AFO + LRF PARA STJ (LISTA 2) ANDERSON FERREIRA

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ANDERSON FERREIRA
STJ 
AFO + LRF 
LISTA ‐2 
PROF. ANDERSON FERREIRA 
facebook: M.Anderson.Ferreira.AFO email:coord.platinum.fiscal@gmail.com 1 
 
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA - AFO 
 
CONCEITO 
 
A definição de “orçamento” não é consensual entre as opiniões dos estudiosos da matéria. Não se 
chegou ainda a um conceito que fosse livre de crítica e aceito pacificamente pela maioria dos 
doutrinadores. Em sentido lato sensu, o conceito que melhor se adequa à bibliografia das principais 
bancas de concurso público é: 
 
Orçamento: é um instrumento de intervenção planejada do Estado para expressar, por um período de 
tempo, sua política de trabalho e plano de governo, contendo autorização legislativa para a arrecadação 
das receitas e realização das despesas. Segundo a CF/88, o orçamento é materializado em três 
instrumentos de planejamento: O Plano Plurianual – PPA (estratégico), a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
– LDO (tático) e a Lei Orçamentária Anual – LOA (operacional). 
 
Em sentido stricto sensu, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN conceitua o orçamento público 
como sendo a “Lei de iniciativa do Poder Executivo que estima a receita e fixa a despesa da 
administração pública. É elaborada em um exercício para depois de aprovada pelo Poder Legislativo, 
vigorar no exercício seguinte”. Ou seja, em sentido stricto sensu a expressão “orçamento público” se 
refere à própria LOA. 
 
Tecnicamente, orçamento pode ser entendido como dotação, que é o limite de crédito consignado 
na lei de orçamento ou crédito adicional, para atender determinada despesa. 
 
Veja como em prova: 
 
1. (CESPE/ABIN/Agente Téc./cargo18/2010) No âmbito da execução orçamentária, o termo crédito não 
se confunde com o conceito de recurso. 
 
2. (CESPE/CADE/Analista-cargo1/2014) O orçamento público constitui o reflexo das escolhas ideológicas 
feitas pelo partido político ou pelo grupo político que se encontra no poder. 
 
3. (CESPE/ACE/TCU/2008) O orçamento é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo 
operacionalizado por meio de diversos programas, que constituem a integração do plano plurianual com o orçamento. 
 
4. (CESPE/ABIN/Oficial-Cargo1/2010) O orçamento moderno configura-se como instrumento de intervenção 
planejada do Estado na economia para a correção de distorções e o incentivo ao desenvolvimento econômico. 
 
5. (CESPE/CNJ/Analista-Cargo2/2013) O orçamento é um plano em que se expressa, em termos de dinheiro, para 
um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa. 
 
ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL 
 
A partir de 1789, após o descobrimento, tivemos a luta pelo controle orçamentário nas relações 
entre a Metrópole e a Colônia. Nesse período colonial, a Inconfidência Mineira tentou conquistar a 
soberania para o País, usando como motivação o descontentamento em face das disposições tributárias 
emanadas de Portugal. Ao suspender a "derrama" (cobrança dos impostos atrasados) as autoridades 
fizeram abortar o movimento, comprovando que havia mais disposição em fugir do fisco português do que 
consciência política em prol da independência. 
Com a vinda de D. João VI, o Brasil iniciou um processo de organização de suas finanças. Com a 
abertura dos portos e cobrança de tributos aduaneiros, foram criados o Erário Público (Tesouro) e o 
regime de contabilidade. Gabarito: 1-C; 2-C; 3-C; 4-C; 5-C 
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A constituição Imperial de 1824 estabeleceu, formalmente, as primeiras exigências no sentido da 
elaboração de orçamentos por parte das instituições imperiais. Esse dispositivo, avançado para a época, 
teve dificuldades de ser implementado. Alguns autores consideram a Lei de 14/12/1827 como a primeira 
Lei Orçamentária do Brasil. No entanto, em razão das deficiências do Estado em função da época e dos 
mecanismos arrecadadores existentes que vieram frustrar essa Lei, outros tratadistas consideram como 
o primeiro orçamento brasileiro o que teria sido aprovado pelo Decreto Legislativo de 15/12/1830, que 
fixava a despesa e estimava a receita das antigas províncias para o exercício de 1831. 
 
