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Aula 03

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o grande centro da reforma. Vimos na aula passada que a sua grande 
característica foi a descentralização para a administração indireta. 
O DL200, buscando concretizar o princípio da coordenação, organizou a 
administração pública na forma de sistemas, no que se refere às atividades-
meio: 
Art. 30. Serão organizadas sob a forma de sistema as atividades de pessoal, 
orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria, e 
serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns a todos os 
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órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo, necessitem de 
coordenação central. 
§ 1º Os serviços incumbidos do exercício das atividades de que trata êste 
artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam, 
conseqüentemente, sujeitos à orientação normativa, à supervisão técnica e 
à fiscalização específica do órgão central do sistema, sem prejuízo da 
subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa estiverem. 
A ideia da reforma era fazer com que as áreas “meio” da administração 
pública, ou atividades de staff, fossem integradas. As atividades de uma 
organização podem ser classificadas em linha ou staff (assessoria). As 
primeiras são as atividades-fim da organização, ligadas à sua missão. As 
últimas são as atividades-meio, que dão suporte as anteriores. Por exemplo, 
na Receita Federal, as atividades linha são aquelas relacionadas com as 
funções arrecadatórias e de aduana, como a análise de documentos, 
verificação de bagagem, etc. As atividades meio são as de recursos humanos, 
informática, manutenção da infraestrutura, etc. 
Assim, por exemplo, cada órgão do executivo federal possui uma unidade 
voltada para a administração de pessoal, a área de recursos humanos. Estas 
várias unidades permanecem na hierarquia do órgão, mas se submetem “à 
orientação normativa, à supervisão técnica e à fiscalização específica do órgão 
central do sistema”. Podemos dizer que se trata de uma autoridade funcional, 
em que um órgão central estabelece os procedimentos e as normas da área de 
pessoal e possui autoridade apenas sobre este aspecto específico. Dessa 
forma, em 1970, por meio do Decreto nº 67.326, foi criado o Sistema de 
Pessoal Civil da Administração Federal (SIPEC), cujo órgão central é a 
Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento. 
Com efeito, na Polícia Federal há um setor de recursos humanos, assim como 
no Ministério do Turismo e na Superintendência da Receita Federal no Paraná. 
Cada uma dessas unidades de RH se submete “à orientação normativa, à 
supervisão técnica e à fiscalização específica do órgão central do sistema”. 
Ainda temos outros sistemas, como o Sistema de Serviços Gerais (SISG), 
Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP), 
Sistema de Organização e Modernização Administrativa (SOMAD), Sistema de 
Planejamento e de Orçamento Federal (SPO), Sistema Nacional de Arquivos 
(SINAR), Sistema de Controle Interno (SCI), entre outros. 
 
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2.3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
A administração indireta é composta por entidades de direito público e de 
direito privado. A diferença entre esses dois tipos ocorre em função da sua 
forma de criação: entidades de direito público são criadas diretamente por lei 
específica; entidades de direito privado são criadas pelo registro de seu ato 
constitutivo, após autorização em lei específica. Segundo a CF88: 
XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresa pública, 
sociedade de economia mista, autarquia ou fundação pública; 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua 
atuação; 
Este inciso foi alterado pela Emenda Constitucional 19 de 1998. Surgiu então 
uma discussão em torno da criação das fundações públicas, que, segundo a 
nova redação, não seriam criadas por lei, mas sim teriam sua criação 
autorizada por lei. O STF analisou essa mudança e foi estabelecido que, 
atualmente, há duas modalidades de fundação pública: as de direito público e 
as de direito privado. Aquelas são criadas por lei específica; estas, pelo 
registro do ato constitutivo, após autorização em lei específica. 
Assim, autarquias e fundações públicas de direito público são criadas por lei. 
Fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de 
economia mista têm sua criação autorizada por lei e são criadas pelo de seu 
ato constitutivo. A lei específica autoriza a instituição da entidade; a partir 
desta autorização, o chefe do Poder Executivo edita o ato constitutivo da 
entidade, sob a forma de decreto; este decreto é levado a registro na Junta 
Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, conforme o caso; com a 
efetivação do registro a entidade adquire personalidade jurídica. 
Outro ponto em relação às entidades da administração indireta está no seu 
controle. De um lado, a entidade da Administração Indireta tem o direito de 
exercer com certa independência a atividade a ela cometida por lei (capacidade 
de auto-administração); de outro, tem o dever de exercer esta atividade, 
também com base nos termos postos na lei. Tal noção é essencial para que 
possamos entender a extensão do controle exercido pelos órgãos centrais da 
Administração sobre as entidades da Administração Indireta a eles vinculadas. 
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro: 
Disso resultam dois aspectos concernentes às entidades que exercem 
serviços públicos descentralizados: de um lado, a capacidade de auto-
administração, que lhes confere o direito de exercer, com independência, o 
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serviço que lhes foi outorgado por lei, podendo opor esse direito até mesmo 
à pessoa política que as instituiu. De outro lado, o dever de desempenhar 
esse serviço, o que as coloca sob fiscalização do Poder Público; este precisa 
assegurar-se de que aquela atividade que era sua e foi transferida a outra 
pessoa política seja exercida adequadamente 
Portanto podemos definir a tutela ou controle finalístico como o controle 
exercido pelos órgãos centrais da Administração Direta sobre as entidades da 
Administração Indireta a eles vinculadas, nas hipóteses expressamente 
previstas em lei e na forma por esta estabelecida. Não há relação de 
subordinação, de hierarquia, entre a Administração Direta e as entidades da 
Administração Indireta, mas sim um controle finalístico. 
Na esfera federal a tutela é denominada supervisão ministerial e tem como 
objetivos, segundo o art. 26 do Decreto-lei 200/67: 
I – a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade; 
II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de 
atuação da entidade; 
III – a eficiência administrativa; 
IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade. 
 
a) Autarquias 
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, instituídas diretamente 
por lei específica, para o desempenho de atividades típicas de Estado, gozando 
de todas as prerrogativas e sujeitando-se a todas as restrições estabelecidas 
para a Administração Pública Direta. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a 
autarquia é: 
A pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-
administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, 
mediante controle administrativo exercido nos limites da