Educação como
processo social, relacionado com os problemas de estruturação e gestão de serviços regu-
lares de ensino, e, portanto, de interesse direto ou indireto na concepção da Organização
e Administração Escolar.
Delas aqui destacaremos três, suficientes para esclarecimento inicial. Podemos
figurá-las em círculos concêntricos, o que logo sugere que cada uma na anterior se apóia,
ainda que cada qual possa receber tratamento próprio, com formulação sistemática.
35Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
[ a) Perspectiva histórica
A primeira, de todas a mais ampla, pode ser chamada de perspectiva histórica
ou, se assim se quiser, sociocultural. Os serviços regulares de ensino e, em conseqüência,
os fatos de sua estruturação institucional apresentam-se em dada ordem no tempo. São
realidades derivadas e nutridas pelas condições de um amplo processo, do qual, afinal
de contas, não se separam. A ele costumam os autores denominar processo educacional,
compreensivo de todas as formas pelas quais as gerações mais amadurecidas influam nas
que menos o sejam, com a comunicação de seus modos de fazer, sentir e pensar, ou, em
termos mais precisos, a comunicação de técnicas, idéias, sentimentos e aspirações.
Indiferenciado, a princípio, esse processo se confunde com o de assimilação cultural. A
pouco e pouco torna-se, porém, ação intencional, para assumir nas instituições escolares
caráter sistemático, através de formas técnicas crescentemente apuradas.
Nas escolas e, portanto, nos moldes de sua estrutura e formas de gestão, assim queiramos
ou não, representa-se um contexto cultural, no qual se refletem condições ecológicas,
econômicas, lingüísticas, políticas, religiosas, estéticas, morais. A vida escolar de um
lugar qualquer e em qualquer tempo não resulta, em seu conjunto, do arbítrio de mestres
e administradores, nem das intenções particulares de cada aluno, nem das leis e
regulamentos existentes. A razão, fácil de compreender-se, é esta: tudo isso assenta numa
base comum, muito mais larga e profunda.1
Quando assim estudemos os serviços escolares, não excluiremos deles a vi-
são de certas formas de estruturação e modos de gestão, sem que com isso estejamos
examinando, porém, em sentido próprio, os fatos que mais diretamente interessam à
ação de organizadores e administradores. O que então fazemos é a crônica das institui-
ções do ensino, capítulo de não pequena importância na História da Educação, e indis-
pensável subsídio a muitas das investigações da Sociologia Educacional.2
1 Ver Introdução ao estudo da Escola Nova e Educação comparada, em que o Autor largamente examina o processo
educacional como realidade social. Cf. Havighurst e Neugarten (1957) e Durkheim (1955).
2 O mesmo se passa em relação aos demais domínios do estudo social. Há a história do direito, das instituições econômicas,
da arte, etc., que não se confundem com a Sociologia Jurídica, a Economia Social, a Sociologia da Arte, etc.
36 Organização e Administração Escolar
[ b) Perspectiva dos estudos comparativos
A segunda perspectiva nessa primeira se apóia, sem que com ela deva ser
confundida. Ao invés da filiação das instituições escolares na continuidade temporal,
que conduz a um tratamento predominantemente descritivo, estabelece-se a pesquisa
das razões da articulação geral ou dos fatores determinantes da existência das institui-
ções escolares, na forma de sistemas de ensino de cada povo ou de cada nação, numa
dada época. Mediante confronto entre condições e resultados, em diversos meios,
caracterizam-se variáveis, e retiram-se inferências de ordem geral.
Fatos e situações de estrutura e gestão dos serviços do ensino a tudo isso
interessam, representando mesmo a base geral para importantes indagações. Não consti-
tuem, contudo, ainda e também, o objeto das preocupações diretas dos organizadores e
administradores escolares. O que fazem é dar corpo a investigações de um ramo da análise
do processo educacional, ramo que tem o título de Educação Comparada.
Servem-se elas da legislação geral de cada país, bem como da legislação
específica de ensino, dos dados numéricos sobre o movimento das escolas em seus vários
graus e ramos, e, assim também, de subsídios da História, da Economia, da Política, da
Sociologia e da Filosofia da Educação. Representam grande domínio de estudos
interdisciplinares que não se identificam, porém, com os da Organização e Administração
Escolar como tal considerada (Lourenço Filho, 1965).
Quer dos estudos históricos, quer dos de feição comparativa, certo ponto
comum vem a ressaltar com referência aos serviços escolares em sua composição e
funções. É este: as escolas se constituem, desenvolvem-se e operam no pressuposto
da realização de objetivos determinados, o pressuposto de que produzam alguma coi-
sa, tida por certos grupos e classes, ou por certo consenso da vida coletiva em geral,
como útil, justa e necessária. Nem por outra forma se entenderia a existência, por
toda parte, das instituições de ensino na forma de amplos, complexos e custosos
empreendimentos.
Esses objetivos perderiam seu sentido prático se não estivessem apoiados
numa estruturação que, de modo satisfatório, os pudesse atender, e, com isso, numa
gestão de serviços que a tal estrutura mantivesse em razoável nível de eficiência. Para
que alcancem resultados que não sejam meras concepções de fantasia, têm as escolas
de empregar, portanto, meios hábeis, ou instrumentação adequada, com recursos
materiais e pessoais, regulados de modo racional em seu funcionamento. É isso que
permite pensar no planejamento de seu trabalho, na coordenação de tais elementos e
recursos, numa execução de tarefas que se aprimore pela experiência, e cujo
rendimento possa ser, enfim, ava-liado mediante critérios objetivos, de maior sentido
técnico.
[ c) Perspectiva de eficiência
Esse esquema representa a terceira perspectiva, pela qual, na sistemática
pedagógica corrente, são afinal definidos os estudos de Organização e Administração
Escolar. Cabe-lhe o nome de perspectiva finalística ou, de forma mais simples, perspecti-
va de eficiência. Não é que com isso se pretenda impor aos serviços escolares uma estreita
visão mecânica, a qual não se adequaria à realidade dos fatos. O que se deseja é imprimir
37Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
às atividades humanas, que neles se representem, sentido funcional, por maior
conhecimento e gradação dos fins, e articulação mais produtiva dos elementos e recursos
com que esses fins possam ser propostos e satisfatoriamente alcançados, ou a racionalização
dos meios empregados.3
As três perspectivas, convirá repetir, não se opõementre si. Certos conceitos
gerais a elas são comuns. Contudo, graduam os problemas do geral para o particular, cada
qual estabelecendo os seus próprios modelos de descrição e explicação, seus constructos
e instrumentos de análise peculiares.
Na perspectiva histórica, as questões da educação são propostas em termos
socioculturais os mais amplos, ou, como certos autores modernos preferem dizer,
antropológicos. Na comparativa, fala-se de estruturas e funções gerais dos sistemas
nacionais de ensino, segundo aspectos que se tipificam a cada época, à vista de condições
gerais, conjugadas por ação política. Na perspectiva de eficiência, fala-se em termos de
objetivos graduados, a serem obtidos por instrumentação racional, com maior domínio
da ação intencional de educar, através das escolas, públicas ou particulares, e dos
agrupamentos maiores ou menores que formem, em redes de estabelecimentos de um só
nível de ensino ou de todos eles. Tal perspectiva supõe a graduação de objetivos defini-
dos, segundo a compreensão das funções sociais que as escolas, como outras instituições
complementares, devam atender, mas, assim também, da boa coordenação dos elementos
e dos recursos que representem meios idôneos para a consecução dos fins propostos, na
forma de implementos técnicos satisfatórios.
A Organização e Administração Escolar terá assim de considerar situações
complexas de feição concreta que deverá descrever e analisar; de compreender em tais
situações as relações funcionais possíveis e desejáveis no processo educacional; de
criar uma instrumentação com que se possa atender a projetos, planos ou programas
definidos; e de utilizar, enfim, procedimentos para conveniente avaliação do trabalho
que as escolas realizem.
[[[[[ Método, organização e administração
Delineamos a perspectiva pela qual certos aspectos funcionais dos serviços
do ensino são vistos como realidades de Organização e Administração Escolar. Devemos
agora aprofundar as idéias expostas.
Em sua essência, o esquema lógico nelas contido não se diferencia do que
utilizamos na visão metódica de uma ação intencional, ou seja, naquela em que procure-
mos substituir a improvisação e o empirismo por uma direção unificada, passível de
desenvolvimento racional. É, pois, dessa noção, a de ação metódica, que devemos partir.
[ a) Ação metódica
A ação metódica apresenta-se simples e clara quando a examinemos na
atividade de uma só pessoa. Quando alguém deseje realizar alguma coisa, começa por
3 Autores há que pretendem separar de modo cabal a perspectiva “finalista” da “de eficiência”, como Mosher e Cimmino
(1950), sem que apresentem, no entanto, razões suficientes para isso.
38 Organização e Administração Escolar
elaborar uma concepção a que dá a forma de um projeto, ou seja, na qual estabeleça a
qualidade e a quantidade do que deseje obter. Isso feito, coteja essa concepção com as
realidades e condições da situação concreta em que se encontre. Escolhe, então, elemen-
tos e operações, propondo-se a si mesmo uma técnica de execução, que examina e critica.
Em seguida realiza operações que haja admitido como eficazes para a conquista do alvo
desejado. Confere, por fim, o que tenha obtido com a concepção ideal, ou a do projeto de
onde tenha partido. Desse modo, poderá avaliar a eficiência do trabalho realizado.
Se acaso a execução não haja obedecido às melhores condições, e o resultado
não se apresente perfeito, a pessoa poderá suspeitar da qualidade dos elementos e das
operações que tenha empregado. Quando nesses pontos tudo pareça satisfatório, será
para o seu próprio projeto que deverá voltar a atenção, já porque em termos absolutos não
lhe pareça ele agora aceitável, já porque, nos termos relativos dos recursos disponíveis,
não se tenha mostrado exeqüível.
O caráter metódico de uma operação qualquer não residirá, portanto, na
seqüência formal das operações em abstrato, ou na simples escolha de uns elementos, e
não de outros; mas, na visão unitária do empreendimento, que se integrará em certa
ordem de fases e momentos definidos, segundo o problema que se haja proposto à ação
intencional.
No caso de atividade de uma só pessoa, esses momentos ou fases somente
dela dependerão. A integração exigirá a ação de capacidades que essa pessoa possua, no
gênero e na espécie da realização prevista. Mas, na hipótese de atividades que, por suas
condições de magnitude, duração e complexidade, exijam o concurso de muitos agentes,
a situação mudará de figura.
[ b) Organização e Administração
Se muitos os agentes, as atividades terão de distribuir-se por eles, ou por gru-
pos em que funcionalmente se diferenciem. Umas pessoas poderão receber o encargo de
definir os objetivos ou alvos gradativos em que as finalidades devam decompor-se por exi-
gência do trabalho; outras, o de reunir e coordenar elementos, a fim de que efeitos graduais
sejam obtidos; ainda outras, o de executar determinadas operações, em certa seqüência,
coordenadas por alguém; e outras, ao cabo de tudo, o de conferir a produção, nos termos da
concepção inicial do projeto e do programa de atividades que se tenha adotado.
É, nesse caso, o da ação de algumas ou de muitas pessoas que trabalhem de
concerto, que se propõe o problema de uma estruturação que envolva divisão do trabalho
e gestão definida das operações levando, assim, aquela idéia de ação metódica, funda-
mental, a desdobrar-se nas noções derivadas de Organização e Administração (March,
Simon, 1958; Mosher, Cimmino, 1950).
Os termos organização e administração tanto se empregam, porém, na
linguagem comum como na linguagem técnica, podendo, por isso, sugerir diferentes coisas
a diferentes pessoas.
Em primeiro lugar, à semelhança do que se dá com outros nomes de similar
estrutura, eles tanto designam um processo, no caso, a ação de organizar e administrar,
quanto o resultado dessa mesma ação e, neste caso, a coisa organizada ou o empreendi-
mento administrado. As mesmas palavras evocam ora aquela situação dinâmica, ora su-
gerem a distribuição equilibrada de coisas e pessoas que podemos imaginar prontas para
39Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
agir, mas ainda em repouso. Comparem-se, por exemplo, as variações do significado do
mesmo nome nestas duas orações: “A empresa está em organização”, isto é, submetida a
um processo de estruturação; “É excelente a organização que esta escola apresenta”, quer
dizer, a estrutura e as normas de funcionamento que ela possua, como resultado de um
trabalho prévio de estruturação de elementos, métodos e normas.
Como quer que seja, é dos verbos organizar e administrar que devemos partir,
a cada um examinando de per si, e nas relações que justifiquem sua junção, no título geral
de nosso estudo.
[[[[[ Organizar e administrar
Órgão, na origem, significa instrumento. Em sentido amplo, organizar será
instrumentar, aparelhar, combinar ou dispor elementos, a fim de que algo bem funcione.
Na História Natural, falamos de corpos organizados e não-organizados, segundo a com-
posição ou estrutura em que um dia tenham funcionado, ou que funcionem. Na Biologia,
em particular, entendemos a organização como processo básico que, nos mais diversos
seres vivos, organismos, tem expressão, revelando-se em sua origem, crescimento,
diferenciação e afirmação autônoma.
Por extensão, o mesmo conceito aplica-se a formas de vida coletiva ou social.
Os homens existem em grupos, que se fazem e desfazem, avançam ou retrogradam, segundo
graus de organização biológica, econômica, política, educacional, religiosa, moral.
Em qualquer dos casos, os estudiosos das formas de organização da vida
humana nela distinguem certos elementos constantes. O primeiro diz respeito à ação
congregada de duas ou mais pessoas. Onde não haja uma situação que exija esforços
cooperativos, nada haverá a organizar. O segundo deriva dessa mesma situação por um
duplo movimento, o da divisão de tarefase o de sua coordenação sistemática, para os
fins solidários que se tenham em vista.
O adjetivo sistemático sugere conseqüências que se tornam parte integrante do
processo de organização. Uma delas representa certo grau de previsibilidade do comporta-
mento alheio, ou a expectativa de que, com alta probabilidade, ele se verifique numa dada
direção, não em outra. Tais resultados acrescentam à idéia de organização um novo elemen-
to que nela se torna substancial: o de que a atividade humana pode desenvolver-se em
40 Organização e Administração Escolar
conjuntos, com fins inerentes à estrutura organizada, e não apenas aos interesses
particulares dos que nela se associem.
Onde vários ou muitos homens trabalhem em comum, estabelece-se uma
organização de fato, da qual vem normalmente a emergir uma organização regulada por
efeito de normas de administração tendentes a imprimir mais eficiência ao trabalho. Essas
normas não representam um ingrediente que se possa ou não juntar ao processo, mas um
resultado que dele deflui. Em dado momento, havendo consciência dos objetivos visados
e dos recursos que tornem a ação mais eficiente, haverá necessidade de uma definição
das esferas de responsabilidade na ação conjunta e, em conseqüência, de planos de sua
regulação, ou do reconhecimento de níveis de autoridade.
A outra coisa não corresponde o conceito de administração. A ação de
administrar, (de ministrar, servir), passa então a ser compreendida como a de congregar
pessoas, distribuir-lhes tarefas e regular-lhes as atividades, a fim de que o conjunto bem
possa produzir, ou servir aos propósitos gerais que todo o conjunto deva ter em vista.
Nem por outra razão comumente se unem as duas noções, falando-se, por exemplo, da
organização administrativa de uma empresa, de uma fábrica, de um sistema escolar.
Havendo trabalho conjunto e, sobretudo, continuado, não poderá ele manter-se organizado
sem uma distribuição de níveis de autoridade e de esferas de responsabilidade.4
Em sentido lato, organização e administração representam, portanto, aspectos
de um mesmo e só processo, o da coordenação da atividade de muitas pessoas em
empreendimentos solidários.
Mas, ainda que fundamentalmente assim tenhamos de entender, não se poderá
dissimular a distinção que cada um desses aspectos assume na prática, e, em conseqüência,
o significado particular que adquirem, quer na linguagem usual, quer na terminologia técnica.
A explicação reside no ponto de partida que tomemos para descrever os
elementos, recursos e operações da produção.
Quando pelas unidades mais simples iniciemos a descrição, normalmente
pensamos em termos de instrumentação gradual, a que mais se liga o verbo organizar.
Nesse sentido, falamos da organização de uma oficina, de uma fábrica, de uma escola:
admitimos um local, instrumentos de trabalho, pessoas que possam desempenhar dife-
rentes funções e, por fim, os elementos de coordenação, chefia de setores e a articulação
deles, em órgãos de comando unificado. Os elementos constitutivos vêm primeiro; em
seguida, as operações; por último, a disposição formal do todo, numa compreensão uni-
tária. A marcha de nosso pensamento será das unidades funcionalmente mais simples
para as mais complexas, de baixo para cima, digamos assim.
Dar-se-á o contrário, quando encaminhemos a descrição a partir de um todo
unificado, já existente ou de possível existência. Então começaremos pela previsão do
que se tenha de produzir, pelo planejamento geral do empreendimento, a direção de gran-
des conjuntos ou departamentos, a separação deles em unidades menores de operação e,
assim, sucessivamente. Nesse caso, definimos antes os níveis de responsabilidade e au-
toridade, noções centrais do conceito de administração, não como efeito de uma organi-
zação de fato, mas como construção lógica inicial, a de uma organização previamente
moldada, em termos de operações formais.
A justa compreensão dessas duas expressões, organização de fato e
organização formal, parece-nos de grande importância. Primeiramente, esclarece o duplo
4 Estas noções, fundamentais na matéria, serão por todo este volume desenvolvidas.
41Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
emprego do termo a que dantes aludimos, com implicações de ordem dinâmica e estática:
a estrutura a organizar, o processo de tudo bem dispor para que o conjunto atinja os obje-
tivos previstos; e o empreendimento organizado, cada pessoa e coisa em seu lugar, a fim
de que entre em função onde, quando e como convenha.
Ao observarmos como as organizações humanas surgem, crescem e se aperfeiçoam,
ou, ao fazer o que se pode chamar a história natural das organizações, vemos que o aspecto
administrativo delas emerge como algo indispensável à continuidade do processo. A noção
de administrar funda-se primacialmente na concepção de trabalho cooperativo, onde cada
participante venha a ter suficiente consciência dos fins comuns e dos procedimentos dife-
renciados para que tais fins se alcancem. Os esquemas administrativos aparecem, portanto,
como definição gradual de esferas de responsabilidade e níveis de autoridade.
Organização e Administração, como conceitos gerais, é esse o ponto de vista de
um significativo grupo de especialistas em assuntos gerais de organização e administração,
os quais admitem que se possa falar de uma Ciência da Organização. Para eles, o conceito
de organização é fundamental, e o de administração, derivado ou conseqüente. Seus estudos
têm sido influenciados pelas indagações da história e dos estudos sociais em geral, e, mais
recentemente, das relações humanas; admitem uma compreensão genética e o pressuposto
implícito de que, vivendo os homens em grupos, necessariamente tendem a aperfeiçoá-los
numa crescente consciência de interesses comuns e de métodos solidários de ação.
De outra parte, embora não se abandone de todo esse modo de ver, poder-se-á
observar que, na marcha do processo de organização, influi a adoção de certos modelos
de construção lógica, em que se apóie a coordenação dos instrumentos e recursos de ação
futura. Então, haverá previsão, planejamento e diferenciação técnica nos empreendimentos
humanos, quaisquer que eles sejam.
Assim, outro grupo de especialistas daquele veio a destacar-se. É o que dá
primazia ao nome e ao conceito de administração, definido como ação de prever, organizar,
graduar níveis de responsabilidade, dirigir, coordenar, informar e verificar.
Como se vê por essa enumeração, a ação de organizar (entenda-se organização
formal) representaria uma realidade de estruturação, como passo da função de administrar,
assim entendida como mais ampla ou completa. Ao invés de admitirem os especialistas des-
se grupo uma Ciência da Organização, o que pretendem é que haja apenas uma Ciência da
Administração. Em seus estudos observam-se influências de duas ordens: as que provêm do
enorme crescimento das empresas industriais nos últimos tempos, as quais, por condições
de aplicação da moderna tecnologia, apresentam problemas muito complexos de coordena-
ção das atividades humanas, e as que derivam também do alargamento das funções estatais,
hoje muito variadas e crescentemente submetidas às influências da técnica.5
Contudo, um terceiro grupo existe, que não vê qualquer inconveniente em
que se usem ambos os nomes, separadamente ou combinados, desde que, em cada caso,
precisamente se saiba do que se esteja tratando.
Os especialistas que dele participam entendem que não há razão para falar de
uma ou de outra coisa como objeto de ciência autônoma. Para eles, o processo primário e
fundamental será ainda mais amplo, o da coordenação de elementos materiais e pessoais
para fins determinados. Essa coordenação terá de ser estudada em situações concretas
sempre variáveis; poderão tais estudos, no entanto, permitir inferências que justifiquem
5 Cf. Gulick e Urwick (1937). Para visão prática das duas correntes primeiramentereferidas podem ser vistos Dutton (1931)
e Tead (1951), que aqui se citam, em especial, por se encontrarem traduzidos em português.
42 Organização e Administração Escolar
princípios gerais, a serem aplicados a situações concretas similares, desde que conveni-
entemente analisadas. O importante para eles não é a elaboração de uma ciência, mas
sim, de uma ampla metodologia, destinada a compreender e a regular qualquer tipo de
produção eficiente, previamente definido, em qualidade e quantidade.
A ação de organizar e administrar é objeto de estudo, mas, depois dele, torna-
se atividade prática racional, em face de situações concretas definidas, as quais se discri-
minam mediante conceitos e instrumentos de análise adequadas, segundo as formas de
produção e as escalas em que se desenvolvam. O relacionamento de certas funções, co-
muns a unidades de umas e outras escalas, poderá determinar planos para aplicação
mais generalizada no que toque a empreendimentos de tipo similar. Para eles, organização
e administração apresentam-se como conceitos técnicos, ou se assim quisermos dizer,
como normas para aplicação de uma arte.
É essa a maneira de ver mais generalizada entre os que têm cuidado das
realidades de estruturação e gestão dos serviços escolares, os quais, para esse efeito, podem
e devem ser apreciados sob diferentes escalas e, dentro delas, em setores, que diversamente
relacionem elementos, condições e operações.6
Convirá, desde logo, indicar de maneira prática esses aspectos.
[[[[[ Diferentes escalas e setores de estudo
As realidades de Organização e Administração em qualquer das concepções
dantes referidas pressupõem, como vimos, pessoas em trabalho cooperativo, ou em grupos,
para isso estruturados.
Como em outros empreendimentos, nos do ensino, esses grupos formam
conjuntos de extensão variável e composição mais ou menos complexa. Admitem, assim,
diferentes escalas de descrição.
Das indagações que em relação a umas ou a outras se façam, retiram-se conclusões
que podem ser diversamente combinadas, tanto para os fins de descrição e explicação em
teoria, quanto para os de aplicação prática numa dada estrutura, para medidas de gestão,
ampliação e reforma; e, assim, também, através de elaboração teórico-prática para implantação
de novos serviços escolares, onde sejam necessários.
[ a) A classe
O grupo básico em que podemos apreciar as realidades de organização e
administração desses serviços é o que resulta da reunião de discípulos sob a chefia de
um mestre, isto é, a classe de ensino. Onde ela se apresente, surgem realidades de qualquer
das espécies referidas. A classe é a célula, a unidade básica.
6 É mesmo curioso observar que, em grandes obras de referência, como a Encyclopedia of educacional research (Monroe,
1943), os estudos de Organização e Administração Escolar não aparecem destacados com feição unitária, mas apenas
citados nos diferentes graus e ramos do ensino. Certos aspectos gerais, no entanto, aparecem nas seções que tratam dos
problemas de investigação educacional. Em outras obras do mesmo gênero, como na terminologia pedagógica mais
corrente, o termo organização escolar é freqüentemente empregado para indicar, no sistema escolar de cada país, a
estrutura formal estabelecida quanto aos graus de ensino e seus ramos; administração escolar, por sua vez, designa os
órgãos de direção e controle dos sistemas públicos de ensino. É essa a terminologia geralmente seguida nos estudos de
educação comparada.
43Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Mas poderá ela estar inserida num conjunto formal maior, o de uma escola
graduada que, com outras classes, se constitua. Então, certos aspectos de organização e
administração se modificam, pelo que o conjunto a considerar será a escola, não a classe,
em particular. Realmente, o trabalho de cada classe terá de aí coordenar-se com a ação das
demais. Na concepção de objetivos comuns a todas, cada uma delas ocupará certa posição
definida, com responsabilidades, nesse subconjunto. As atribuições de gestão que, na
escola de uma só classe, constituem, na prática, encargos cumulativos do professor,
passarão a distribuir-se por um diretor e auxiliares.
[ b) Conjuntos e subconjuntos
Um grupo de escolas, qualquer que seja o seu tipo, poderá ser visto como um
novo e mais complexo conjunto. As escolas serão então suas partes, ou subconjuntos,
daquele agregado mais amplo. A mesma diferenciação das funções de organização e ad-
ministração aparecerá, deslocando a responsabilidade de muitas delas para outras pessoas,
além do diretor da escola.
Isso poderá ser observado num agrupamento de escolas, públicas ou
particulares, que entre si se articulem, tendo em vista certos objetivos gerais de trabalho,
que as levará a atender a determinadas linhas de coordenação geral.
No caso dos sistemas públicos, normalmente essas linhas se estendem por
áreas geográficas, chamadas distritos ou circunscrições de ensino. Nesses conjuntos, uni-
dades complexas poderão existir com linhas de coordenação diferenciadas, de um lado
para as instituições mantidas pelos poderes públicos, e, de outro, para as instituições
criadas e mantidas pela iniciativa particular. Ainda nessa hipótese, os distritos ou cir-
cunscrições normalmente se inserem em estruturas ainda mais extensas do ponto de
vista geográfico, na forma de sistemas regionais ou nacionais de ensino.
Formas definidas de organização e administração continuarão a existir em
todos esses conjuntos, ou unidades complexas, que uma dada estruturação geral
constituam. Segundo a visão dessas formas, cada unidade ao mesmo tempo poderá ser
compreendida como conjunto, ou como subconjunto. Em qualquer caso, professor, dire-
tor, inspetor e chefes de serviços gerais de orientação, manutenção e controle, tanto
exercerão funções práticas de organização como de administração.
Com freqüência assim não o entendem, exceto, os profissionais do ensino.
Se perguntarmos a um professor se ele administra a sua classe, ou se participa da
administração do conjunto em que trabalhe, será quase certo ouvirmos resposta negati-
va. Ele dirá que organiza a sua classe, não que a administra. É que, de seu trabalho
criador, elimina o que lhe pareça pertencer a esse último aspecto. Como organização ele
sentirá o preparo das lições, sua execução, o contato direto com os discípulos, tudo
enfim em que mais diretamente ponha alguma coisa de sua própria criação. “Adminis-
tração” serão as exigências do diretor ou do inspetor, “coisas afinal bastante aborrecidas”.
Também freqüentemente diretores e inspetores dirão que não imprimem à
organização de sua escola ou de seu distrito maior eficiência, como o desejariam, em virtu-
de de exigências “administrativas”. Ainda em escalões mais altos, em órgãos usualmente
chamados “técnicos”, muitas vezes essas queixas se repetem, dirigidas contra outros ór-
gãos, pejorativamente apelidados de “meramente administrativos”. Havemos de ver, a seu
tempo, os motivos dessa distorção de conceitos, até certo ponto justificada, na prática.
44 Organização e Administração Escolar
[ c) Gradação
O que por ora convirá mostrar é que há conjuntos que se inserem uns nos
outros, e que assim determinam diferentes escalas na estruturação e gestão dos serviços
do ensino, pelo que estabelecem uma gradação a ser funcionalmente apreciada.
Em termos de descrição empírica, essa gradação assim se apresenta:
1) Classe de ensino – unidade básica, ou conjunto de 1º nível, pelo trabalho
cooperativo de um mestre e um grupo de alunos; no mestre confluem fun-
ções de organização e administração; no regime comum das escolas chama-
das isoladas, singulares ou nucleares, o mestre responde pela quase totali-
dade delas, o que já não ocorrerá nas escolas com ensino graduado;
2) Escola graduada – unidade complexa, ou conjunto de 2º nível, que se re-
presenta pela coexistência de várias classes, cadaqual com um mestre,
num só estabelecimento; as responsabilidades de gestão, já diferenciadas,
criam a figura do diretor e de auxiliares da administração;
3) Rede de escolas – as quais tanto podem ser isoladas ou graduadas, e de um
só grau de ensino ou de todos. Assim se entendem conjuntos mais amplos,
que podem ser constituídos de estabelecimentos públicos ou particulares,
ou de ambas as espécies. Os nomes distrito, circunscrição ou círculo escolar
são aplicados a redes de escolas em área geográfica delimitada; referem-se
não apenas a uma organização de fato, mas formal, com características pró-
prias; essa organização poderá incluir escolas de vários tipos, umas e outras
diversamente relacionadas com certos órgãos gerais de chefia e controle;
4) Sistema local de ensino – compreensivo de vários distritos ou
circunscrições; poderá incluir estabelecimentos subordinados a certos ór-
gãos de direção e administração oficial, bem como órgãos coletivos de
representação popular, para efeitos consultivos ou deliberativos;
5) Sistema regional de ensino – de constituição similar à dos sistemas locais,
mais ampla e desses abrangentes, caracteriza-se antes de tudo por base
geográfica mais extensa, e serviços unificados de gestão, mais complexos;
6) Sistema nacional de ensino – normalmente conterá subsistemas regionais,
com modalidades variáveis, quanto aos esquemas de organização e
administração, tais sejam os princípios derivados da divisão político-
administrativa de cada país, sua filosofia social, e tendências gerais da vida
econômica, como de certas tradições culturais.
É possível estudar cada um desses conjuntos de per si, como unidades que
se caracterizem por objetivos mais ou menos delimitados, e pelas atividades que de-
vam exercer, admitindo-se maior ou menor apoio recíproco. O modo de raciocinar é,
então, o seguinte: “Mantendo-se tudo mais nas condições previstas, as coisas neste
conjunto limitado dever-se-ão passar, precisamente, nesta ou naquela forma, não em
outra”. Ou, mais resumidamente: “se... então”.
É possível estudá-los também em suas recíprocas relações, admitindo-se cada
conjunto como unidade definida, ao mesmo tempo que subconjunto de estrutura mais
ampla que se lhe siga e, assim, sucessivamente.
Ainda, sob feição teórica, poderão ser analisadas não só as relações estruturais
que nos levem a admitir a inserção de uns conjuntos em outros, até a maior família deles,
45Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
e assim também as relações funcionais de um só tipo de escolas ou de vários tipos. Podem
ser as que interessem ao planejamento geral, ao aprovisionamento de material e provi-
mento de pessoal, financiamento, construção de edifícios, formulação de programas,
normas de direção geral, inspeção e controle do rendimento.
[ d) Setor
Nesse caso, não é a escala das realidades a estudar que diretamente importará,
mas certo setor, segundo o qual diferentes unidades de estudo se articulem entre si, agindo
e reagindo sobre as demais. Aspectos particularizados dos serviços poderão ser assim
tratados com relação a todos os tipos de escolas, quaisquer que sejam os graus e ramos em
que o ensino se apresente. Mas poderão também ser tratados para escolas de um só grau,
ou de um só ramo didático; ou, então, para aspectos particulares que exijam análise técni-
ca especial. Será o caso de um serviço de inspeção, unidade de função intermediária; ou
o de formação de professorado, unidade de função convergente.
É isso que dá motivo à pluralidade de ramos especializados com que a matéria
se apresenta em muitos textos. É comum tratar, de forma sistemática, como se vê em toda
uma vasta literatura nas mais diversas línguas, de questões de Organização e Administração
de um só grau de ensino: o primário, o médio, o superior. É também comum que se cuide
de um só e único problema, ou de um grupo de problemas afins, com relação a todos os
tipos de ensino, num mesmo grau, ou mesmo em dois, ou em todos. Dão eles matéria a
setores particularizados de estudo.7
Indagações sistemáticas de tal natureza tendem a estabelecer métodos gerais
de Organização e Administração aplicados a determinados problemas. Explicitamente
referem conceitos, enumeram elementos, recursos e condições. Terão maior sentido quan-
do logo indiquem, de modo preciso, os pontos de vista da análise das realidades de que
tratem e os instrumentos pelos quais essas mesmas realidades tenham sido
operacionalmente definidas. O que contenham poderá ser, então, utilmente aplicado.
[ e) Eficiência
Assim, voltamos à perspectiva de eficiência, sem a qual os estudos de
Organização e Administração Escolar perdem sua unidade e coerência, e, com isso, a sua
própria razão de ser.
Em face de finalidades precisas, que se tenham convenientemente
caracterizado, é que os problemas da espécie se propõem, não diante de outra coisa qual-
quer. As escolas surgem, multiplicam-se e se desenvolvem, como partes de um
empreendimento geral, para que bem produzam, ou apresentem rendimento útil.
Os princípios de Organização e Administração devem dizer-nos como tais
finalidades poderão ser obtidas, mediante a definição de objetivos graduados e sistemáti-
cos, formas de estrutura e operações, que evitem desperdício de tempo, energia e dinheiro.
Ou será assim, ou tudo não passará de divagações estéreis.
7 É neste caso que se fala também de administração de pessoal, de material, de serviços auxiliares; ou, ainda, de administra-
ção de professores, administração de alunos, administração de edifícios, etc., como adiante se verá.
46 Organização e Administração Escolar
O remédio para isso será compreender que as providências de Organização e
Administração não valem como fins, por si mesmas. Devem ser entendidas sempre, em qual-
quer escala e qualquer setor, como um meio, o de tornar as instituições escolares mais eficien-
tes, e que assim, justifiquem os esforços que reclamam para satisfatório funcionamento.
Esse, o princípio básico, sem o qual a matéria perderá sua configuração unitária,
mediante a articulação dos estudos próprios de cada grupo de problemas e cada setor
particular de indagação.
O desenvolvimento dessas idéias é que tem levado a criar doutrinas e teorias
de Organização e Administração, válidas, como modelos gerais, para quaisquer
empreendimentos, sem exceção dos de natureza escolar.
É o que examinaremos no capítulo a seguir.
[[[[[ Síntese do capítulo
1 Pelo trabalho que realizam, as escolas não se acham desligadas umas das outras. Todas
têm funções comuns, que são antes de tudo as de favorecer o desenvolvimento indivi-
dual dos alunos. Mas esse desenvolvimento não se dá no vazio; dá-se num ambiente
social para que os alunos nele melhor se ajustem. Em termos práticos, as escolas existem
para atender ao que, das crianças e jovens, desejem e esperem as famílias, centros de
trabalho, instituições políticas, organizações cívicas e religiosas. O trabalho das esco-
las não compreende todo o processo educacional, mas apenas a parte dele que se
institucionaliza, quer dizer, a que se torna mais deliberada, gradual e sistemática.
2 Deve-se partir dessa compreensão fundamental no estudo da Organização e
Administração Escolar. Nele, uma de duas atitudes pode predominar: imitativa, ou
apenas fundada na rotina; e de investigação objetiva, mediante análise dos propósitos
do ensino e das situações da estruturação de seus serviços. Essa última atitude permi-
te bem caracterizar os fatos e neles discernir relações funcionais. Para isso será neces-
sário adotar convenientes esquemas de descrição, que encaminhem explicação racional.
O mesmo, aliás, se dá em todos os demais domínios do conhecimento quando deles
pretendamos noções assim fundadas. Tais esquemas procedem de perspectivas gerais
de estudo, de que três são capitais no domínio da educação: a histórica, a comparativa
e a finalista, ou de eficiência.
3 É ade eficiência que se aplica aos estudos da Organização e Administração Escolar.
Fundamentalmente, reclama proposições do tipo: “se ... então”. A oração condicional refe-
re-se aos objetivos que se tenham em vista e às condições operativas possíveis. A oração
conclusiva diz de projetos, planos ou programas coordenados pela intenção racional de,
em cada caso, bem relacionar os meios com os fins. Tal noção se aclara quando se examine
a ação individual, na qual numa mesma pessoa confluam projeto, ação e conferência do
resultado. Bastará, então, falar de ação metódica. Quando, porém, se trate de atividades
que exijam distribuição de tarefas por muitas pessoas, esse conceito já não será bastante.
Ter-se-á de apelar para as idéias mais amplas de Organização e Administração.
4 Organizar, no sentido comum do termo, é bem dispor elementos (coisas e pessoas), dentro
de condições operativas (modos de fazer), que conduzam a fins determinados. Administrar
47Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
é regular tudo isso, demarcando esferas de responsabilidade e níveis de autoridade nas
pessoas congregadas, a fim de que não se perca a coesão do trabalho e sua eficiência geral.
Em qualquer caso, haverá de considerar conjuntos e subconjuntos; isto é, o todo e suas
partes, como ainda, subpartes. Enfim, unidades funcionais, mais ou menos extensas e
complexas, que de unidades menores e mais simples se constituam. Nos serviços escola-
res a unidade menor é a classe de ensino. Várias classes dão a escola; várias escolas dão
uma circunscrição escolar; várias dessas circunscrições, um sistema de ensino.
5 Na caracterização e relacionamento de todas as partes e subpartes, para coordenação
eficiente, com direção racional, é que se encontra o objeto de estudo da Organização e
Administração Escolar. Por isso mesmo, nenhum elemento, fato ou situação isolada se
apresenta como realidade a ser investigada. Mas, qualquer deles, ainda que isolada-
mente pareça desprezível, assume real significado, quando em seu contexto funcional
se considere.