Existe, no Brasil, uma longa tradição de orçamentos públicos padronizados para os diversos níveis 
de governo, iniciada em consequência natural da centralização político-administrativa que resultou da 
Revolução de 1930, e consolidada a partir da necessidade de consolidação da dívida externa brasileira em 
1932, decorrente das dificuldades devido às diferenças de nomenclaturas e títulos das receitas e 
despesas de cada orçamento. 
 
Várias tentativas de uniformização foram postas em Lei. No entanto, só em 1964, a Lei nº 4.320, 
promulgada em 17/03/64, chegou com o tão esperado compromisso de consolidar a padronização dos 
procedimentos orçamentários para os diversos níveis de governo. Esta norma vem estabelecer as 
direções e os modelos para os documentos orçamentários que deverão ser elaborados pelos vários 
setores públicos para compor, finalmente, o documento orçamentário do Estado, que deverá ser 
apresentado ao legislativo. A seguir, estudaremos os títulos da Lei 4.320/64 mais cobrados nos editais, 
dentre eles os títulos I (Da Lei de Orçamento), IV (Do Exercício Financeiro), V (Dos Créditos Adicionais) 
e VI (Da Execução do Orçamento), não necessariamente nessa ordem, por questões didáticas. 
 
TIPOS/TÉCNICAS DE ORÇAMENTAÇÃO 
 
Os orçamentos públicos podem ser analisados sob diversos aspectos: político, econômico, social, 
administrativo, jurídico, etc. A evolução do Estado, da sociedade e a variação de suas necessidades 
fazem com que um novo modelo de orçamento seja descoberto naquele momento. A seguir, os principais 
tipos e técnicas de orçamentos existentes na história. 
 
Orçamento Tradicional ou Clássico 
 
O orçamento tradicional surgiu na Inglaterra, em 1822, juntamente com o Estado Liberal, 
preocupado em manter o equilíbrio financeiro e evitar, ao máximo, o aumento dos gastos públicos. Foi 
instituído com a finalidade de possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre os 
gastos administrados pelo Poder Executivo. Porém, esse controle tinha como foco a “honestidade” do 
gestor fiscal e não a eficiência, eficácia e efetividade do gasto público. No orçamento tradicional, os 
aspectos econômico, social, contábil, administrativo e jurídico tinham papel secundário. Os diversos 
órgãos e entidades da Administração Pública eram contemplados com recursos suficientes para o 
pagamento de pessoal e aquisição de material de consumo e permanente para um exercício financeiro. O 
principal critério para distribuição de recursos era o montante de gastos do exercício anterior, não 
levando em conta necessidades futuras. 
 
No modelo tradicional, o foco era no objeto (meio/coisa) e não no objetivo (fim/realização) das 
funções governamentais. O controle político da execução orçamentária limitava-se a verificação da 
honestidade do agente público e da conferência quântica ou numérica dos valores, sendo por isso 
conhecido como orçamento de “mera peça contábil”. Hoje, o aspecto contábil ainda é considerado (normas 
contábeis, balanços, etc), mas o orçamento evoluiu como instrumento de planejamento e, com isso, deixou 
de ser apenas uma peça contábil. 
 
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No Brasil, a Constituição Imperial de 1824 continha as primeiras exigências para adoção de 
orçamentos formais por parte das instituições imperiais. No entanto, em virtude de dificuldades de 
comunicação e certos conflitos com normas legais da época, os orçamentos públicosnão puderam ser 
adotados nos primeiros anos. 
 
A banca responsável pela elaboração da sua prova, para tentar confundi-lo, vai misturar as 
características de um tipo orçamentário com as de outro. Exemplo: mencionará as características do 
orçamento tradicional como sendo as do orçamento-programa. Cuidado com as inversões de conceitos! 
 
 Para a prova, leve as seguintes características do orçamento tradicional: 
� Neutralidade Estatal (laissez-faire = deixar fazer/acontecer naturalmente) 
� Dissociado de um planejamento (orçamento desvinculado do plano de governo) 
� Foco no objeto, ficando o objetivo (finalidade) para o segundo plano. 
� Voltado para aspectos contábeis/numéricos/quantitativos (mera peça contábil) 
 
Já assim em prova: 
 
1. (CESPE/ABIN/Oficial-Cargo1/2010) De acordo com a concepção tradicional, o orçamento público é 
caracterizado como mero inventário dos meios com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, 
sendo as funções de alocação, distribuição e estabilização relegadas a segundo plano. 
 
2. (CESPE/TCE-ES/ACE/2012) A alocação dos recursos visa, no orçamento tradicional, à aquisição de 
meios. 
 
3. (CESPE/SAD-PE/Analista/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a 
instituição realiza, não no que ela gasta. 
 
4. (ESAF/CGU/AFC/2008) No orçamento tradicional, a ênfase se dá no objeto do gasto, sem 
preocupação com os objetivos da ação governamental. 
 
5. (CESPE/ANALISTA/TJ-ES/2011) Os processos de planejamento e de programação são dissociados no 
orçamento tradicional. 
 
6. (CESPE/UNIPAMPA/Contador/2013) O orçamento tradicional deve ser elaborado com base na 
dimensão estratégica governamental definida no processo de planejamento e programação econômico-
financeira aprovada pelas unidades orçamentárias. 
 
Orçamento de Desempenho ou de Realizações (ou ainda Orçamento Funcional) 
 
Saber com o que o Governo gastava era importante, contudo, mais ainda era saber a serventia dos 
gastos. Dessa forma, houve a evolução para o orçamento de desempenho ou de realizações. 
 
O orçamento de desempenho consiste numa das primeiras modalidades de orçamentação moderna 
(comparado ao orçamento tradicional), posteriormente identificado como a expressão inicial do que 
viria a ser chamado de orçamento-programa (embora, pela falta de vínculo ao planejamento, não possa 
ser considerado ainda o orçamento programa). 
 
Constitui um processo orçamentário inovador, em relação ao orçamento tradicional, por incluir, 
além da explicitação dos itens de gasto de cada unidade, uma dimensão programática, ou seja, a 
explicitação do programa de trabalho (programa e suas ações) que deve ser realizado com os recursos 
que estão sendo destinados à unidade. 
Gabarito: 1-C; 2-C; 3-E; 4-C; 5-C; 6-E. 
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No orçamento de desempenho, a ênfase passa a ser a busca da eficiência e de economia nas 
repartições públicas e não a adequação dos seus produtos às necessidades coletivas. Porém, não 
existia a vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de planejamento, que resultasse na 
consecução dos objetivos governamentais ao longo do tempo. 
 
Para sua prova, leve as seguintes características: 
� Foco no resultado (função) dos gastos; 
� Busca pela definição dos propósitos e objetivos; 
� Desvinculado de um planejamento. 
 
 
Apesar de ter sido um passo importante em direção à racionalidade orçamentária, entende-se que o 
Orçamento de Desempenho não deve ser classificado como orçamento programa, pois lhe falta a principal 
característica do orçamento programa: vinculação a um instrumento central de planejamento das 
ações do governo. Embora o orçamento programa tenha seu marco legal (introdução) em 1964, com a 
Lei 4.320/64 e com o Decreto Lei nº 200 de 1967, seu marco gerencial (efetividade) só foi a partir da 
reforma orçamentária, entre 1998 e 2000, com o Decreto nº 2.829/98, Lei do PPA 2000-2003, Lei 
Complementar nº 101/2000 (LRF) e demais normas que orientaram a reforma. Logo, é majoritário entre 
os autores que o Brasil tenha “experimentado” o Orçamento de Desempenho (ou Funcional) neste período 
(1964-2000) como uma forma de preparação para o Orçamento Programa. 
 