6 É fácil entender que esse estudo seja praticado em várias escalas de descrição; em
setores delimitados, quando isso convenha a fins práticos, como os do ensino em cada
nível, o primário, o médio, o superior; ou em planos que compreendam questões
comuns aos vários setores; é o que se dá em projetos de distribuição geral de recursos,
de articulação de programas de ensino, de construções e equipamento, ou de critérios
para controle geral. Isso explica a existência de ramos especiais da matéria, ainda que
todos tenham de utilizar os mesmos conceitos básicos, instrumentos de análise
similares e modelos de descrição e explicação, que bem se articulem entre si.
7 O fato de existirem ramos especiais pode levar os iniciantes a uma visão fragmentária
ou à incompreensão da unidade geral da matéria. Será, porém, evitada essa dificulda-
de, quando os estudantes partam de noções básicas que fundamentem uma concepção
integral, tal como neste volume se faz. Para isso, convirá o exame prévio das teorias
gerais de Organização e Administração, aplicáveis a quaisquer empreendimentos, sem
exclusão, portanto, daqueles que os serviços escolares formem. O capítulo a seguir
trata dessas teorias.
49Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Capítulo 2
Teorias gerais de organização
e administração: sua aplicação
aos serviços escolares
[[[[[ Significado das teorias
Mostramos que, para o estudo dos fatos do ensino, três perspectivas se
oferecem. Demos-lhes os nomes, respectivamente, de histórica, comparativa, e de efici-
ência. Sem prejuízo de relações mútuas, que apresentam, vimos que cada qual caracteriza
um campo próprio de indagações, e que a última é que se aplica aos estudos da Organização
e Administração Escolar. Por ela, passamos a considerar os serviços de ensino em qual-
quer de seus conjuntos, ou família de conjuntos, como empreendimentos, destinados a
produzir rendimento certo.
Rendimento e eficiência são, no entanto, conceitos que demandam uma
relação. De uma parte supõem fins que admitimos como necessários, e, de outra,
instrumentação idônea que a esses fins nos conduzam com maior probabilidade de
êxito, menor dispêndio de tempo, energia e dinheiro. Até que ponto se deva consumir
mais tempo poupando-se energia, ou energia poupando-se dinheiro, ou inversamente,
isso dependerá dos modos do relacionamento entre meios e fins que, em cada situação
concreta, possam convir. “Se... então...”
Cada caso oferece, com efeito, sua problemática particular, cujo domínio por
certas pessoas é que muitas vezes nos leva a admitir uma capacidade geral de “tino
administrativo”, ou de certos atributos que possam explicar o êxito na condução de
determinadas empresas.
Claro que diferentes predicados – por exemplo, os de percepção rápida de
situações complexas, os de bem relacionar minúcias e saber lidar com pessoas – serão na
atividade de organizar e administrar escolas tão importantes como em outra técnica soci-
al. Mas é evidente que, entre pessoas igualmente dotadas, estará mais preparada para agir
com segurança aquela que não desconheça certos conceitos fundamentais relacionados
com princípios operativos e, bem assim, instrumentos de análise que facilitem a
decomposição de situações complexas em seus elementos e condições.
Essa questão nos leva a examinar esquemas gerais de que nos devemos servir
para os estudos sistemáticos da matéria, na forma das bases do que se pode chamar de
50 Organização e Administração Escolar
uma ampla metodologia. Ou, como outros preferem dizer, de uma teoria-prática, no sentido
de que se devam ter em conta modelos ideais (e, portanto, teóricos), que bem se apliquem
às situações reais, ou práticas, de todo o processo.
E, então, pergunta-se: pondo-se de parte o conteúdo mesmo de cada
empreendimento, haverá princípios, normas e regras de ação que se possam aplicar às
mais diversas situações de organização e administração, ou a fases do processo unitário
que envolvam?...
Em outros termos: será lícito combinar tais elementos na feição de grandes
esquemas lógicos, ou de teorias gerais, que nos levem a melhor compreender organizações
de fato para imprimir-lhes estruturação metódica?...
Os estudos que se tem chamado de racionalização do trabalho respondem
que sim. Embora deles tenha havido precursores em diferentes campos de atividade, é
esse movimento relativamente recente para que se possa dizer que esteja de todo concluído.
O laço comum entre suas expressões é sempre o mesmo, a perspectiva de
eficiência. As variações, que as teorias vêm apresentando, têm resultado do próprio modo
de entender o que seja eficiência, em sentido geral, ou no caso particular de sua aplicação
a cada empreendimento específico, de maior ou menor vulto.1
Para compreender tais modelos, March e Simon (1958), em obra de análise
crítica, os classificam em dois grandes grupos: das teorias a que chamam “clássicas”, e o
de outras chamadas teorias “novas”.
Nas primeiras, os participantes dos empreendimentos são essencialmente
considerados como peças de um complexo processo formal. Nas teorias “novas”, esse
modo de ver passa a ser discutido em face das influências que a própria vida dos empre-
endimentos exerça sobre as pessoas neles congregadas. Com isso, novas variáveis de
mais complexa interpretação passam a ser destacadas (Lepawsky, 1960).
[[[[[ As teorias clássicas
Nas teorias clássicas, duas tendências se distinguem no desenvolvimento de
idéias intuitivas, até então existentes sobre a matéria.
Uma salienta a importância da divisão de tarefas, mediante observação das
atividades físicas dos trabalhadores, o que facilmente se compreende por haver surgido
em oficinas não ainda altamente mecanizadas. Outra põe em relevo as vantagens de maior
discriminação entre os problemas de execução direta dos serviços e os de sua coordenação,mediante órgãos de gestão especializados. É o que, na técnica corrente, se tem chamado
de departamentalização, no sentido de especialização por setores.
[ a) Taylor
A primeira tendência está nos trabalhos de Frederick Taylor (1856-1915),
especialmente os que esse técnico norte-americano elaborou nos últimos anos do século 19.
1 A conceituação de metodologia para os estudos de organização e administração escolar não exclui a investigação de
situações cíclicas ou de relações funcionais entre os fatos. Qualquer que seja, uma metodologia pode apresentar-se mais
ou menos racionalmente elaborada supondo sempre um modelo, ou construção teórica.
51Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Consistiu na análise metódica do trabalho industrial, na cronometragem dos movimentos
elementares de cada operação e formas de sua coordenação, a ser feita de modo direto por
chefes de turma, e, indireto, por contramestres e técnicos, encarregados da manutenção do
equipamento, máquinas e ferramental, e suprimento da matéria-prima. Os incentivos ao tra-
balhador eram os de pagamento por peça produzida. O conceito de eficiência correspondia ao
de “produção por unidade de esforço”, ou ao de simples rendimento mecânico (Taylor, 1911).2
A tipificação das peças a produzir, característica da produção industrial mo-
derna, justificava essa concepção, em que já se delineava a idéia da produção em série,
mediante divisão e especialização minuciosa das tarefas atribuídas ao trabalhador. É essa
a razão por que o nome de Taylor veio ligar-se à idéia de especificação, nas expressões
taylorização e trabalho taylorizado.
[ b) Fayol e seus continuadores
A segunda tendência, a de departamentalização, encontra claros exemplos no tra-
balho de dois especialistas europeus, o inglês R. B. Haldane (1856-1928) e o francês Henri
Fayol (1841-1925). Seus estudos foram desenvolvidos pelos especialistas norte-americanos
Luther Gulick e L. Urwick, e continuadores destes, como Mooney e Reilly, por exemplo.
Fayol partiu de mais ampla noção de eficiência, fundada na idéia de que a
racionalização do trabalho deveria compreender todas as partes e funções de uma empre-
sa, buscando velar pela sua unidade constitutiva, não só pela produção bruta num dado
momento. O motivo básico era o de que sem isso não se atenderiam às exigências de
continuidade e desenvolvimento das próprias empresas e, assim, do processo de
organização social que representam.
As funções capitais de administração são por ele indicadas com estas palavras:
prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. Elas sugerem a definição de objetivos
e programas; a reunião de elementos pessoais e materiais necessários à produção; a articu-
lação de esforços no sentido do progresso material e moral de cada empreendimento; e,
enfim, a conferência dos resultados obtidos com padrões fixados em programas prévios. A
articulação geral seria feita por órgãos centrais de direção e fiscalização (Fayol, 1931).
Os trabalhos de Gulick e Urwick deram maior precisão a tais idéias, com a
elaboração de um modelo igualmente formal de estruturação e gestão, aplicável tanto a
grandes empresas como a serviços públicos.
O problema central, que examinaram, pode ser assim resumido: assentado o pro-
pósito geral de um empreendimento, devem-se identificar as tarefas unitárias indispensáveis
à sua efetivação; essas tarefas incluirão não só atividades-fins (operativas), como as ativida-
des-meios (auxiliares), isto é, as de aprovisionamento de material, recrutamento do pessoal,
coordenação das operações, supervisão e conferência final. Assim, a consciência das relações
entre meios e fins, no sentido geral de eficiência, passa a tornar-se mais clara.
Admitido o esquema, as tarefas específicas são associadas a grupos de ocupações
individuais em unidades administrativas primárias; depois, essas unidades se associam em
grupos maiores; por fim, passam a compreender funções características em órgãos subordina-
dos a certo domínio próprio (departamentos). Dessa forma, poder-se-á diminuir os gastos da
condução geral dos serviços, assegurando-se o funcionamento mais equilibrado de tais conjuntos.
2 Descrição minuciosa do taylorismo encontra-se em Walther (1958).
52 Organização e Administração Escolar
Diversos critérios podem presidir à criação deles como à de suas partes. Em
trabalho de 1933, Gulick os reuniu numa simples sigla, que se tornou clássica – POSDCORB
– formada pelos elementos iniciais de sete palavras inglesas cujo sentido tudo pudesse
abranger, em qualquer empreendimento. Eis as sete palavras e sua conceituação:
Planning Planejar
Organizing Organizar, no sentido restrito de instrumentar
Staffing Selecionar, recrutar e bem dispor o pessoal
Directing Dirigir ou comandar
Coordinating Coordenar ou articular as diferentes partes
do trabalho
Reporting Relatar ou informar
Budgeting Tudo conferir, em função do financiamento
da empresa e dos benefícios
A escolha resultou da análise do trabalho como de certas condições de alcance
social; assim permite a aplicação de conceitos precisos e de instrumentos de análise
funcional a qualquer empreendimento (cf. Gulick, 1937).
A esse esquema fundamental, de natureza analítica, James Mooney e Alan Reiley
juntariam outros princípios para elaboração conjunta, com visão de síntese. Foram chamados
princípios de coordenação vertical e coordenação horizontal, a esse respeito enumerando
determinadas normas relativas à chefia, liderança e delegação de autoridade (Mooney, 1939).
Em estudo de 1936, Gulick e Urwick desenvolveram ainda cinco outros
princípios que também se tornaram correntes em estudos de organização: o do propósito
do empreendimento; o dos procedimentos que nele se utilizem; o da clientela dos servi-
ços; o da localização ou distribuição geográfica que devam ter; e o de tempo ou momentos
sucessivos da produção (Gulick; Urwick, 1937).
Novas variáveis assim se acrescentaram ao estudo da estruturação e gestão,
aplicáveis a quaisquer empreendimentos, sem que com isso se tivesse invalidado a concep-
ção fundamental expressa pela sigla POSDCORB. Ao contrário, ela veio a ser enriquecida.
De fato, a concepção dos chamados departamentos, fundada na distinção da na-
tureza dos serviços, segundo atividades-fins e atividades-meios, derivada de uma compreensão
geral entre instrumentos (equipamento e recursos pessoais de execução) e objetivos a alcan-
çar, vinha justificar uma nova concepção do processo coordenativo geral, com o esclareci-
mento de certos pontos críticos. Em serviços muito complexos, eles exigem reajustamento
iterativo entre os objetos e a instrumentação, por decisões no próprio andamento das operações.
A visão desse problema tomou forma prática na distinção de duas formas
gerais de estrutura e ação de comando. Uma recebeu o nome de comando em linha
contínua, ou correspondente a uma estrutura linear, pois que as decisões nela procedem
de um só órgão, distribuindo-se por escalões sucessivos, que apenas as transmitem e
velam pelo seu controle, até os escalões mais baixos, os de execução, propriamente ditos;
e outra que, embora mantendo comando unitário central, admita departamentos e órgãos
especializados para análise das operações, condições de equipamento e de pessoal. Dentro
do seu âmbito de ação, possuem assim certo poder de iniciativa no que diga respeito à
coordenação e controle específico dos serviços de seu próprio nível. A esta última forma
53Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
tem-se dado o nome de administração funcional, correspondente a uma estruturação por
patamares, ou, como mais correntemente se tem chamado também, administração de
grupos técnicos consultivos (em inglês, staff).
Os gráficos, que aqui apresentamos, sintetizam essas estruturas, como ainda
a de uma combinação delas, em estrutura mista. Num caso, tudo se reporta aos fins e à
instrumentação,inclusive condições de pessoal, por decisões de uma só fonte. No outro,
em cada nível de coordenação de mais complexos serviços, devem existir órgãos perma-
nentes de informação, crítica e, em certa margem, poder decisório. Seriam assim pequenos
órgãos de autocorreção em seu próprio domínio.
Nas estruturas mistas, além dessas combinações, órgãos de verificação e correção
poderão existir, em escalões diversos, também dotados de certas funções decisórias.
Em qualquer dos casos, a organização se apresentará como uma família de
conjuntos, dominada sempre pela intenção geral de bem produzir. A definição dos obje-
tivos gerais não poderá ser mudada; mas, precisamente, para que sejam alcançados, exigi-
rão reajustamento dos elementos operativos, segundo suas condições reais, não como em
abstrato se possa imaginar que sejam.
54 Organização e Administração Escolar
As funções de cada um dos órgãos de coordenação, em patamares, levam a
analisar cada situação concreta, segundo os elementos disponíveis, que sirvam ao conjunto,
ainda que problemas peculiares existam em cada nível.
Para isso hão de prever situações, informar aos escalões mais altos quanto às
possibilidades de ação, dificuldades ou insuficiências de meios para isso existentes, in-
clusive a da qualidade do pessoal. Assim, tanto do ponto de vista das circunstâncias
materiais, como dos elementos pessoais, a instrumentação pode ser aperfeiçoada, ou mais
racionalmente adaptada aos objetivos finais de um dado rendimento.
É pelo desdobramento dessa idéia, sem dúvida, que novas teorias mais
tarde se vieram juntar às que agora se consideram clássicas.
[[[[[ As teorias novas
Nas teorias chamadas clássicas, o pressuposto fundamental é o poder
motivador que uma estrutura formal por si mesma imponha a uma organização de fato.
Explícita ou implicitamente, essas teorias admitem que certas formas de especialização e
coordenação, racionalmente reguladas, acabam por oferecer um sistema de estímulos
suficientes e satisfatórios para que um empreendimento qualquer se articule e preencha
seus objetivos. As pessoas que deles participem são consideradas peças abstratas. O con-
ceito de rendimento ainda aí, de algum modo, se associa à idéia de produção mecânica.
É certo que, quando atentamente lemos os textos dos teoristas citados, mesmo os
de Taylor, verificamos que a transformação de tal idéia já nesses trabalhos se prenuncia, no
realce dado às organizações de trabalho como grupos sociais e humanos. Contudo, só em
teorias mais recentes é que essas questões claramente vieram a ser propostas e analisadas.
Seus autores não afirmam que as concepções clássicas sejam errôneas ou
inúteis. O que fazem é notar que são incompletas, porquanto não levam em conta de
forma explícita o fato de que as decisões, numa organização qualquer, não se apresentam
apenas no topo ou em certos escalões da hierarquia formal que se lhes imponha. Ao
contrário, dão-se em todos os níveis, e ainda na pessoa de cada trabalhador, em particular,
o que será necessário considerar.
[ a) Psicologia e relações humanas
Duas séries de observações se têm produzido a respeito. Uma delas liga-se às
novas concepções da Psicologia e, em particular, às de motivação do comportamento
humano. A contribuição de recursos da Psicologia já se patenteava na formulação das
teorias clássicas, não, porém, com a compreensão atual.
A outra, relaciona-se com a influência que as condições da própria organização,
como ambiente específico, possa exercer sobre a conduta geral dos trabalhadores.
Este último aspecto já nos autores clássicos se denunciava, quando discutiam
questões como as de comando único e múltiplo, de amplitude do exercício da autoridade,
nas funções de chefia, propriamente dita, assistência técnica e supervisão. Reconheciam,
desse modo, a importância que certos elementos formais podem exercer na constituição
de um clima de relações humanas, com inevitáveis conflitos, muitos dos quais origina-
dos da interferência das decisões em vários níveis hierárquicos, ou mesmo, em órgãos de
níveis equivalentes, em esquemas rigidamente estruturados.
55Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Tanto mais complexa seja uma organização, tanto maior será o número de
conflitos e interferências possíveis. Uma decisão administrativa, bem fundamentada para
certo nível funcional, poderá perder tal caráter em outro. As expectativas de um plano
mais baixo em relação a outro, ou inversamente, podem ser bastante diferenciadas, como
variados serão certos efeitos que as condições sociais de trabalho produzam sobre as
pessoas, como pessoas participantes de um grupo solidário, não simplesmente elementos
a que se distribuam tarefas dispersas.
Em âmbito restrito, ou no das relações interpessoais, num mesmo nível,
observa-se que certos modos particulares de gestão criam estados de tensão perturbadores.
O modo de redigir uma simples ordem de serviço poderá suscitar reações diferentes,
senão até contrárias às que se tenham previsto. No caso de ordens verbais, não só o
conteúdo, mas até o tom de voz, podem perturbar a harmonia funcional desejada.
[ b) Burocracia
Sob certos aspectos gerais, haverá ainda alguma coisa a considerar, de grande
importância. Um sistema hierárquico a que se dê simples índole formal pode criar uma
tendência para decisões estereotipadas, de caráter rígido e impessoal, com eliminação da
responsabilidade de seus agentes, com o que se prejudicam as finalidades da organiza-
ção. É a esse efeito, ou conjunto de efeitos, que se dá o nome pejorativo de burocracia,
gerado na observação deles nos serviços públicos, mas também ocorrentes em
empreendimentos particulares (cf. Lepawsky, 1960 – contém capítulo sobre a matéria).
Será preciso distinguir, porém, entre essa acepção que o nome tomou, e outra,
que investigadores sociais puseram em relevo, abrangente não apenas dos defeitos, mas
das vantagens de uma organização desse tipo.
O precursor desses estudos não foi um especialista em organização, mas o
sociólogo e filósofo alemão Max Weber. Seu mérito consistiu em lançar as bases de um
estudo objetivo da burocracia como forma social genérica que no Ocidente se contrapôs
ao feudalismo e modos derivados. Na burocracia, como sistema social, Weber viu o exem-
plo mais característico da possibilidade de racionalizar as relações humanas. Em sua
terminologia, os conceitos de burocracia e organização eficiente tornaram-se quase sinô-
nimos, em contraste com o uso mais comum de tais expressões (cf. Gerth, Mills, 1946).
No entanto, em qualquer das acepções, a hierarquização rígida e a centraliza-
ção das decisões produzem efeitos que interferem nos fatos e situações da organização,
sobretudo porque tornam ineficientes certas reações decisórias, em diversos planos. A
razão é simples. As decisões se estereotipam, estando como que preparadas de antemão
para casos abstratos. Há fórmulas esquemáticas de respostas que perdem grande parte de
seu valor funcional, senão mesmo todo ele, entravando os propósitos reais do trabalho.
Isso acontece porque o sistema burocrático passa a considerar um conjunto
de relações entre postos hierárquicos despersonalizados (o que é típico na administração
em linha), e não entre pessoas vivas com os seus naturais interesses e conflitos, nem
sempre passíveis de formulação racional, que permita elaboração axiomática, como
expressão a mais perfeita de eficiência mecânica.
As teorias novas tomam como ponto de partida a impropriedade de
formulações teóricas desse gênero. Pretendem que as concepções clássicas não consideram
a satisfação individual no trabalho, aspecto para o qual será necessário analisar as
56 Organização e Administração Escolar
componentes da adesão em bem participar da obra solidária, ou empreendimento co-
mum. Não só, como já salientava Fayol, um sentimento geral de “espírito de corporação”
deverá existir, mas também o de participaçãonas decisões de maior alcance geral. Só
desse modo haverá condições de identificação dos objetivos de cada indivíduo com os de
seu grupo, questão que os esquemas clássicos não tomavam em especial consideração.
[ c) Os modelos recentes
March e Simon apontam, como teorias novas, os modelos de R. K. Merton, P.
Zelznick e A. W. Gouldner, escolha que fazem por considerarem que tais modelos possuem
contextura lógica bem definida.
O primeiro desses autores põe em relevo as distorções da aprendizagem dos
participantes, adquiridas na sua própria organização, quando, no sentido pejorativo da
expressão, a burocracia aí impere. De fato, tendem os trabalhadores a generalizar uma
reação que seria adequada a certas situações anteriores, não, porém a outras que venham
a ocorrer. O resultado é que há conseqüências antecipadas, embora indesejáveis ao senti-
do geral dos fins da organização. As decisões se estereotipam pelo que os atos conseqüentes
podem não ter caráter funcional. Os males da burocracia, em sentido pejorativo, assim se
tornam patentes (March; Simon, 1958).
Nos serviços públicos, a redução das relações personificadas, digamos assim,
faz especialmente sofrer os que das decisões do poder público dependam, o que também
resulta de uma compreensão puramente formal das leis e regulamentos.
Daí, o erro dos que suponham que o estudo da Organização e Administração
se possa reduzir a simples análise do Direito Administrativo, no que toque aos serviços
escolares. Nos serviços privados, a redução das relações personificadas, fundada não já
na lei, mas em normas de rotina, leva aos mesmos resultados de desadaptação dos
instrumentos administrativos quanto a suas funções reais.
Nos estudos de Zelznick, salienta-se, como recurso de correção, a delegação
de autoridade.
A prática da delegação, no entanto, tanto pode apresentar conseqüências
favoráveis como desfavoráveis. Desenvolve o treino em níveis de competência
especializados, mas tende a perturbar a diferenciação necessária entre objetivos e realiza-
ções, e a estimular mais delegação, com efeitos tão prejudiciais como os derivados de
rígida hierarquia e centralização. Levam à perda do senso de responsabilidade nas
decisões, já agora, não nos escalões mais baixos, mas nos postos superiores.
Nos trabalhos de Gouldner, as observações e conclusões dos especialistas já
citados vêm a repetir-se. Salienta, ele, porém, este novo ponto: as técnicas de controle que
se empreguem numa determinada parte do sistema, ou subsistema, para compensar tais
desequilíbrios, acabam por perturbar a ordem de todo o conjunto, com influências de retorno
num setor determinado ou no subsistema que se considere. Isso acaba por perturbar a
consciência das relações de poder, dentro de todo o sistema como conjunto. Realmente, no
subsistema, e em grupos especiais dentro dele, altera-se o necessário equilíbrio para que
um empreendimento harmoniosamente funcione (March, Simon, 1958).
É esse, sem dúvida, um grave e sério problema que especialmente se
relaciona com as condições de insuficiente preparação do pessoal de cada nível –
ausência de assistência técnica e social. A meditação sobre as conseqüências dessas
57Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
anomalias nos serviços do ensino é de grande importância, como oportunamente se
mostrará.
Do confronto entre teorias clássicas e mais recentes, que March e Simon
escolheram por considerarem passíveis de análise objetiva, tiram esses autores
conseqüências para exame dos conflitos nas organizações (conflitos entre indivíduos,
grupos e partes formalmente definidas em cada organização), bem como para discuti-
rem os limites dos conhecimentos atuais sobre a racionalização do trabalho. Com
isso formulam, enfim, idéias para aplicação ao planejamento geral de um empreendi-
mento a ser implantado, e para as reformas que se tornem necessárias nos que já
existam.
Suas conclusões gerais, de não pequena importância, na visão das teorias de
organização, quando as examinemos com o intuito de melhor estruturar e gerir os serviços
do ensino, podem ser assim sintetizadas:
a) o estudo da Organização e Administração, no primeiro quarto do século
20, foi dominado pelo aspecto de gestão científica fundado no conheci-
mento de algumas poucas características fisiológicas e psicológicas do ho-
mem, que justificavam certa concepção mecânica; já nos últimos decênios,
os interesses de estudo se deslocaram para conhecimento psicológico mais
amplo, incluindo o estudo chamado de relações humanas;
b) os participantes de cada empreendimento passaram a ser vistos como
protagonistas, com os seus próprios impulsos, motivos e sentimentos, que
tanto bem se podem coordenar numa dada organização, como nela serem
perturbados.
Em termos esquemáticos, pode-se dizer que as teorias clássicas centralizavam
sua atenção no processo administrativo formal; nas teorias novas, essa atenção se estende
ao comportamento administrativo.
Mas as novas técnicas não invalidam nem substituem as teorias clássicas, no
que apresentam de fundamental. Apenas as enriquecem, com novos elementos que podem
levar a metodologia da Organização e Administração a maior desenvolvimento.
[[[[[ Um segundo esquema interpretativo
Um segundo esquema interpretativo das teorias deve ser aqui citado, por
constituir trabalho de um técnico brasileiro no assunto, a Srª Beatriz M. de Sousa Wahrlich
(1958), com estudos especializados nos Estados Unidos.
Depois de mostrar a necessidade de uma concepção teórica da organização,
analisando a própria natureza e limites da teoria, passa a enquadrá-las em quatro categorias
principais: dos engenheiros, dos anatomistas, dos psicólogos, dos sociólogos.
A dos engenheiros, escreve, “contribuíram especialmente para o estabelecimento
de métodos e não de princípios; isto é, estabeleceram antes processos lógicos para fazer
alguma coisa que verdades fundamentais sobre que outros se baseiem”. Como figuras re-
presentativas dessa categoria de teorias, a que chama também de escola, indica Taylor, Gantt,
Gilbreth e Person, admitindo ainda que nela se inclua Henry Ford. A concepção geral em
todos é a de “considerar a organização de baixo para cima”, dos movimentos e operações
elementares para as mais complexas.
58 Organização e Administração Escolar
A segunda escola, no estudo da Srª Wahrlich chamada anatômica, vê, ao contrário,
a organização “de cima para baixo”. São os seus representantes “administrativamente
orientados”. Os principais autores que contribuem para a formação dessa escola foram Fayol,
Gulick, Urwick, Mooney e Wallace. Já então, não será a análise mecânica da produção que
especialmente interessa, mas a maneira adequada de dividir o trabalho na base de autoridade
e responsabilidade; ou, repetindo aí as palavras de Fayol, “o direito de dar ordens e o poder de
exigir obediência”. Em sua análise, no entanto, não se contenta com essa formulação, algo
simplificada, para corrigi-la com as idéias de Mooney sobre a diferenciação funcional em três
grupos essenciais: o discriminativo, o aplicativo e o interpretativo; em outros termos, o das
funções ligadas à definição dos objetivos, o das referentes à sua consecução e o das que se
relacionem com as decisões interpretativas.
Na terceira categoria, a dos psicólogos ou, como observa para maior clareza, a
dos “psicólogos sociais”, destaca a importância dos trabalhos da especialista Mary Parker
Follett (1868-1933), de que cita os princípios que elaborou, em pequenos, mas expressivos
trechos, como estes:
O controle central (de uma organização) vem cada vez mais significando a correlação de
muitos controles, e não de um controle sobreposto. (...) A atividade do chefe principal
num empreendimento qualquer bem administrado não é a de uma autoridade arbitrária
imposta de cima, mas a conjugação de muitas autoridades, situadas em diversos pontos
da organização. (...) Duas pessoas sãosenhoras de si próprias no limite da capacidade
que tenham de se constituírem numa só pessoa. Um grupo será sobre si mesmo soberano
na medida em que, constitua-se de poucos ou de muitos indivíduos, seja capaz de constituir
uma unidade. Um Estado somente é soberano quando tem o poder de criar uma unidade
na qual todas as demais acabem por ser contidas.
Na quarta e última categoria, a Srª Wahrlich menciona os “sociólogos da
administração”, de que dá primazia, pela anterioridade de seus trabalhos, a Mayo e T. N.
Whitehead, sem esquecer, porém, as contribuições de autores mais recentes, entre os
quais Simon, Barnard, Smithburg e Zelznick. Cita de um desses autores mais novos,
Simon (de que dantes apreciamos as idéias no trabalho que compôs em colaboração com
March), a seguinte ordem de problemas, que demandam maiores pesquisas: “o processo
de tomar decisões numa dada organização; os fenômenos de poder nas organizações; os
aspectos racionais e não racionais que nelas se apresentem; o ambiente criado nas próprias
organizações e no meio social que as circundem; a estabilidade e as mudanças das
organizações; a especialização e a divisão do trabalho”.
Evidencia, então, a importância da contribuição dessa mais recente escola que
não só admite a análise das situações – as que se apresentem num corpo hierarquizado
segundo esquema formal –, mas também a análise das condições das organizações de
fato. E conclui por afirmar que tal contribuição é da maior relevância, ainda que não deixe
de expor algumas críticas à terminologia de certos estudos dessa categoria.
A conclusão final da ilustre técnica é que não há uma teoria genérica de
Organização, mas simples bases teóricas sob diferentes aspectos (como instrumento de
produção, ou problema técnico ou estrutura social), os quais ainda não encontraram com-
pleta integração. Mas isso ocorre, aliás, com todos os esquemas ou modelos teóricos, como
também admite nas linhas finais de seu trabalho ao lembrar o pensamento de John Gauss,
segundo o qual as teorias não representam senão instrumentos metodológicos que na
experiência, e só na experiência, podem encontrar razões de validade.
59Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
[[[[[ As teorias e os serviços escolares
Que pensar das teorias gerais de Organização e Administração para aplicação
aos serviços escolares, e que pensar de sua evolução?...
Em obra de 1959, Daniel Griffiths repete que essas teorias, como em outros
ramos do conhecimento, devem ser utilizadas para três fins principais: o de inspirarem a
ação prática; o de servirem como base para melhor caracterização de fatos e situações,
facilitando a elaboração de novas generalizações; e o de servirem, enfim, como modelos
explicativos das próprias atividades, que os estudos da Organização e Administração
considerem.
O resultado comum e final dessas formas de utilização é um só: o esclarecimento
das decisões indispensáveis a uma boa estruturação e gestão dos serviços, fornecendo-lhes
justificação lógica, de uma parte, e prática, de outra. E isso com relação aos serviços do
ensino como aos de outros empreendimentos quaisquer (Griffiths, 1959).
Com essa mesma idéia, Jesse Sears antes compôs uma obra com o título
The nature of the administrative process: with special reference to Public School
Administration (1950 – A natureza do processo administrativo, com referência especial
à administração das escolas públicas).3 No prefácio, reconhece esse autor que, nos estudos
norte-americanos da matéria, tem-se cuidado mais do exame de aspectos particulares
da administração escolar do que mesmo considerado a aplicação de teorias clássicas,
tão vulgarizadas como as de Taylor e Fayol. Têm elas grandemente influenciado a admi-
nistração industrial e a administração pública dos Estados Unidos. Sears não pretende
esgotar todos os aspectos da matéria, nem mesmo cuidar de todos os tipos de adminis-
tração escolar, mas simplesmente ensaiar um estudo teórico dos sistemas públicos,
donde o subtítulo de seu livro.
A influência do esquema geral de Fayol é nesse trabalho evidente, como se
pode ver dos títulos dos capítulos das duas primeiras partes do livro. Nos seis primei-
ros, encara o planejamento, a organização (em sentido restrito), a direção, a coordenação
e o controle, como elementos do processo administrativo, na mesma ordem em que o fez
o engenheiro francês. Em seis outros capítulos, examina a natureza e a posição do concei-
to de autoridade, os problemas de delegação, a natureza das diretrizes educacionais e os
princípios de ética, na administração dos sistemas públicos do ensino. Trata por fim das
questões do contato dos administradores com as autoridades governamentais, examinan-
do particularmente as condições de elaboração das leis de ensino, em seu país (Halpin,
1958).4
Nalgumas passagens e, em especial, no capítulo dedicado aos princípios éticos,
Sears aprofunda os conceitos das relações humanas e da ecologia das organizações,
analisando as questões de responsabilidade social e do poder discricionário, e o valor
compulsório das leis e de certos costumes. Ainda que desenvolva um sistema lógico,
especialmente com base nas idéias de Fayol, em várias passagens Sears lhes acrescenta
um novo pensamento, ainda que deliberadamente se subordine às grandes linhas das
teorias clássicas, que repetidamente cita.
3 Na bibliografia norte-americana, esta obra marca o início de uma nova fase na Administração Escolar.
4 Doze anos antes que Sears tivesse aplicado a teoria de Fayol à Administração Escolar, um educador brasileiro já o
experimentara fazer, como se vê da tese Fayolismo na administração das escolas públicas, publicada pelo professor J.
Querino Ribeiro, em 1938. Da importância desse trabalho em nossa bibliografia pedagógica, faremos referência no capítulo
12, que trata do “Estudo e ensino da Organização e Administração Escolar no Brasil”.
60 Organização e Administração Escolar
Ora, como observa Zelznick, essas teorias concentram seus esforços no
aperfeiçoamento da estrutura formal, das rotinas e sistemas abstratamente concebidos.
Os papéis a serem desempenhados dentro da organização, e não os próprios protagonis-
tas, é que aí mereceram a atenção dos autores. Assim, a divisão de tarefas e sua coordenação,
a departamentalização e o rendimento mecânico em geral.
Nas teorias novas (psicológicas e sociológicas), ao contrário, os atores dos
papéis da organização antepõem-se aos demais elementos de estudo. Os aspectos de ren-
dimento não são desprezados – mesmo porque se assim fosse os propósitos da organiza-
ção se dissipariam –, mas passam a ser considerados não em função de um mecanismo,
de efeitos presumidos como sempre iguais e constantes. Nelas, não se admite, enfim, um
formulário de instrumentação, aplicável a qualquer caso (Halpin, 1958).
Dada a natureza das relações interpessoais no ensino, em qualquer de seus
níveis – desde a unidade primária, a classe –, parece evidente que as novas teorias mere-
cem consideração especial, pois os seus fundamentos coincidem, em boa parte, com as
do próprio processo educacional.
Acresce uma circunstância digna de nota: no trabalho escolar, os próprios
elementos a serem trabalhados (discípulos, alunos, estudantes) são pessoas a serem as-
sim permanentemente consideradas, e os objetivos a serem fixados e obtidos terão de
relacionar-se com essa qualidade. Tal circunstância comunica aos problemas de Organi-
zação e Administração Escolar, como acontece nos de outras técnicas sociais, algumas
características peculiares que não podem deixar de ser levadas em conta.
Quaisquer que sejam as concepções educativas que uma escola adote, hão de
fundar-se, antes de tudo, no pressuposto de um desenvolvimento progressivo dos
educandos para possibilidade de seu ajustamento social, e, assim, no aperfeiçoamento
das relações humanas em geral. Ainda antes que se imagine uma escola dentro de uma
organizaçãoformal, uma organização “de fato” nela existirá, queiramos ou não.
Essa organização, de fato, é em parte regulada por condições relativas à
seqüência das idades, sob os aspectos de crescimento e maturação, como no início deste
livro vimos. Isso, por um lado. Por outro, relaciona-se com a transformação dos papéis
que o meio social, em cada época e lugar, atribua a cada idade, ou, mais precisamente, a
cada faixa de idades.
As condições e padrões gerais do trabalho escolar dependem assim não só de
condições técnicas, mas das tendências sociais gerais que a Organização e Administração
Escolar há de considerar. As escolas não funcionam no vazio.
De modo prático, isso se reflete na concepção da graduação geral do ensino ou
dos níveis didáticos, comumente chamados de primário, médio e superior. Tal expressão
prática corresponde, porém, a uma estrutura ideológica, reconhecida pelos papéis soci-
ais que a cada idade se atribuam. Esse ponto, queiramos ou não, reflete-se nos aspectos
de programação dos serviços, seja numa pequenina escola, como unidade que a si mesma
se baste, seja na programação de conjuntos de escolas, em redes e sistemas, com os seus
serviços auxiliares e os de gestão, supervisão e controle.
Em qualquer caso, os esquemas administrativos não poderão deixar de
reconhecer esse fato primordial. De outro modo, os serviços escolares perdem seu caráter
funcional, diluem seus propósitos, não permitindo que objetivos claros possam ser esta-
belecidos. Como qualquer outro empreendimento, tais serviços se estruturam e operam
na base de propósitos certos e determinados, ainda que nas concepções da filosofia e da
política educacional se elaborem de forma conceitual mais ampla. Os recursos de
61Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
organização e administração não terão, é certo, nenhum valor se a esses propósitos ideais
dispensarem. Nada de positivo produzirão, porém, se não traduzirem essas concepções
ideais em fatos e situações objetivas.
A esse respeito bastará considerar a distribuição geográfica dos núcleos de
população, por exemplo. As escolas existem para que de modo adequado ofereçam servi-
ços a grupos humanos determinados. Se pretendermos um sistema de ensino regular e
eficiente, teremos de prever estabelecimentos que satisfaçam a contingentes demográficos
segundo uma ordem natural na sucessão das idades. Continuidade e distribuição
geográfica são condições fundamentais para que os serviços de ensino sejam planejados,
diversificados, regulados em suas condições de funcionamento, orientados e controlados,
na forma de um grande empreendimento.
Desse modo, certos princípios de racionalização e a adoção dos esquemas
administrativos clássicos não podem ser desprezados. Os serviços escolares carecem
de planejamento, instrumentação, seleção e recrutamento de pessoal, direção ou co-
mando geral, coordenação, articulação, financiamento, circulação de informações entre
suas várias partes e subpartes, e controle final. Desde que definidos os propósitos
educativos gerais, terão de discriminar objetivos graduados, de escolher procedimen-
tos hábeis, de admitir certa sucessão não arbitrária de operações, nas etapas sucessivas
da produção.