Já assim em prova: 
 
1. (CESPE/MPU/Cargo1/2015) O orçamento de desempenho, por considerar o resultado dos gastos e os 
níveis organizacionais responsáveis pela execução dos programas, distingue-se do orçamento clássico. 
 
2. (CESPE/ SAD-PE/Analista/2010) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação 
ao sistema de planejamento. 
 
3. (CESPE/INEP/ Contador/2005) O denominado orçamento de desempenho, conceito difundido a partir 
da segunda metade do século passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os 
créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir os objetivos e dados 
quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa. 
 
4. (CESPE/DPU/ Contador/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os produtos 
gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos. 
 
5. (ESAF/CGU/AFC/2008) A grande diferença entre o orçamento de desempenho e o orçamento-
programa é que o orçamento de desempenho não se relaciona com um sistema de planejamento das 
políticas públicas. 
 
6. (CESPE/CNJ/Técnico-Cargo13/2013) O orçamento de desempenho pode ser considerado uma 
importante evolução no processo de integração entre orçamento e planejamento. Uma de suas principais 
características é a apresentação dos propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem 
necessários. 
 
Conforme glossário da STN, o orçamento de desempenho é o processo orçamentário que se 
caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, 
contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase reside no desempenho organizacional. 
 
 Gabarito: 1-C; 2-E; 3-C; 4-E; 5-C; 6-C 
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Orçamento Programa (ou Moderno) 
 
O orçamento programa (também chamado de moderno) foi introduzido no Brasil por meio da Lei nº 
4.320/64 e do Decreto-Lei nº 200/67. Embora sua efetividade tenha ocorrido apenas a partir de 1998, a 
Constituição Federal de 1988 contribuiu para a sua implantação. A CF/88 criou os instrumentos do PPA e 
da LDO, integrando-os à LOA. Sua adoção também está associada ao modelo de Estado intervencionista 
desde o século XIX. 
 
Consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas são fixadas a 
partir da previsão das receitas e da identificação das necessidades públicas. Essas necessidades 
(despesas) são realizadas por meio de ações do governo (gastos planejados em projetos, atividades ou 
operações especiais). As ações são postas dentro de um programa (campo em que se desenvolvem ações 
homogêneas que visam ao mesmo resultado/objetivo). 
 
O programa surgiu como o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. Em termos de 
estruturação, o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses 
instrumentos uma integração desde a origem. O programa como módulo integrador, e as ações, como 
instrumentos de realização dos programas. Essa concepção inicial foi modificada a partir dos PPA 
2000/2003 e 2004/2007, elaborados com o nível de detalhamento de ação (marco gerencial do 
orçamento programa). 
 
Marco gerencial do Orçamento-Programa no Brasil: Decreto nº 2.829/1998 
 
Embora o orçamento-programa tenha seu marco legal (introdutório) a partir de 1964, com a Lei nº 
4.320/1964 e com o Decreto-Lei nº200 de 1967, seu marco gerencial (efetividade) só foi a partir da 
reforma orçamentária, no período de 1998 a 2000, com o Decreto nº 2.829/1998 e a Lei Complementar 
nº 101/2000. Logo, alguns autores defendem que o Brasil tenha “experimentado” o Orçamento de 
Desempenho (ou Funcional) neste período (1964-2000) como uma forma de preparação para a implantação 
efetiva do Orçamento-Programa. 
 
Recomenda-se a leitura do Decreto nº 2.829/1998 a seguir: 
 
DECRETO Nº 2.829, DE 29 DE OUTUBRO DE 1998. 
Estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e 
dos Orçamentos da União, e dá outras providências. 
 