De capital importância é que não percam o seu complexo sentido funcional,
passando a ser absorvidos por uma organização burocrática, com os caracteres pejorati-
vos dantes referidos, e que os próprios profissionais do ensino sentem, como no capítulo
anterior observamos, ao fazer notar que professores, diretores, inspetores, e mesmo che-
fes de serviço de mais alta hierarquia, freqüentemente interpretam o significado de deci-
sões “administrativas” como contrapostas àquilo que sentem como trabalho “técnico”,
com este adjetivo querendo referir-se à sua natureza criadora.
Essa é sem dúvida uma das razões por que, no estudo dos problemas de
estruturação e gestão dos serviços de ensino, a denominação combinada de Organização
e Administração tem perdurado.
O primeiro desses termos mais sugere a organização de fato, que uma escola
qualquer deve representar, com seus elementos pessoais variáveis, e que dia a dia se
renovam. O segundo sugere unificação, incorporação geral e sistema formal. Assim, os
problemas de estruturação e gestão dos serviços escolares necessitam para a sua conveni-
ente solução de considerarem os elementos não só de uma teoria, ou de uma classe de
teorias, mas os de todas.
[[[[[ Estudos especiais
Estudos especiais, constantes de publicações recentes, reafirmam essa conclusão.
A questão da peculiaridade dos fatos e situações dos serviços escolares é posta
em relevo em diversos estudos de Roald Campbell (1960). Com apoio em pesquisas
anteriormente realizadas por outros especialistas, destaca esse autor os seguintes pontos:
1) as questões de ensino e as de educação, em geral, são sempre complexas
em seus recursos, e dinâmicas em sua feição geral, não sendo possível,
portanto reduzi-las a esquemas mecânicos;
62 Organização e Administração Escolar
2) tal complexidade e dinamismo em boa parte resultam da própria intimidade
de natureza pessoal, nas relações existentes entre mestre e discípulos;
3) em conseqüência, a avaliação do verdadeiro trabalho das escolas é sempre
complexa e delicada, havendo resultados mensuráveis, mas outros tam-
bém para os quais os instrumentos de avaliação ainda não oferecem
suficiente objetividade;
4) essa circunstância reafirma a importância crescente de novas exigências
no recrutamento, formação e aperfeiçoamento do pessoal docente, em
todo e qualquer plano de organização escolar; e também, nessa base, a de
que se formem administradores escolares mais competentes, pois não
poderá haver boa administração com pessoal que não esteja bem
preparado, dadas as condições antes expostas;
5) a sensibilidade do público para com os problemas de educação, e sua
maior compreensão quanto ao papel das escolas, interessam também, e
grandemente, às questões de organização e administração; alunos e mes-
tres são pessoas, que pertencem a grupos sociais, e nas quais os ideais e
aspirações da coletividade se refletem;
6) assim, e em conclusão, as expectativas da vida social em relação ao
trabalho educativo das escolas serão uma pedra de toque daquilo que
possam e devam fazer os organizadores e administradores escolares.
Cada uma dessas circunstâncias, e todas, em conjunto, não são elementos que se
possam somar. Na verdade, representam elementos integrados de uma configuração. Isso não
significa que não devam ser praticamente consideradas nos esforços da melhoria de organiza-
ção e administração. Podem e devem. Os três primeiros, na ordem em que aqui os resumi-
mos, Campbell classifica-os como de natureza propriamente técnica, ou de sentido instru-
mental. O seguinte participa desse caráter e dos problemas propriamente administrativos.
Mas, de qualquer modo, o administrador que não esteja suficientemente cuidando do aperfei-
çoamento integral dos mestres em serviço estará trabalhando contra si mesmo. Os últimos
pontos referidos serão, enfim, de nível institucional, decorrentes de uma filosofia social, ou
das situações da vida existentes em cada comunidade (Campbell, 1960).
Por sua vez, Hanlon (1961), procurando analisar os problemas específicos das
decisões administrativas, não só nos serviços escolares, mas em qualquer empreendimen-
to, insiste nessas conclusões. O direito de firmar decisões envolve a obrigação correlata de
outros em subordinar-se a elas e, para que isso se consiga, nas melhores condições, será
necessário que se distinga entre o exercício da autoridade, pura e simples, e o poder que se
justifique pela necessidade de coesão de cada grupo, pelo reconhecimento de líderes desse
grupo. Seu trabalho merece atenção especial porquanto, ao contrário do que faz a maioria
dos estudiosos da matéria em seu país, ele rejeita o conceito de uma administração mal
definida, e quese tende a qualificar, sem maior especificação, como democrática.
Para esclarecimento de seu pensamento, Hanlon destaca nas funções do
administrador atividades de três tipos: de direção, ou propriamente de comando, em que o
correlativo de subordinação não pode ser negada; de coordenação, em que a fusão de vonta-
des, por persuasão, se faz necessária; e, enfim, de co-participação, em que a iniciativa e a
responsabilidade pessoal serão sempre desejáveis, razão pela qual devem ser estimuladas.5
5 Ao assunto da administração com caráter democrático, ou não, voltaremos adiante, em vários pontos.
63Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Essas idéias encontram, aliás, comprovação em estudos de especialistas que
têm cuidado da análise dos atributos de personalidade e situações de liderança no ambi-
ente das escolas. Um desses especialistas, Malo, destaca como atributos especiais de tais
situações os seguintes: capacidade de entender e lidar com pessoas, ou inteligência social;
orientação realista, não fantasiosa; tendência para tornar os serviços mais eficientes, com
plena responsabilidade de comando; e, enfim, estabilidade emocional.
Outro autor, Lipham, diz aproximadamente o mesmo com base em pesquisas
em testes de personalidade, especialmente aplicados a diretores de escola. Os mais
eficientes deles, segundo afirma, demonstraram atitudes de sentido realista; eram mais
capazes de bem relacionar-se com todos, superiores ou subordinados; possuíam maior
sentimento de segurança no lar e no ambiente de trabalho; interessavam-se por fim, tanto
no êxito da instituição como pelo seu próprio êxito pessoal, sabendo comandar e coordenar
(cf. Getzels; Liphan; Campbell, 1968).
Ainda a esse respeito, outros pesquisadores têm salientado diferenças
flagrantes entre professores, técnicos especializados em educação e administradores
propriamente ditos (diretores, inspetores, chefes de serviço).
De modo geral, os professores são mais autoritários, conservadores e
tradicionalistas; os técnicos, mais liberais e progressistas, aventurando-se por vezes em
experiências não perfeitamente fundadas. Por sua vez, os diretores e inspetores tendem a
ocupar uma posição intermediária, nisso influenciados ora pelos professores tradicionalistas,
ora pelos técnicos especializados.
Tais circunstâncias dependem da feição geral da organização a que pertençam,
como também de certas condições da vida social (Wall, 1959).
O autor dantes citado, Campbell alarga, porém, o esquema desses possíveis
conflitos, considerando não só diretamente os atributos pessoais dos profissionais do
ensino, mas as próprias forças que delineiam, reforçam ou transformam as diretrizes
educacionais, e que tanto neles diretamente se apresentam quanto em certas tendências
gerais da vida coletiva. Em seu esquema, são principalmente as forças de sentido pro-
gressivo em matéria de tecnologia, economia e política, não só as da localidade, mas as da
região e também as de sentido nacional, que hoje produzem os maiores conflitos. A razão
é que são elas diversamente sentidas ou percebidas por uns e outros dos participantes do
trabalho escolar. Desde que tais forças não sejam analisadas, debatidas e interpretadas
para conveniente aplicação nos planos local, regional e nacional, as dissidências serão
inevitáveis, com evidente prejuízo.
Colhidas em pesquisas e ensaios recentes, essas notas demonstram a importância
que cada vez mais se dá aos fatores de influência social na vida das escolas, seus planos e
técnicas. O comportamento dos que participem de uma organização qualquer é por esses
fatores sempre condicionado. Isso torna evidente a importância do estudo das novas teori-
as que salientam os fatores de motivação pessoal, segundo as circunstâncias da vida social,
inclusive as de significação política e econômica.
Existem, é certo, dificuldades para a construção de um modelo geral, dada a
imprecisão de certos conceitos da psicologia social, ou do estudo das relações humanas.
Contudo, acentuado progresso a esse respeito já nos últimos tempos se tem verificado.6
6 Ver, por exemplo, a grande obra Toward a general theory of action, editada por Talcott Parsons e Edward A. Shills, em 1954.
Resultou ela de um grande esforço para esclarecer e inter-relacionar os conceitos e princípios da Teoria das ciências sociais.
São seus colaboradores, figuras de grande projeção nesses estudos, como Edward Tolman, Gordon Allport, Clyde Kluckhohn,
Henry Murray, Robert Sears, Richard Sheldon e Samuel Stouffer.
64 Organização e Administração Escolar
[[[[[ Relações entre a escola e a comunidade
Seja como for, o problema das relações entre a escola e a comunidade é
fundamental, e da maior relevância, em nossa época, dadas as variações aceleradas que a
vida social tem apresentado e apresenta. Fazendo mudar as concepções de vida e, conse-
qüentemente, os valores sociais e morais, essas variações acentuam a atividade crítica do
público em relação ao trabalho das escolas, quaisquer que elas sejam, como também a de
certa parte do público em relação às próprias normas e princípios da Organização e
Administração do ensino, em geral.
Outrora, as escolas poderiam servir apenas a uma pacífica transmissão de téc-
nicas, idéias, conhecimentos, ideais e aspirações. Sua função capital era a de manter uma
estrutura social estável. Normalmente, os filhos deveriam viver como os pais, ou mesmo
como teriam vivido os avós. No século passado e ainda nos primeiros decênios de nossa
era, as instituições escolares poderiam contentar-se com o trabalho de selecionar certas
partes dessa herança cultural para transmiti-las, com a acentuação da aprendizagem de
maior proveito ao desenvolvimento de cada indivíduo, segundo seus grupos primários.
Agora, porém, a necessidade de integração entre pessoas e grupos, primários
e secundários, é muito maior. Mas as soluções não são simples. Em certas formas de
trabalho escolar, como nas da educação em geral, numerosos problemas permanecem.
Num ponto, contudo, não parece haver dúvidas: a necessidade de prever
estágios que resultam de modificações tecnológicas e transformações conseqüentes na
estrutura profissional de cada país, sejam eles desenvolvidos, ou estejam em fase de de-
senvolvimento. Alguns pensadores insistem mesmo na idéia de que o trabalho escolar
deva primacialmente subordinar-se aos objetivos de estrita formação profissional.
Desse modo, atenção especial deverá haver com relação aos problemas de
orientação educacional e profissional, desde a parte final dos estudos primários, e prin-
cipalmente, nos cursos médios. Essa idéia tem conseqüências sociais muito variadas,
como adiante veremos.7
De qualquer modo, o desenvolvimento das relações entre cada escola e as
necessidades da comunidade próxima, ou aquela a que mais diretamente deva servir, é
matéria pacífica. Novas atividades curriculares e extracurriculares para isso se têm cria-
do, com a multiplicação de instituições peri-escolares. Para maior esclarecimento das
relações dos estabelecimentos de ensino com as questões de ordem regional e nacional,
têm-se por igual criado novas formas de atividades administrativas, inclusive comissões
e juntas consultivas, constituídas de representantes de empresas econômicas, que pos-
sam bem opinar sobre as perspectivas do mercado de trabalho e novas exigências que
imponham a cursos e programas de ensino.
De modo geral, reclama-se mais viva e direta intercomunicação entre as insti-
tuições escolares e órgãos representativos locais; entre órgãos regionais e nacionais, e
escalões correspondentes de administração escolar. Esse movimento tem duas faces. Por
uma, deseja ver o trabalho das escolas mais inspirado em exigências da vida coletiva,
sobretudo econômicas. Por outra, pretende que os líderes sociais, de qualquer tipo, ve-
nham a interessar-se pelo desenvolvimento das escolas, esclarecendo os seus próprios
círculos de influênciaa respeito da necessidade de maior financiamento dos serviços
educativos.
7 Este assunto será especialmente apreciado nos capítulos 7 e 8.
65Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Quanto a este último ponto, uma nova atitude vem sendo desenvolvida entre
os estudiosos da economia, os quais no atual momento francamente admitem a idéia da
produtividade das despesas educacionais, bem como a de aspectos de utilidade margi-
nal, a ser considerada pela administração.
Produtividade econômica indica a relação entre a quantidade do produto ob-
tido e a quantidade dos fatores ou recursos econômicos aplicados à produção. Embora os
resultados da aplicação desses recursos à educação só se façam sentir a médio e longo
prazo, os autores acordam em que são de elevada produtividade para a economia de cada
país, em conjunto, dadas as condições do trabalho moderno, que requerem preparação
geral e tecnológica, a ser dada em escolas.
Utilidade marginal significa a utilidade da última unidade que se adicione,
no caso, em recursos para despesas com os serviços escolares, classes, escolas ou cursos.
Fácil é compreender que para os resultados da economia da comunidade, a maior utilida-
de marginal muitas vezes será obtida não com a simples multiplicação de escolas de um
tipo qualquer, mas daquelas que possam atender a maiores exigências da vida econômica
e social; e, ainda e também, não apenas com a criação de novas unidades escolares, de um
tipo qualquer, mas de serviços de assistência técnica que contribuam para a melhoria da
eficiência do sistema já existente.
Isso apresenta sérios problemas, levando a estabelecer escalas de prioridade
para a criação de novos tipos de ensino como também de serviços que, de modo especial,
encarem o planejamento geral, a assistência técnica e o controle dos serviços.
A compreensão de ação unitária de maiores conjuntos, ou de famílias de con-
juntos, vem assim a impor-se, sem prejuízo das variações regionais, ou mesmo locais,
necessárias. O que afinal se pretende é que, por esforços democráticos, as próprias ex-
pectativas sociais venham a ser constantemente analisadas, revistas e reinterpretadas.
Os princípios a serem levados em conta para tais resultados serão expostos
no devido tempo. Como quer que seja, não decorrem eles apenas da visão do processo
administrativo, mas do comportamento administrativo. Isto é, das funções práticas dos
administradores, onde quer que se situem, em conjuntos maiores ou menores.
[[[[[ Síntese do capítulo
1 Dá-se o nome de teoria a uma série ordenada de generalizações, que procure explicar
fatos e situações entre si relacionados. Por definição, a teoria é uma construção abstra-
ta, que fornece um modelo simplificado da realidade a que se reporte. Essa é a razão
por que os dois nomes, teoria e modelo, são freqüentemente usados como sinônimos.
Ainda que tenham apresentação abstrata, as teorias desempenham incontestável fun-
ção prática. Permitem uma visão de síntese, que leva a compreender relações de
dependência entre os fatos que nos interessem em situações concretas.
2 As teorias gerais sobre Organização e Administração, aplicáveis a empreendimentos
de qualquer natureza, são de elaboração relativamente recente. Formam dois grupos: o
de teorias clássicas e o de teorias novas. Devem-se as primeiras a Taylor e Fayol, e a
seus continuadores. Taylor especialmente estudou a coordenação de tarefas em fábri-
cas e oficinas, visando ao maior rendimento mecânico. Fayol mais considerou, em
empreendimentos comerciais e industriais, as diferentes fases de sua estruturação e
66 Organização e Administração Escolar
funcionamento, que sintetizou nestes verbos: prever, organizar, comandar, coordenar e
controlar. Assim delineou um modelo que, de modo abrangente, descrevesse todo o
processo administrativo, segundo suas fases.
3 Outros especialistas na matéria foram adiante. Gulick destacou as atividades
propriamente de produção (atividades-fins), e as de implementação e manutenção
(atividades-meios). Com isso, formulou um critério geral para coordenar tarefas afins,
ou para a sua departamentalização. Ademais, criou uma sigla que se tornou corrente
na descrição do processo administrativo: POSDCORB. Essa sigla é formada com os
primeiros elementos das palavras inglesas correspondentes às ações de planejar,
organizar, formar pessoal, dirigir, coordenar, relatar resultados parciais e conferir
resultados gerais (nestes últimos incluídos os de finanças).
4 Outros analistas estabeleceram princípios chamados de organização vertical e de
organização horizontal, e, bem assim, de unidade de chefia, liderança e delegação de
autoridade. Também desenvolveram novas idéias sobre propósitos, procedimentos,
clientela, localização e momentos sucessivos da produção. De tudo, resultaram mode-
los chamados de estrutura em linha, com poder central de decisão, e de estrutura
escalonada, quando o mesmo poder se exerça em níveis diversos. Essas duas formas
podem ser combinadas num terceiro tipo de estrutura, chamado mista.
5 Não rejeitando essa análise clássica, as teorias novas procuram completá-la com uma
visão funcional dos elementos pessoais, ou humanos, ressaltando a influência que nas
pessoas exerçam as condições formais de estruturação dos empreendimentos. Nas
teorias clássicas, havia a intenção de descrever o processo administrativo formal, ao
passo que, nas teorias novas, dá-se também atenção especial à motivação para o trabalho,
nos indivíduos e grupos que formem.
6 Não ainda completamente elaboradas, as teorias novas põem em relevo certas distorções
do treinamento em serviço, das técnicas de controle e das relações de poder, isto é, do
exercício da autoridade, consideradas as posições formais dos administradores e as con-
dições naturais de liderança. É evidente que tudo isso interessa muito de perto à estruturação
e gestão dos serviços escolares, porquanto os fatos e situações neles existentes são de
natureza e alcance educativos ou, afinal, da mesma natureza que os de formação humana.
7 Assim o reconhecem modernos cultores da matéria. Campbell, por exemplo, observa
que os serviços do ensino fundam-se em relações de natureza pessoal, quer na situa-
ção aluno-professor, quer nas dos agentes administrativos e subordinados. Na mesma
ordem de idéias, Malo dá importância às situações sociais em que os atributos de
personalidade dos educadores, sejam mestres ou administradores, influam no trabalho
em geral. Desse modo, insistem em que os estudos sobre o processo administrativo
deverá ser completado com outros, referentes ao comportamento administrativo. Nes-
se comportamento, influem não só os elementos de cada instituição escolar como os
da comunidade em que esteja atuando. Todas as questões de planejamento, distribui-
ção de tarefas e controle dos resultados devem ser agora analisadas e reinterpretadas à
luz dessas novas idéias. Para isso ter-se-á de examinar a ação dos administradores,
suas reações e atitudes, nas tarefas que normalmente lhes são confiadas.
67Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Capítulo 3
Os administradores escolares em ação
[[[[[ Atividades operativas e administrativas
Depois de indicar as realidades de instrumentação e gestão dos serviços escolares,
e de oferecer uma visão sucinta das teorias de Organização e Administração, devemos examinar
as atividades mesmas das pessoas a que se atribuam funções de organizar e administrar as
escolas, ou seja, o comportamento administrativo que os serviços regulares do ensino reclamam.
Do ponto de vista das situações de fato, procuramos tornar claro que elas
ocorrem a partir do trabalho das classes, onde o professor organiza e administra o traba-
lho de seus alunos. Discriminam-se, porém, em outros níveis, referentes a conjuntos
maiores ou menores, que reclamam agentes específicos, simplificadamente designados
sob a rubrica geral de administradoresescolares.
Não constituem, pois, uma classe única, com singela gradação hierárquica.
Na realidade, tais sejam a morfologia e o funcionamento de cada conjunto, ou família de
conjuntos, pertencerão a muitas categorias variáveis, segundo a magnitude do
empreendimento em que operem.
O que justifica a denominação comum é a distinção que se costuma fazer entre
atividades operativas e atividades não-operativas, devendo-se entender por estas últimas as
que se refiram a planejamento, instrumentação, coordenação, gestão e controle geral dos serviços.
[ a) Bens materiais
Nos empreendimentos destinados a produzir bens materiais ou mercadorias,
tais como os da indústria fabril, essa distinção torna-se muito clara. Praticamente, todas
as pessoas que numa fábrica se empreguem podem ser separadas em dois grupos.
No primeiro, estarão as que se ocupem com a matéria-prima, recebendo-a,
armazenando-a, trabalhando-a dos mais diversos modos, transformando-a, afeiçoando-a
em peças, como produtos parciais, ou a esses produtos reunindo na forma de produto
final. É assim possível discriminar tarefas, tipificá-las e atribuí-las a grupos com
68 Organização e Administração Escolar
responsabilidades estritamente limitadas. A rigor, não se exigirá de cada operário a
compreensão do que se queira por fim produzir, pois que isso não será indispensável
a uma concepção de eficiência, no caso.
Imaginemos uma fábrica de artefatos de metal. As tarefas poderão ser muito
subdivididas, com emprego de equipamento mecânico, mediante o qual séries sistemá-
ticas, praticamente isoladas umas das outras, se executem. A matéria-prima será adquiri-
da segundo requisitos constantes. Os produtos parciais são verificados por critérios de
aplicação relativamente simples. Em grandes fábricas, parte das peças produzidas entra-
rão na composição de certos produtos finais, de composição variável. Certas turmas de
operadores poderão mesmo desconhecer a existência desses produtos finais.
Assim, as funções desse grupo claramente se distinguem de outro a que
competem atividades de coordenação e gestão geral dos serviços. Haverá níveis gradativos
de comando: o do chefe de turma, do gerente de uma divisão, do gerente geral, do enge-
nheiro-chefe da produção etc. E todos executarão planos traçados pelos diretores ou chefes
da empresa, dispostos segundo níveis de autoridade.
Ainda nesse caso, como vimos ao tratar das teorias novas, diferentes aspectos
sociais e humanos interessarão ao funcionamento geral da empresa como um todo, e, em
especial, os que digam respeito a incentivos da produção, motivação geral dos trabalha-
dores e harmonia do conjunto. Mas, quanto ao que se esteja produzindo ou à finalidade
geral e integrada do empreendimento, nenhuma preocupação maior se exigirá de cada
trabalhador, em particular.
[ b) Serviços
Bem diversa é a situação nos empreendimentos destinados a oferecer serviços,
não mercadorias, sobretudo naqueles que possuam maior alcance social, como ocorre em
relação ao ensino. A produção, nesse caso, funda-se em relações humanas, aplica-se a
pessoas, exige o trato entre elas, em situações que podem referir-se ao desenvolvimento e
ajustamento de cada uma.
Uma distinção geral entre trabalho operativo e trabalho administrativo ainda
assim se faz possível. No caso das escolas, as atividades operativas são as das classes,
aquelas em que se tornam dominantes as relações professor-aluno. Fora disso, tudo quanto
mais exista passa a ser visto, na aparência ao menos, como de feição administrativa.
A distinção é apenas esquemática. Sabemos que em muito do que possamos
chamar de operativo, nas escolas, deverá haver consciência da própria direção do proces-
so por parte do mestre, razão por que, em boa margem, terá ele de compreender tal processo,
coordená-lo entre os alunos e verificar-lhe os resultados.
O mestre exerce funções explícitas e implícitas de Organização e Administração.
Não terá liberdade total de criação no que faça, mas há de possuir certa margem de autono-
mia. De outra forma, o trabalho será prejudicado por falta de consciência das finalidades
gerais e integradas do empreendimento em que esteja colaborando. O conjunto mais próxi-
mo diretamente lhe interessará, mas como o sentido dele dependerá de outros, as atividades
do ensino não se desligarão de todo o vasto sistema em que se incluam.
Esse fato imprime à administração do ensino peculiaridades ou exigências
especiais. Na verdade, tudo quanto se faça no intuito de dividir tarefas para maior
eficiência defrontará o problema correlato de sua integrarão ou reintegração.
69Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Nas primeiras funções de administração escolar que se definiram, as de direção
de escolas graduadas, isso podemos sentir pelas próprias denominações adotadas. Elas
sugerem como que um duplo caráter, operativo e administrativo. Nos países de língua
inglesa, o diretor é chamado mestre-principal, ou simplesmente o principal; em outros,
há os títulos de mestre-chefe, ou mesmo de professor-catedrático, ainda que pessoalmen-
te estes não ensinem, mas apenas coordenem o trabalho dos docentes. Nas escolas secun-
dárias e superiores, o administrador muitas vezes recebe o título de decano, isto é, o
professor mais antigo, o de maior tirocínio.
O mesmo se poderá dizer das denominações dos estabelecimentos. Os títulos
escolas-reunidas, grupos escolares, agrupamentos escolares, escolas consolidadas, insis-
tem todos na idéia de uma função integral por efeito de boa articulação de cada uma das
partes do trabalho que desenvolvam.
Quando, em sua origem, se analisam os serviços de coordenação entre
diferentes escolas, de modo geral chamados de inspeção escolar, algo de semelhante se
verifica. A necessidade de criá-los não resultou da simples idéia de comando ou fiscali-
zação de realizações parciais, mas de trabalho mais amplo, a ser esclarecido por
levantamentos de sentido geral, em diferentes zonas ou regiões (Lourenço Filho, 1965).
Assim, se os encarregados das funções operativas, os mestres, não devem
perder de vista as finalidades mais amplas de seu trabalho, com maior razão os adminis-
tradores escolares não podem esquecer a necessária articulação a ser mantida entre o que
cada classe deva produzir e a produção conjunta a desejar-se.
Nem por outra razão, ao analisarem atividades operativas e administrativas
nas escolas, muitos especialistas, e com inteira procedência, insistem na idéia de que
essas últimas não podem desligar-se das situações de fato, como um todo, pois nesse
todo é que a orientação do trabalho se fundamenta. Daí, falarem em organização biológica,
psicológica, social, histórico-cultural, e, igualmente, o fato de ressaltarem que o trabalho
operativo deve embeber-se de um largo espírito de compreensão de planos referentes a
um conjunto.
Esse ponto, como outros, poderá ser entendido com a análise dos níveis em
que as funções administrativas se apresentam, e das atividades básicas que requerem,
como passaremos a ver.
[[[[[ Níveis da ação administrativa
Ao considerar uma escola, como situação “de fato”, ou já enquadrada numa
organização “formal”, nela encontramos elementos de quatro ordens, as quais, grosso modo,
distinguem os níveis essenciais da ação administrativa. São eles: alunos, mestres, direto-
res de escola, chefes de órgãos de instrumentação e gestão de maior alcance, que planejem,
orientem e controlem maiores conjuntos de serviços, ou sistemas.
Os alunos ocupam o grau inferior, com subgraduações referentes a estágios
de desenvolvimento e ajustamento. Seu papel é aprender, ou de participarem de situa-
ções em que possam adquirir formas úteis de comportamento e discernimento, guiados
pelos mestres. Os mestres assim realmente entendem seus deveres, organizando e ad-
ministrando o trabalho dos discípulos, ainda que não possam ignorar que entre eles
existam alguns, ou vários, com certaascendência natural entre seus colegas. É o que se
pode notar no trabalho de cada classe e, sobretudo, nas atividades chamadas extraclasse.
70 Organização e Administração Escolar
Nessa ascendência, manifesta-se certa organização “de fato”, jamais inteiramente
submetida a regras formais.
A ascendência natural dos professores não se exerce apenas sobre os alunos.
Dá-se também em relação a seus pares, especialmente em razão da idade e experiência.
A dos diretores, por sua vez, não se exerce somente sobre os mestres que lhes
estejam hierarquicamente subordinados, alunos e funcionários para manutenção da escola,
sua disciplina geral e escrituração. Dentro de certos limites, dá-se também sobre as famílias
dos alunos e órgãos representativos da comunidade próxima, com os quais os diretores
deverão manter constante e estreita relação. Por esse alcance social, sua atuação muitas
vezes se estende ao trabalho de outras escolas e seus diretores, ainda que de modo indireto.
A razão está em que todos sentem que a autoridade dos diretores lhes é dele-
gada por órgãos mais amplos, de nível superior, representados pelas entidades
mantenedoras da escola, sejam instituições privadas ou órgãos do poder público, umas e
outros movidos pelo desejo de atender a aspirações e necessidades sociais.
Esquematicamente, as quatro ordens de elementos dispõem-se como no
gráfico acima.
Entre os órgãos de direção de cada escola e órgãos mais altos, de onde emane
orientação geral, existirão órgãos intermediários, (e tais sejam os sistemas adotados, mais
ou menos complexos), na forma da chefia de serviços auxiliares para provisão de recur-
sos materiais e pessoais, assistência técnica, coordenação e controle. Esses órgãos podem
referir-se a áreas geográficas de variável extensão, ou, dentro delas, a aspectos de financi-
amento, conservação dos edifícios escolares, articulação geral dos cursos, ou, ainda, à
feição especializada das escolas para um certo tipo de clientela, definido em grau, ou
nível de ensino, ou ramo especial dentro de um deles.
As formas de gestão então se diferenciam, assumindo aspecto formal, por
departamentalização. Surgem encarregados especiais dos serviços de aplicação orçamentá-
ria, de edificação e manutenção dos prédios escolares, do controle estatístico geral, como de
muitos outros serviços que poderão ter discriminação por distritos ou circunscrições mais
amplas. De outra parte, para efeito de assistência técnica, aparecem coordenadores de ensino,
dentro das escolas com grande número de classes; orientadores pedagógicos para cada cir-
cunscrição; encarregados de pesquisas para planejamento e programação a mais longo termo;
chefes de levantamentos gerais, relacionados ou não com os de obrigatoriedade escolar, etc.
Vários desses serviços freqüentemente se reúnem na forma de órgãos mais
complexos, diversamente denominados: setores, divisões, diretorias-gerais, superinten-
dências, departamentos, secretarias-gerais, ministérios. Desse modo, a linha hierárquica,
pura e simples do comando em linha, toma uma complexa feição funcional, reclamando
71Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
órgãos diferenciados em patamares sucessivos, freqüentemente de estrutura mista.
Na graduação de funções de assistência técnica e sua conexão com os serviços de simples
gerência, sempre existirão dificuldades quando não se especifiquem devidamente os planos
de ação e os objetivos reais a que cada uma das entidades deva atender.1
Nenhuma utilidade haverá assim, (por ora, ao menos), no estudo da ação dos
administradores escolares quanto a órgãos desses tipos, indicados em abstrato. O que con-
vém fazer é a caracterização das situações concretas que os administradores defrontam,
com análise de suas atividades básicas, ou, afinal, do comportamento administrativo.
[[[[[ As situações concretas
As situações concretas que os administradores escolares defrontam, deles
reclamando ação mais ou menos pronta, não diferem das situações que os administradores
de quaisquer outros empreendimentos encontram, atendido, é claro, o caráter próprio,
ou a feição distintiva já anteriormente ressaltada. Sobre elas existe, porém, certa feição
geral por onde devemos começar.
[ a) Conjuntura e problemática
Essa feição é a de conjuntura e, assim, de situação problemática que a ação
conjugada de numerosas pessoas oferece num empreendimento qualquer.
Essa idéia poderá ser de modo prático, assim explicada: organizadores e
administradores são chamados a interferir em fatos ou seqüências de fatos nas quais possam
ser admitidos modos variáveis de se relacionarem meios e fins; ou, afinal, quando na
instrumentação e condução de um trabalho cooperativo certas alternativas se apresentem,
exigindo opção. Onde não haja vários caminhos possíveis, entre os quais alguns poucos
devam ser preferidos e adotados, ou de um só se disponha, para que se obtenha maior eficiên-
cia, não haverá propriamente ação administrativa, no sentido de ação decisória (Getzels, 1960).
Esse caráter torna-se muito claro quando se trate de um empreendimento a
implantar, ou de novos serviços a serem instalados. Nesse caso, só existirá um propósito,
na forma de finalidades gerais, ou quando muito, linhas gerais de um projeto. O organizador
começa por tomar conhecimento dessas finalidades, aceitando-as para transformá-las em
resultados práticos. Então, analisará o problema que se tenha apresentado, nele discrimi-
nando diferentes aspectos: o campo de aplicação, os elementos e recursos disponíveis, as
hipóteses operacionais que ofereçam maior probabilidade de êxito. E, enfim, optará por
um caminho a fim de que o projeto tome forma e vida.
No caso de serviço já existente, a situação pode parecer diversa, mas só à
primeira vista. As situações problemáticas continuam a existir. Podem não se referir ao
campo de aplicação e à estrutura original do empreendimento, o que já estará definido;
mas terão sempre relações com aspectos funcionais de certa programação, das formas de
direção adotadas e dos critérios fixados para apreciação dos resultados. E, como esses
pontos exigem sempre reajustamento constante, um empreendimento qualquer, por mais
simples que pareça, só se manterá coeso, preenchendo suas funções, desde que a cada
momento se readapte ou se reajuste a novas condições e circunstâncias.
1 Gráficos representativos das estruturas citadas foram incluídos no capítulo anterior.
72 Organização e Administração Escolar
Ainda em empreendimentos que, em seu conjunto, pouco pareçam variar, assim
acontece. Digamos que se trate de uma fábrica de tecidos, com produção tipificada, maté-
ria-prima sempre idêntica, equipamento mecânico e trabalhadores bem selecionados.
Haverá o desgaste do equipamento, ausências de empregados, mobilidade geral do pessoal,
flutuações do mercado quando da compra da matéria-prima e da venda dos produtos.
Ainda e também se farão sentir efeitos favoráveis ou desfavoráveis dos próprios esque-
mas formais de estruturação do trabalho adotado, o que tudo virá a impor problemas
novos, a reclamarem estudo e pronta solução.
Em serviços, tais como os do ensino, as situações problemáticas serão sempre
em grande número pela complexidade dos fatores e variação de seu significado relativo,
no decorrer do processo.
O comportamento administrativo começa por considerar cada problema e situá-
lo em todo o conjunto, avaliada a sua importância no momento e em situações futuras
previsíveis. Define-se depois pelo exame de elementos e condições e a oportunidade de
decisões imediatas, ou mediatas, que à situação problemática possam atender (Mosher,
Cimmino, 1950; Campbell, Gregg, 1957).
[ b) Atividades fundamentais do administrador
Quaisquer que sejam, as situações concretas exigirão duas atividades funda-
mentais de parte do administrador, cada qual em seu âmbito próprio:
– Coligir informações sobre a situação problemática, talcomo realmente se
apresente;
– Decidir no sentido de modificar esse estado de coisas, a fim de que os
objetivos assentados possam ser obtidos com a eficiência desejada.
As tarefas fundamentais do organizador e administrador, resumem-se,
portanto, em duas apenas. São estas: informar-se e decidir.
Informar-se sobre quê? Primeiramente, sobre as finalidades gerais e integradas
do empreendimento de que participe. De outra forma, o problema não terá sentido. Para
quê?... Eis a pergunta inicial que deve fazer.
Cada administrador, dentro de suas funções próprias, não inventa as finalidades.
Recebe-as mais ou menos feitas, procura compreendê-las e associar-se ao propósito geral que
representem. Mas também é certo que a elas terá de interpretar em termos de operação e,
dessa forma, terá de decompô-las em objetivos graduais ou progressivos. Cumpre-lhe analisá-
las em seus momentos de coordenação e elaboração técnica. Assim, as grandes finalidades
integradas do ensino, (por exemplo, desenvolvimento individual, formação da personalidade,
preparação para a vida democrática), serão dissociadas em objetivos graduais, trabalho que
exigirá uma satisfatória compreensão das capacidades reais ou virtuais dos alunos, das for-
mas de aprendizagem que convenham, segundo as idades e outras condições. Revendo-as,
em sua sucessão, é assim levado o administrador a situá-las num plano ou programa.
As metas mais distantes aparecerão como seqüência e conseqüência de metas
menores, de ação mais próxima, o que levará a admitir que cada uma funcione como um
meio para uma finalidade subseqüente. Daí o nome de objetivos da ação didática, ou educativa
em geral.2
2 Sobre a análise dos objetivos do ensino, cf. Bloom (1956).
73Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Para que isso possa fazer, o administrador terá de informar-se também onde e
quando deva operar, pois que não opera ele sozinho; isto é, há de ter uma nítida percepção do
alcance e limites de suas responsabilidades, na marcha do conjunto pelo êxito do qual colabora.
Terá de informar-se depois sobre o número e qualidade das pessoas com quem,
e dos implementos materiais com que haja de trabalhar. Em certos casos, nessas questões
terá de decidir, ou opinar, quanto a critérios de recrutamento do pessoal e sua formação,
e quanto às normas para aquisição de material, funções essas que, de ordinário, se
distribuem ao longo de toda uma linha hierárquica.
Para que, onde, quando, com quem e com que serão pontos de referência
básicos, porque qualificam a própria situação do administrador, sua esfera de responsa-
bilidade e nível de autoridade. Esses pontos constituem elementos metodológicos, em
todos os níveis da ação administrativa, para o conveniente relacionamento dela com os
da ação operativa, propriamente dita.
Obtidas as respostas, passará o administrador a confrontá-las com os esquemas
de possível instrumentação, execução e controle, em cada caso concreto.
A pergunta geral, que depois surgirá, será referente aos modos de fazer, os
seus próprios e os de seus subordinados. Como atuar ou operar?...
Sempre que certa programação exista, já definida, os modos de fazer estarão,
ao menos, de modo geral predeterminados. A aplicação prática reclamará, no entanto,
decisões específicas. Mesmo ao nível do conjunto básico, a classe de ensino, em que
habitualmente não se levam em conta as funções administrativas, terá o mestre de infor-
mar-se e decidir. Essa margem de decisão alarga-se no trabalho do diretor da escola, no do
chefe de distrito, no dos funcionários que superintendam serviços mais extensos, em
que as situações variáveis de bem articular elementos e condições, meios e fins serão
sempre mais numerosas.