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso VI, da Constituição, 
DECRETA: 
 
Art. 1º Para elaboração e execução do Plano Plurianual 2000-2003 e dos Orçamentos da União, a partir do exercício 
financeiro do ano de 2000, toda ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em Programas 
orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano. 
Parágrafo único. Entende-se por ação finalística aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a 
demandas da sociedade. 
 
Art. 2º Cada Programa deverá conter: 
I - objetivo; 
II - órgão responsável; 
III - valor global; 
IV - prazo de conclusão; 
V - fonte de financiamento; 
VI - indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; 
VII - metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; 
VIII - ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à consecução do objetivo; 
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IX - regionalização das metas por Estado. 
Parágrafo único. Os Programas constituídos predominantemente de Ações Continuadas deverão conter metas de 
qualidade e de produtividade, a serem atingidas em prazo definido. 
 
Art. 3º A classificação funcional-programática deverá ser aperfeiçoada de modo a estimular a adoção, em todas as 
esferas de governo, do uso do gerenciamento por Programas. 
Parágrafo único. Os Programas serão estabelecidos em atos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios, respeitados os conceitos definidos no âmbito federal, em portaria do Ministério do Planejamento e 
Orçamento, a ser publicada até 30 de novembro de 1998. 
 
Art. 4º Será adotado, em cada Programa, modelo de gerenciamento que compreenda: 
I - definição da unidade responsável pelo gerenciamento, mesmo quando o Programa seja integrado por projetos ou 
atividades desenvolvidas por mais de um órgão ou unidade administrativa; 
II - controle de prazos e custos; 
III - sistema informatizado de apoio ao gerenciamento, respeitados os conceitos a serem definidos em portaria do 
Ministério do Planejamento e Orçamento. 
Parágrafo único. A designação de profissional capacitado para atuar como gerente do Programa será feita pelo 
Ministro de Estado, ou pelo titular de órgão vinculado à Presidência da República, a que estiver vinculado a unidade 
responsável do Programa. 
 
Art. 5º Será realizada avaliação anual da consecução dos objetivos estratégicos do Governo Federal e do resultado 
dos Programas, para subsidiar a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias de cada exercício. 
 
Art. 6º A avaliação física e financeira dos Programas e dos projetos e atividades que os constituem é inerente às 
responsabilidades da unidade responsável e tem por finalidade: 
I - aferir o seu resultado, tendo como referência os objetivos e as metas fixadas; 
II - subsidiar o processo de alocação de recursos públicos, a política de gastos públicos e a coordenação das ações 
de governo; 
III - evitar a dispersão e o desperdício de recursos públicos. 
 
Art. 7º Para fins de gestão da qualidade, as unidades responsáveis pela execução dos Programas manterão, quando 
couber, sistema de avaliação do grau de satisfação da sociedade quanto aos bens e serviços ofertados pelo Poder 
Público. 
 
Art. 8º Os Programas serão formulados de modo a promover, sempre que possível, a descentralização, a integração 
com Estados e Municípios e a formação de parcerias com o setor privado. 
 
Art. 9º Para orientar a formulação e a seleção dos Programas que deverão integrar o Plano Plurianual e estimular a 
busca de parcerias e fontes alternativas de recursos, serão estabelecidos previamente, para a período do Plano: 
I - os objetivos estratégicos; 
II - previsão de recursos. 
 
Art. 10. As leis de diretrizes orçamentárias conterão, para o exercício a que se referem e dentre os Programas do 
Plano Plurianual, as prioridades que deverão ser contempladas na lei orçamentária anual correspondente. 
 
Art. 11. A alteração da programação orçamentária e do fluxo financeiro de cada Programa ficará condicionada à 
informação prévia pelos respectivos gerentes, por meio de sistema informatizado, do grau de alcance das metas 
fixadas. 
 
Art. 12. O Ministro de Estado do Planejamento e Orçamento deverá instituir um comitê gestor para orientar o 
processo de elaboração do Plano Plurianual para o período 2000-2003. 
Parágrafo único. A elaboração do Plano Plurianual 2000-2003 será precedida de um inventário das ações do Governo 
Federal em andamento, bem como do recadastramento de todas as atividades e projeto. 
 