Em qualquer caso, onde haja encargos de Organização e Administração, as
duas atividades básicas vêm a combinar-se nas formas de planejar e programar, dirigir e
coordenar, verificar e apreciar o trabalho feito.
São elas, afinal, que conformam as situações problemáticas naquilo que, com
propriedade, se deva chamar funções de gestão as quais caracterizam o comportamento
administrativo.3
[[[[[ Conformação administrativa das situações problemáticas
Na realidade, a conformação das situações problemáticas em atividades ad-
ministrativas obedece a um só e mesmo esquema, quaisquer que sejam suas dimensões e
circunstâncias. Poderá ele ser assim indicado, de forma abreviada:
a) existência de um problema, fundado na idéia de rendimento, ou proposto
como relacionamento entre meios e fins;
b) inserção desse problema num plano ou programa de ação definida;
c) coordenação de elementos e condições, que possa dar forma e vida a esse
plano, ou programa, no sentido de sua cabal execução;
3 Sobre o conceito de situação problemática, ver a última parte de Introdução ao estudo da Escola Nova (Lourenço Filho,
1967).
74 Organização e Administração Escolar
d) verificação do trabalho que se tenha realizado, a ser apreciado quanto à
obtenção dos objetivos e das condições de maior rendimento;
e) exame das providências que possam evitar a reaparição do problema,
quando não seja senão de natureza operativa, e de providências que permi-
tam reajustar o empreendimento a novas necessidades, que venham a sur-
gir em futuro próximo, e cuja satisfação constitua questões de importância
na ação a desejar-se, nos mais altos níveis da administração.
Há problemas que naturalmente decorrem de necessidades novas. Por exemplo,
o crescimento da população demandará a extensão dos serviços escolares numa dada
região. Sempre que haja maior visão administrativa, o financiamento será estudado, as
escolas construídas, os professores preparados, os demais serviços instalados a tempo e
hora. Quando a situação de necessidade apareça, já não constituirá ela propriamente uma
situação problemática de natureza social, ou mesmo de caráter operativo, mas de simples
desenvolvimento, pelas providências antecipadas que se tenham tomado.
Assim, um bom regime de Organização e Administração terá em vista tanto as
situações problemáticas inevitáveis, como as de prevenção de novos problemas, em dife-
rentes escalas. A orientação geral do administrador será sempre a de satisfazer, reduzir e
eliminar necessidades, ocorrentes e futuras.
Quando bem se compreenda essa idéia, verifica-se que as funções capitais de
planejar e programar, coordenar e dirigir, verificar e controlar aplicam-se nos mais
variados níveis, escalas e formas administrativas.
A cada uma dessas funções, passaremos a examinar, separadamente.
[[[[[ Planejar, programar
Atividades intencionais supõem, antes de tudo, plano, projeto ou programa.
Essas três palavras participam todas de uma conceituação dinâmica, de ação projetada no
futuro. Todas incluem previsão, idéia de um resultado a ser obtido com o emprego de
procedimentos racionais.
Assim, planejar, projetar e programar, empregam-se correntemente como termos
sinônimos.
Projetar, em sentido próprio, é atirar à distância, lançar longe. Por extensão,
define um intento caracterizado por alvos ou metas.
Planejar, ou planear, significa figurar por meios simbólicos as diferentes
posições e proporções das partes de alguma coisa que se queira construir ou que, já
construída, se tenha de descrever: o plano de um edifício, de uma cidade, de um livro.
Por extensão, prefigura algo que se pretenda executar passo a passo, mediante ação
disciplinada ou metodizada.
Programar ou programatizar, (no sentido etimológico, “escrever antes”), sugere
as minúcias daquilo que ordenadamente se deva fazer: o programa de uma cerimônia, de
uma festa, de um curso.
Autores há que subordinam a idéia de plano à de projeto, e a de programa à de
plano. Outros entendem que o verbo planificar, (traçar ou desenhar num só plano, ou em
vários deles, combinadamente), pode ser tomado como palavra que a tudo isso possa
abranger. A planificação subentenderia, portanto, um projetoinicial, um delineamento
75Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
geral e a descrição minuciosa dos aspectos instrumentais e operativos. Essa descrição
seria, então, a programação apresentada de modo geral, ou discriminada em programas
paralelos para execução simultânea, combinada.
Certos autores realmente entendem que, para esse efeito, a palavra programar
deve ter preferência. Mosher e Cimmino (1950), por exemplo, assim o fazem, entendendo
que a idéia de programar contém em si três elementos essenciais:
a) o de coleta, sistematização e análise dos dados e informações reclamadas
em cada caso específico de ação intencional ou com sentido prospectivo;
b) o de descrição do transcurso das ações ou operações julgadas suficientes
para que um objetivo determinado possa ser alcançado;
c) o de predição de tudo quanto possa ocorrer nas diferentes fases do trabalho,
com a previsão de modos ou formas de controle da atividade em curso.
Para esses autores, o modo mais simples e geral de representar um comporta-
mento racional, que subentenda um programa, será este:
plano → ação → resultado
Essa fórmula, evidentemente esquemática, requer elaboração ulterior quando
se tenha de aplicar à ação de muitos, isto é, quando realmente exija atividades de
organização e administração.
A ação surge como resposta a uma necessidade, definindo-se num objetivo ou
em vários objetivos progressivos. Admite assim um projeto, segundo o qual as atividades
se organizem, e em cujo andamento, decisões continuadas serão necessárias para coorde-
nação e verificação. Como é fácil compreender, num programa qualquer não haverá apenas
decisões iniciais, mas, sucessivas.
A compreensão de todos esses passos, que resume a atitude racional, é em ou-
tros autores chamada de planificação integral. Nos diagramas referentes às atividades de
administrar, tanto se usam os termos planejar como programar. A programação geral pode
assumir diferentes formas: o das atividades mesmas, as quais por interpretação levariam a
formular um esquema da estrutura dos serviços necessários; e o dessas estruturas, que
descreveriam o empreendimento pronto e acabado, entrevisto por órgãos lógica ou
formalmente dispostos e de cujo funcionamento viriam a resultar as atividades desejadas.
De qualquer forma, direta ou indiretamente, a programação se refere a ações
futuras possíveis, por efeito de uma estrutura que se reajuste às circunstâncias e momen-
tos sucessivos das operações. Ademais, a programação poderá considerar uma só, ou
várias dimensões das atividades a serem desenvolvidas, as de tempo e espaço, ou ambas.
Admite-se por isso mesmo, uma programação linear, descrita pelo arranjo de
elementos definidos sem que importe a ordem de sua estruturação. Admite-se uma pro-
gramação seqüencial em que essa ordem se apresenta como essencial. Admite-se por fim
uma terceira forma, não incompatível com a precedente, que consistirá em coordenar
vários planos de ação, convergentes, como as faces de uma pirâmide convergem para o
vértice comum. A esta última forma, se tem dado o nome de programação complexiva,
ou programação piramidal.
Em qualquer hipótese, a idéia do relacionamento entre meios e fins estará
presente. Mas uma cadeia de meios e fins, ou de situações antecedentes e conseqüentes,
76 Organização e Administração Escolar
poderá ser sempre considerada por aspectos funcionais variados. Fins, que se obtenham,
tornam-se meios para outros ainda a obter e, assim, sucessivamente.
Nos serviços que subentendem um processo ou situação em desenvolvimento,
e tal é o caso do ensino, a forma natural de planejar ou programar será sempre a que
denominamos complexiva. O que a caracteriza é a convergência dos esforços de muitos
planos de ação, que se ajustem para um resultado integrado. Essa convergência, ou conju-
gação de esforços, pode e deve ser descrita em diferentes níveis de estrutura: as da classe
de ensino na escola, no distrito, no sistema local, regional ou nacional. Em cada uma
dessas escalas, o planejamento propriamente escolar não excluirá, antes deverá suben-
tender outras influências: as do lar, da comunidade próxima, do ambiente econômico e
social da região ou do país.
Em outros termos, o planejamento ou a programação de um empreendimento
qualquer não exclui o ambiente em que ele se insere, ou aquilo que certos autores têm
chamado ecologia da organização.
Tal concepção é que leva a tentativas de planejamento integral dos serviços do
ensino, através de grandes sistemas públicos, como veremos no capítulo seguinte. Qualquer
que seja, terá ele de considerar o trabalho das instituições escolares como conjuntos
operativos e administrativos.4
Esse fato pode ser percebido mesmo quando se tome como exemplo o trabalho
de uma escola isolada, unidade operativa de uma só classe e um só professor. A esse
mestre caberá compreender o trabalho geral e progressivo que a seus alunos deva propi-
ciar. Por exigências operativas, ele os distribui em seções, segundo o adiantamento geral,
e, em relação a cada uma delas, atenderá a um horário, propondo exercícios graduados na
conformidade de um programa que especifique disciplinas, tais como a leitura, a lingua-
gem, a aritmética, os estudos sociais, a iniciação científica, o desenho, ou o que mais seja.
Ainda numa escola primária, mas de organização graduada, isto é, com alu-
nos separados por seu adiantamento em classes distintas, a especificação do plano, ou
dos programas, deixa de ser diretamente relacionada com exigências operativas menos
discriminadas, como na escola isolada. Mas continuará a levar em conta a especificação
das disciplinas. Então, o professor organiza o seu trabalho, tendo em vista um termo
prefixado das atividades que, regulamentarmente, lhe venham a competir: o ano letivo,
o semestre, o mês, a semana.
Já nas escolas de ensino médio, em geral, a divisão operativa vai além. Um
mesmo grupo de alunos, pertencente a uma série anual de ensino, é aí entregue a vários
professores, cada um dos quais responderá por duas ou três disciplinas afins, por uma
só, ou mesmo por uma parte dela.
Em qualquer caso, sempre que os mestres percam de vista os resultados do
conjunto, ou a integração de seu trabalho com o de outros, haverá prejuízo na formação
dos alunos e em seu ajustamento social. O trabalho escolar poderá então apresentar re-
sultados apenas formais, por não considerarem a pessoa do educando em seus diferentes
aspectos de desenvolvimento e ajustamento social, mas apenas o preenchimento mecânico
de exercícios e exames formais.
A necessidade de coordenar o trabalho, desse modo disperso, é que põe em
destaque a importância dos agentes administrativos, a ação do diretor ou do inspetor,
4 As questões do planejamento integral, como veremos, relacionam-se hoje com os mais delicados problemas das atividades
governamentais.
77Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
como ainda de outros funcionários especializados, coordenadores, orientadores gerais,
conselheiros. Quando se trate de ensino superior, os trabalhos de diferentes professores
coordenam-se na forma de seções didáticas, departamentos de ensino, ou institutos.
Desse modo, a ação criadora de cada mestre, em que temos insistido, não
exclui a ação coordenadora de agentes administrativos, em função do planejamento ou
programação que se tenha estabelecido. Essa é a razão pela qual não se deverá confundir
o trabalho criador do mestre com a falácia da independência total da ação de cada um, em
sua classe, como se apenas dele tudo pudesse depender.
No sentido mesmo da boa execução dos planos ou programas que se tiverem
traçado, com indispensável relacionamento para finalidades integradas, é que aparece a
segunda grande função administrativa, a de dirigir ou coordenar.
[[[[[ Dirigir, coordenar
O planejamento ou programação, na forma exposta, pressupõe a existência de
umpoder que continuadamente decida, dirimindo as situações problemáticas que se
apresentem, inclusive as de conflito. Esse poder se caracteriza pela influência de certas
pessoas na ação de outras, ou na capacidade de articular as atividades de muitos, as
quais, de outra forma, se desenvolveriam dispersas.
Tão importante é esse aspecto que, na linguagem comum, administrar,
sobretudo, significa dirigir, chefiar, comandar. Assim, nos órgãos chamados de direção,
praticamente admitimos se condensem as funções de decidir e, em conseqüência, as de
administrar.
Sem dúvida que o aspecto dinâmico, num empreendimento qualquer, por esses
órgãos mais visivelmente se expressa. Neles sentimos que há opções entre alternativas,
escolha entre vários caminhos possíveis. Não obstante, para que uma organização bem
funcione, será preciso que tais decisões não representem arbítrio, inspiração de momen-
to ou fantasia. Cada decisão deverá atender ao que se tenha previsto por planejamento ou
programação anterior. Não há direção consciente, sem plano.
Quando um empreendimento bem esteja constituído, o poder de decidir e,
portanto, de dirigir, torna-se harmônico em todos os níveis, de tal modo que parece fluir
de uma capacidade geral de autodeterminação das várias partes de cada conjunto.
Na direção do conjunto inicial nos serviços escolares, a classe de ensino,
funciona o mestre, pois ele aí coordena o trabalho dos alunos. Em cada estabelecimen-
to, o diretor coordena a ação dos mestres. Em mais amplos conjuntos, decide o chefe de
distrito, de região ou de todo um sistema. Para que tudo bem funcione, não se poderá
pensar num comando linear, mas em formas de estrutura funcionais e mistas. Com
relação aos serviços auxiliares, de manutenção, financiamento, recrutamento e forma-
ção de pessoal, formulação de programas parciais e critérios de controle, o mesmo se
deverá admitir.
Esse tipo de administração reduz, de uma parte, o número de hipóteses
possíveis, quanto a certos aspectos do trabalho programado. Assim, por exemplo, o da
escolha da sede dos serviços, do tempo de execução, da provisão do pessoal e material,
do alcance das atividades sobre determinada clientela. Mas, de outra parte, amplia as
hipóteses quanto às exigências de adaptação de cada conjunto (a classe, a escola, o distri-
to etc.), em situações emergentes, razão pela qual certo número de decisões passam a ser
78 Organização e Administração Escolar
privativas dos encarregados pela unidade e coesão de cada um de tais conjuntos. Como
vimos antes, o administrador para isso deverá saber para o que trabalha, com quem e
com que trabalha, onde, quando e como.
Se administrar significa operar de modo racional, os comportamentos de
escolha e decisão terão de ser exercidos com fundamento em informações tão completas
como possíveis, e resultarem de uma interpretação refletida quanto a antecedentes e con-
seqüentes. Na medida em que a informação seja completa, ela reduz o número de hipóteses
a considerar.
Não obstante, não se poderá dissimular que as funções de direção sempre se
individualizam. Derivam de agentes que são pessoas, pelo que certo coeficiente indivi-
dual nelas se apresenta como irredutível. Essa é a razão por que muito se insiste em
atributos pessoais do administrador, em especial em sua capacidade de bem interpretar o
espírito comum da organização, optando e decidindo no melhor sentido de sua coesão.
Quando bem exercida, a essa qualidade cabe o nome de liderança.
O processo da formação das opções, nas funções de coordenação ou direção,
necessariamente pressupõe relações lógicas entre os fins a obter e os meios a serem em-
pregados, tudo analisado pela perspectiva de eficiência. Contudo, cada administrador
tem a sua própria personalidade, sua inteligência, cultura geral e profissional, capacida-
de de estabelecer relações pessoais, sua dinâmica emocional. Em função desses atributos
interpretará o trabalho, o seu próprio status, o papel que lhe compete.
Alguns autores chegam a fazer uma distinção entre opções propriamente
administrativas, de caráter nitidamente consciente e de expressão formal, e outras, a que
chamam de opções individuais, resultantes do modo de ser do administrador, sua capacidade
não só de informar-se das condições do trabalho, mas de senti-las em sua atmosfera peculiar.
Dessas últimas fazem depender a oportunidade com que certas decisões devam ser tomadas,
de modo a bem dispor ou preparar o ambiente para que possam ser bem recebidas.
Mas o termo decidir não deverá levar a qualquer equívoco. Agir e decidir são
dois conceitos estreitamente associados, um não podendo realizar-se sem o concurso do
outro. A ação administrativa, em geral, mas especialmente a de direção imediata, quer
dizer ação de uma pessoa que a outras comande, face a face, apresentando séries de previ-
sões e decisões, que vão desde a compreensão das diretrizes gerais do empreendimento
até aos mais elementares atos de gerência, ou gestão de rotina (Getzels, 1960).
Considerando este assunto, num velho livro, que se tornou clássico na matéria,
Cubberley (1927) escreve estas palavras:
Todos quantos tenham de dirigir devem aprender a orientar-se pelas razões de amplo
conhecimento, mas também pelo entusiasmo contagiante da empresa comum em que
operem. Isso será sempre mais importante que o seu grau de autoridade formal, legal ou
regulamentar. Os poderes e prerrogativas que lhe garantem a posição, ou o cargo, deverão
ser justificados pela sagacidade e compreensão humana com que realize o seu trabalho.
Deverá constantemente compreender que ele representa um todo, não uma parte ou fração,
motivo por que a preocupação de agir com eqüidade terá de existir. Ademais, ele não
representará apenas um conjunto funcional, a parte abstrata de um empreendimento,
mas toda a comunidade a que os serviços escolares devam atender.
E acrescenta que a paciência, com persistência nos objetivos, mais flexibilidade
nos modos de ação deverão ser atributos fundamentais. “Roma e Pavia não se fizeram
79Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
num dia”, lembra Cubberley, sugerindo com esse velho provérbio que os resultados dos
serviços educativos são sempre de lenta obtenção.
Outro especialista, Franklin Bobbitt (1941), por sua vez, observa:
O diretor de uma escola não pode pretender marchar mais rapidamente que os seus
professores, e assim também os chefes de distrito com relação aos diretores. Cada um
deverá considerar sua posição como educado do próprio conjunto pelo qual responda, se
é que deseje nele assumir condições de liderança.
A pedra de toque, em qualquer caso, será a compreensão das finalidades inte-
gradas de cada sistema. Dirigirá mal quem não as compreenda, pois não estará conduzin-
do o conjunto a seu cargo no sentido de que elas sejam atingidas. Por outro lado, as
decisões hão de ser realistas, tendo de articular-se segundo as condições existentes, e não
segundo outras, imaginárias.
Isso importa em dizer que, entre vários caminhos possíveis, nenhum será
producente sem que bem se ajuste ao plano propriamente operativo. Daí, o valor que
comumente se empresta ao tirocínio dos administradores, na presunção de que a prá-
tica, por si só, possa concorrer para a formação das mais convenientes atitudes de
decisão.
Convém relembrar que o administrador não estará num dado momento colhen-
do informações para, só em outro, decidir. Estará sempre fazendo uma e outra coisa. As
pessoas que bem dirigem expressamente reconhecem esse fato, admitindo que muitas defi-
ciências do trabalho administrativo podem e devem ser sanadas por mais completas e ade-
quadas informações.
Procedendo a um exame das decisões administrativas e, em especial, das
funções de dirigir, Simon (1947) salienta que nelas existem dois elementos diferentes:
um elemento de fato constituído pelas circunstâncias da situação concreta que o admi-
nistrador defronte, e queé apreciada por via empírica, naturalmente verificável pelo
que contenha de “verdadeiro” e “falso”, e um elemento de valoração pessoal, constituído
de julgamentos subjetivos, dificilmente demonstráveis por via empírica. Este último
constitui, em grande parte, pelo menos, o que geralmente se costuma chamar de “força
moral”, complexo de atributos pessoais, sempre resultantes do modo pelo qual o encar-
regado de dirigir compreenda a situação, e nela a si mesmo se compreenda, como parte
integrante.
Esse pensamento é de grande importância. O bom administrador especifica o
âmbito particular de ação de cada um de seus subordinados, não o desligando, porém,
das perspectivas maiores do trabalho comum.
Dois esquemas, relativamente simples, poderão ilustrar essa idéia, referindo-
se a situações práticas da vida escolar. Vejamos o primeiro:
I um mestre, em sua classe, ensina a um grupo de alunos certos elementos
de aritmética, para que assim se atendam as exigências do programa e
do horário;
II tais exigências são verificadas no devido tempo por exercícios, provas e
exames, que o próprio mestre ou o diretor da escola organiza, a fim de que
se verifique a quantidade e a qualidade do trabalho realizado;
80 Organização e Administração Escolar
III o êxito nesses exercícios, provas e exames, permitirá que os alunos sejam
promovidos ao cabo do ano escolar, matriculando-se na classe subse-
qüente, onde, então, passarão a receber novas noções graduadas, a fim
de que,
IV nos momentos aprazados, sejam submetidos a novos exercícios, provas e
exames, e, assim, sucessivamente, até que alcancem a etapa final do curso.
O trabalho concebido e realizado nessa forma poderá tender a uma
automatização dos procedimentos, sem maior visão de conjunto. A ação do diretor pode-
rá ser, e freqüentemente é, dominada por feição de pura rotina, que justificará nas classes
atividades, por assim dizer, mecânicas.
Vejamos agora o segundo esquema, em que a ação de dirigir poderá inspirar
diferente orientação:
I um diretor reúne com freqüência os mestres para exame dos objetivos
imediatos e gerais do trabalho, sejam os de cada classe, sejam os das dis-
ciplinas diferenciadas nelas existentes, a fim de que lições e exercícios
melhor se coordenem para um efeito integrado e geral;
II no caso particular do ensino dantes citado, o de noções de aritmética,
levará a compreender que essas noções influem na linguagem geral, na
enumeração de coisas, sua comparação e relacionamento lógico;
III fará salientar que isso se torna necessário para que os alunos melhor
compreendam certas situações da vida real, as que estejam vivendo não
só na escola, mas em seu lar, grupos de recreação e vizinhança, grupos
esses que com outros, numerosos, constituem uma parte ou um bairro
da cidade;
IV bairro esse que, com outros mais ou menos diversificados, compõem uma
grande aglomeração urbana com as suas necessidades próprias de
comunicação, de vida econômica e social;
V aglomeração essa que não se encontra isolada, mantendo relações
necessárias, de vida social e política,
VI com outras aglomerações urbanas e rurais, as quais por sua vez se articulam
num conjunto regional que, para sua própria estabilidade e desenvolvimento,
necessita de homens e mulheres devidamente preparados;
VII nesse conjunto, aquelas noções elementares, se devidamente assimiladas
e articuladas, deverão influenciar atitudes favoráveis de boa comunicação
entre pessoas e grupos, fundamentando hábitos de ordem, exatidão e
correção, todas necessárias a uma maior consciência da vida social.
Os dois esquemas não se referem a situações que mutuamente se excluam.
Exemplificam apenas como um mesmo trabalho pode e deve ser compreendido em di-
ferentes planos, mediante programação complexiva. O desligamento ou desarticulação
entre eles com mais freqüência ocorre por insuficiência de comunicação do que por
outra coisa.
Assim se apura que, tal como existe uma estreita relação entre as funções de
planejar ou programar e as de dirigir ou coordenar, outra existe também, entre estas últimas
e as de comunicar e inspecionar.
81Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
[[[[[ Comunicar, inspecionar
Dirigir importa em decidir com justeza e oportunidade. As decisões serão tanto
mais produtivas e oportunas quanto mais se fundem em informações exatas e atualizadas.
Nenhuma organização se mantém coesa senão quando haja uma contínua corrente de infor-
mações de umas para outras de suas partes, de escalões inferiores para os superiores, e
inversamente. De outra forma, o trabalho perderá o sentido orgânico que deverá ter.
Nos seres vivos, bem sabido é que as funções de comunicação recíproca entre
uns e outros de seus órgãos mostra-se fundamental. Nos animais, o desenvolvimento de
um sistema próprio para isso, o nervoso, apresenta-se paralelo ao desenvolvimento geral
dos organismos. Pois a mesma idéia há de ser aplicada à vida de uma organização ou
estrutura de trabalho. Muito do que se poderia chamar patologia dos serviços, nos empre-
endimentos escolares como em outros, decorre de insuficiente ou inadequado serviço de
comunicação entre suas partes. Freqüentemente, mestres, diretores de escola e chefes de
conjuntos mais amplos vêm a decidir mal, ou deixam de decidir com oportunidade, por
ausência ou inadequação de elementos informativos.
A função essencial do sistema de comunicação – “verdadeiro tecido conjuntivo
da organização” na frase de um autor – será suscitar uma compreensão geral e integrada
do trabalho cooperativo, não só em relação aos fins como quanto aos procedimentos a
empregar. Só assim poderá haver uma identificação de todo o sistema com o plano geral
das fontes de decisões e, em conseqüência, dos níveis de autoridade que passarão, então,
a ser sentidos como verdadeiramente úteis.
Barnard (1939) chega a afirmar que “não há razões para verdadeiro exercício
da autoridade senão quando existam canais ou linhas desimpedidas de comunicação
entre superiores e subordinados”. Poder-se-á dizer que muitos administradores não pre-
enchem devidamente suas funções tão somente por esse motivo.5 Não será o caso de
dizer “não sabem o que fazem”; na verdade, “não sabem o que fazer”, porquanto não dis-
põem de informações que lhes permitam discernir entre problemas fundamentais e ques-
tões meramente acessórias. O mesmo se poderá afirmar, e com razão, quanto ao trabalho
dos subordinados.
Nos serviços de organização e administração escolar, a questão tem especial
relevância pelas conexões que mantém com o processo da cultura em geral. O que se
chama cultura não representa a soma de tradições, valores, idéias e técnicas, abstrata-
mente considerados, mas a circulação dessas formas de vida. Em sentido objetivo, “cultura
é comunicação”.
No caso de uma organização, qualquer que seja, a compreensão funcional de
cada uma de suas partes ou a consciência de sua própria razão de ser e de seu trabalho
dependerão do sistema de comunicações que se mantenha. A colaboração potencial que
vise a fins comuns e, em conseqüência, o relacionamento entre meios e fins, repousa
afinal de contas num bom sistema dessa espécie.
Note-se que as palavras comunidade e comunicação têm uma mesma raiz. De
sua parte, diz a sabedoria popular que “é conversando que os homens se entendem”. Como
admitir que uma organização possa existir sem adequados canais de comunicação?...
Segundo o nível de trabalho, a proximidade da sede dos serviços e outras
circunstâncias, os modos práticos de comunicação enormemente variam. Serão colóquios
5 Para uma visão prática do problema, cf. Roetchlisberger (1941).
82 Organização e Administração Escolar
e pequenas reuniões, explanações sobre planos e programas, grupos de debates ou
seminários. Serão circulares, programas explicados em linguagem acessível, documen-
tos impressos de maior extensão. Serão boletins, circulares, ordens de serviço,relatórios,
tabelas e gráficos, tudo quanto possa facilitar uma clara visão de diretrizes e procedimen-
tos, de serviços a realizar e serviços já realizados. Serão, por outro lado, visitas de inspeção,
seguidas de simples conversação, ou reuniões para debate de problemas.
Os serviços de inspeção, de fato, oferecem como que uma posição estratégica
para confronto de informações, idéias e intenções entre elementos de ação operativa e de
ação propriamente administrativa.
De modo geral, os autores modernos concordam nos seguintes pontos:
a) a comunicação é uma modalidade indispensável do processo de coordenar e, se se
quiser também, uma fase que imediatamente sucede a de programação, com o fito de
preparar situações favoráveis ao trabalho previsto;
b) as comunicações conduzem as questões administrativas até certos pontos críticos de
decisão, assim representando uma das bases necessárias às funções de coordenar e
dirigir;
c) a ausência ou insuficiência de comunicações, no duplo sentido operativo-administrativo
e administrativo-operativo, enfraquece o espírito de colaboração, quando não crie logo
zonas de atrito;
d) há, ademais, no exercício constante da comunicação, um efeito funcional muito
importante que é o da aprendizagem da linguagem técnica indispensável à boa
coordenação entre serviços administrativos e operativos. A esse respeito será preciso
observar que as comunicações não valem apenas pelo intuito de quem as formule, mas
pela possibilidade de exata percepção de quem as receba. Essa é a razão pela qual os
trabalhos de inspeção devem ser compreendidos no processo, visto que um bom
inspetor estará sempre resolvendo as dificuldades decorrentes de inadequada percepção
das decisões administrativas de mais alto nível, e inversamente (Mosher, Cimmino,
1950).
Ainda quanto ao aspecto de boa percepção das diretivas nos serviços de ensino,
haverá a notar que, muitas vezes, empregam os administradores expressões muito vagas
ou de sentido geral, que não chegam a ser bem compreendidas. Por exemplo, espírito
democrático, plenitude de vida, escalas de valores, formação integral da personalidade,
ou outras similares. Ou, então, recorrem a locuções de certo pedantismo técnico, que não
concorrem senão para fixação de uma logomaquia sem maior proveito. É evidente que o
requisito fundamental da comunicação consiste em permitir uma percepção clara do que
se deseje alcançar e do que se deva fazer para isso.
Freqüentemente, belos programas concebidos do alto, com ignorância das
condições reais daqueles que os devam aplicar, tornam-se inócuos, senão
perturbadores. O teor geral de qualquer comunicação terá de levar sempre em conta
tais condições.
Em suma, a comunicação tem como objeto próprio influenciar as pessoas no
sentido da coesão estrutural e funcional de cada serviço. De modo geral, deve visar à
harmonia e equilíbrio entre o aspecto objetivo da organização, isto é, a sua estrutura for-
mal, e o aspecto subjetivo, isto é, o comportamento provável das pessoas encarregadas
dos diferentes níveis de serviços.
83Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
[[[[[ Controlar, pesquisar
Como já se fez notar, os serviços chamados de inspeção, (ou de modo geral, os
de ação intermediária), devem revestir-se do duplo aspecto de oferecer informações e
recebê-las, de ajudar a decidir no plano operativo e levar a bem decidir nos escalões mais
altos. Quanto a este último aspecto, os inspetores, ou funcionários assemelhados, num
serviço qualquer, recolhem dados e devem sistematizá-los e interpretá-los, quanto isso
lhes seja possível.
Assim, os serviços de inspeção passam a representar também funções de
controle e pesquisa.
Controle, antes de tudo, significa balanço; refere-se a um confronto entre o
que se tenha planejado e o que efetivamente se tenha produzido. A origem do vocábulo
põe em destaque essa idéia. Controle (do francês, contrerôle) significa o confronto entre
papéis diferenciados de diferentes órgãos, atividades ou pessoas delas encarregadas.
Muitos aspectos poderão a esse respeito ser apreciados: o contábil, quanto ao
emprego das dotações (controle financeiro); o da execução das leis e regulamentos, toma-
dos como elementos de organização formal (controle legal e de ação política geral); e outros
mais amplos, que a esses inclua, entre o que se haja programado e o que realmente se tenha
conseguido, mediante verificação por critérios de eficiência (controle administrativo geral).
Os balanços que os serviços escolares reclamam tornam-se, assim, de uma
parte, extensão do sistema de comunicação de baixo para cima, e, de outra, uma tomada
de consciência, através desses elementos, das responsabilidades dos administradores,
em qualquer de seus níveis. A forma sintética de expressão é sempre escritural, não ape-
nas a da contabilidade de despesas, mas a da contabilidade das operações realizadas.
De modo geral, assume a feição de descrição estatística.
O controle define responsabilidades, mas põe à prova também os modelos
teóricos e práticos em que a organização se apóie.
No que mais estreitamente se refere à administração, admitida a perspectiva
geral de eficiência, terá de desdobrar-se em tantos aspectos quantos sejam necessários. A
apresentação numérica dos resultados constitui, sem dúvida, a forma geral de apresenta-
ção. Os números, no entanto, têm de ser interpretados, o que muitas vezes exigirá
compreensão de aspectos nem sempre de fácil expressão quantitativa. A esse ponto, não
só a descrição estatística, mas a análise estatística, poderá especialmente atender.
Do plano propriamente de balanço, no sentido mais simples dessa palavra,
passa-se em conseqüência para o da pesquisa, ou investigação, o qual aqui deve merecer
algumas observações especiais.
[[[[[ Administração escolar e investigação pedagógica
Se os administradores defrontam situações problemáticas para resolvê-las em
diferentes níveis e planos, e se, para isso, têm de decidir com base em informações
satisfatórias quanto a elementos, condições e operações, parece evidente que carecerão de
compreender as relações funcionais que existam no trabalho pelo qual respondam.
A isso, acresce uma circunstância. Ao interferirem na estruturação e gestão
dos serviços escolares, os administradores alteram os fatos e situações que, em dado
momento, existam. Em conseqüência, novas realidades surgem, demandando por sua vez
84 Organização e Administração Escolar
análise e interpretação. Em determinados planos terão mesmo os administradores de contar
com informações que lhes possam fornecer serviços regulares de documentação e pesquisa.
Ainda, porém, nos níveis mais simples, a atividade conjugada das condições
de trabalho em curso significará investigação ou pesquisa.
A verificação desse fato deu origem ao que se convencionou chamar de pesquisa
na ação, ou pesquisa ativa (action-research), e também investigação operacional, para
distingui-la de outras formas (Corey, 1953).
Em princípio, a distinção se funda no interesse de conhecer aspectos técnicos
ou metodológicos, numa dada situação concreta, mais que relações funcionais em abstra-
to, de tipo puramente teorético. Além disso, haverá algo a acrescentar: a investigação
ativa deve ser realizada delas próprias pessoas que tenham a responsabilidade de pôr
em prática as conclusões resultantes.
Ora, esse é, precisamente, o caso dos organizadores e administradores escolares.
Informar-se sobre as realidades em que operem para que possam elaborar decisões
justificadas por sua eficiência, são as suas duas atividades básicas. Desse modo, mestres,
diretores, inspetores, chefes de serviço mais poderão sentir a necessidade de modificar
decisões, submetendo suas convicções pessoais, ou simples preconceitos, à verificação
de dados objetivos, nas situações em que estejam atuando.
A investigação tradicional em educação, como bem salienta Stephen Corey,
tem-secaracterizado como uma atividade não de educadores práticos, mas de eruditos,
os quais, via de regra, não têm interesse direto na aplicação imediata do que concluam.
Geralmente, terminam seus trabalhos afirmando que haverá necessidade de realizar no-
vas e mais complicadas indagações, para que se aclare a relevância desta ou daquela nova
variável. A investigação ativa ou operacional, ao contrário, é um método para transformar
as tarefas menos perfeitas, que se estejam realizando, em tarefas mais eficientes, dentro
das condições que realmente existam, num dado lugar e tempo.
Terá ela de basear-se em dados hauridos da experiência e reflexão crítica, sobre
processos em que tenhamos responsabilidade, ou em que sejamos protagonistas. É certo que
esse tipo de investigação, de âmbito limitado, não exclui outros de mais ampla extensão. Mas
a verdade também é que, sem ele, não se chegará ao espírito objetivo que se deve desejar nos
organizadores e administradores escolares. O que com a investigação operacional se pretende
é, afinal de contas, tornar construtivos novos arranjos das condições do trabalho.
Só pelo confronto do trabalho de várias classes, ou várias escolas numa mesma
circunscrição, ou do trabalho de várias circunscrições em mais dilatada região, será pos-
sível esclarecer a influência de certas condições peculiares do ambiente, não imediatamente
removíveis.
Relembremos que a criação dos serviços chamados de inspeção escolar tiveram
essa origem. Inspeção significa descrição objetiva de realidades concretas, exame de con-
dições e resultados, primeiro passo para toda e qualquer investigação de maior vulto.
Quando bem compreenda suas funções, será o inspetor, antes de tudo, um investigador
operacional, mais preocupado em verificar as razões por que os serviços a seu cargo
encontram tais ou quais dificuldades, do que fazer valer a sua autoridade formal, decor-
rente das leis e regulamentos. E, quando assim faça, estará também estabelecendo um
melhor sistema de comunicação entre os serviços operativos e os administrativos, donde
o nome de supervisão, que se vem empregando.
Dentro das normas de gestão existente, quaisquer que sejam, será sempre possível
desenvolver espírito de pesquisa na ação. Muitos diretores e mestres não realizam trabalho
85Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
em melhores condições, unicamente porque nunca ninguém lhes terá despertado essa parcela
de atitude experimental, necessária em empreendimentos de natureza complexa, como são
os do ensino. Ademais, quando tal espírito se estabeleça, as relações humanas no trabalho
tenderão imediatamente a mudar, por isso que avivará a consciência dos objetivos e
procedimentos comuns que os mestres e administradores devam ter em vista.
Convirá lembrar que o nome de investigação ativa, ou operacional, não foi
criado por nenhum educador, mas sim, por um especialista em relações humanas na
administração, Collier, que o lançou em 1945.
E convirá observar também que tal recurso de boa organização não se refere a
nenhum novo método de pesquisa. Refere-se especialmente à congregação de esforços no
sentido de estudo objetivo em situações concretas, para melhoria do rendimento de um
trabalho comum (Corey, 1953).
A maneira prática, recomendada por Collier, é a de reuniões de estudo em que
se congreguem todos quantos tenham de realizar um trabalho cooperativo. Praticamente:
“Que devemos fazer em comum?”, “Que devemos fazer, todos e cada um de nós, em seu
campo específico para que melhores resultados gerais se obtenham?...”. Estabelecido esse
espírito inicial de cooperação ativa, serão selecionados uns tantos problemas, claros e
bem definidos, debatidos os métodos ou recursos aconselháveis e possíveis para mais
completo conhecimento e, afinal, alvitrada uma solução. Delineado o esquema inicial, já
numa segunda reunião será possível ter à mão dados concretos a respeito da situação que
se pretenda melhorar. Então, proceder-se-á à discussão deles, de seu valor, significação e
relações com outros fatos e situações que ao caso interessem.
Certo número de questões de estrita significação didática, o da adequação dos
procedimentos de ensino às capacidades dos alunos por exemplo, incumbirão especial-
mente aos mestres. Haverá vantagens em que se lhes faculte o uso de instrumentos indis-
pensáveis à verificação objetiva de seu trabalho, como a dessas capacidades; igualmente,
que se elucidem os modos de observação experimental, em geral. Quando numa escola
qualquer, dois ou três mestres, com estímulo da parte da direção do estabelecimento,
sejam levados a assim fazer, e comuniquem depois a outros professores os resultados de
seu trabalho, um novo espírito começará a estabelecer-se. Uma das condições que, com
maior freqüência, determina a empedernida rotina nas escolas é a falta de comunicação
das experiências bem fundadas de uns mestres a outros.