Art. 13. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. 
Brasília, 29 de outubro de 1998; 177º da Independência e 110º da República. 
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO 
 
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Assim, o orçamento programa é uma ferramenta de planejamento da ação governamental, onde os 
programas são identificados e relacionados com os objetivos, metas e custos de cada ação. 
 
O programa é elaborado através de um conjunto de necessidades da sociedade formando um 
objetivo comum com as necessidades governamentais. O programa visa à consecução desses objetivos e 
proporciona para a administração pública maior racionalidade e eficiência. Consequentemente, gera mais 
resultados, tanto para o governo quanto para a sociedade. 
 
O orçamento programa põe em destaque os objetivos, metas e prioridades do Governo. Constitui-
se em um instrumento de planejamento. Os aspectos administrativo e econômico se sobrepõem ao 
aspecto político. 
 
As despesas públicas são discriminadas de modo a: 
� Dar ênfase aos fins (e não aos meios); 
� Indicar as ações em que o setor público gastará seus recursos; 
� Definir os responsáveis pela execução; e 
� Especificar os resultados esperados. 
 
Esse método (orçamento programa) surgiu nos EUA no final da década de 1950, sob a denominação 
PPBS (Planning, Programming and Budgeting System). 
 
As principais características do PPBS (ou orçamento programa) são: 
� Propiciar a integração entre o planejamento e o orçamento; 
� Realizar a quantificação dos objetivos e fixação de metas; 
� Basear as decisões em relações de insumo-produto e na pluralidade de alternativas programáticas; 
� Empregar instrumentos aperfeiçoados para a mensuração e avaliação de resultados; 
� Gerenciamento por objetivos. 
 
O orçamento deve ser compatibilizado com o planejamento estatal, na forma do Plano Plurianual. 
Não são admitidas, por exemplo, emendas às leis orçamentárias que não sejam compatíveis com o Plano 
Plurianual. 
 
 
Leve as seguintes características do orçamento programa para sua prova: 
� Firmado em programas e em instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA); 
� Foco no objetivo, e não no objeto; 
� Preocupação com os aspectos políticos, econômicos e jurídicos (deixa de ser mera peça contábil); 
� Ações planejadas (previstas) e Estado intervencionista (economicamente). 
 
Jácaiu assim em prova: 
 
(CESPE/FNDE/Cargo1/2012) O PPBS (planning, programming and budgeting system), dada a facilidade de 
sua implantação em órgãos públicos, foi, amplamente adotado, a partir da década de setenta do século 
XX, em todo o mundo. 
 
Comentário: o PPBS surgiu nos EUA no final da década de 1950 e não a partir da década de setenta em 
todo o mundo. Outro erro é afirmar que o PPBS é de fácil implantação. A implantação do PPBS depende 
de uma estrutura de planejamento bem definida entre os órgãos e agentes governamentais. Logo, questão 
errada. 
 
Obs: Ao final deste capítulo teremos mais questões sobre o orçamento programa e demais modelos. 
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Orçamento Base Zero (ou por Estratégia) 
 
O Orçamento Base Zero - OBZ consiste em uma abordagem orçamentária desenvolvida nos EUA 
em 1969 pela empresa Texas InstrumentsCo. e adaptada para uso no setor público pelo Estado da 
Geórgia, na elaboração do seu orçamento para o exercício de 1973. Embora alguns autores e bancas 
façam referência ao OBZ como um tipo/modelo orçamentário, trata-se de uma técnica de orçamentação. 
 
A principal característica desta metodologia orçamentária é exigir que todas as despesas de cada 
repartição pública sejam justificadas detalhadamente como se cada item programático se tratasse de 
uma nova iniciativa. Durante a elaboração da proposta orçamentária para o exercício seguinte, todo 
conhecimento prévio acerca das execuções em exercícios anteriores seriam desconsideradas, ou 
seja, não existem direitos adquiridos sobre despesas anteriormente autorizadas. Todo o estudo 
começaria do estágio inicial, revendo a necessidade e eficácia de cada despesa. 
 