O que ficou dito em relação aos mestres de uma escola poder-se-á dizer dos
diretores de estabelecimentos de um mesmo distrito, cujos trabalhos de investigação-
ativa o respectivo inspetor estimule e oriente; entre inspetores de toda uma circunscri-
ção, por seu chefe; e, enfim, entre chefes dessa categoria, pelos diretores-gerais a que
estejam subordinados.
Em todos os casos, haverá sempre resultados benéficos: melhor compreensão
das condições técnicas do trabalho comum, como das de sua coordenação; maior capaci-
dade de julgamento objetivo de cada mestre ou de cada administrador, em relação à
capacidade de julgar; e, enfim, aumento geral do senso de responsabilidade.
[[[[[ Normas gerais de organização e operação
Depois de havermos analisado as atividades básicas dos agentes administrativos,
e a associação possível entre o seu trabalho e o desenvolvimento de uma atitude experimental,
86 Organização e Administração Escolar
poderemos compreender a razão das normas gerais estabelecidas por grandes tratadistas,
quanto à solidarização das funções operativas e administrativas dos serviços de ensino.
Um deles, Artur Moehlman (1940), por exemplo, admite a separação entre
providências de operação, e as demais, a que chama de organização. Torna claro que tanto
aos administradores quanto aos mestres, cada qual em sua esfera, caberão sempre fun-
ções de programar, coordenar, executar e avaliar. Nessas bases, propõe um vasto esquema
que assim pode ser resumido:
1) Para que o administrador possa conseguir satisfatória eficiência de um
grupo docente deverá atender às seguintes providências de organização:
a) normalizar o trabalho mediante procedimento ou meios padronizados
em termos de uma orientação básica (quer dizer, que vise às finalidades
reais a serem obtidas), com fundamento em conhecimentos técnicos
comprovados;
b) estabelecer uma articulação do controle e das responsabilidades, a fim de
que haja possível coordenação nos esforços e decisões que atuem no senti-
do de maior eficiência;
c) sistematizar os objetivos, de tal modo que possam ser avaliadas em sua
consecução gradual, tendo-se em mente as finalidades gerais fixadas e os
procedimentos estabelecidos, em cada caso particular;
d) admitir que possa haver certa variação no relacionamento entre meios e
fins, a fim de que se aperfeiçoem os procedimentos, bem como os próprios
meios de verificação e crítica do trabalho, tudo numa base científica ou de
cunho experimental;
e) admitir também e, em conseqüência, que possa haver modificação de
objetivos próximos e dos procedimentos respectivos, desde que isso resulte
de estudos fundados na mesma base experimental;
f) estimular o progressivo desenvolvimento da estrutura escolar existente,
mediante o fortalecimento do senso cooperativo e do desenvolvimento
profissional, de parte de todos quantos realizem os serviços escolares.
2) Para que o administrador bem possa influir sobre as operações do ensino,
deverá ter em conta providências que atendam aos seguintespontos:
a) ampla orientação sobre ensino e aprendizagem, como aspectos de um
mesmo processo;
b) adequação e melhoramento dos edifícios escolares e seu equipamento;
c) seleção e aperfeiçoamento do pessoal, havendo comunicação constante entre
os diferentes níveis em que esteja distribuído;
d) formulação dos programas de ensino de modo que os objetivos fixados se
tornem exeqüíveis;
e) freqüência regular dos alunos às aulas e participação de seus responsáveis,
pais e parentes, em atividades relacionadas com a vida escolar;
f) manutenção dos edifícios escolares para que conservem aspecto higiênico
e agradável;
g) regularidade da escrituração escolar;
h) avaliação do rendimento de todo o trabalho, segundo a orientação que se
tenha estabelecido;
i) inspeção constante dos serviços dos professores e atividades dos alunos;
87Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
j) fortalecimento das relações entre a escola e a comunidade, para que o ensino
não só bem interprete as necessidades do ambiente, mas também para que
a comunidade bem interprete e auxilie o trabalho da escola;
l) financiamento satisfatório de todos os serviços.
Como se vê, Moehlman condensa as atividades dos administradores escolares
em geral, referindo-se ao planejamento do trabalho, seleção, distribuição e aperfeiçoa-
mento dos mestres; ao estabelecimento de canais de informação da periferia para o centro
e em sentido inverso; ao desenvolvimento das condições que, entre todo o pessoal, esta-
beleça estímulo para progresso geral, inclusive o reconhecimento dos mais capazes na
situação de líderes.
Quando todas essas funções se propaguem num grande número de escolas,
de diferentes tipos, para que atendam aos diferentes aspectos da vida social, cria-se um
sistema escolar consistente.
É o que em grandes serviços públicos de ensino, quando bem orientados, se
tem procurado obter.
[[[[[ Síntese do capítulo
1 Num empreendimento qualquer, podem-se separar as atividades em dois grupos:
propriamente operativas e administrativas. Nos empreendimentos que produzam coi-
sas tangíveis (mercadorias), essa distinção será mais fácil; nos que produzam serviços, o
mesmo não acontece, visto que “serviços” subentendem relações entre pessoas, substan-
ciais também nas atividades administrativas. As escolas existem para produzir serviços
de desenvolvimento e ajustamento social. Desde a unidade básica, a classe de ensino, os
serviços escolares se fundam em relações humanas. A constituição de maiores conjun-
tos não anula esse ponto essencial, antes o acentua, devendo os administradores dar-lhe
atenção especial, mediante análise de seu próprio comportamento.
2 Para essa análise, devem se considerar duas espécies de atividades: a de coligir
informações sobre os problemas que no trabalho comum se apresentem; e a de decidir,
no sentido de que tais problemas se resolvam, não vindo, ademais, a se reproduzirem
desnecessariamente. Em termos esquemáticos, será preciso que o administrador co-
nheça o empreendimento em que esteja atuando, para que e por que deva atuar, e,
ainda e também, em cada caso, onde, quando, quanto e como tenha de operar. Isso leva
a encarar a ação administrativa sob quatro modalidades capitais: a) planejar e programar;
b) dirigir e coordenar; c) comunicar e inspecionar; e, d) controlar e pesquisar.
3 Planejar significa figurar, em termos simbólicos, o que se deva realizar, em qualidade e
quantidade; e programar, estabelecer objetivos graduais que permitam a realização fi-
nal desejada. Plano e programas são aplicáveis a um empreendimento, no seu todo, em
projetos integrais; ou a setores, em projetos setoriais. A determinação de tais setores
dependerá da natureza das operações e de sua distribuição no tempo e no espaço.
4 Dirigir e coordenar é a ação administrativa que consiste em fazer funcionar na devida
forma, e a tempo e hora, cada parte do trabalho. Implica divisão de tarefas e demarcação
88 Organização e Administração Escolar
conseqüente de esferas de responsabilidade e níveis de autoridade. Daí, a idéia popular
de que administrar signifique apenas ordenar, comandar, chefiar. Esses verbos su-
põem a prática de decidir, mas, de decidir bem, com prévio conhecimento de causa,
que habilite o administrador a, sensatamente, optar entre alternativas ou a bem esco-
lher entre hipóteses várias para a resolução de cada problema. Boa decisão tanto supõe
conhecimento geral das operações (métodos, técnicas), quanto percepção do conjunto
das pessoas que trabalhem, sua motivação, suas disposições e atitudes e, mais, a
influência do comportamento administrativo sobre tudo isso.
5 Daí, a importância em comunicar e inspecionar. Para que o exercício da autoridade
satisfatoriamente se dê, será preciso que haja canais desimpedidos de comunicação
entre superiores e subordinados, e inversamente. Muitas coisas não se executam
satisfatoriamente por ausência ou insuficiência de informação de cima para baixo, e
muitos problemas evitáveis se geram por desconhecimento, por parte dos dirigentes,
da situação real do trabalho. Inspecionar é o termo que se aplica à análise das condi-
ções e circunstâncias, inclusive as de ordem pessoal, em qualquer setor de trabalho.
Não significa apenas fiscalizar, no sentido disciplinar que o uso dessa palavra admite.
Será, mais amplamente, comunicar, de cima para baixo e de baixo para cima, contribu-
indo para maior solidariedade geral entre os que trabalhem: o neologismo supervisionar,
(do inglês supervision), vem sendo nesse sentido também empregado.
6 Boa inspeção necessariamente se desdobra em controle e pesquisa. Controlar significa
confrontar o desempenho de papéis diferenciados, ou verificar a forma pela qual as
responsabilidades de cada qual são aceitas e correspondidas; e pesquisar, levar adian-
te essa análise, nos elementos, fatores gerais e circunstâncias ocasionais do trabalho.
Em qualquer nível, o administrador terá de pesquisar ou investigar para que bem possa
decidir.
7 Não se trata aí de promover investigações de cunho teórico, para concluir por
generalidades. Trata-se de investigar fatos e condições nas situações concretas que o
administrador esteja defrontando, tais como elas se apresentem, caracterizadas pelo
comportamento dos subordinados e o dos próprios administradores. É o que se deno-
mina pesquisa na ação, ou pesquisa para a ação, aquela que praticamente importa.
Assim se fecha o círculo do comportamento administrativo, indicado naqueles pares
de termos: planejar e programar, dirigir e coordenar, comunicar e inspecionar, contro-
lar e pesquisar. A experiência demonstra que onde se pesquise na ação, há maior coe-
são no empreendimento, pois a própria pesquisa estimula disposições e atitudes
favoráveis à melhor participação no trabalho.
89Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Capítulo 4
Os sistemas públicos de ensino
e os problemas de política
e legislação
[[[[[ Os sistemas de ensino
No estudo sobre Organização e Administração escolar, que vimos fazendo,
três idéias capitais têm sido ressaltadas.
A primeira é esta: num trabalho cooperativo qualquer, ao mesmo tempo em
que dividimos as tarefas, devemos coordená-las, visando a resultados de crescente efici-
ência. A segunda é que, para isso, várias esferas de responsabilidade e níveis de autorida-
de devem estabelecer-se, segundo conjuntos estruturais e funcionais, de possível análise
autônoma. A terceira, enfim, é que a associação necessária entre esses conjuntos reclama
a compreensão dos objetivos gerais e integrados de cada empreendimento.
O comportamento administrativo, com vistas a tal resultado, atende a princí-
pios de planejamento, direção, comunicação e controle, como no capítulo anterior se
demonstrou.
Quando a todos esses pontos se dê a necessária atenção, as organizações assu-
mem a feição de um sistema. Isto é, estrutural e funcionalmente, suaspartes se coorde-
nam de tal modo que o trabalho de umas sobre as demais influi, sem quebra da harmonia
geral. Um sistema é algo que apresenta um destino comum, quaisquer que sejam os ele-
mentos de sua composição.
Em serviços complexos (e tal é o caso dos de ensino), o termo muitas vezes se
aplica, para efeitos práticos, a conjuntos maiores ou menores, desde que seus elementos e
condições se unifiquem para a consecução de objetivos de um certo gênero, ou ainda de
vários, apreciados num mesmo grau operativo. Pode-se admitir que uma só escola consti-
tua um pequenino sistema; assim também, uma rede de estabelecimentos do mesmo nível
de ensino, ou conjunto mais diferenciado e abrangente de escolas de muitos graus e ramos,
desde que sirva a certa clientela delimitada, a de uma populosa cidade, ou de região deter-
minada. Com mais razão se dirá que um conjunto de numerosas escolas, entre si coordena-
das para que atendam às necessidades de todo um país, representará um sistema.
Daí, o uso corrente de expressões tais como sistema local, sistema regional e
sistema nacional de ensino.
90 Organização e Administração Escolar
O uso de tais expressões e, necessariamente, a de sistema público, em qualquer
caso se refere a certo regime estabelecido, mediante ação político-administrativa que aos
serviços escolares comunique unidade formal de propósitos e certa unificação de proce-
dimentos, por influência de um contexto social que a esses mesmos serviços inspire e
modele, assim adquirindo forma institucionalizada estável.
A sistematização de serviços de ensino deu-se primeiramente por influência
de entidades religiosas; depois, por marcada atuação de organizações econômicas; enfim,
pela de grupos de ação política, com a caracterização gradual dos sistemas públicos atu-
ais. Mas só a partir dos fins do século 18 e, sobretudo, no decorrer do século passado, é
que os serviços escolares passaram a ser compreendidos nessa forma, como matéria da
ação governamental.
Se é certo que, já em autores tão antigos como Platão e Aristóteles, encontramos
afirmações sobre a importância das relações entre a política e a educação do povo, tam-
bém é certo que esse pensamento só nos últimos séculos veio a afirmar-se, com a compre-
ensão dos Estados de base nacional. A convicção de que a cada unidade cultural devesse
corresponder uma unidade política justificaria os esforços no sentido de criar, desenvolver
e manter instituições públicas de educação.
A Reforma intensificou uma política pedagógica de caráter nacional-religioso.
Muitos historiadores lembram que foi Lutero o primeiro a recorrer aos poderes públicos
para propagação de suas idéias religiosas. Comenius, por sua vez, propôs que se estabele-
cessem escolas públicas, destinadas tanto a crianças como a jovens, juntando a essa
concepção princípios de ordem filantrópica. A Contra-Reforma aproveitou essas idéias,
havendo a Companhia de Jesus em muitos países, inclusive o Brasil, decisivamente
concorrido para a extensão de serviços populares de ensino.
Na teoria política, notam vários autores, foi Montesquieu o primeiro pensador
a tratar da questão sob forma mais desenvolvida. Em sua famosa obra Do espírito das leis,
publicada em 1748, toda uma parte, o livro IV, trata da matéria com o significativo título
“Por que as leis da educação devem ser relacionadas com os princípios de governo”. Os
teóricos da Revolução Francesa, em especial Condorcet, desenvolveram essa idéia. Em
seus escritos e projetos à Assembléia Legislativa, em 1792, Montesquieu defendeu a uni-
versalidade, a gratuidade e a laicidade do ensino. Esses princípios vieram a dar, depois,
orientação aos serviços de instrução pública em vários países europeus e americanos
(Graves, 1928).
Nessa base, constituíram-se redes de escolas populares no reino da Prússia,
por influência direta das idéias de Guilherme Humbolt e Hegel, e, pouco depois, sistema
similar no Estado norte-americano de Massachusetts, com Horace Mann, em 1838, e na
França, quase meio século depois, com Jules Ferry. Desde então, a maioria dos países tem
cuidado de desenvolver sistemas públicos de educação (Luzuriaga, 1959).
Tais como agora os conhecemos, os sistemas públicos resultaram de lentas
transformações, com o esclarecimento da idéia de que as nações devem ter por base uma
cultura nacional, a mesma língua, homogeneidade geral de costumes, comunidade de
interesses, ideais e aspirações. A cada unidade cultural deverá corresponder uma nação,
no sentido moderno deste conceito, donde a necessidade de bem se formarem os cidadãos
de cada uma.
Cada nação resulta de uma organização de fato, ou de uma subestrutura
(território, povo, interesses imediatos de subsistência e defesa), a qual se institucionaliza
por ação política, com o estabelecimento de um governo em que se representem aspirações
91Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
comuns, no caso de regime democrático, ou as de um grupo mais poderoso que aos demais
submeta, em outros casos.
Do ponto de vista da organização e administração escolar, o assunto interessa
por dois pontos fundamentais. Primeiro, o da filosofia política em que cada Estado se
apóie, com suas normas de sentido programático, a definição dos órgãos do poder públi-
co e a dos direitos e garantias dos cidadãos. Depois, pelas formas práticas de legislação
que em cada caso se adotem, a fim de que tal filosofia possa ser realizada com a devida
eficiência, por ação política coerente.
A cada um desses pontos, convirá que examinemos.
[[[[[ Política e administração
Que se deve entender por filosofia política e ação política, e quais as relações
que tais conceitos apresentam com os problemas gerais de administração?
Em sentido amplo, uma filosofia política define intenções, propósitos, um dever-
ser. Para exemplificar: falará de finalidades e valores gerais, tais como “aperfeiçoamento do
homem e suas instituições”, “valor e desenvolvimento da personalidade”, “oportunidades
iguais a todos nos bens da civilização e da cultura”, “direito a receber educação”, “respeito
pelos direitos fundamentais do homem”, “transmissão de valores”, “aproveitamento das
capacidades individuais”, “distribuição de justiça”, ou princípios similares.
Tudo isso é fundamental como ponto de partida. Mas para que se traduza em
termos práticos, haverá necessidade de ação político-administrativa, ou seja, de meios
hábeis para que tais aspirações e valores possam ser realizados em face de situações
problemáticas variáveis, as que cada nação, ou partes de cada uma, em dado momento
apresentem. Por isso se diz, tomando-se o termo em sentido prático, que política signifi-
ca a arte de bem governar, tendo em vista o bem comum, representado num sistema
definido de valores.
Segundo a filosofia social adotada, as instituições de governo terão este ou
aquele sentido geral. Se democrática, as formas de governo serão democráticas. Se
aristocrática, ou oligárquica, outras serão elas. E, se totalitária, diversas terão de ser. Os
governos procuram comunicar a seus serviços, ou à administração pública em geral, o
espírito do regime que hajam adotado.
Não obstante, os domínios da formulação política não se confundem com os
da administração, em sentido estrito. A política assinala grandes diretrizes, aspirações
gerais, com sentido especialmente prospectivo. A administração a isso recebe, procura
compreender e objetivar, em planos e programas de operações, que bem articulem elementos
e condições, instrumentando e coordenando serviços.
Claro que entre o plano político e o da administração existem estreitas e íntimas
relações. Mas a perspectiva da administração, convirá relembrar, é a da eficiência dos
serviços, não a discussão das finalidades políticas que se tenham em vista por si mes-
mas. Quando não haja num povo suficiente nível de desenvolvimento, é certo que o nome
de política também se emprega para designar expedientes,legítimos ou não, utilizados
para a posse dos postos de mando, com o intuito de favorecer certos grupos ou de garan-
tir a continuidade da dominação de certas classes, mediante troca de favores ou emprego
da força. Os processos que então se empreguem já não corresponderão àqueles a que
antes nos referimos.
92 Organização e Administração Escolar
A mais clara afirmação em favor da necessidade do estudo de dois campos
diferenciados, um relativo à política e outro à administração, foi enunciada no ano de
1887, por Woodrow Wilson, a esse tempo professor universitário nos Estados Unidos e,
mais tarde, presidente desse país. Procurou ele demonstrar que a administração pública
deveria constituir objeto de indagação autônoma, tanto quanto o direito e a teoria política.
“O objeto do estudo da administração deve distinguir entre os métodos de administração
segundo ensaios empíricos, confusos e dispersivos e os que se possam realizar subordi-
nados a métodos de constituição objetiva ou científica” (Wilson, 1960). Reconheceu, nes-
se trabalho, a necessidade de se conferir maior poder de decisão aos administradores dos
serviços públicos, dentro de normas e responsabilidades definidas. Aos administrado-
res, caberá compreender e interpretar os grandes rumos ou tendências da ação política
para traduzi-los, tecnicamente, em realidades de operação, segundo estudo dos recursos
disponíveis, seu melhor relacionamento com as finalidades indicadas e adaptação às
situações problemáticas que se ofereçam.
Na língua inglesa, dois termos existem, aliás, a esse respeito e que aqui devem
ser lembrados: politics e policy.
O primeiro corresponde à indicação de vastos objetivos da vida social, à
composição geral dos poderes públicos, aos critérios de ordem jurídica e moral a que
devam subordinar-se. O segundo, aos modos de análise gradual da ação necessária para
que esses resultados se obtenham, por desdobramento de um trabalho ordenado e coe-
rente. Implica a idéia de antecedentes e conseqüentes, ou de um relacionamento adequa-
do entre meios e fins. Ajusta-se, portanto, à idéia fundamental de planejamento ou pro-
gramação, tanto no sentido da estrutura dos serviços quanto no dos procedimentos a
serem utilizados, a fim de que as finalidades gerais previstas possam integrar-se por
esforço comum.
Assim, se a politics define rumos imperativos, de tudo abrangentes, as policies
se graduam nos vários graus da ação política e da administração, propriamente dita, se-
gundo níveis de responsabilidade na ação de dirigir ou coordenar os serviços públicos.
Num estudo apresentado à Universidade de Colúmbia, Beatriz Osório (1956),
com razão, observa:
Deve-se notar que, em português, não temos senão uma só palavra, política, para designar
tanto politics como policy. Quando dissermos apenas política, referimo-nos a politics, ou
em outros termos, aos mais largos propósitos da administração, numa espécie caracterizada
de instituições, que são as do Estado. Mas, fazendo referência à administração de qualquer
outra espécie de instituições, temos sempre que usar de um adjetivo. Política educacional,
por exemplo, significa educacional policy no sentido mais amplo.
A mesma educadora comenta as observações do tratadista Lepawsky quanto a
uma possível dificuldade na compreensão, mesmo em inglês, das relações entre o senti-
do correto de policy e o de administration. Mas entende que essas dificuldades podem
desaparecer quando se reconheça que o termo administração, no uso corrente, ora seja
tomado num sentido muito amplo, ora em sentido menos largo e, ainda, em acepção
restrita, a de gestão direta, ou simples gerência de um serviço qualquer particularizado.
Em certos casos, para traduzir as duas idéias referidas, usam-se em português
dois termos tomados à linguagem militar: estratégia e tática. A estratégia refere-se aos
planos gerais de operação, assinala as finalidades últimas. A tática trata da arte de bem
93Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
dispor as tropas no terreno e de conduzi-las ao combate para que os fins estratégicos
sejam alcançados.
Ainda na linguagem militar, encontra-se a expressão diretivas de ação aplicada
tanto na descrição de planos estratégicos quanto nas da tática, ou afinal, servindo ao
relacionamento dos aspectos mais amplos de ação com outros, particularizados. Nas ati-
vidades civis, o nome diretiva é também usado, ou substituído pelo sinônimo diretriz.
Um conjunto de indicações gerais, dadas por um chefe a seus colaboradores, para conduzir
um negócio ou uma empresa, num determinado rumo, é uma diretriz.1
Pode-se dizer que uma e outra dessas expressões de algum modo traduzem o
termo inglês policy, e que os problemas gerais de ação política assimilam-se aos da estra-
tégia, e os de administração, aos de tática.
Aliás, mesmo em inglês, o termo policy admite gradações, na conformidade
dos níveis administrativos, ou os da ação a ser coordenada, em cada caso.
A formulação de decisões administrativas (no inglês, policy making) sucede-se
em todos os graus de coordenação, direção ou comando. É corrente encontrar nos autores
variada adjetivação: major policies, general policies, supplementary policies, written policies,
costumary policies, individual policies (cf. Reavis, Pierce, Stullken, 1931).
Tomando-se administração no sentido de gerência, ou gestão direta de serviços
(no inglês, management), cuja função característica reside na interpretação operativa das
general policies, diz Lepawsky que “os agentes de administração, ou administradores,
não podem eximir-se da responsabilidade de formular certas diretivas próprias, ainda
que não devam violar as diretrizes estabelecidas por agentes de mais alta autoridade”.
Essa observação é justificada com o seguinte trecho de Paul H. Appleby (1949):
A administração, considerada em seu mais amplo sentido, é a aplicação de uma diretriz
geral (policy) geralmente estabelecida por lei. Sucessivamente, essa aplicação se torna
mais especificada quando venha a referir-se a grupos de trabalho particularizado e, enfim,
aos próprios casos individuais. Inversamente, a formulação e aplicação de uma diretriz
referida a casos particulares pode tornar-se depois aplicada a casos mais gerais... A
administração, em larga medida, envolve os dois processos, incessantemente.
Analisando o mesmo assunto, Mosher e Cimmino admitem que as decisões
administrativas, sob certos aspectos, são um segmento do processo político geral. Mas
insistem em que as finalidades políticas mais amplas, ou diretrizes de valor imperativo,
têm de desdobrar-se por todo um sistema causal, de relacionamento entre meios e fins,
subordinados a uma programação coerente, que predetermine a formulação das diretivas
particulares. Mas essa delimitação resultará também dos elementos e condições de cada
caso concreto. E, a propósito, escrevem:
Há uma importante relação entre o modo em que uma organização qualquer se apresente
em seu aspecto estrutural e funcional, de uma parte, e as espécies de diretivas e decisões
que os administradores devam adotar. Os estudiosos da administração notam sempre que
o modo com que se dividam as funções, no âmbito de uma organização administrativa,
condiciona não só o como serão exercidas essas funções, mas também quais poderão ser
1 O conceito de diretriz será adiante exemplificado, como mais detidamente analisado no capítulo 10, em que se estuda a Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
94 Organização e Administração Escolar
elas, na execução real. Em outros termos, será lícito antecipar que decisões e diretivas o
órgão administrativo terá tendência a adotar, conhecendo-se previamente a estrutura interna
dos serviços e as funções que realmente possam desenvolver. (Mosher, Cimmino, 1950).
Se a administração assim se subordina a uma política, comentam por fim
esses autores, a própria ação política estará na dependência dos recursos,elementos ou
instrumentos mais ou menos eficientes com que a administração possa contar.
Em resumo, os ideais e aspirações políticas definem grandes metas, e, já em
concordância com elas, traçam quadros fundamentais de instrumentação e linhas gerais
de operação. No sentido estrito do termo, a administração é levada a aceitar esses pontos
para dar-lhes vida e movimento, em face das situações problemáticas que se apresentem.
A política, num sentido geral, estabelece propósitos e tendências gerais de ação, ou as
bases programáticas a desenvolver, em diretrizes e normas gerais, normalmente expedidas
por certo poder político, o legislativo.
[[[[[ Administração e legislação
O instrumento geral de expressão política a ser seguido pelos órgãos de
administração pública é a legislação.
A esse ponto não fizemos até agora senão breves referências que demandam
mais detido estudo. Desde que os serviços escolares, ou os da educação, em geral, consti-
tuem um grande empreendimento público em relação ao qual, de uma ou outra forma, a
iniciativa particular vem a relacionar-se, é evidente que a legislação importa sempre aos
problemas de organização e administração escolar.
Mas importará a que título, ou sob que forma ou formas diferenciadas?...
Conterá a legislação as fontes primárias de todo o estudo de organização e
administração, como chegam a afirmar, sem maior propriedade, alguns expositores?...
Ou, ao invés disso, nela devemos distinguir elementos de duas espécies: uma referente a
finalidades gerais do trabalho intencional de educar, inseparáveis das que modelem a
existência do Estado e assim justifiquem seu reflexo nos esquemas práticos de educar; e,
outra, relativa à instrumentação mesma de certas providências de organização e
administração, segundo uma perspectiva técnica de eficiência?...
O que se deve dizer é que a legislação poderá conter várias coisas, sendo esse
termo de acepção muito vasta, na linguagem comum.
Todas as formas de direito positivo, ou objetivo, tomam expressão na lei,
entendida como forma normal pela qual o Estado estabelece regras de convivência dota-
das de significação imperativa. Entre as tendências e aspirações parceladas de grupos,
por vezes em manifesto conflito, apresentam-se as leis como macrodecisões que procu-
ram assegurar coesão e equilíbrio de todo o corpo social. Pressupõem relações jurídicas
como elemento mais profundo, ou se assim quisermos, instituições jurídicas, resultan-
tes da cultura de cada povo, já presentes em costumes, e que, por atuação do Estado,
assumem caráter imperativo.
Desse modo, a própria legislação, em suas variadas expressões, representa
um instrumento formal de organização e administração pública. Na verdade, a elaboração
jurídica possui os seus conceitos, princípios e instrumentos de análise, admitindo modelos
teóricos e esquemas práticos peculiares.
95Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Quanto ao ensino, os documentos legislativos exprimem o modo pelo qual os
poderes públicos concebem sua participação e responsabilidade no processo educativo
em geral, e, de modo especial, nos de ação intencional e sistemática, através dos sistemas
públicos para isso criados. Não está, portanto, a legislação escolar separada do contexto
jurídico de cada nação, o qual começa por afirmar-se numa lei magna, a sua carta política
ou constituição.
As constituições condensam os princípios gerais de organização política,
indicando as fontes do poder, definindo e discriminando os órgãos de ação pública, razão
por que ocupam o plano mais alto na hierarquia das fontes do direito positivo. Estabele-
cem elas os fins do Estado, ao mesmo tempo em que instituem os órgãos do poder e
condições de seu exercício, em face do qual reconhecem direitos e garantias individuais.
Muitas constituições, de mais recente elaboração, incluem princípios programáticos ex-
pressos com referência à vida social e econômica, especialmente em relação às condições
da educação e do trabalho. De modo direto ou indireto, algumas se referem às grandes
linhas da estruturação e gestão dos serviços escolares.
Essa matéria, porém, mais freqüentemente é tratada em diplomas que o poder
legislativo discute e aprova, e o poder executivo promulga. É o que se chama a legislação
ordinária. A ela se seguem, para tratamento mais minucioso, atos complementares, os quais,
tal seja a organização político-administrativa do País, comportam duas modalidades.
Quando se trate de nações com regime federado, haverá por parte dos Estados
membros (subconjuntos do conjunto nacional), atos complementares por seus órgãos
próprios elaborados, na forma de legislação supletiva, que complete a que tenha sido
formulada pelo governo central ou, ao menos, a das diretivas constitucionais. Quando se
trate de nações com regime unitário, é ainda ao governo central que incumbe baixar essa
legislação complementar, na forma de decretos, assinados pelo chefe do poder executivo,
ou na de portarias, avisos ou outras instruções de caráter regulamentar, por seus auxiliares
diretos.
Esquematicamente, pelo império ou força da legislação, devem-se assim
considerar as leis, propriamente ditas, e os atos complementares:
1) os preceitos constitucionais referentes à organização político-administrativa,
aos fins do Estado, ou sentido programático que se lhe atribua nos domínios
da vida econômica e social, em geral, e, por isso, nos da educação;
2) a legislação ordinária, isto é, as leis votadas por órgãos coletivos, as câmaras,
constituídas nos países democráticos mediante representação popular,
multipartidária;
3) os documentos complementares, que a essa legislação desdobrem, ou
minudenciem.
Os documentos complementares distinguem-se por seu conteúdo:
a) de natureza ainda legislativa, com função supletiva, tal como se dá no caso
dos Estados federados;
b) de natureza propriamente regulamentar, baixadas pelo chefe do poder
executivo central ou, em certos casos, ainda e também pelos órgãos corres-
pondentes dos Estados federados;
c) de natureza explicativa, mais minudentes, baixados por auxiliares diretos
do chefe do poder executivo, num e noutro caso na forma de decretos
96 Organização e Administração Escolar
ministeriais como se denominam nalguns países, ou na de portarias mi-
nisteriais, como em outros se chamam; e atos menores, como circulares ou
recomendações executivas, segundo o poder regulamentar que se conceda
a diferentes escalões executivos, para melhor adaptação das normas gerais,
contidas nas leis e regulamentos.
Por extensão, a esses atos menores, na linguagem corrente, também se aplica o
nome de legislação, quando, na verdade, são atos de gestão.
Nessas condições, não se poderá dizer que toda a legislação constitua a fonte
da ação de organizar e administrar, pois nela assume nítido sentido de instrumentação,
ou passa a representar recurso prático para a estruturação e gestão dos serviços.
Nenhuma discriminação prévia, de caráter formal, poderá ser estabelecida a esse
respeito. É o que facilmente se pode concluir quando, nos estudos comparativos se ensaie a
descrição dos sistemas públicos de ensino de diferentes países. Em certos casos, para
caracterizar um sistema, bastará transcrever alguns princípios constitucionais e a legislação
ordinária, promulgada pelo governo central. É o caso de países de regime unitário. Ou, então,
ter-se-á de reunir esses elementos, coligindo-se também a legislação supletiva, tal como espe-
cialmente se dá nos países de regime federado. Ou, ainda nestes, como por vezes ocorre, o
sistema terá de ser descrito tão-somente pela legislação originária dos Estados membros,
dada a inexistência de uma legislação de ensino geral que se aplique a todo o país.2
De qualquer forma, ainda que expedidos por agentes diversos, os elementos
legislativos devem constituir um corpo com unidade lógica, ou perfeita coerência. O prin-
cípio de não contradiçãoé um dos postulados essenciais da construção jurídica. Todos
os diplomas legais subordinam-se ao que se estabeleça na constituição do país. Os atos
complementares, por sua vez, devem com esses manter coerência.
Para a compreensão dos sistemas nacionais de ensino, os quais tanto podem
ter um sentido de unidade formal imposto pela legislação, como sentido funcional, mais
amplo, cabem aqui algumas observações. Na construção do sistema de um país concor-
rem fatores de unificação não indicados em lei, ou pelo menos na legislação de caráter
geral, mas por influência de costumes, de certas idéias e aspirações de solidariedade do
grupo nacional, e, dentro dele, de grupos regionais.
Tais fatores podem ser desenvolvidos pelos próprios profissionais do ensino,
congregados em associações ou órgãos representativos de classe. Por outro lado, ainda
em países federados, em que não haja um sistema formalmente unificado, certa coorde-
nação de propósitos e métodos é alcançada em virtude de convênios que se estabeleçam,
referentes a auxílios pecuniários que o governo central dispense às diferentes unidades
político-administrativas e para a percepção dos quais geralmente condições de eficiência
dos serviços são exigidas (Cocking, Gilmore, 1938).
Sob o ponto de vista prático, a legislação atinge a ação do organizador e
administrador, antes de tudo porque lhe assinala as diretrizes gerais do trabalho; depois,
porque lhe marca os limites sobre que possa decidir, determinando-lhe a competência
geral e o alcance das suas próprias decisões, ou das diretivas que possa elaborar. Desse
modo, assinala-lhe um status funcional, esclarecendo prerrogativas e deveres, esfera de
responsabilidade e nível de autoridade.
2 Esse é o caso, por exemplo, dos Estados Unidos, em que não há legislação federal em relação aos sistemas do ensino. Não
obstante, a legislação estadual é regida pelos princípios constitucionais, nela influindo decisões da justiça federal e a
política de auxílios da União.
97Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Não se discute que o conhecimento das leis e regulamentos interesse aos
profissionais incorporados a um sistema qualquer de ensino. Não se poderá pôr em dú-
vida igualmente que, a cada um, caberá cumprir as tarefas que na legislação lhes sejam
atribuídas, tudo com perfeita exação. Uma e outra coisa correspondem a princípios
elementares de ética profissional.
Isso não significa, porém, que para uma boa ação administrativa baste o
conhecimento das leis e regulamentos. Esses documentos contêm a expressão de normas que
consideram um número indefinido de casos e um conjunto ilimitado de pessoas. De modo
geral, as leis são feitas para durar, de sorte que não poderão minudenciar os casos particula-
res, a grande variedade de condições de cada serviço ou as situações problemáticas que neles
se apresentem. E como, precisamente, a essas situações é que o trabalho dos organizadores e
administradores vêm a referir-se, torna-se claro que os seus atos é que devem dar vida aos
preceitos legais, não ao inverso. Para isso hão de fundar-se em conhecimentos de outras
fontes, muito variados e hão de estar assimilados, para conveniente aplicação em cada caso.
Admitir que o conhecimento da letra da lei, por si só, baste para formar o
organizador e administrador escolar será incorrer em equívoco. Será admitir que a ação admi-
nistrativa não represente senão a aplicação mecânica de textos, sem maior consciência dos
elementos e condições que em seu processo incessantemente intervém. A aplicação dos mes-
mos textos, em certas mãos, poderá servir à rotina e a um estilo burocrático na condução dos
serviços, ao passo que, em outras, animará o trabalho com verdadeiro sentido criador.
Será necessário, para tal sentido, que haja uma adequada preparação dos que
tenham de responder pelos encargos de organização e administração escolar. Para conhe-
cer da letra da lei, bastará saber decifrar-lhe o texto, dando-lhe interpretação literal. Para
bem se informar e decidir, será necessário possuir uma visão clara de todo o processo
educativo, seus elementos e recursos, objetivos imediatos e mediatos; enfim, preparação
especializada quanto ao sentido social e técnico do trabalho das escolas.
Ademais, a própria formulação da legislação complementar normalmente
reclama a colaboração de especialistas na matéria, dado que representa uma instrumentação
para que os serviços do ensino bem se estruturem e possam ser eficientemente conduzidos.
É certo que essa colaboração depende de circunstâncias, variáveis em cada
nação. Uma delas decorre do tipo da mentalidade geral reinante nos serviços públicos de
cada país, dos costumes e tradições nele existentes, ou da maior ou menor penetração das
vantagens da racionalização do trabalho. De modo particular, depende das idéias educa-
cionais correntes e da compreensão da ação impulsionadora e criadora que tais idéias
possam e devam ter na vida social.
Tudo isso se refletirá na latitude que se conceda à iniciativa de cada parte de
um sistema, a fim de que contribua para melhor articulação dos diferentes elementos de
que se componha. Os melhores modelos de organização e administração escolar são os de
países em que a legislação ordinária (por isso que destinada a durar, e de mais difícil
alteração) não desça a minúcias que impeçam a boa adaptação, os ajustamentos e
reajustamentos necessários.3
3 Do ponto de vista jurídico, esta questão é discutida em termos de delegação de poderes de parte do poder legislativo ao
executivo. O exame por esse aspecto excederia os limites deste compêndio. Deve-se observar, no entanto, como ensina
Temístocles Cavalcanti, que “há um sem-número de leis de natureza técnica que exigem certo número de normas que só
podem ser elaboradas por especialistas e que são deformadas na elaboração por um órgão tão numeroso como o Congresso
Nacional”. Assim pensam também outros mestres de direito. Cf. estudo de síntese da matéria, de autoria de A. Machado
Paupério (1962).