Uma vantagem deste método é sua evidente orientação para a eliminação de empreendimentos de 
reduzida prioridade, por envolver, em relação a cada programa, a resposta a três questões básicas: 
1ª – O orçamento está sendo eficiente e eficaz? 
2ª – Podem suas operações ser reduzidas ou eliminadas de forma a liberar recursos para novas 
programações? 
3ª – Existem elementos que justifiquem a expansão de suas atividades? 
Dessa forma, pode-se afirmar que no OBZ as decisões são voltadas para a maximização da 
eficiência na alocação dos recursos públicos. A avaliação e a tomada de decisão ocupam papel primário no 
OBZ, enquanto o formato (apresentação e organização) ocupa um papel secundário. 
 
 
As principais características do orçamento base zero são: 
� Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que 
ultrapassam o nível de gasto já existente; 
� Todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário; 
� Revisão crítica dos gastos tradicionais de cada área e estimativa dos custos para o exercício 
seguinte, partindo de uma nova base, ou seja, base zero; 
� Desvinculado de um planejamento; 
� Não gera direito adquirido por orçamentos anteriores; 
� Processo oneroso e moroso. 
 
A técnica do OBZ não é utilizada no Brasil, pois é incompatível com o nosso atual modelo 
orçamentário: orçamento-programa. Porém, é possível que um dia o Brasil possa adotar o OBZ, mas com 
isso deixaria de ser orçamento-programa. 
 
 assim na prova: 
 
(CESPE/TCDF/Técnico/2014) A proposta orçamentária elaborada pelo Poder Executivo federal embasa-
se no conceito de orçamento base-zero, segundo o qual a existência de determinada dotação na lei 
orçamentária do exercício anterior não constitui garantia para a sua inclusão no exercício seguinte. 
 
Comentário: Questão errada. Embora o item traga uma característica do OBZ (...existência de 
determinada dotação na lei orçamentária do exercício anterior não constitui garantia...), torna-se errado 
por afirmar que o Poder Executivo federal tem por base a técnica do OBZ. Atualmente, o Brasil NÃO usa 
o OBZ. Esta técnica é incompatível com o orçamento programa. É possível que um dia o Brasil venha a 
usar a técnica do OBZ, mas isso seria um abandono ao modelo do orçamento-programa. Para reforçar, 
observe o tempo verbal da questão “a proposta orçamentária elaborada pelo P.E federal EMBASA-SE...”, 
ou seja, a questão afirma que o P.E federal usa atualmente o OBZ. 
 
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 questões de provas: 
 
1. (ESAF/CGU/AFC/2008) O orçamento Base Zero foi um contraponto ao orçamento incremental, e tem 
como característica principal a inexistência de direitos adquiridos sobre as dotações aprovadas no 
orçamento anterior. 
 
2. (ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é voltado especialmente para as 
avaliações dos resultados do orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez 
que se inicia um novo ciclo orçamentário. 
 
3. (ESAF/CVM/Analista-Contador/2010) A abordagem orçamentária cujas principais características são 
a análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que 
ultrapassam o nível de gasto já existente, de modo que todos os programas devem ser justificados cada 
vez que se inicia um novo ciclo orçamentário, denomina-se orçamento base zero. 
 
4. (CESPE/ICMbio/Analis.Adm./2014) As dificuldades de se implementar a técnica de orçamento de 
base-zero incluem a resistência imposta pela burocracia quando a eficácia de seus programas é avaliada. 
 