98 Organização e Administração Escolar
Para os leigos, ou iniciantes na matéria, tal aspecto geralmente é considerado
pela simples feição de centralização ou descentralização administrativa. A questão não
se resume a aspecto tão singelo. Onde quer que haja um sistema, haverá a idéia de articu-
lação entre partes e subpartes, como expressão geral de um conjunto operativo harmônico.
Assim, haverá sempre centralização e descentralização. O que importará saber será o que
convenha centralizar e o que convenha descentralizar, como, quando, onde e porque, seja
isso necessário.
Nos países de tradição cultural anglo-saxônica, em que as questões da educação
popular estiveram sempre mais diretamente ligadas à vida de cada comunidade, a legis-
lação tem sido sempre de ordem geral, deixando as especificações para a ação administra-
tiva propriamente dita. Nos de formação latina, tem predominado uma tradição contrá-
ria, derivada também de tradições culturais. Acredita-se mais no texto da lei, em sua
forma normativa estrita. Ademais, nos países latinos, menor consciência existe entre os
problemas que devam caber à ação legislativa das câmaras de representação política e a
que deva restar aos órgãos do poder executivo e, em conexão com esses, a órgãos adminis-
trativos de maior caracterização técnica, para que bem adaptem as diretrizes gerais da lei
às condições de situações concretas.4
Tende-se hoje, porém, em todos os países, a adotar, na estruturação geral dos
serviços, certos órgãos de estudo e pesquisa que bem possam informar a ação legislativa,
por um lado; e, de outro, órgãos comumente de natureza colegiada, na forma de conse-
lhos, juntas ou comissões permanentes, com funções resolutivas, ou simplesmente
consultivas, para assessoramento dos órgãos do poder executivo.
Esse modo de admitir a matéria vem a corresponder, enfim, a uma composição
de ordem funcional, que pode repetir-se emvariados níveis da estruturação dos serviços.
Isso estabelece certo jogo de pesos e contrapesos entre as situações de fato, isto é, as
situações problemáticas concretas e as situações formais e ideais, estabelecidas na lei.
O quadro que adiante se apresenta, permite uma visão geral das relações de um
e de outro tipo de legislação, ou suas diferentes espécies; ou, afinal, um esclarecimento de
como as diretrizes de âmbito mais amplo, expressas pela legislação, vêm a minudenciar-se
na ação propriamente administrativa, em diretivas de maior ou menor alcance.
[[[[[ Legislação e planejamento geral dos sistemas
Nos últimos tempos, têm-se desenvolvido idéias cada vez mais precisas sobre
os diferentes aspectos e relações entre a legislação e o planejamento geral dos sistemas
públicos de ensino.
Nesse sentido, várias entidades dedicadas aos assuntos de organização e
administração escolar têm reunido esforços: a Organização das Nações Unidas para a
Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), o Bureau Internacional de Educação, que a ela
se filia, e o Departamento de Assuntos Culturais da Organização dos Estados Americanos
(OEA), por sua Divisão de Educação, recentemente elevada à categoria de departamento.
Com a cooperação da Unesco, a OEA reuniu em Washington, em julho de
1958, um Seminário especial sobre planejamento integral da educação, de que participaram
4 Centralização ou descentralização administrativa não se opera apenas no sentido da divisão territorial, ou das unidades
político-administrativas, mas também no sentido funcional, por critérios muito variados. Cf. Cillié (1940).
99Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
não só representantes de todos os países latino-americanos, como grandes especialistas
de organização e administração escolar de diversas outras nações, para isso especialmente
convidados.5
O planejamento aí se definiu como “um processo contínuo e sistemático no
qual se apliquem e se coordenem os métodos de investigação social, os princípios e téc-
nicas da educação, da administração, da economia e das finanças, com a participação e
apoio da opinião pública, tanto no campo das atividades governamentais, como privadas,
a fim de que se garanta ensino adequado à população de cada país, com metas e etapas
bem determinadas, que facilitem a todo e qualquer indivíduo a realização de suas
potencialidades, não esquecida sua contribuição, de modo eficaz, no desenvolvimento
social, cultural e econômico”.
Estabeleceu o Seminário que o planejamento deve ser compreendido em função
de ideais democráticos. Para garantia deles, deve-se admitir que especialistas com res-
ponsabilidade científica, sob a autoridade do Estado, formulem diretrizes e indiquem
soluções; que, a seguir, uma livre e geral discussão se estabeleça sobre a matéria, com
consulta metódica a entidades de opinião organizada, sob todos os aspectos do planeja-
mento que signifiquem mais precisa definição de aspirações, ordenação de objetivos e
sugestões no sentido do aperfeiçoamento contínuo das medidas que se venha a fixar.
5 Os documentos e conclusões do Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educación, realizado de 16 a 27 de junho de
1958, estão publicados na revista La Educación, órgão da União Panamericana, n. 11, 1958.
100 Organização e Administração Escolar
O trabalho de planejamento geral dos sistemas de ensino, com esse intuito,
deverá atender aos seguintes pontos:
a) aplicação de métodos científicos para investigação das realidades
educativas, culturais, sociais e econômicas de cada país;
b) apreciação das necessidades e sua ordenação, para que possam ser satisfeitas
atendendo-se a critérios de prioridade, a breve e a mais longo termo,
segundo prazos claramente determinados;
c) apreciação realista das possibilidades de recursos humanos e financeiros
disponíveis;
d) provisão dos fatores mais significativos que possam interessar à execução
dos planos fixados;
e) continuidade que assegure ação sistemática;
f) coordenação entre os serviços educativos e os demais serviços do Estado
em todos os setores da administração pública;
g) avaliação periódica dos resultados e reajustamentos constantes dos planos,
projetos e programas;
h) flexibilidade que permita a adaptação dos planos a situações não de todo
previsíveis:
i) trabalho de equipe entre especialistas devidamente qualificados;
j) formulação e apresentação dos planos com vistas aos interesses nacionais,
não os de determinados grupos ou de pessoas.
Devendo estimular a iniciativa dos poderes públicos e instituições privadas,
no âmbito local, regional e nacional, o planejamento assim concebido passará a represen-
tar “uma medida fundamental para a instauração de um novo espírito de organização e
administração escolar”.
De fato, “assim poderá estender e melhorar a eficiência dos serviços do ensino,
mediante a revisão de objetivos, reforma adequada de programas e métodos, e mais per-
feita articulação dos diversos níveis e modalidades de cursos”. Poderá, além disso, esti-
mular a consciência da necessidade de planejamento social e econômico que, nos serviços
da educação, encontra um terreno associado.
Admitindo que o planejamento dos serviços de ensino, ou de educação,
deva ser integral, ou concebido como totalidade orgânica, admitiu também esse
Seminário que maiores facilidades de análise devam existir quanto aos seguintes as-
pectos: qualitativo, quantitativo, administrativo, político e financeiro. Todos, no
entanto, devem ser “articulados ou estruturados a fim de que o sistema resultante
apresente uma equilibrada instrumentação com condições de progressiva revisão e
reajustamento”.
Os princípios gerais sobre níveis de ensino, com reflexo na organização
administrativa, foram assim estabelecidos:
1) de articulação vertical: o ensino deverá organizar-se através de etapas
definidas como um todo solidário que permita ao educando ascender até o
maior grau de madureza e preparação possível;
2) de articulação horizontal: as diversas modalidades do ensino, em cada grau
ou nível, devem estruturar-se com um critério de equivalência, que torne
possível o trânsito de um para outro, de acordo com as aptidões, inclinações
e interesses de cada educando;
101Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
3) de diferenciação e especialização progressiva: a educação escolar deverá
compreender uma formação básica e uma preparação progressivamente
diversificada e especializada, de acordo com as aptidões e mais condições
individuais dos alunos.
Esses pontos diretamente se referem aos níveis do ensino, atendendo-se ao
desenvolvimento individual, que deverá ser compreendido no entanto, sem prejuízo de
tudo quanto anteriormente se expôs acerca dos quadros de vida econômica, social e cultural
em geral.
A todos esses princípios, os trabalhos do Seminário acrescentaram
recomendações específicas sobre a formação dos mestres, diretores de escolas e
especialistas de vários ramos mais complexos de organização e administração.
Quanto aos aspectos quantitativos, insistiu na necessidade de se manterem
atualizados os serviços censitários e os de estatística escolar, como fontes de confronto
das necessidades do ensino; de se criarem ou se desenvolverem, onde já existam, centros
ou institutos de documentação e pesquisa pedagógica; de, periodicamente, esses órgãos
realizarem inquéritos para fundamentação de melhores critérios de análise; e, enfim, de
esses órgãos levarem em conta os estudos de educação comparada, para possível aprovei-
tamento de experiências realizadas em outros países, não por simples cópia, mas pela
compreensão de fatores que, na generalidade dos casos, possam ser analisados.
Demonstrando sentido realista, o Seminário dedicou grande atenção aos
estudos dos problemas de financiamento dos serviços escolares. Recomendou que cada
país fizesse um levantamento das necessidades financeiras,no momento e em proje-
ções diversas, segundo previsão do aumento da população, tudo acompanhado de in-
vestigações relativas à obtenção de fundos necessários, resultantes de impostos, ou de
outras fontes.
De outra parte, defendeu a idéia de empréstimos especiais, junto ao Banco
Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento, a serem obtidos pelos países mais
carecentes de recursos, desde que esses países demonstrem que já estejam aplicando o
máximo disponível de suas rendas em serviços educativos.
Por fim, quanto ao aspecto político-administrativo, reconheceu que o
planejamento integral do ensino deverá atender às finalidades gerais da filosofia social e,
particularmente, às que constituam a ação política de cada Estado e, em conseqüência, às
condições históricas e jurídicas existentes, e à divisão político-administrativa. Uma pro-
gramação geral, deverá desse modo estimular a consciência dos problemas da vida nacional,
sem prejuízo das questões de feição regional ou propriamente locais.
Assim inspirado numa concepção democrática de vida, o planejamento integral
dos serviços escolares não deverá impedir a colaboração da iniciativa particular. Pelo
contrário, deverá estimulá-la e coordená-la num sentido progressivo. Ainda que as insti-
tuições educativas privadas se caracterizem pela afirmação de interesses especiais de
certas classes ou grupos, participam elas de amplas finalidades de interesse público,
devendo como tais, serem acoroçoadas dentro de normas legais satisfatórias.
É essa, aliás, a orientação geral da maioria das nações, não só na América, mas
em todo o mundo, salvo as de organização totalitária, as quais excluem a existência de
instituições particulares de ensino, por motivos fáceis de compreender.
A respeito da legislação, exprimiu o Seminário algumas observações críticas
que devem ser mencionadas.
102 Organização e Administração Escolar
Reconheceu, por exemplo, que “a realidade educativa de muitos países revela
que não tem ela obedecido a um desenvolvimento orgânico, apresentando-se como um
conjunto heterogêneo e desarticulado de diferentes tipos de ensino”; e acentuou também
que uma das causas desse estado de coisas “é a excessiva fragmentação e desconexão
entre os serviços administrativos, encarregados de orientar e dirigir o ensino em quaisquer
de seus graus e ramos”.
Nessas condições, entendeu que “devem ser desenvolvidos esforços no sentido
de que cada país mais articule o seu sistema educativo mediante planejamento integral,
com análise da realidade existente e elaboração de um projeto de reforma, orientação e
controle, dotado dos necessários meios para análise dos resultados da aplicação e avaliação
reiterada do que se obtenha”.
Recomendou, nesse particular, atenção aos seguintes pontos: a conveniência
de que cada país promulgue uma lei orgânica de educação nacional, seguida de atos
regulamentares que a complementem e lhe garantam a flexibilidade; a organização de
sistemas de administração imediata, segundo as peculiaridades de cada país, com base
na existência de órgãos técnicos que assegurem o caráter de planejamento e reajustamen-
to constantes; e, ainda, nos países federados, em especial, que se estabeleça uma termino-
logia unificada, para designação dos graus, ramos e ciclos do ensino, a fim de que o
controle do rendimento do trabalho, bem como a articulação de todas as atividades, possam
ser feitos de maneira satisfatória.
A existência de um sistema nacional de ensino não implica, necessariamente,
rígida centralização político-administrativa, mas reclama satisfatória compreensão da
unidade geral dos propósitos e de unificação dos princípios de organização e
administração, a fim de que se obtenha real eficiência no trabalho.
Nem por outra razão assim definiu o Seminário a administração pública, em
geral: “Um conjunto de meios que permita estabelecer maior rendimento do pessoal,
material e capital empregados, com o mínimo custo e a máxima satisfação para os dirigentes,
funcionários e beneficiários”.
Desse modo, ao propugnar por um planejamento integral do ensino, admitiu
variações regionais, mantidos objetivos centrais idênticos, seja quanto ao desenvolvimento
individual de cada aluno, seja quanto ao seu ajustamento social. A educação deverá par-
ticipar de todos os aspectos da vida coletiva para maior integração cultural, política e
econômica, a desenvolver-se num sistema democrático. As mudanças de ordem
tecnológica, sobretudo nos países em luta contra o subdesenvolvimento, hão de ser con-
sideradas em seus vários aspectos e relações com os problemas de ordem social e políti-
ca. Isso obrigará a compreender os sistemas de ensino como realidades dinâmicas,
envolvidas por um complexo processo a exigir reajustamento constante.
[[[[[ Evolução do conceito de sistema nacional de ensino
É por esse ponto, em especial, que a evolução de conceito de sistema nacional
de ensino se tem operado.
De uma parte, não se poderá mais admitir que cada sistema represente cons-
trução rígida, de feição uniforme. Para que realize trabalho construtivo deverá encarar
situações problemáticas estudadas em seus elementos e condições, ou, afinal, nas situa-
ções dinâmicas da vida social.
103Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
De outra parte, em momento algum, o ensino deverá permanecer isolado dos
demais planos da vida do país.
Terá, em especial, de considerar os seguintes pontos:
a) o movimento demográfico da população, estimado pelas taxas do
crescimento que permitem projeções num futuro próximo;
b) a estrutura da população por grupos de idade, a qual pode variar também;
c) a definição conseqüente das necessidades prováveis de serviços escolares,
quanto a locais e equipamento, preparação do professorado e agentes
administrativos, e as exigências de financiamento;
d) definição das faixas de obrigatoriedade escolar, com estudo das causas
impeditivas da freqüência regular às aulas;
e) prospecção das necessidades de mão-de-obra especializada, a mais curto e
a mais longo prazo, para que devidamente possam ser atendidas e de modo
que iguais oportunidades educacionais possam ser oferecidas a todos;
f) desenvolvimento dos serviços de assistência aos escolares, e de orientação
educacional e profissional;
g) a inclusão, nos serviços regulares de ensino, dos problemas que se
apresentem, ainda a esse propósito, no campo da educação de adultos,
quer por ensino supletivo quando necessário, quer por meios de difusão
cultural que concorram para a formação cívica e política, em geral;
h) o esclarecimento da opinião pública quanto a todos esses problemas, as
funções educativas e o papel da escola na solução de problemas individu-
ais e sociais;
i) a criação, enfim, de uma nova compreensão dos elementos normativos dos
serviços de educação pública, por aperfeiçoamento constante dos mestres,
agentes administrativos e ainda encarregados da administração pública em
geral, e esclarecimento dos representantes populares nas câmaras políticas,
a fim de que melhor situem as questões de definição legal e de ação
propriamente executiva dos serviços.
De modo geral, todos esses pontos refletem uma revisão dos ideais educativos
tradicionais que eram centrados apenas na idéia do desenvolvimento de cada indivíduo.
Sem prejuízo dessa idéia, hoje se admite mais ampla compreensão dos fatores sociais a
serem devidamente atendidos pelos serviços de ensino. Isso significa uma reafirmação
dos pressupostos de existência democrática, fundados num sistema de vida em que se
compreende no aperfeiçoamento individual um aprimoramento das virtudes cívicas, ou
a cooperação numa sociedade aberta, com satisfatórias condições de mobilidade entre
grupos e classes (Havighurst, Neugarten, 1957) .
Tais pressupostos determinam, na formulação geral dos sistemas, uma mudança
de perspectiva. Dantes, imaginava-se uma morfologia dos serviços escolares estabelecidasobre princípios como que abstratos, sem maior análise das realidades sociais, econômicas
e políticas, ou das funções que a educação realmente desempenha. Hoje, busca-se melhor
definir as funções do ensino, diante de planos gerais, com conveniente programação. Assim,
sua morfologia, quer dizer o tipo e o número de serviços, a sua distribuição e articulação,
necessariamente, deverão ser fundados numa compreensão funcional.
Bem certo é que certos critérios fundamentais persistem na adequação dos
serviços escolares, tais como os dos graus de ensino, fundamentada nas fases gerais do
104 Organização e Administração Escolar
desenvolvimento humano – a da infância, da adolescência, da juventude e início da idade
adulta. Daí, a estruturação vertical dos serviços escolares que permanece em três planos
sucessivos, o primário, o médio e o superior, ou, para usar de designação hoje mais exata,
de 1º, 2º e 3° graus.
Na compreensão vulgar, tem-se o ensino de 1º grau, ou primário, como
simplesmente de primeiras letras ou de preparação nas técnicas mais simples de comu-
nicação social e aquisição da cultura. Essa idéia está hoje de muito modificada. A função
capital desse grau de ensino é favorecer uma ampla homogeneização das novas gerações,
proporcionando-lhes o desenvolvimento de certas capacidades naturais, sem dúvida al-
guma, mas também a todos facilitando o processo de ajustamento à complexa vida de
hoje, mediante a comunicação de técnicas, idéias, atitudes e sentimentos. Certo que a
exercitação dos alunos nas atividades de ler, escrever e contar representa nisso
instrumentação necessária, mas só essa instrumentação.
Quanto ao ensino de 2° e 3° graus, desempenham funções de completamento
da formação cultural e de diferenciação para o trabalho, segundo as necessidades e expec-
tativas sociais, determinadas por um processo de elaboração histórica, com fundamentos
econômicos e políticos.
Outrora, para o ensino de 2° grau, prevalecia a idéia de um tipo de educação
especializada para certos grupos ou classes, pelo que desempenhava função essencialmente
discriminativa ou seletiva. Na compreensão atual, esse grau passou a ter uma função eminen-
temente distributiva, isto é, a de favorecer conveniente orientação para os mais diversos ra-
mos de trabalho, seja pela aprendizagem de técnicas simples, seja por mais aprofundada
preparação, que a muitos jovens habilite a receber uma formação técnico-científica e
humanística, em estudos maiores.
A rude distinção que dantes se fazia entre estudos de formação geral, por um
ensino secundário de classe, e outro de natureza apenas profissional, destinado este ao
povo em geral, está deixando de existir na maioria dos países. As conseqüências desse
fato nos problemas de organização e administração escolar são de grande importância,
como oportunamente havemos de ver.
Quanto ao ensino do 3° grau, geralmente chamado de nível superior ou
universitário, algo de semelhante está ocorrendo. Dantes, era ele só proporcionado a uma
reduzida minoria, favorecida por suas condições econômicas, de onde saíam os repre-
sentantes das profissões chamadas liberais. Hoje, com a multiplicação das atividades de
nível técnico-científico, a preparação desse nível passou a ser necessária a grupos cada
vez mais numerosos, impondo aos sistemas de ensino, na maioria dos países, importan-
tes e novos problemas relativos ao seu planejamento, financiamento, organização e
administração, em geral.
Poder-se-á supor que esses problemas apenas venham a interessar ao plano
de ação política ou às diretrizes gerais a serem traçadas pelos órgãos de mais alta hierar-
quia administrativa. Mas não é bem assim. Dada a necessidade de uma visão geral e
integrada do processo educativo, deverão eles ser considerados mesmo pelos mestres e
diretores de estabelecimentos.
Nos próximos capítulos, havemos de vê-los através das questões particulares
de estruturação e gestão dos serviços de cada nível de ensino.
Ainda assim, esses estudos só se farão com real proveito quando não percam de
vista as finalidades gerais e integradas do sistema em que se incluam. Admitindo essa idéia,
passamos a admitir a de integração funcional de todas as suas partes. A compreensão do
105Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
destino comum de cada uma e de todas é que eleva os problemas de organização e administração
escolar ao nível dos mais sérios problemas de organização e expansão da cultura.
[[[[[ Síntese do capítulo
1 Na unidade básica dos serviços escolares (a classe de ensino), os problemas de
Organização e Administração confundem-se, na maior parte, com os de orientação
didática. Mas as classes formam escolas, e as escolas, conjuntos maiores, que exigem
agentes administrativos especiais, inclusive em serviços auxiliares. Grandes conjun-
tos, segundo o caso, podem ser entendidos como sistemas locais e regionais. Todos
vêm a constituir, por fim, um sistema nacional de ensino.
2 Em cada país, o sistema nacional sintetiza as condições de vida e as aspirações de seu
povo; isto é, a média das expectativas sociais que busquem manter e desenvolver os
padrões de cultura existentes. Normalmente, tendem a definir-se na forma de constru-
ção jurídica: uma constituição política (lei magna) e leis ordinárias. Os sistemas de
ensino terão de bem interpretá-las, dentro de princípios de administração e normas
operativas que a boa técnica sancione. Neles também influem tradições e costumes.
3 Portanto, o sistema nacional prende-se a certa regulação legislativa fundamental, ao
mesmo tempo em que estabelece, mediante ação administrativa, objetivos gerais e co-
muns, e certa unidade nos procedimentos ou modos de operação. Idealmente, represen-
ta aspirações nacionais. Objetivamente, é descrito pelos níveis de ensino que mantenha
(articulação vertical); pelos ramos de ensino nesses níveis ou graus (articulação hori-
zontal); e, ainda, pela articulação entre esses ramos (diferenciação e especialização de
cursos). A descrição concreta, a cada época, é dada pela enumeração das instituições
escolares existentes e sua classificação por aqueles critérios (descrição estatística).
4 A carta política, explícita ou implicitamente, determina grandes diretrizes; e a legislação
ordinária, os quadros de ação. Esta última é desdobrada em atos complementares e
explicativos (decretos, regulamentos, programas de ensino, normas e ordens de servi-
ço). Todos esses atos devem obedecer a um princípio básico de coerência lógica, o de
não-contradição.
5 Nos países de governo unitário, a legislação e a ação administrativa são normalmente
centralizadas. Nos de governo federado, as unidades autônomas do país, (províncias
ou Estados membros), legislam supletivamente, mantendo órgãos para gestão autôno-
ma dos serviços (descentralização executiva territorial). Qualquer que ela seja, na situ-
ação que hoje se observa na maioria dos países, certos princípios de centralização
funcional ainda assim vigoram. Isso resulta da necessidade de articulação dos servi-
ços do ensino com os demais planos de governo, o que justifica planejamento integral,
cooperação financeira do governo central, e, em conseqüência, controle nacional sob
diferentes modalidades.
6 As cartas constitucionais e as leis gerais fixam o que se pode chamar de relações “de
definição”, dentro de concepções ideais de sentido jurídico. A ação administrativa
106 Organização e Administração Escolar
procura adaptá-la às relações “de estrutura”, quer dizer, às situações concretas tais
como se apresentem num dado momento, e segundo previsão de suas variações, a
breve ou mais longo termo, observadas mudanças de ordem demográfica, econômica e
sociais, em geral.
7 O exame dessas circunstâncias imprime ao conceito de sistema nacional compreensão
dinâmica, ou de adaptação e readaptação constante, o que aumenta as responsabilida-
des dos administradores escolares, engrandecendo-lhesas funções. Quando bem
concebido, o sistema nacional leva em conta estes pontos: movimento demográfico;
distribuição dos grupos da população pelo território; distribuição pelas idades e
prospecção das necessidades de mão-de-obra especializada; possibilidades de finan-
ciamento; definição conseqüente das faixas de obrigatoriedade escolar segundo as ida-
des; desenvolvimento dos serviços de assistência aos escolares, com desenvolvimento
paralelo de serviços de orientação educacional e profissional; inclusão no sistema de
serviços de educação de adultos, seja para atender a necessidades de ensino supletivo
(alfabetização de adolescentes e adultos), seja para melhorar o ajustamento social de
diferentes grupos já alfabetizados; e esclarecimento da opinião pública sobre cada um
e todos esses pontos.
8 Em tudo isso, a legislação e sua complementação têm grande importância, não sendo,
porém, a fonte única, nem original, da ação de organizar e administrar as escolas. As
leis representam instrumentos, cuja utilização necessariamente variará nas mãos de
pessoas mais ou menos capacitadas para aplicá-las. As leis são feitas para durar, cui-
dando, por isso mesmo, de situações gerais, não da minudenciação de casos particula-
res. O exame das questões de administração em cada grau de ensino (primário, médio
e superior), a ser feito nos três capítulos seguintes, esclarecerá esse ponto, em seus
aspectos práticos.
107Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Capítulo 5
Organização e administração
do ensino de 1o grau
[[[[[ Compreensão geral
O ensino de 1º grau normalmente se destina às crianças de 7 a 11 ou 12 anos,
ou mesmo, com maior extensão até 13 e 14 anos. Como aos demais graus antecede, é
chamado de primário, elementar ou fundamental. Em todos os países, legalmente se
define como gratuito e obrigatório. Representa a maior parte do ensino público, abran-
gendo, nos países com serviços educativos perfeitamente desenvolvidos, dois terços de
toda a matrícula escolar, e, nos de menor desenvolvimento, parcela ainda maior.
O adjetivo primário, que mais correntemente o designa, acentua a precedên-
cia que tem na ordem dos estudos individuais. Note-se que o mesmo qualificativo significa
primacial, ou básico, e assim realmente é o ensino primário na vida social.
Outrora, admitia-se que os objetivos do ensino primário se resumissem na
aquisição da leitura, escrita e noções de aritmética. Afinal, ensino de primeiras letras.
Hoje, entende-se que deva desempenhar funções muito mais amplas, as de oferecer con-
dições para desenvolvimento das capacidades de cada criança, de modo a contribuir
positivamente para a assimilação cultural das novas gerações.
Dessa forma, o papel do ensino primário é, em conjunto, homogeneizar. Essa
homogeneização se dá quanto ao uso da mesma língua, formação de certas atitudes sociais
e morais básicas, e aquisição de noções comuns sobre fatos naturais, costumes e tradições
locais, regionais e nacionais.
Certo que, em tudo isso, as técnicas elementares da cultura (leitura, escrita e
cálculo) apresentam importância, não, porém, como finalidade exclusiva. São simples
meios para que o processo de ajustamento à vida coletiva mais facilmente se encaminhe.
Por sua própria natureza, esse processo tem duas dimensões: o desenvolvi-
mento de cada criança e a normalidade de suas relações com pessoas e grupos. O
desenvolvimento reclama exercitação de capacidades naturais, a qual porém não se dá no
vazio, ou fora de um espaço social definido por grupos e instituições. O que se deve
desejar no ensino primário é o preenchimento de ambas as funções, dado que são
interdependentes.
108 Organização e Administração Escolar
São elas constantes no processo educativo, que, aliás, não começa na escola.
Inicia-se no lar de cada criança, nos grupos de recreação e vizinhança, nos modos gerais
da vida em comunidade. Ademais, não cessa a atuação das forças de que dependem no
momento em que a criança passe a freqüentar a escola. Tais forças então, como ainda
depois, desdobram-se na ação dos centros do trabalho, da vida cívica, religiosa e moral,
as quais embora de modo difuso tendem a transmitir um legado cultural.
O que a escola faz, ou tenta fazer, é sistematizar a atuação desses elementos,
dispersos e por vezes contraditórios. Para isso, seleciona diferentes partes dessa herança, a
umas acentuando e a outras abandonando, senão mesmo tendo de retificar ou combater. É o
que se dá, por exemplo, no caso de abusões e tradições impeditivas de maior progresso geral.
Nos países subdesenvolvidos, com elevada taxa de analfabetos na adolescên-
cia e vida adulta, tem-se por essa razão procurado estender o ensino primário aos grupos
dessas idades, quando dele carecentes. É o que se convencionou chamar educação de
base, denominação criada e difundida pela Unesco. Seus objetivos não se cifram em fazer
ler e escrever, ou simplesmente alfabetizar, mas, em fornecer elementos para reforma de
costumes, em fornecer elementos de cultura que favoreçam a elevação do nível econômi-
co e social. Segundo o caso, terão seus programas de atender ao progresso de certas técni-
cas profissionais, da educação, da saúde, e das capacidades que, a tais grupos em
inferioridade cultural, permitam ajustar-se ao mundo moderno.
É evidente que isso corresponde a uma função supletiva, que preencha as
lacunas da ação escolar não exercida nas idades próprias. Mas seus programas deverão
cumprir-se sem prejuízo de melhor organização e extensão do ensino primário destinado
àquelas idades. “O estabelecimento dum sistema primário bem concebido, à disposição
de todas as crianças – diz a Unesco – é um dos objetivos da educação de base”.1
No caso particular dos países subdesenvolvidos, é hoje corrente situar as duas
formas de ensino de 1º grau, deste modo:
a) Ensino primário, nas idades próprias;
Educação de base
b) Ação educativa mediante escolas de ensino supletivo, e outros recursos
sobre grupos de adolescentes e adultos analfabetos.
O ensino primário dispensado nas idades próprias corresponderá, assim, e
em qualquer caso, a um aspecto fundamental da organização e administração escolar, de
que devemos especialmente tratar.
[[[[[ Objetivos do ensino
Os objetivos do ensino primário prendem-se à ação familiar, com a qual es-
treitamente devem coordenar-se.
1 A denominação educação de base tornou-se mais corrente nos países latinos, e a de fundamental education nos de língua
inglesa. Ver as seguintes publicações da UNESCO: Fundamental education: common ground for all peoples (Report of a
Special Committee to the Preparatory Commission of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation,
Paris, 1946), a qual, na edição francesa, do ano seguinte, aparece com o título L’éducation de base. Ver também: L’éducation
de bas: description et programme (1950); Jeunesse et éducation de base (1954). A publicação periódica Éducation de base
et éducation des adultes, na versão inglesa tem o título Fundamental education and adult education.
109Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Costumes, idéias, aspirações e sentimentos dos pais modelam a atitude das
crianças, e, em conseqüência, o próprio comportamento que apresentem em relação à
escola, e na escola. Por sua vez, o comportamento geral das famílias é modelado pelas
condições socioeconômicas e culturais do ambiente e, em especial, pelas idéias e aspira-
ções do grupo particular em que se situem. A fim de que bem produzam, as instituições
de ensino primário hão de considerar esse fato, devendo interpretar a comunidade próxi-
ma, para as necessidades da qual hão de orientar seu trabalho, inclusive quanto às
deficiências culturais e econômicas que essa comunidade apresente.
Proporcionando situações que desenvolvam as capacidades naturais das
crianças, em cada qual variáveis, tem a escola de oferecer-lhes ao mesmo tempocondi-
ções para que se tornem membros ajustados da vida nacional, com melhoria de atitudes e
sentimentos de participação e responsabilidade. As funções gerais da escola primária são
as de habilitar cada aluno, de acordo com o respectivo nível de desenvolvimento, a com-
preender seus próprios problemas e os da vida social, mesmo porque os interesses pes-
soais não chegam a ter maior sentido sem que se coordenem com os da existência coletiva.
Tudo isso apresenta delicadas questões aos encarregados de bem organizar e
administrar as escolas. Não lhes deve interessar apenas a difusão de conhecimentos.
Respeitada a personalidade de cada aluno, tem a escola de, a todos, favorecer a aquisição
de hábitos e técnicas que sistematizem a conduta em relação aos grupos humanos em que
vivam e tenham de viver.
Seis domínios fundamentais devem ser considerados nestes objetivos:
a) defesa da saúde;
b) boa participação na vida do lar;
c) compreensão da vida recreativa;
d) compreensão das formas variáveis de trabalho e do sentido de cooperação
delas resultantes;
e) fortalecimento do caráter moral, ou dos sentimentos de responsabilidade pessoal;
f) compreensão da vida cívica, moral e religiosa.
O ensino primário não deve ser considerado como uma seqüência de graus de
instrução verbal, com disciplinas isoladas, exercícios e exames formais. Há de constituir
um processo contínuo de desenvolvimento, mediante unidades de experiência amplas e
flexíveis, através das quais a criança possa dominar as artes da comunicação, adquirindo
uma personalidade equilibrada, tanto do ponto de vista mental quanto social, emocional
e moral. Visará assimilar as novas gerações a padrões culturais existentes, sem deixar de
prepará-las para mudanças culturais inevitáveis (Lourenço Filho, 1967).
De uma parte, esse modo de ver tem-se desenvolvido por mais perfeita
compreensão das condições evolutivas da infância; e, de outra, pela consciência das fun-
ções sociais que a escola primária pode desempenhar. Isso se tem refletido em novos pla-
nos e programas, no desenvolvimento dos procedimentos didáticos, e, conseqüentemente,
no de novas formas de organização e administração.
[[[[[ Clientela específica
Ainda que o ensino primário possa assumir a forma supletiva, dantes referida,
sua clientela normal é a das idades da chamada segunda infância, isto é, dos sete anos até
110 Organização e Administração Escolar
o início da adolescência. Esse período tem recebido o nome de idade escolar, porque a
maioria dos países nelas tem fixado a obrigatoriedade de matrícula e freqüência às escolas
públicas.
Aos sete anos, declinam as características do comportamento egocêntrico
das idades anteriores. A criança atinge certo nível de maturação que lhe facilita o traba-
lho escolar comum. Sabe ir e vir, dispõe de suficiente vocabulário, interessa-se em
observar, analisar e concluir por si mesma, pode manter atenção num mesmo assunto
por prazos mais ou menos longos. Em alta percentagem, atinge os níveis de maturidade
que a habilitam a iniciar com êxito a aprendizagem da leitura e escrita (Lourenço Filho,
1969).
Na idade normal dos estudos primários, dois períodos há bem demarcados.
No primeiro, dos sete aos nove anos, a criança é inclinada à imitação social, pelo que se
deixa facilmente conduzir pelos mestres. No segundo, dos dez aos doze anos, torna-se
menos dependente, revelando maior afirmação pessoal. Autores há que, a esse período,
não com maior propriedade, chamam de idade anti-social. Na realidade, a própria ação
da escola, desenvolvendo as técnicas de comunicação, proporciona-lhes mais rico material
para elaboração de formas originais de conduta.
Diferenças individuais muito sensíveis se apresentam, segundo o
desenvolvimento físico e as condições culturais do ambiente familiar que, nas primeiras
idades, tenham comunicado certas atitudes fundamentais às crianças. Esta circunstância
tem levado a criar instituições chamadas de educação pré-escolar (casas maternais e
jardins de infância), sobretudo nas grandes cidades, em que certas condições de habita-
ção e exigência do trabalho feminino fora do lar enfraquecem a capacidade educativa do
ambiente doméstico.
Desde que tais instituições existam, é evidente que o ensino primário deverá
com elas articular-se, tanto quanto se articula com a vida familiar. Casas maternais e
jardins de infância não representam escolas no sentido próprio dessa expressão, mas
instituições auxiliares da vida do lar.
Aliás, o reconhecimento dessa necessidade tem levado vários países a estender
o limite de matrícula do próprio ensino primário à idade de seis e mesmo de cinco anos,
admitindo-se uma ou duas classes iniciais, como que de adaptação. Nessas classes não
se cuida da aprendizagem da leitura e escrita. Seus objetivos são orientar cada criança a
bem conviver com as demais, oferecendo-lhe exercícios graduados para correção da
linguagem e aquisição de convenientes atitudes emocionais.
Se nenhuma dificuldade especial existe na articulação do trabalho dessas
classes com as que se lhe seguem, já o mesmo não ocorre na articulação dos estudos de 1°
grau com os de 2°, em numerosos casos. É que o ensino do 2° grau, outrora reservado a
determinadas classes econômicas, hoje se tem difundido e diferenciado.
Em vários países, a obrigatoriedade escolar alcança as idades de freqüência do
primeiro ciclo do ensino do 2° grau. Ademais, o ensino primário, além de articular-se
com eles, tem de fazê-lo com centros “de aprendizagem” para o trabalho no comércio e na
indústria. A reduzida extensão do curso primário e a deficiência de escolas, em certos
países, estabelecem um hiato entre a freqüência à escola e a admissão legal no trabalho,
de conseqüências prejudiciais. É o que se denomina de hiato nocivo entre a escola e o
trabalho (Bureau International d’Education, 1934; Unesco, 1951)
Essa circunstância terá de ser levada em conta no planejamento do ensino
primário.
111Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
[[[[[ Questões de planejamento geral
O planejamento do ensino de l° grau, como o do ensino dos demais, deverá
atender aos aspectos que no capítulo anterior examinamos: qualitativo e quantitativo, e
de gestão administrativa, política e financeira.
O sentido político do ensino primário é formalmente o mesmo em todos os
países de regime democrático. Nível de educação a ser oferecido a todas as crianças, em
certa idade, deve ser ministrado onde quer que elas se encontrem, e qualquer que seja o
seu destino. Em conseqüência, o aspecto quantitativo do planejamento antecede a todos
os demais: deverão existir tantas escolas quantas sejam necessárias aos grupos de idade
previstos pela legislação.
Essas idades não só correspondem a considerações teóricas, mas a razões prá-
ticas, derivadas das expectativas sociais. Já observamos que, embora a idade inicial dos
estudos seja a dos sete anos, (à vista das condições de maturidade necessárias à apren-
dizagem da leitura e escrita), alguns países a têm baixado a seis e até cinco anos, organi-
zando classes chamadas pré-primárias. Por outro lado, ainda que a idade terminal,
teoricamente, seja a dos doze anos, o que dá a extensão de seis séries anuais, muitos
países apenas proporcionam escolaridade de cinco anos, ou ainda menor, ao passo que
outros a estendem por seis e mais anos.
À primeira vista, crê-se que essa variação apenas decorra das possibilidades
financeiras de cada país. Não é bem assim. Prende-se a condições mais vastas que são,
de modo geral, as dos níveis de organização do trabalho, com variação da idade legal
para admissão nele. Assim, do ponto de vista político-social, com reflexo em sua exten-
são e qualidade, o ensino primário também se modela pelas exigências da economia de
cada país.
Praticamente, é o que se pode ver nas zonas rurais, onde o baixo nível
tecnológico não leva os pais a procurar ensino escolar para os filhos.E o vemos também
nas cidades, mas, ao reverso, pois aí os pais procuram dar aos filhos ensino ulterior ao
primário, quando de extensão reduzida, quaisquer que sejam os sacrifícios que para isso
tenham de fazer.
Como em todas as questões de Organização e Administração escolar, há aí um
problema de filosofia social e de ação política, a ser previamente decidida para que os
administradores passem a atuar. O essencial no caso será a determinação das idades de
ensino obrigatório.
Resolvido esse ponto, o planejamento da rede escolar primária, torna-se, ao
menos em princípio, tarefa das mais simples. Bastará que, dentro dos limites da idade
escolar obrigatória, se calculem os totais demográficos correspondentes e se verifique
como essas parcelas se distribuem pelos núcleos de população estável, no país, numa
dada região ou em dado distrito. Então, se dirá que tantas escolas são necessárias e que tal
ou qual distribuição geográfica será a mais conveniente.
Para extensão dos serviços, a mais largo termo, bastará apurar as tendências
de crescimento vegetativo da população, por cálculo estatístico. Consideram-se as proje-
ções cabíveis, a prazos determinados, e, em função delas, calcula-se o número das escolas
que venham a ser necessárias.
Em caso de déficit, em qualquer momento, as bases para a extensão dos ser-
viços serão estabelecidas pelo confronto entre a população escolar já provida de escolas e
a população total em idade escolar.
112 Organização e Administração Escolar
É evidente que, em qualquer dos casos, não bastará pensar nas unidades
escolares a implantar como entidades abstratas. Nos países subdesenvolvidos, por exem-
plo, freqüentemente se encontram zonas de grande dispersão demográfica onde a ex-
tensão da rede escolar comum não se poderá fazer. Há, neles, áreas imediatamente
escolarizáveis e outras não imediatamente suscetíveis de receber escolas de tipo comum.
De qualquer modo, serão os dados estatísticos que permitirão propor a
distribuição de novas unidades, onde estas possam apresentar satisfatório rendimento,
segundo critérios que se tenham fixado e pelos quais as opções do administrador terão de
orientar-se.
Nenhum critério, no entanto, teórico ou prático, poderá elidir certos pontos
básicos de instrumentação, como, por exemplo, o de casas para as escolas e o de mestres
habilitados. A ausência desses elementos comprometerá a eficiência de todo e qualquer
plano de natureza teórica. Assim, o planejamento do ensino primário estreitamente se
deverá relacionar com os de um plano regulador de construções e de outro para formação
do professorado.
Em numerosas investigações sobre a aceitação, ou não, das escolas (baixa
freqüência dos alunos e deserção escolar) tem-se verificado que para esses males decisi-
vamente concorrem a falta de edifícios escolares satisfatórios e a precária formação dos
mestres.2
[[[[[ Tipos de escolas
Os tipos de escolas primárias são, fundamentalmente, dois, não diferenciados
quanto a objetivos e programas de ensino, mas, pelas condições gerais do trabalho.
O primeiro é o de escolas de uma só classe e um só professor, em unidades
chamadas isoladas, unitárias ou singulares. O segundo, o de escolas graduadas, nas
quais várias classes funcionam, cada qual com seu mestre, distribuindo-se por elas os
alunos, segundo vários graus, ou séries do curso. Nelas se atende ao princípio de divisão
do trabalho, como condição elementar de organização.
[ A escola isolada
Na escola isolada, convergem no professor as funções de ensino e gestão
imediata de todos os serviços (andamento dos programas, horários, atividades de classe
e extraclasse), bem como as relações com a comunidade próxima.
Os alunos se separam em vários grupos de adiantamento, e esses, em seções
didáticas. Só em limitada parte do dia escolar, os alunos de cada uma dessas seções
podem receber atenção direta do professor, o que necessariamente complica o horário e
passa a exigir maior dispêndio de energias de parte do docente. De modo geral, dão as
escolas isoladas, por isso mesmo, ensino menos eficiente que as agrupadas.
Apesar de tudo, representam instrumentos indispensáveis, onde os grupos
de população se encontrem muito dispersos, como se dá nas áreas rurais. Em regiões
2 A observação, que é universal, tem sido apurada por análise estatística em numerosos países, entre os quais o Brasil (cf.
Freitas, 1941; Assis, 1941; Lourenço Filho, 1941).
113Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
dotadas de maior facilidade de comunicação, tem-se buscado grupar classes primárias
(como também desse grau e do 2°), estabelecendo-se serviço de transporte regular dos
alunos. Em local pouco habitado, ou mesmo não habitado, poderá assim existir uma
escola a que alunos de pontos distantes concorram.
Em certos países, tem-se ensaiado internatos rurais, ou colônias-escolas,
freqüentemente associados a programas de educação de base.
[ b) As escolas graduadas
As escolas graduadas se classificam segundo o número de classes e outras
condições. Para as que não tenham senão de três a seis classes, prevalece o nome de
escolas reunidas, em que um dos professores, sem que deixe de responder pelo ensino de
uma dessas classes, exerce os encargos de direção de todo o conjunto.
Nas de maior número de classes, o nome é grupo escolar, centro escolar,
agrupamento escolar, ou simplesmente escola, individualizada pelo nome da localidade
em que funcione, ou por um número, ou pelo nome de uma figura ilustre que se queira
exaltar na história local, regional ou nacional. Então, a separação dos alunos em grupos
de adiantamento menos heterogêneos poderá ser feita, e os trabalhos didáticos, mais
diferenciados em cada um, passam a exigir coordenação por um diretor, ou diretora, com
funções para isso especializadas.
De modo geral, compete-lhe a articulação das tarefas didáticas das diferentes
classes; a responsabilidade de velar pelas normas de disciplina de todo o pessoal, alunos
e professores, sua freqüência regular e pontualidade ao trabalho; a escrituração escolar e
a correspondência com agentes administrativos de mais alta hierarquia; as relações com
a comunidade próxima; a gestão dos serviços de conservação das instalações da escola,
salas de aula e anexos; e, enfim, a representação geral da unidade escolar em face do
público.
Desde que o número de classes o exija, sobretudo quando o estabelecimento
funcione em mais de um turno diário, passa o diretor a ter auxiliares diversamente clas-
sificados por suas funções: coordenadores de ensino, orientadores pedagógicos, auxilia-
res de escrituração, assistentes sociais, encarregados de serviços de transporte e alimen-
tação, etc. Passam igualmente a contar com auxiliares para os serviços de conservação
das instalações e sua guarda, como porteiros e serventes.
Nos países, regiões ou localidades em que tenha havido conveniente previsão
e planejamento de construções escolares, o funcionamento das escolas primárias dá-se
num só turno diário. O dia escolar se desenvolve em seis horas de trabalho ou, ao menos,
em cinco. Em caso contrário, tem-se de apelar para o regime de dois ou três turnos, com
redução do dia escolar e perda conseqüente da eficiência do ensino.
Vários expedientes podem ser empregados para minorar tal inconveniente,
como a junção de várias classes nos exercícios de educação física, música e atividades
manuais, em instalações diversas das salas de aula comuns (auditórios, ginásios de edu-
cação física, oficinas). É o sistema chamado de pelotões, em que duas ou mais classes se
congreguem, sob a direção de um só mestre, liberando-se as salas de aula para novos
grupos de alunos.
Isoladas ou agrupadas, as escolas primárias geralmente recebem meninos e
meninas, admitindo regime de coeducação. Nos grandes estabelecimentos – em especial,
114 Organização e Administração Escolar
nas localidades em que os costumeso exijam –, separam-se os alunos de um e outro sexo
em classes distintas. Obviamente, separam-se também para exercícios que lhes sejam
particularmente destinados, em educação física, trabalhos manuais, economia doméstica
ou certas atividades extraclasse.
O trabalho de cada classe comumente atende a horários mais ou menos espe-
cificados, segundo o sistema didático em uso e a conveniência de utilização de locais
comuns ao trabalho de várias classes. Quando no ensino se aplique o sistema de centros
de interesse, projetos ou unidades de experiência, a distribuição do tempo tem maior
flexibilidade.3
[ c) Coordenação de escolas isoladas em “núcleos escolares”
Atendendo às deficiências gerais das escolas isoladas, tem-se experimentado, em
vários países, coordenar o trabalho de escolas isoladas com o de uma escola graduada, que
lhes seja próxima. Assim se estabelece uma organização geralmente chamada núcleo escolar.
Essa escola graduada vem a servir de escola matriz ou central, sendo as demais
consideradas escolas satélites. O diretor e professores da escola central passam a exercer
funções de orientação pedagógica e supervisão nas demais escolas, assim agregadas. Por
outro lado, tal seja a distância, ou havendo transportes regulares, professores e alunos
das escolas satélites poderão reunir-se na escola central para trabalho em oficinas e ou-
tras instalações de que essas escolas não disponham. Os alunos das escolas satélites são,
ademais, estimulados a se matricularem nas escolas centrais para que completem o curso
primário, geralmente incompleto nas escolas isoladas.
Não representando, a rigor, um tipo de escola, mas certo arranjo de
administração, o núcleo escolar, onde as circunstâncias o facilitem, concorre para a
melhoria técnica do ensino e valorização social dos serviços de ensino, nas áreas de
população de grupos dispersos.
[[[[[ Serviços de coordenação e gestão interna
Os serviços de coordenação e gestão direta – por alguns autores chamados de
administração interna ou administração de estabelecimentos – estão nas escolas isola-
das inteiramente a cargo dos respectivos mestres. Essas funções dizem especialmente
respeito à classificação e promoção dos alunos, obediência a um calendário e horário, à
execução dos programas de ensino.
Na escola isolada, o mestre coordena todo o trabalho dos alunos e a si mesmo
se orienta. Isso não ocorre na escola graduada, em que tais funções se especializam na
figura do diretor. De fato, há aí maior distinção entre funções operativas e administrati-
vas. Por si e seus auxiliares, prevê o diretor as condições materiais do funcionamento da
escola; vigia pela freqüência e pontualidade dos alunos e dos mestres; coordena de modo
geral os serviços didáticos; faz observar os horários ou normas de distribuição das aulas,
além de coordenar a escrituração geral do estabelecimento.
3 No estudo “Os programas de ensino primário na América Latina”, que consta do livro Educação comparada, examinamos
em profundidade as questões dos tipos de escolas, organização de programas didáticos e de horários escolares (cf.
Lourenço Filho, 1965).
115Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Os autores agrupam essas funções nas rubricas de administração dos alunos,
administração dos professores, e administração dos serviços gerais, que passaremos a
examinar.
[ a) Administração dos alunos
Nas escolas isoladas, todos os deveres relativos à administração dos alunos
competem ao professor, segundo diretrizes gerais dos regulamentos, e só remota supervi-
são por parte de um inspetor. Nas escolas graduadas, também esses deveres competem ao
mestre, quando os alunos estejam sob sua autoridade imediata, nas classes ou outras
dependências da escola. Ainda assim, certas exigências de coordenação de todo o trabalho
do estabelecimento cabem ao diretor.
Quais os pontos capitais a esse respeito?
Primeiro, o de classificação dos alunos para sua graduação ou distribuição
pelas classes. Será diversa para alunos novatos ou de matrícula inicial, e para os que
anteriormente já tenham freqüentado a escola. De qualquer modo, a questão se prende ao
problema das diferenças individuais, fundamental em toda a organização escolar, recla-
mando ação da direção, a que cabe formular ou transmitir diretrizes assentadas no siste-
ma e, bem assim, controlá-las, conjugadas à dos mestres, aos quais compete realizar as
verificações necessárias, iniciais ou no decorrer do ano letivo.
Quanto aos alunos novatos, é pequena a atenção que se dá a esse problema na
maioria das escolas. Quanto aos demais, o critério geralmente seguido é o da verificação
dos conhecimentos gerais, quase sempre de natureza verbal, obtida em provas ou exames
de promoção.
Certamente que nos melhores sistemas já assim não ocorre, sobretudo nas
grandes escolas em que existam muitas classes de uma mesma série ou grau escolar, o
que permite adoção de critérios mais precisos para agrupamento dos discípulos. Em con-
seqüência, tende-se a organizar classes menos heterogêneas.
As crianças diferem em seus atributos físicos e mentais, como em sua
experiência e capacidades gerais e especiais de aprendizagem. Tanto quanto essas dife-
renças se levem em conta, não apenas para classificação formal, mas orientação dos pro-
fessores, mais apurada será a organização do ensino e sua eficiência. Certos recursos para
verificação de diferenças individuais, como testes de maturidade e de nível mental, facil-
mente podem ser aplicados pelos mestres (cf. Lourenço Filho, 1967, 1969).
De par com esses recursos, de natureza experimental, outros são empregados.
No ato de matrícula, a direção da escola deverá registrar dados sobre a profissão dos pais,
credo religioso e outras indicações que interessem à boa orientação educativa, como os de
nutrição e saúde. Por sua vez, deverão os mestres observar os padrões gerais de conduta
dos alunos, sobretudo os que possam revelar a necessidade de cuidados especiais de sua
parte, ou da direção da escola. Conhecer os alunos a fim de que o ensino mais bem se
adapte a suas necessidades, não simplesmente para submetê-los a uma classificação qual-
quer, é ponto fundamental de boa organização e administração.
O segundo ponto diz respeito à freqüência, pontualidade e satisfação geral
dos deveres escolares pelos discípulos. A impontualidade e o descaso para com o traba-
lho escolar, no ensino primário, tanto decorrem de certos atributos mentais como de
condições de saúde. Nas grandes cidades, a freqüência pode relacionar-se com maiores
116 Organização e Administração Escolar
facilidades e dificuldades de transporte. Conveniente zoneamento para localização das
escolas torna-se por isso necessário.
De qualquer forma, a cada uma e a todas essas condições deve a administração
escolar atender, desenvolvendo os serviços de assistência escolar ou outras providências
cabíveis. É fato comprovado, por exemplo, que boa qualidade do ensino e condições agradá-
veis do ambiente escolar exercem ação muito favorável sobre a freqüência e a pontualidade.
O terceiro aspecto da administração dos alunos diz respeito à adequação de
procedimentos didáticos especiais a certos grupos de alunos ou a alguns deles, individu-
almente, após estudo desses casos. Em escolas graduadas, com numerosos alunos, servi-
ços especiais são estabelecidos para esse fim. Em qualquer situação, esforço conjugado
da direção e dos professores será necessário. Certos aspectos dessa questão serão mais
adiante tratados ao examinarmos os problemas de administração dos professores.
Antes de fazê-lo, resumamos alguns princípios gerais de administração dos
alunos, tais como os apresentam Reavis, Pierce e Stullken (1931):
A função capital da administração dos alunos, diz esse autor, é proporcionar satisfatórias
condições para o desenvolvimento normal de cada um e de todos, e de seu bem-estar na
escola. Tanto quanto possível, cadaaluno deve constituir uma unidade de estudo, que
pode reclamar cuidados especiais de parte dos mestres e do diretor. Cada escola e, dentro
dela, cada classe, deverão organizar-se na forma de comunidades em miniatura, que possam
assegurar experiência real da vida social aos alunos, inspirando-lhes crescente sentimento
de responsabilidade.
[ b) Administração dos professores
A administração dos professores diz respeito ao necessário entendimento entre
o corpo docente e a direção da escola para coordenação geral dos trabalhos. Três pontos
capitais devem ser aí considerados: a interpretação dos programas, a avaliação do
rendimento do ensino, e o incentivo ao aperfeiçoamento continuado de cada mestre.
Os programas são preparados com o intuito geral de indicar aos professores os
objetivos do ensino, o conteúdo sobre que essencialmente devam versar e as recomenda-
ções técnicas para que a aprendizagem realize-se do melhor modo. Em duas grandes formas
se apresentam: linear, com a indicação de itens ou assuntos separados para cada discipli-
na; e globalizada, com a indicação de unidades de experiência que aos alunos convenha
propor mediante centros de interesse, projetos, problemas e exercícios associados.
Cada uma dessas formas corresponde a uma concepção diferente do processo
de ensinar e aprender. A forma linear, característica do ensino tradicional, tende a resul-
tados de caráter formal. A forma globalizada salienta a importância da aquisição de técni-
cas, hábitos e atitudes, não simplesmente a fixação de noções parceladas de cada disciplina.
Uma forma como que intermediária é seguida por muitos sistemas de ensino
primário. Consiste em apresentar os programas em duas partes, sucessivas ou paralelas.
A primeira é chamada de programa mínimo, e a segunda, de adaptação ou desenvolvi-
mento. Com esta última, quer-se que os mestres e diretores colaborem na formulação de
roteiros de ensino, ajustados a cada escola, conforme as capacidades dos alunos e o poder
criador dos próprios docentes (cf. Lourenço Filho, 1965 – capítulo “Os programas de
ensino primário na América Latina”).
117Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Qualquer que seja o programa, o diretor deve exercer ação de estímulo e escla-
recimento. Há professores que consideram os programas como lista de assuntos cuja
ordem de nenhum modo deva ser alterada. Outros há, ao contrário, que aos programas só
atendem superficialmente. Outros ainda que, em virtude de preferências pessoais por
esta ou aquela disciplina, contentam-se em desenvolvê-la com detrimento das demais. O
que cumpre ao diretor, em reuniões freqüentes, é suscitar melhor interpretação, propor-
cionando material de estudo e esclarecendo a relação de cada parte do programa com os
objetivos gerais do ensino.
No caso de escolas em que existam coordenadores ou orientadores pedagógi-
cos, boa parte desse trabalho lhes caberá, sem que o diretor deixe de por ele interessar-se.
Seu papel principal é concorrer para que a ação dos professores se exerça de modo cria-
dor, mas de forma coerente, a fim de que o ensino de cada grau, ou série, bem favoreça o
da série seguinte.
Um dos pontos mais necessários é levar os mestres a utilizar os elementos
reais do ambiente em que a escola funcione. Numa vila ou pequena cidade, que seja cen-
tro agrícola, as preocupações gerais de ensino terão de ser diversas das que representem
centros industriais. Isso fará sentir que os programas são instrumentos, recursos de
organização, não planos abstratos de feição rígida.
A interpretação dos programas terá de ligar-se à avaliação ou verificação do
rendimento do trabalho escolar, ponto em que as responsabilidades dos professores e do
diretor são igualmente conexas e solidárias. Freqüentemente, no entanto, é ele mal pro-
posto na administração dos professores. Ora o diretor o deixa ao inteiro arbítrio dos
docentes; ora, ao contrário, impõe questões, exercícios e exames a seu arbítrio, ou segundo
suas próprias preferências.
O que se torna necessário é que o diretor comunique aos professores a ne-
cessidade de pôr em uso, com sua assistência e controle, menos imperfeitos recursos
de verificação do trabalho escolar, de modo que os resultados de julgamento possam
tornar-se mais objetivos, e entre si comparáveis; igualmente, que os professores neles
possam ver instrumentos de avaliação não só do trabalho dos alunos, como de seu
próprio trabalho.
Os instrumentos para isso indicados são provas objetivas, ou testes
pedagógicos, cujos resultados se submetem à análise estatística. Nenhuma dificulda-
de haverá em realizar esse trabalho com relação aos alunos de cada classe, de várias
classes de um mesmo nível, de toda uma escola. A padronização dessas provas em
várias escolas, ou para todo um distrito escolar, terá sempre grande importância. Mas
isso não quer dizer que se possam aplicar como critério para promoção dos alunos,
sem maior exame das circunstâncias e adaptação das normas gerais obtidas. Essas
normas servirão para julgar do trabalho de cada escola e, dentro de cada uma, do
trabalho de cada professor. A comparação dos resultados permitirá a análise das difi-
culdades que estejam interferindo no progresso dos alunos, e, assim também, no
progresso profissional dos professores.
Em certos sistemas, testes pedagógicos, elaborados por órgãos técnicos cen-
trais, têm sido aplicados para a promoção dos alunos, sem maior ajustamento a condi-
ções regionais ou locais. Não é essa, por certo, a solução mais aconselhável. O que mais
convirá será a introdução, em cada escola, dos princípios de satisfatória avaliação do
trabalho de ensino, em ensaios de medida objetiva organizados pelos próprios mestres,
com a assistência do diretor e supervisão daqueles órgãos técnicos.
118 Organização e Administração Escolar
O que compete à direção de cada escola será fazer conhecer e ensaiar tais
instrumentos de medida, com compreensão dos critérios de sua validade teórica e práti-
ca, e, enfim, fazê-los experimentar. Mediante ensaios em que participem os próprios pro-
fessores, poderão eles convencer-se das vantagens desses mais precisos instrumentos de
avaliação.
Esse trabalho já constituirá um dos aspectos do terceiro ponto da administração
dos professores: o incentivo para seu aperfeiçoamento técnico e profissional. Em outros
tempos, admitia-se que pudesse bastar aos mestres a formação inicial obtida nas escolas
normais. Hoje, não se pode pensar assim. Novas funções são reclamadas da escola e, para
elas, novos recursos se exigem. É de desejar nos mestres uma constante renovação, com
aprimoramento de suas técnicas de trabalho, o que se terá de obter em condições de
experiência real, dentro de cada escola e cada classe.
É agora tão generalizada essa convicção que, nos países de mais adiantada
cultura pedagógica, tem-se abolido a distinção entre a formação dos professores e o seu
aperfeiçoamento. O de que se fala é de preparação profissional dos mestres, que se inicia
nas escolas normais, ou outros centros, a ser constantemente apurada, depois, no trabalho
profissional.
No magistério como em outras carreiras, esse aperfeiçoamento dirá respeito
à cultura geral e à preparação propriamente técnica. Será associada não só a incenti-
vos de progresso na carreira, mas também à conquista de um maior sentimento de
segurança obtido pelo desejo de melhor produzir. Em tudo isso, as providências de
boa administração têm grande influência. Reuniões de estudo, ensaios de novos pro-
cedimentos didáticos, estímulo à observação e verificação dos resultados do ensino,
participação em debates de novos planos e programas, incentivo à leitura, comunica-
ção de um espírito de investigação ativa – serão os recursos que os administradores
devem empregar.
Cada diretor deve admitir que sua escola funcione como instituição que a
todo o seu pessoal forneça condições de aperfeiçoamento, sem exclusão, é evidente,do
que também lhe caiba, como profissional.
O relacionamento entre os deveres dos professores e dos diretores4 de escola
pode ser, enfim, apreciado no Quadro 1.
[ c) Administração dos serviços gerais
A administração de serviços gerais, nas escolas primárias, (como nas demais),
compreende a boa utilização do edifício e instalações, a supervisão da conservação e
asseio de todas as dependências, a distribuição de material a tempo e hora, a previsão de
reparos ou acréscimos necessários, a coordenação e controle da escrituração.
Nenhum desses aspectos, por mais singelos que pareçam, deixa de ter
influência no conjunto das funções de organizar e administrar. Todas elas realmente con-
correm para uma impressão de zelo e segurança nos trabalhos da escola como conjunto.
Influi na formação de atitudes de educação geral, dos hábitos de previsão, exatidão e
apuro do senso de responsabilidade. Não podem ser esquecidas na visão geral dos recursos
de coordenação dos serviços.
4 Exame mais aprofundado das funções dos diretores de escola primária encontra-se em Spain et al. (1956).
119Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Quadro 1 – Deveres de professores e de diretores
Fonte: adaptado de Moehlman (1940).
[[[[[ Articulação dos serviços de cada escola com órgãos centrais
Ao examinar os principais aspectos de coordenação interna e gestão direta
nas unidades operativas de ensino primário, foram subentendidos dois planos de articu-
lação externa. Um, com os órgãos de gestão geral do sistema administrativo a que cada
escola pertença; e outro, com a comunidade próxima, de onde receba os alunos e a cujas
necessidades deva atender. Neste parágrafo examinaremos as articulações do primeiro, e
as demais, no parágrafo a seguir.
Esquematicamente, cada escola mantém com os serviços administrativos gerais
do sistema a que pertença relações das seguintes espécies:
a) de financiamento, instrumentação geral e manutenção;
b) de comunicação e coordenação;
c) de controle geral e investigação.
Nos sistemas públicos, as relações da primeira espécie decorrem dos planos
de ação política geral de cada país, ou unidade administrativa regional. Comumente, esses
pontos são definidos em estatutos legais, e leis de meios ou orçamentos anuais. Podem
corresponder a planos nacionais ou regionais.
Claro que isso dependerá do regime administrativo de cada país, seu sistema
de tributação, como também da influência de certos costumes e tradições. Nos países
120 Organização e Administração Escolar
anglo-saxões, a tradição tem sido o financiamento local para o ensino primário, fundado
em taxas especiais para o ensino, levantadas por uma junta administrativa, organizada
em cada distrito escolar. Os membros dessa junta, em muitos casos diretamente eleitos
pelo povo, escolhem o superintendente dos serviços, ou diretor desse sistema local.
O crescimento do número de escolas e a consciência de que o ensino não deve
visar apenas a interesses de cada localidade, bem como reconhecimento de princípios de
maior economia quanto às construções escolares e à formação dos professores, têm nos
últimos tempos modificado essas práticas. Os distritos locais têm-se associado em uni-
dades administrativas maiores, os de uma comarca ou condado, e estes, por sua vez, têm
admitido maior ingerência de órgãos administrativos regionais, mantidos pelas províncias
ou Estados.
Por outro lado, um espírito de maior cooperação, mediante auxílios e assistência
técnica dispensados por órgãos nacionais, tem-se tornado a regra, mesmo nesses países.
A tendência geral é para a organização dos serviços de ensino de 1º grau em sistemas
regionais, com supervisão, direta ou indireta, de órgãos da administração nacional.5
Nos países latinos, ao contrário, sempre existiu maior predomínio dessas
maiores unidades político-administrativas. Isso conduzia a um regime de comando em
linha, com excesso de centralização, impeditivo de maior progresso técnico e adaptação
do ensino às necessidades locais. A tendência atual é de rever-se essa forma igualmente
extremada. Em todos os países dá-se maior atenção aos interesses locais e regionais, sem
prejuízo de certas linhas de coordenação social e política, especialmente quanto à
distribuição dos recursos financeiros e articulação de planos e programas.
Pelas mesmas razões, os serviços de comunicação e controle geral vêm-se
ajustando a uma nova compreensão.
As funções de comunicação dantes se exprimiam, por toda parte, em serviços
geralmente chamados de inspeção escolar. O inspetor era o único agente a estabelecer
relações de articulação entre as unidades propriamente operativas, as escolas, e os órgãos
de mais alta hierarquia administrativa. Em visitas periódicas, o inspetor fiscalizava os
serviços, emitia decisões e registrava impressões.
A pouco e pouco, tais funções passaram a desdobrar-se em categorias funcionais
diferenciadas, visando a maior eficiência, segundo critérios técnicos mais fundados. Uma
crescente variação dos esquemas de administração funcional passou a substituir a rigidez
do comando em linha. Em outros termos, atendidos certos objetivos e planos gerais, os
serviços dos vários conjuntos administrativos passaram a ser mais livres na orientação e
verificação dos resultados do ensino. Nos melhores sistemas, essa mudança tem-se
condicionado à melhor formação dos administradores, como também dos próprios mestres.
Realmente, mais que a simples variação de estrutura de órgãos e sua
denominação, para isso deverá concorrer uma formação profissional mais completa e
práticas de treinamento em serviço. Nessa base, é que uma nova orientação dos serviços
educativos pode implantar-se. Os órgãos de administração geral emitem amplas diretri-
zes que devem ser complementadas por órgãos auxiliares, daqueles dependentes, os quais,
por sua vez, deixam à direção das escolas e aos professores maior liberdade para trabalho
criador.
5 É o que se tem dado nos Estados Unidos, como se vê no Bulletin nº 10 do Office of Education, sob o título Local school
unit organization in ten states (cf. Alves, Anderson e Fowlkes, 1938). Uma visão geral desse problema encontra-se no
abundante material histórico coordenado por Knight (1953).
121Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Em qualquer caso, órgãos de direção de conjuntos de estabelecimentos
continuam a existir para articulação dos serviços nas diferentes áreas geográficas. Dentro
deles, ou de par com eles, serviços de comunicação e controle geral se desenvolvem,
buscando esclarecer as condições de trabalho e seus resultados.
Os serviços de inspeção desdobram-se por áreas geográficas, em inspetorias
regionais e distritais, bem como desdobram as funções de coordenação, orientação
pedagógica e supervisão. Esses termos não se referem a espécies taxativas de agentes
administrativos, mas a funções de organização e administração nesse novo espírito. Não
basta que se criem cargos de agentes, que se intitulem coordenadores, orientadores, ou
supervisores. Igualmente, essas funções podem ser exercidas, em certos casos, por um só
funcionário. Ademais, elas existem em planos diversos de hierarquia funcional.6
A coordenação dos trabalhos operativos, dentro da escola, é função capital do
diretor. Dado que a escola atinja maior nível de desenvolvimento, poderão ser necessários
agentes específicos de coordenação, chamem-se auxiliares de direção, assessores ou co-
ordenadores. Numa rede de escolas que funcionem próximas umas das outras, as fun-
ções de coordenação poderão caber a agentes não privativos de cada uma, mas a inspetores,
(diversamente titulados) com encargos gerais a esse respeito.
As funções de orientar o ensino, tal seja o sistema, competirão, em variados
níveis e aspectos, a diretores de vários órgãos e a auxiliares técnicos. Em redes de escolas
numerosas, numa grande cidade, por exemplo, poderá convir a criaçãode orientadores
técnicos, que se consagrem a determinados aspectos do aperfeiçoamento do corpo de
professores.
O mesmo se poderá dizer das funções de supervisão. Essa palavra significa
superintendência, ou coordenação de serviços em geral. No caso do ensino, pode ser
definida como o conjunto de esforços de determinados funcionários no sentido de ofere-
cer orientação aos professores e melhoria do ensino; abrange o incentivo do progresso
dos mestres, a seleção e revisão dos objetivos educacionais, dos procedimentos didáticos
e dos modos de avaliar o trabalho escolar.7
Compreendidos esses pontos, entende-se também a variedade dos modos de
articulação entre os serviços de cada unidade operativa e os da administração, em maio-
res conjuntos. Essas variações têm refletido a constante transformação do regime de
administração em linha para o regime de administração funcional, em expressões dife-
renciadas segundo o espírito geral do sistema e a formação especializada dos agentes
administrativos.
[[[[[ Relações com a comunidade próxima
O que dantes chamamos de articulação da escola primária com os serviços
externos de administração representa, de modo formal, a relação da escola com a
6 Exame aprofundado encontra-se nas seguintes obras: Elsbree e McNally (1951), que examina o papel de diretor como
supervisor; McNerney (1951), que define a supervisão como “processo de dirigir e de fornecer critérios para avaliação do
trabalho do ensino, seus fundamentos e sua crítica”, não devendo limitar-se ao exame das capacidades profissionais de
cada professor; Briggs e Justman (1952), que definem a supervisão como “tratamento sistemático das questões de
inspeção, comunicação e controle no serviço do ensino”; e Willes (1955), que analisa os fatores da supervisão, consideran-
do-a também como instrumento de liderança, ou especialmente relacionada com os problemas de relações humanas.
7 Ver os trabalhos indicados na nota anterior, em especial os dois últimos citados.
122 Organização e Administração Escolar
comunidade regional ou nacional, ou, enfim, com órgãos que representem funções da
vida coletiva, também sob feição geral. Em todo o conjunto, cada sistema reflete uma
filosofia social interpretada pelos órgãos governamentais. Enfim, ação política e
compreensão técnica quanto à estruturação e gestão dos serviços do ensino.
Cada escola primária, no entanto, terá de manter articulação ou relações de
natureza mais viva e concreta com a comunidade próxima, ou com o núcleo de popula-
ção de onde receba os alunos e a cujas necessidades diretamente deve atender.
Anteriormente observamos que, por seus próprios objetivos e formas de trabalho, o ensi-
no de 1.º grau é o que mais diretamente se prende à ação das famílias com a qual há de
coordenar os objetivos do ensino e suas atividades em geral (cf. Olsen, 1 950).
Nas unidades isoladas, a representação da escola cabe ao próprio mestre, que
deve ser assim uma pessoa sensível à vida ambiente. Nas escolas graduadas, o mesmo se
dirá em relação a cada um e a todos os professores, e, em especial, ao diretor que por todo
o conjunto responde.
Num e noutro caso, a feição pessoal não bastará. Ainda no caso da escola
isolada, ela é uma pequenina entidade com representação própria ou feição institucional
específica dentro da comunidade. Como tal está, acima e além do mestre, devendo polarizar
idéias e aspirações coletivas. E esse caráter nela realmente permanece, ainda quando um
mestre tenha de ser por outro substituído.
O modo de se tornar mais clara e efetiva essa propriedade social da escola é o
desenvolvimento de instituições que a complementem, atraindo a seu âmbito de ação os
pais dos alunos, as autoridades locais, as pessoas gradas que, por essa forma, venham a
participar mais ativamente da missão educativa que à escola cumpre desempenhar.
Tais instituições tomam as mais variadas formas, como associações de pais e
mestres, caixa escolar, jornal escolar, grêmios recreativos, movimentos de cooperação de
alunos nos problemas locais, sejam estes permanentes ou temporários.
Professores e mesmo diretores muitas vezes medem o valor dessas instituições
simplesmente pelo aspecto da assistência econômica que possam prestar à escola. Certo
que não é ele de desprezar-se, pois solidariza os pais e mais pessoas interessadas na vida
da escola e no bem-estar dos alunos.
Contudo, o que a diretores e professores deverá preocupar não será apenas
esse aspecto, mas a integração do trabalho do ensino nos problemas reais do ambiente e a
compreensão de seus objetivos pelos pais ou responsáveis pelos alunos.
Se a escola se destina a realizar trabalho de sentido social, deve penetrar-se da
vida coletiva ambiente. Em seus critérios relativos ao próprio desenvolvimento dos alu-
nos, a comunicação do trabalho que realize com a vida da comunidade próxima deverá
ser preocupação fundamental. Só assim o ensino chegará a adquirir sentido realmente
criador (Fleming, 1944).
[[[[[ Síntese do capítulo
1 Nos sistemas de cada país, as instituições de ensino mais numerosas são as do ensino
de 1º grau, ou primário. Isso facilmente se compreende pela função social que lhe
cabe, a de oferecer condições de homogeneização cultural às novas gerações. Tal fina-
lidade é obtida pelo ensino da leitura e escrita na língua nacional; o desenvolvimento
de boas atitudes em relação à vida do lar, às formas de recreação e de trabalho, e à
123Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
conservação e defesa da saúde; igualmente, pelo desenvolvimento de noções sobre a
natureza, a vida cívica, moral e religiosa.
2 Em todos os países, o ensino primário é definido nas leis como gratuito e obrigatório,
dado o seu caráter de educação de base, a ser proporcionada pela escola, em articulação
com a que as crianças venham recebendo no seio de suas famílias. Sua clientela nor-
mal são as crianças de sete a doze anos, ou mesmo de pré-adolescentes, quando a
extensão aos estudos seja maior que seis anos. Também se ministra ensino primário,
em modalidade supletiva, nos países ou regiões em que, por deficiência da rede primá-
ria, nas idades próprias, haja elevada proporção de adolescentes e adultos analfabetos.
Ademais, em núcleos urbanos adensados, onde a ação educativa da família se enfraqueça
(em virtude de condições de habitação e trabalho feminino fora do lar), anexam-se às
escolas primárias classes de adaptação (pré-primárias) para crianças de seis ou mes-
mo de cinco anos. Também, nesse caso, há interesse em que se multipliquem
instituições de educação pré-primária (casas-maternais e jardins de infância).
3 Nas idades próprias, o ensino primário é ministrado em dois tipos de estabelecim-
entos: a escola de um só mestre, chamadas isoladas, unitárias ou singulares; e a escola
graduada, ou agrupada, com vários mestres e um diretor que coordene o trabalho
desse conjunto. Do ponto de vista administrativo, várias escolas isoladas, quando não
muito distantes, podem ter seu trabalho coordenado com o de uma escola graduada,
nesse caso denominada escola central. O conjunto formará um núcleo escolar.
4 Por definição legal, o ensino primário deve atender a todas as crianças nas idades de
matrícula e freqüência obrigatórias. Os cuidados de planejamento geral terão de ser
quantitativos antes de tudo, com previsão da expansão exigida pelo simples cresci-
mento demográfico. Há, porém, casos de população muito dispersa (zonas não-
escolarizáveis); e há, também, o caso de insuficiência de recursos ou de má aplicação
deles. Cuidados complementares de planejamento são os de formação de professores e
administradores, e os de construções escolares.
5 As questões de estruturação e gestão interna recaem, nas escolas isoladas, no professor
único; e, nas escolas agrupadas e núcleos escolares, num diretor e seus auxiliares. Há
a considerar problemas de administração dos alunos; dos professores; do edifícioes-
colar e instalações; de articulação com mais altas autoridades; e das relações entre a
escola e o meio social a que ela deva servir. Nestas últimas, são de utilidade as institui-
ções complementares da escola, na forma de associações de pais e mestres, caixas
escolares, clubes diversos.