 
Orçamento Incremental 
 
Trata-se de uma forma de elaborar o orçamento através de ajustes marginais nos seus itens de 
receita e despesa, sem grandes mudanças significativas. É um contraponto (oposto) ao OBZ, e suas 
principais características são: 
� Linha de base: orçamento do ano anterior; 
� Pequenos ajustes: acréscimos ou supressões nos itens das receitas e despesas, sem mudanças 
expressivas; 
� Desvinculado de um planejamento; 
� Resistente à mudança (alguns o chamam de orçamento inerte); 
� A técnica incremental está mais presente no orçamento tradicional ou clássico. 
Obs: o orçamento incremental é contrário à integração entre planejamento e orçamento, pois sua base 
tende a perpetuar-se, uma vez que sofre pequenos incrementos. 
 
 
 em prova: 
 
 
(CESPE/Ministério da Previdência Social/Administrador/2010) Para os críticos da concepção do 
orçamento integrado ao planejamento, gera-se forte tendência à perpetuação de programas e à 
preservação dos recursos assegurados ao longo do tempo. Quanto mais intenso e acelerado for o 
incrementalismo orçamentário, mais essa tendência à inércia se acentua. 
 
Comentário: o orçamento que se integra ao planejamento é o programa. Nesse modelo, não há tendência à 
perpetuação de programas (primeira parte da questão é errada). A segunda parte da questão trata do 
orçamento incremental, que apresenta resistência à mudança e sua base tende à perpetuação. Porém, 
fazer incrementalismo é fazer ajustes marginais. Assim, quanto mais intenso e acelerado for o ajuste, 
MENOR a tendência à inércia (segunda parte da questão também errada). 
 
(CESPE/MT/Administrador/2008) O incrementalismo orçamentário desvirtua ou compromete a desejável 
integração entre o planejamento e o orçamento. De acordo com essa sistemática, a “base” formada pelos 
programas já introduzidos no orçamento tende a perpetuar-se, com pequenos incrementos, 
compreendendo a maior parte dos recursos. Alguns autores denominam essa tendência de resistência à 
mudança, à revisão dos objetivos, diretrizes e metas, como inércia ou inercialidade. 
 
Gabarito: 1-C; 2-E; 3-C; 4-C. 
PROF. ANDERSON FERREIRA 
facebook: M.Anderson.Ferreira.AFO email:coord.platinum.fiscal@gmail.com 10 
 
Comentário: quando adotado, oincrementalismo ou orçamento incremental não traz grandes alterações 
entre o orçamento de um período e o seguinte, pois trata apenas de pequenos ajustes marginais. Logo, 
questão correta. 
 
Orçamento com Teto Fixo 
 
Embora pouco frequente em provas de concurso público, dentre os tipos/técnicas orçamentárias 
há também o chamado “Orçamento com Teto Fixo”. No Teto Fixo, o critério de alocação de recursos 
consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido mediante a aplicação de 
percentual único sobre as despesas realizadas em determinado período, com base no qual os 
órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria 
orçamentária, como "teto burro". 
 
Orçamento Participativo (ou técnica da participação popular) 
 
 Trata-se da participação popular no processo de elaboração e aprovação das leis orçamentárias 
(PPA, LDO e LOA). Até 2009 essa iniciativa foi experimentada por alguns estados e municípios. Porém, a 
partir de 2009 (Lei Complementar 131/2009, que alterou o art. 48 da LRF) a participação popular deixou 
de ser uma ideia interessante e passou a ser uma determinação legal. Atualmente, deve-se fomentar a 
participação popular no ciclo orçamentário de todos os entes. Veja ainda o que diz o art. 4º da lei 
12.593/2012 (atual PPA): 
 
“O PPA 2012-2015 terá como diretrizes: 
I - a garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades sociais, regionais, étnico-raciais 
e de gênero; 
II - a ampliação da participação social; 
III - a promoção da sustentabilidade ambiental; 
IV - a valorização da diversidade cultural e da identidade nacional; 
V - a excelência na gestão para garantir o provimento de bens e serviços à sociedade; 
VI - a garantia da soberania nacional; 
VII - o aumento da eficiência dos gastos públicos; 
VIII - o crescimento econômico sustentável; e 
IX - o estímulo e a valorização da educação, da ciência e da tecnologia.”