6 Para melhor articulação do trabalho com os planos gerais do sistema escolar, agentes
administrativos intermediários visitam os estabelecimentos (orientadores,
supervisores, inspetores em geral). Sua função capital deverá ser comunicar e pesquisar,
para que, de uma parte, atualizem as diretivas que estejam sendo seguidas no ensino;
e, de outra, para que bem possam informar os órgãos superiores de direção, quanto a
certas condições favoráveis ou prejudiciais à eficiência da vida escolar. Segundo os
países, formas muito variáveis de inspeção são utilizadas. Pelo número e mais difícil
acesso, são as escolas isoladas menos freqüentemente visitadas.
124 Organização e Administração Escolar
7 Em qualquer hipótese, os administradores devem preocupar-se com a formação básica
dos mestres e diretores e seu aperfeiçoamento constante. Isso não só quanto à feição
estritamente didática do trabalho, mas quanto à compreensão dos objetivos sociais da
escola que, na própria didática, vem a influir. Nesse sentido, o estreitamento das rela-
ções entre cada escola e a comunidade local torna-se indispensável. Disso resultará
melhor adaptação dos programas de ensino, e, em conseqüência, maior ação propria-
mente educativa de cada estabelecimento. Onde assim se proceda, haverá menor eva-
são dos alunos, ou menor depressão na matrícula e freqüência. Haverá maior integração
dos objetivos limitados de cada escola com os planos gerais do sistema em que ela se
inclua, e, assim também, como as expectativas das famílias em relação a seus filhos:
expectativas de destinação profissional mais próxima, em empresas agrícolas, comer-
ciais e industriais, considerado o ensino primário como terminal; ou expectativas
menos próximas, donde o prosseguimento dos estudos em estabelecimentos de ensino
médio.
125Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
Capítulo 6
Organização e administração
do ensino de 2o grau
[[[[[ Preliminares
Os problemas de estrutura e gestão dos serviços de determinado grau de ensino
tornam-se claros quando, nas expectativas sociais a ele referentes, não haja maiores dis-
sensões. Então, traçam-se planos e programas a que as escolas respondem, combinando
elementos técnicos para o rendimento que se deseje, em certa quantidade e qualidade. Foi
o que vimos ao tratar do ensino primário, em relação ao qual essas expectativas são, a
bem dizer, unânimes.
Já o mesmo não ocorre com o ensino de 2º grau, ou médio, que às idades da
adolescência se destina. Questões numerosas e complexas, de ordem social, econômica e
política, nele se agitam. Em conseqüência, as linhas de organização e administração pare-
cem menos nítidas, não porque deixe de haver elementos técnicos satisfatoriamente
conhecidos, mas pela variedade de concepções com relação ao que se pretenda obter.
Muitos afirmam que o problema crucial da educação de nosso tempo está na
reorganização das escolas de 2º grau, o que parece certo. Para isso, uma redefinição das bases
culturais em que elas devam assentar o seu trabalho tem de ser feita. Não havendo maior
definição dessas bases, então ocorre que organizadores e administradores vêm a participar da
discussão delas, ou que à sua interpretação são atraídos, com isso agravando a situação.
Não se poderá negar que as expectativas desta época com relação à incorpora-
ção dos jovens aos quadros familiares, da vida cívica, do trabalho, das instituições soci-
ais em geral não são admitidas com unanimidade. Vivemos numa era de mudança de
civilização, na qual novas concepções se elaboram, em conflito mais ou menos agudo
com os esquemas da tradição. E isso necessariamente se reflete na estruturação dos serviços
escolares e normas de seu funcionamento.
Que o mundo atravessa esse momento de transição não se pode pôr em dúvida.
Como salienta Kandel (1955),
processam-se mudanças na vida cultural que inspiram novas concepções educativas.
Novos tipos de escola são concebidos e experimentados. Efetuam-se transformações nos
126 Organização e Administração Escolar
planos de cursos e programas, bem como nos modos e formas práticas do ensino. Afirmar
que essas mudanças exclusivamente se devam aos educadores não corresponde à verdade.
Talvez seja mais certo afirmar que elas surgem da necessidade de atender a novas exigências
sociais que o educador terá de conhecer a fim de que possa bem utilizar-se dos
conhecimentos profissionais nas tarefas que lhes caibam.
Onde o autor escreveu “educador”, poder-se-á especialmente entender
“organizador e administrador escolar”. E, ainda de modo mais amplo, organizadores e
administradores em geral, os quais devem interessar-se em compreender o processo edu-
cacional nas suas funções atuais. Reciprocamente, para que bem atendam a essas fun-
ções, no âmbito próprio, os administradores escolares carecem de ter uma visão clara do
trabalho do sistema de ensino a que pertençam, em todo o seu conjunto e, particularmente,
no subconjunto a que hajam de atender.
Com relação ao ensino do 2° grau é realmente o que agora se passa. Noutros
tempos, à grande maioria bastava o ensino primário, reservando-se qualquer preparação
escolar ulterior a pequena minoria. Essa discriminação educativa tinha como fundamen-
to a estabilidade social e a existência de camadas estratificadas por motivo de origem
familiar e condições socioeconômicas, que todos aceitavam como justas e naturais.
Hoje, a situação é bem diversa. Por efeito de maiores aplicações da tecnologia, de
que tem resultado a aquisição de novas atitudes com relação aos problemas da vida cívica,
econômica e política, as expectativas por parte das famílias em relação ao destino dos filhos
adolescentes e, assim também, por parte dos próprios jovens, são muito diversas.
A discriminação tradicional do ensino de 2° grau, de que falamos, tem perdido
a sua razão de ser, reclamando o aumento do número de escolas desse grau e sua diversi-
ficação. O ensino, que se reduzia a um só tipo de preparação acadêmica ou literária – a do
ensino secundário tradicional, já agora muito modificado –, não figura senão como uma
das modalidades da educação dos adolescentes. De par com ele, e com ele articulado sob
diferentes formas (de modo a fazê-lo perder aquele caráter de privilégio para uma minoria)
têm-se criado numerosos ramos de ensino médio.
Em termos simplificados, a formação escolar da juventude perdeu a feição
seletiva de outrora para apresentar feição distributiva que possa atender aos reclamos dos
mais diversos ramos de atividades produtivas, no comércio, na indústria, nos transpor-
tes e comunicações, na administração de empresas, e no serviço público, ou, afinal, em
todos quantos reclamem certa preparação de ordem geral e tecnológica, que a escola
primária não pode ministrar.
Em suma, perdeu o ensino do 2º grau a sua feição aristocrática, para tornar-se
ramo comum, ensino de todos, em bases democráticas.
[[[[[ Tipos de ensino e clientela
Impõe-se por tudo isso uma nova organização das escolas de 2º grau, as quais
já não podem apresentar um único curso, como dantes acontecia com a função de prepa-
rar para os cursos superiores. É bem sabido que esse tipo de ensino nasceu nas próprias
universidades, para servi-las, quando de sua origem na Idade Média.
Abaixo das faculdades que preparavam para as carreiras liberais, estabeleceram
elas as chamadas faculdades menores, ou de artes, no sentido de artes liberais, ou de
127Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
conhecimentos a que só os homens livres poderiam aspirar. Compreendiam duas partes:
o trivium (gramática, retórica e dialética), e o quadrivium(aritmética, geometria, astrono-
mia e música). A princípio, obrigatórias apenas para os alunos que pretendessem gradu-
ar-se em Teologia, estenderam-se depois aos que se destinassem ao Direito e à Medicina.
Variando sua composição, tal preparação propedêutica mais tarde passou a
ser feita em cursos desligados das universidades, os quais representaram os núcleos das
escolas secundárias tal como se desenvolveram no século passado. Não apresentavam
objetivos ou conteúdo próprio. Eram estudos preparatórios, dependentes das exigências
dos cursos superiores.
Certas exigências sociais levaram, no entanto, já no início do século passado,
à criação de outro tipo de estudos, ulterior ao primário, mas como extensão do ensino
popular que nas escolas elementares se dava.
Estabeleceram-se na França os cursos de primária superior; na Alemanha,
cursos médios (Mittelschulen); e, na Inglaterra, estudos similares, mantidos em estabele-
cimentos com o nome de primary central schools. Em outros países, inclusive no Brasil,
em certas regiões pelo menos, criaram-se cursos complementares do ensino primário.
Todos visavam encaminhar os jovens a escolas de aprendizagem profissional, na forma
rudimentar de artes e ofícios, ou práticas do comércio e de outras atividades necessárias.
Nos países em que maior desenvolvimento industrial se processava, isso não
poderia satisfazer. Instituíram-se, então, escolas técnicas para a aprendizagem de ativida-
des novas em que o emprego de máquinas se vinha generalizando. A extensão do ensino
da adolescência tomou assim uma feição como duplicada, com caminhos paralelos, mas
inteiramente separados um do outro: estudos secundários acadêmicos para uma minoria,
e ensino profissional para todos quantos os quisessem. Nalguns países, insistiu-se mes-
mo na idéia de que o ensino profissional devesse ser reservado a crianças desvalidas ou
a meninos pobres. Foi o que, por muito tempo, na legislação brasileira se consignou.
As transformações sociais, econômicas e políticas dos últimos tempos,
deveriam, no entanto, aproximar essas duas formas dantes desligadas. Foi assim que
surgiu a denominação de ensino de 2° grau, ou ensino médio, tendente a sugerir uma
compreensão funcional diversa.
Foi ela favorecida, já nos últimos decênios, com a divisão desse grau de ensino
em duas partes, ou ciclos de estudos, o primeiro geralmente com a extensão de três anos,
e o segundo com duração igual, ou menor. A idade de matrícula inicial variava, como
ainda varia, em cada país segundo a extensão do ensino primário que nele se dê.
Igualmente, a extensão total dos estudos seria maior ou menor, tais fossem as condições
da vida social e, particularmente, as da estrutura econômica de cada país ou região.
Com tudo isso, a clientela de alunos adolescentes deveria aumentar. Para tomar
um exemplo, em 1890, para uma população total de 62 milhões, mantinham os Estados Unidos
em suas escolas de 2° grau 200 mil alunos. Dez anos depois, aumentada a população para 70
milhões, já a matrícula do ensino médio ultrapassava meio milhão; e, em 1935, para 130
milhões de habitantes, atingia a casa dos 6 milhões, sendo agora maior. Se bem que em pro-
gressão menos rápida, o mesmo fato se tem observado na maioria dos países europeus e, nos
últimos trinta anos, também nos da América Latina. No Brasil, ainda em 1933, todos os
alunos das escolas médias eram 65 mil, ao passo que hoje ultrapassam dois milhões.
É de observar que, em muitos países, a obrigatoriedade escolar passou a
estender-se às idades de 14 e 15 anos e, nalguns deles, a idades ainda mais altas, devendo
cumprir-se, portanto, nessa parte acrescida, em estabelecimentos do 2º grau.
128 Organização e Administração Escolar
[[[[[ Modificações dos objetivos do ensino
Os fatos expostos dão idéia da extensão do ensino médio, que assim passou a
representar uma expressão do ensino comum, ensino de todos. De par com isso, outras
modificações muito importantes em sua natureza pedagógica deveriam dar-se, reformando
o sentido da educação dos adolescentes.
Outrora, mantida como era a estrutura social, sem maiores alterações no
decorrer de gerações sucessivas, cada família poderia satisfazer plenamente às necessi-
dades de formação social, cívica, profissional, religiosa e moral dos filhos. Poderia
imprimir a cada um, os seus modos de viver e conviver, ideais e aspirações. Os costumes
eram simples e estáveis, de modo que a influência da família tornava-se decisiva, contra-
balançando efeitos dispersivos de outra origem. O que às escolas competia fazer era mi-
nistrar conhecimentos que a vida do lar já não pudesse oferecer, e, bem assim, em casos
especiais, certas espécies de técnicas para novos tipos de trabalho.
As rápidas mudanças da vida econômica e social dos últimos tempos, que à
própria vida familiar vieram impor grandes modificações – inclusive na autoridade dos
pais e parentes –, deveriam transferir muitos dos aspectos de formação mais íntima dos
adolescentes para o âmbito das escolas.
Tal situação criou maior interesse pelos estudos das condições do
desenvolvimento biológico ou psicológico dos jovens. Dantes, a educação da adolescên-
cia compreendia certas normas de iniciação não dependentes de ensino escolar ou da
ação dos mestres. Cada jovem era incluído no rol dos adultos, com todos os direitos e
deveres dessa qualificação, na forma admitida pelos costumes e tradições de sua própria
classe social, tais como a orientação para o trabalho e a constituição de sua própria família,
pelo casamento, muitas vezes realizado antes dos 18 anos.
A fase de transição entre a infância e a idade adulta era assim menos extensa,
coincidente apenas com as variações de ordem biológica da puberdade e suas
conseqüências imediatas, em relação às quais as expectativas sociais se apresentavam
simples e claramente definidas.
Em nossa era, de sociedades muito mais complexas, já não é assim. A preparação
profissional exige mais longo prazo. Em conseqüência, o casamento é retardado. Maiores
exigências relacionadas com a emancipação do jovem, independência econômica e estabe-
lecimento de uma nova família prolongam o período adolescente que, se sempre foi idade
social, agora mais nitidamente vem a ser regulada pelas condições da vida coletiva.
Os objetivos do ensino de 2º grau passaram a ser alterados, sobretudo para
que pudessem atender aos encargos educativos daquela transferência de encargos da família
para a escola. A finalidade de formação intelectual, a bem dizer exclusiva do antigo ensi-
no médio, teve de desdobrar-se em novos aspectos, relativos à saúde, ao trabalho, à vida
cívica, à vida religiosa e moral. Como objetivo central, deseja-se que a escola de 2º grau
possa hoje concorrer não só para os conhecimentos de cada jovem, mas para a sua formação
integral, a sua personalidade.
Já em 1918, numa publicação da Comission on the Reorganization of Secondary
Education (Comissão de Reorganização da Educação Secundária), dos Estados Unidos,
país em que as transformações econômicas e sociais tornaram-se mais intensas, as
finalidades de educação dos adolescentes passavam a ser assim definidas:
a) educação da saúde;
b) domínio dos processos fundamentais de comunicação;
129Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
c) compreensão de valores familiares e cívicos;
d) eficiência profissional;
e) uso adequado e digno das horas de lazer;
f) formação geral do caráter.
Esclarecia a mesma Comissão que esses pontos deveriam visar ao
desenvolvimento da personalidade de cada jovem, mediante atividades que o levassem a
maior ajustamento por coordenação de interesses, ideais, hábitos e conhecimentos. Cada
adolescente deveria tornar-se, por ação da escola e em coordenação com o lar, elemento
útil a si mesmo e ao progresso da comunidade (United States. Comission..., 1918).
Em obra de larga repercussão, Engelhardt e Overn (1937) mais explicariam
esses propósitose as condições a serem para isso articuladas, da seguinte forma:
a) integração dos alunos nos elementos da cultura da nação;
b) diferenciação dos jovens através do desenvolvimento de suas aptidões, capacidades e
interesses individuais, com especial atenção à contribuição que devem dar ao bem-
estar social;
c) compreensão de que, durante o curso não estão eles a preparar-se para um estágio
futuro, mas vivendo uma vida real a ser enriquecida com oportunidades educacionais
de todo gênero;
d) reconhecimento das características da adolescência e das diferenças individuais quanto
ao desenvolvimento físico, mental e emocional;
e) adequado ajustamento dos elementos de organização escolar a esses objetivos e
condições em todo o período de estudo, inclusive uma razoável base para possível
prosseguimento em estudos de mais alto nível, os quais, segundo as capacidades e
aptidões, devem apresentar oportunidade a todos.
Por sua vez, a Comissão Americana de Diretrizes Educacionais, na publicação
“Objetivos da Educação na Democracia Americana”, do ano seguinte, assim sintetizava as
finalidades do ensino do 2° grau:
a) capacidade de auto-realização;
b) desenvolvimento das relações humanas;
c) eficiência econômica;
d) responsabilidade cívica.
O confronto desses objetivos com os que no século passado1 se admitiam para
o ensino secundário – aquisição de conhecimentos e formação intelectual – demonstra
mudança muito grande nas tendências da educação de 2° grau. Originaram-se essas no-
vas tendências tanto de uma compreensão diferente dos fatos da vida coletiva, como
também de mais aprofundado conhecimento das condições biológicas e psicológicas dos
adolescentes, em nosso tempo. Quanto às últimas, observava-se que, embora em qual-
quer época sempre tenha havido maior ou menor conflito entre as gerações, esse conflito
agora se dá de modo muito mais agudo e complexo, passando a exigir novas formas de
solução.
1 O A. refere-se ao século 19 (N. do E.).
130 Organização e Administração Escolar
Tudo deveria levar, enfim, pensadores sociais, políticos, educadores em geral,
e organizadores e administradores escolares em especial, a considerarem os problemas
de ensino médio, cada vez mais prementes, nos estabelecimentos desse nível de estudos.
De modo geral, passava-se a ter uma mais clara compreensão das funções que
o ensino de 2° grau deveria desempenhar, quer do ponto de vista individual, quer do
ponto de vista social. Se o ensino primário deveria cumprir a função de homogeneização,
o de 2° grau deveria ter a de diferenciar. Foi essa uma das primeiras conclusões a se
estabelecer, e com boa fundamentação. Contudo, tal diferenciação deveria repousar tam-
bém nas possibilidades individuais, tendo-se em vista a sua variabilidade. Nessas condi-
ções, os encargos de diferenciar ainda assim passariam a exigir uma nova e mais alta
homogeneização, em diferentes níveis.
De acordo com Havighurst, as pesquisas que mais têm influído nos objetivos
educacionais da juventude têm sido as que se relacionam com a motivação dos alunos
para o progresso ulterior em novos estudos e na vida profissional. Esses motivos respon-
dem, porém, a pressões de grupos e do ambiente social, em geral. Assim, não é de estra-
nhar que um grande número de especialistas aceitem como base das novas diretrizes a
análise das transformações da vida coletiva, em todos os seus aspectos.
Que as escolas de 2° grau devam atender a objetivos de formação básica geral,
qualquer que seja o encaminhamento profissional, passou a ser uma nota constante nos
estudos mais recentes. E o que se pode ver, por exemplo, no célebre relatório de James
Bryant Conant, sob o título de “Os objetivos da educação numa sociedade livre”; numa
investigação depois publicada pela Fundação Rockfeller, e em outros trabalhos do mesmo
gênero (cf. Havighurst, Neugarten, 1957; Conant, 1948).
Tanto quanto em relação ao ensino primário se admite, como base de
homogeneização, o domínio das técnicas elementares da cultura (ler, escrever e contar),
aceita-se que o ensino de 2º grau, em qualquer de suas modalidades, deverá fortalecer as
capacidades de pensamento reflexivo ou, numa palavra, aquelas que melhorem nos mais
diversos domínios as capacidades de “aprender a aprender” (Kandel, 1955).
A especificação dos objetivos educacionais proposta pela Comissão Americana
de Diretrizes Educacionais, em 1938, dantes transcrita, veio a servir, ainda em 1957, como
base de aprofundada investigação empreendida pela Rusell Sage Foundation. Aceitando-
os, essa nova pesquisa classificou os comportamentos dos jovens, para efeito educativo,
em quatro grandes domínios, assim definidos:
a) os que levem cada aluno a atingir o máximo de desenvolvimento intelectual;
b) os que orientem e integrem cada educando na vida social e cultural do
ambiente nacional;
c) os que mantenham e fortaleçam a saúde física e a saúde mental;
d) os que capacitem enfim cada jovem a bem produzir e a bem consumir, ou a
imprimir-lhes capacitação econômica satisfatória.
[[[[[ Problemas de planejamento geral
As conseqüências das mudanças sociais e dessa nova compreensão da vida
do adolescente impõem à organização e administração do ensino de 2º grau cuidados
especiais, que se apresentam, antes de tudo, sob o aspecto de planejamento geral. Se os
planos de ensino primário, dadas suas funções de homogeneização, atendem
131Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
principalmente à extensão da rede escolar, já o mesmo não ocorre com o ensino dos
adolescentes, dado que nele não importa apenas a extensão, mas a correspondência do
ensino com diferentes categorias de problemas sociais.
Desde que se admita o princípio da oferta de maiores oportunidades
educacionais a todos os jovens, ter-se-á de perguntar que tipos dessas oportunidades
lhes deverão ser oferecidos, para maior benefício individual e da coletividade. A questão
toma feição problemática particular para cada país, região e localidade, sem prejuízo de
uma conexão necessária entre os programas locais e regionais, e entre os regionais e os de
feição nacional.
A primeira dificuldade está na especificação dos diferentes tipos de cursos e
sua articulação. Ter-se-á de consultar as capacidades individuais, porque realmente bási-
cas no trabalho educativo, mas assim também as possibilidades da vida social, especial-
mente as econômicas, ou do mercado de trabalho, variáveis em cada região. Não haverá
maior propósito em oferecer condições de formação profissional aos jovens fora de mais
seguro aproveitamento dessa formação.
Uma segunda dificuldade aparece, derivada de certa consciência de classe
social, que pode obstar a aceitação de modalidades de ensino, embora sentidas como
socialmente úteis.
Em virtude de sua posição social ou riqueza – diz Kandel (1955), sintetizando
vários estudos – as classes que em outros tempos enviavam os filhos à escola secundária
acadêmica, ainda que eles não tivessem capacidade para devidamente aproveitar esse
ensino, sentem-se feridas em seu orgulho quando se sugira outro tipo de educação mais
apropriado a esses jovens. Por sua vez, as classes operárias, que se acostumaram a consi-
derar as escolas acadêmicas como meio de penetrar nas classes média ou alta, e de liber-
tarem assim seus filhos do trabalho manual, nem sempre de boa vontade recebem a
sugestão para estudos de igual nível, desde que diferentes. E há também a hipótese con-
trária, como se tem observado nalguns países da Europa: muitas famílias não desejam
que seus filhos se aproveitem de novas oportunidades de educação, por apego a uma
tradição familiar relativa a certo gênero de trabalho manual (Kandel, 1955).
Dir-se-á que essas dificuldades se possam resolver respeitando-se as idéias e
aspirações dos pais. Nas grandes cidades, onde se estabeleçam escolas com cursos
múltiplos, esse ponto facilmente poderá ser atendido.
Mas há alguma ilusãonesse modo de ver. Certo que a opinião familiar deverá
ser sempre levada em conta. Uma questão de ordem mais ampla terá de ser considerada,
sobretudo nos países que se encontrem numa fase de rápido desenvolvimento tecnológico,
qual seja a de atender a prementes necessidades de mão-de-obra especializada, prepara-
ção essa de muitos tipos e com as quais se deverão conciliar os interesses das famílias, as
tendências dos jovens e seu nível de capacidades e aptidões.
Satisfazer somente a necessidades de mão-de-obra, ou das empresas,
consideradas apenas as exigências de seu desenvolvimento como empreendimentos eco-
nômicos, não será legítimo. A educação, na adolescência, como em qualquer outra idade,
não visa apenas à formação do trabalhador, mas à de homens completos. A formação do
homem em toda sua plenitude terá de considerar, no entanto, as possibilidades de trabalho
útil para o seu próprio proveito e o bem-estar coletivo.
O que a educação do 2° grau deverá fazer é possibilitar o esclarecimento, a um
só tempo, das capacidades individuais e de sua melhor aplicação, dentro de planos que
se estabeleçam no sentido dos interesses gerais, mesmo porque são eles indispensáveis à
132 Organização e Administração Escolar
própria afirmação e desenvolvimento pessoal, por opção para um gênero de atividade ou
carreira, nas idades próprias e sem prejuízo de possível mudança futura. E isso porque,
como vivemos em sociedades dinâmicas, admite-se como normal certa mobilidade nas
ocupações.
Dois recursos, aparentemente divergentes, para isso se apresentam. O primeiro
consiste na expansão do ensino do 2° grau, em sua parte básica que a todos possa ser
oferecida, como fundamento de diferentes caminhos de opção. A forma prática será a de
estruturação do ensino do 2° grau em dois ciclos, um de natureza geral e básica, e outro
tendente à diversificação e especialização. É evidente que essa expansão reclamará sem-
pre, como condição necessária, a expansão do ensino primário, visto que os egressos
desse ensino é que serão matriculados no ciclo inicial.
O segundo recurso consiste em dar aos estudos básicos, no l° ciclo, funções
de diagnóstico de tendências, capacidades e aptidões, em estreita ligação com os serviços
de orientação educacional ou profissional. A fim de que os planos do ensino do 2° grau
possam bem relacionar-se com os planos econômicos de cada região e cada país, sem que
interfiram na liberdade de mais conveniente opção profissional, o ensino há de consti-
tuir-se como uma fase educativa de esclarecimento sobre os mais diversos ramos de
atividades produtivas, e de orientação para que uma escolha feliz possa fazer-se.
A questão dos ciclos de estudos e de sua orientação diferenciada apresenta-
se, em qualquer caso, como de capital importância.
[[[[[ Ciclos de ensino
A organização do ensino de 2° grau em dois ciclos, tem-se, com efeito, tornado
idéia vencedora na maioria dos países.
Em inquérito realizado em 1960, em 71 nações, pelo Bureau Internacional de
Educação, ficou demonstrado que em apenas três deles o ensino de 2° grau não se achava
assim dividido.
O 1º ciclo, chamado geral, básico-cultural, de exploração de capacidades e
aptidões, ou de orientação, geralmente abrange três anos de estudos, antecedidos de um
curso primário de seis. Onde a obrigatoriedade exceda aos estudos primários, esse ciclo
atende à parte final da obrigação escolar.
O 2º ciclo especialmente se caracteriza pela diversificação de seus cursos. Em
37 daqueles países, a duração era de três anos, e, em 28, de dois. Apenas quatro países
apresentavam no 2° ciclo maior extensão que três anos. Também se verificava que a espe-
cialização partia de uma base de estudos comuns ainda que, desde o início, disciplinas
optativas fossem oferecidas para maior satisfação de diferenças individuais.
Em qualquer hipótese, tal princípio de flexibilidade realmente predomina, a
fim de que os estudos possam consultar as variáveis capacidades e aptidões dos educandos
e as preferências das famílias, tudo mediante a organização e funcionamento adequado
de serviços de orientação educacional e profissional. A esses serviços tem-se procurado
emprestar a feição mediadora necessária, entre as conveniências de ordem individual e
social, ou seja, entre as preferências dos jovens e as necessidades do desenvolvimento
econômico de cada país, em todo o seu conjunto.
A opinião geral dos especialistas em planejamento de ensino é a de que não
poderá ele deixar de atender a esse último ponto, como se tem verificado em sucessivas
133Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
reuniões de técnicos promovidas pela Unesco, pela Organização dos Estados Americanos
e outros órgãos de estudo. Assim,na última reunião desse gênero, realizada em março de
1962, em Santiago do Chile, aprovaram os especialistas aí reunidos as seguintes
recomendações para o ensino médio ou de 2º grau:
1) recomenda-se a generalização progressiva do ensino médio, gratuito e
obrigatório, sobretudo no 1º ciclo;
2) recomenda-se a estruturação do ensino médio em dois ciclos, de que o
primeiro será básico, de cultura geral e orientação, que ministre ensino
comum; e o segundo, de especialização ou determinação, subdividido em
vários ramos;
3) recomenda-se a modernização da escola secundária de cultura geral e a revi-
são da estrutura das escolas de nível médio que forneçam preparo profissional;
4) recomenda-se a adoção de critérios flexíveis de equivalência e adaptação
dos cursos da escola média;
5) recomenda-se a vigência de regime especial para cursos noturnos;
6) recomenda-se que currículos e programas tenham organização diversificada
e que deles se faça revisão periódica;
7) recomenda-se a organização de disciplinas agrupadas no 1° ciclo, e
especialização dessas disciplinas no 2°, com descongestionamento geral
dos planos de curso e programas;
8) recomenda-se o funcionamento sistemático de serviços de orientação
educacional e profissional;
9) recomenda-se, enfim, a preparação em nível superior do pessoal docente
das escolas de 2° grau.
A essas conclusões têm chegado os estudiosos da matéria não por admitirem
que as condições materiais da produção, em cada país, devam colocar-se acima de outras
de natureza social e cultural, mas, simplesmente, porque estas últimas não logram per-
feita efetivação sem que o nível de vida das populações melhorem, por desenvolvimento
econômico, no que a preparação da juventude figura como essencial.
Examinando esse aspecto, de modo especial quanto às condições de vida
democrática e não democrática, em cuidadoso estudo com fundamentação objetiva refe-
rente a 48 países, Lipset (1959)2 pôde revelar uma correlação quase absoluta entre a
normalidade das instituições políticas e os índices de riqueza, expressos pela renda per
capita, número de pessoas por médico e veículo motorizado, consumo de energia elétri-
ca, número de rádios receptores, telefones e exemplares de jornais impressos por grupo
de mil pessoas, além de outros coeficientes do mesmo tipo .
Por sua vez, um especialista brasileiro, Jayme Abreu (1961, 1962), comentando o
resultado de reuniões das organizações internacionais sobre o assunto, escreve o seguinte:
Se o papel da educação no desenvolvimento econômico se torna mais perceptível no que
concerne à mão-de-obra profissional e técnica, é também importante a sua influência na
invenção tecnológica, no espírito de inovação, na aptidão empresarial, na elevação dos
2 Esse trabalho, em resumo, foi dado a conhecer no Brasil com o nosso estudo “Educação para o desenvolvimento”,
preparado em 1960 para a Confederação Nacional das Indústrias, e publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos,
n. 81, jan. 1961. Posteriormente, o trabalho de Lipset foi divulgado na íntegra pela Revista Brasileira de Estudos Políticos,
da Universidade de Minas Gerais, n. 13, jan. 1962.
134 Organização e AdministraçãoEscolar
padrões de consumo, na promoção da adaptabilidade a mudanças econômicas e
tecnológicas, como também na participação ativa dos diferentes setores sociais nas tarefas
de desenvolvimento, em geral.
[[[[[ Tipos de escolas
Com a adoção de dois ciclos, tendem as escolas de 2° grau a apresentar um só
tipo de estrutura. Poderá ele ser completo, ou não, reduzindo-se ao primeiro, ou desta-
cando, ao nível do 2º, cursos diferenciados que busquem satisfazer mais urgentes
necessidades de preparação geral ou, logo, técnico-profissional.
Assim, embora mantidas certas linhas gerais de unificação, podem as escolas
apresentar conveniente flexibilidade. Normalmente, apresentam um curso básico geral, e
cursos subseqüentes, agrícolas, comerciais, industriais, de ensino normal, de adminis-
tração, de artes domésticas, de artes aplicadas, e outros.
Quando um mesmo estabelecimento inclua dois ramos diversificados é
chamado bivalente ou duplo (bilateral schools, na Inglaterra); quando a vários deles com-
preenda e com diferentes modalidades, será uma escola múltipla (comprehensive schools,
na Inglaterra e nos Estados Unidos).
Em muitos países, ainda que se admita articulação entre os estudos de preparação
geral, tanto no 1° como no 2° ciclo, certos estabelecimentos mantêm a denominação geral de
escola secundária. Em outros, conservada essa denominação, distinguem-se os cursos por
adjetivação: escola secundária geral, comercial, industrial, etc.
Desse modo, na prática, encontram-se os seguintes tipos:
a) escolas secundárias, ou de estudos gerais, mais ou menos uniformes, ou
diferenciados, ao redor de um núcleo constante;
b) escolas de endereço profissional, com satisfatório desenvolvimento de um
programa cultural, de modo a que possam manter articulação com os estudos
secundários gerais, a fim de facilitar a transferência de alunos;
c) escolas que, do ponto de vista da organização geral, tendem a maior
unificação, mediante um só curso básico ou de orientação, com ramos
diferenciados apenas no 2º ciclo;
d) estabelecimentos que só mantenham cursos do 2º ciclo, em diferentes ramos
ou modalidades.
Tal variedade de soluções reflete a variedade de demanda do ensino, segundo
o desenvolvimento técnico de cada país ou região. Justifica-se também pela maior ou
menor extensão das normas de obrigatoriedade escolar.
Onde haja ensino primário mais alongado, os estudos de 2° grau apresentam
extensão mais reduzida. Assim, nos países com ensino primário de oito anos, os estudos
médios geralmente se reduzem a quatro, seja para a conclusão de estudos gerais, seja para a
preparação profissional. Onde o ensino primário tenha seis anos, usualmente a educação
média apresenta igual extensão, com dois ciclos de três anos cada um. Esquematicamente,
esses dois modos de organização são designados pela fórmula 8 + 4, e 6 + 3 + 3,
respectivamente.
Em qualquer dos casos, quando a escola média represente ensino comum,
aberto aos mais diferentes tipos de clientela, sem distinção entre estudos culturais e
135Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar
profissionais, admite-se um complemento do ensino secundário cultural ao nível das
universidades. É esse o caso dos Estados Unidos e outros países que hajam copiado a
organização de suas high schools. A parte mais especializada passa a ser feita em institui-
ções na forma de colégios universitários, ou na primeira parte deles (junior colleges), com
estudos de dois ou mais anos.
A forma que ultimamente mais se tem generalizado, como vimos, é a de escolas
com dois ciclos: um básico, ou de orientação, e outro com ramos múltiplos, entre os
quais vem a figurar o de preparação para os estudos universitários, ainda que não se lhe
dê exclusividade para isso (Bureau... 1960).
As denominações muito variadas que as escolas de 2° grau recebem nos
diferentes países não permitem julgar de seu conteúdo. Podem essas denominações refe-
rir-se a escolas mantidas pelos poderes públicos ou por instituições particulares, ou
mesmo a estabelecimentos custeados pelo governo central ou por órgãos da administra-
ção regional ou local. É esse o caso da Bélgica, onde as escolas particulares têm a denomi-
nação de colégios, e as públicas de liceus; e é o da França, onde os estabelecimentos m-
antidos pelo governo central chamam-se liceus, e os demais, colégios.
Liceu é o nome indistintamente usado em Portugal, Polônia, Chile, República
Dominicana, Uruguai e Venezuela. Ginásio é o que utilizam a Iugoslávia, Grécia,
Dinamarca, Noruega, Holanda, Suécia e alguns cantões da Suíça. A denominação que
prevalece nos Estados Unidos e nalguns outros países de língua inglesa é high school,
distinguindo-se o 1º ciclo com o adjetivo júnior, e o 2° com o qualificativo senior. Títulos
especiais são empregados nalguns países para a distinção entre os cursos de 1° e de 2°
ciclo, como ocorre no Brasil – ginásio e colégio –, e, na Itália – escola média e liceu
(Unesco, 1955; Lourenço Filho, 1965).
Qualquer que seja a denominação e articulação dos cursos, o ensino é
organizado por séries anuais, com promoção também anual, mais geralmente seguida; ou
com promoção por conjuntos variados de disciplina, admitindo então, o chamado siste-
ma de crédito. Esse sistema atribui certo número de pontos à freqüência e satisfação dos
atos escolares a cada uma das disciplinas de determinado conjunto. Obtido o total desses
pontos, o aluno passa a inscrever-se em outro conjunto, e, assim, sucessivamente.
Em todos os casos, o ensino se distribui por professores especializados, de
que resultam vantagens e desvantagens. As vantagens são as de maior fundamentação
teórica; as desvantagens, a dificuldade de se integrarem as diferentes disciplinas para um
resultado educativo comum. Por essa razão, em muitos países, qualquer que seja o núme-
ro de disciplinas, e em especial no 1° ciclo, o ensino é distribuído apenas por quatro ou
cinco docentes, em cada série anual. Cada professor encarrega-se de várias disciplinas
afins (línguas, matemáticas, ciências físicas e naturais, atividades artísticas, educação
física e da saúde).
[[[[[ Problemas gerais de administração
As formas do ensino de 2° grau que hoje se desenvolvem resultaram da con-
cepção de fazer da escola um centro educativo integral, e não apenas de transmissão de
conhecimentos desligada dos demais aspectos de formação e ajustamento social. Daí, a
importância que as questões da administração assumem, pois a coordenação e integração
do trabalho dela dependem.
136 Organização e Administração Escolar
Nos estabelecimentos tradicionais, a administração resumia-se a uma ação
fiscalizadora das condições de matrícula, exigência da freqüência dos alunos e seus exa-
mes, para o que bastava um diretor, auxiliado por funcionários de secretaria, e outros
incumbidos de serviços gerais de manutenção. Os docentes desenvolviam os seus traba-
lhos isolados uns dos outros, tendo como objetivo o domínio de um programa teórico a
ser vencido pelos alunos. A forma comum do ensino era a de aulas expositivas, em prele-
ções ou conferências de cunho erudito. Não se pode deixar de reconhecer que essa situa-
ção era perfeitamente lógica, dados os objetivos do ensino, que não eram outros senão os
de preparar para os exames de admissão às escolas superiores.
A forma de recrutamento dos docentes reforçava esse modo de ver o ensino.
Eram escolhidos entre cultores de cada disciplina, não entre professores com formação
pedagógica especializada.
Na época atual, a situação tende a modificar-se radicalmente. O que se pretende
com o ensino de 2° grau é que as escolas sirvam como centros com oportunidades para
formação dos adolescentes, reconhecimento de suas capacidades e aptidões e encami-
nhamento para novos estudos ou atividades práticas; quer-se, igualmente, que o ensino
estimule a compreensão dos valores familiares e cívicos, o uso adequado das horas de
lazer, a consciência