Capitulos 1 a 3 (2)

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PARTE I
PRIMEIROS PASSOS
As filosofias políticas das pessoas influenciam suas opiniões sobre o papel do governo. Algumas pessoas têm a liberdade individual como prioridade; outras 
colocam mais ênfase na promoção do bem-estar da sociedade como um todo. 
Diferenças filosóficas têm potencial e de fato levam a divergências quanto ao âmbito 
adequado para a atividade econômica do governo.
No entanto, a formação de opiniões inteligentes sobre políticas públicas exige 
não apenas uma filosofia política, mas também uma compreensão do que o governo 
realmente faz. Quem tem o poder legal para conduzir a política econômica? Em que 
o governo gasta dinheiro e como é que aumenta a receita? O Capítulo 1 examina 
como opiniões políticas afetam atitudes em relação às finanças públicas e descreve o 
funcionamento do sistema de finanças públicas dos EUA. Ele fornece um quadro geral 
para pensar sobre os detalhes do sistema de finanças públicas que são discutidos nos 
capítulos posteriores.
Os Capítulos 2 e 3 apresentam as ferramentas analíticas usadas por economistas 
das finanças públicas. O Capítulo 2 é centrado nas ferramentas da análise positiva, 
que tratam de declarações de causa e efeito. A questão aqui é como os economistas 
tentam avaliar os impactos das diversas políticas governamentais. No entanto, 
queremos determinar não só os efeitos das políticas do governo, mas também se estas 
produzem ou não resultados que sejam, de alguma maneira, positivos. Este é o papel 
da análise normativa, que exige um marco ético explícito, pois, sem isso, é impossível 
dizer o que é bom. O Capítulo 3 trata desse marco ético.
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1 Introdução
As Finanças Públicas nada mais são do que uma discussão sofisticada da relação entre o 
indivíduo e o Estado. Não há melhor escola de formação do que as finanças públicas.
—VACLAV KLAUS, EX- PRIMEIRO-MINISTRO TCHECO
O ano é 1.030 a.C. Durante décadas, as tribos israelitas viveram sem um governo central. A 
Bíblia registra que as pessoas pediram ao profeta Samuel: “Faça-nos um rei para nos julgar, 
como todas as nações” [1 Samuel 8:5]. Samuel tentou desencorajar os israelitas, descreven-
do como seria a vida sob a monarquia:
Este será o costume do rei que houver de reinar sobre vós; ele tomará vossos filhos e os desig-
nará para si, para suas carruagens e para manejar seus cavaleiros; eles terão de correr à frente 
de suas carruagens... E tomará as vossas filhas para perfumistas, cozinheiras e padeiras. E ele 
tomará seus campos e vinhedos, seus olivais, e dará até mesmo o melhor deles a seus servos...
Ele tomará o dízimo de vossos rebanhos, e vós sereis seus servos. E clamareis nesse dia por 
causa de vosso rei, que vós mesmos houverdes escolhido [1 Samuel 8:11-18].
Os israelitas não se deixaram abalar por esse cenário deprimente: “As pessoas se 
recusaram a dar ouvidos à voz de Samuel e disseram: ‘Não, mas haverá um rei sobre nós; 
para que nós também sejamos como todas as nações; e nosso rei nos julgará, e sairá à nossa 
frente, e lutará as nossas guerras’.” [1 Samuel 8:19-20].
Esse episódio bíblico ilustra uma ambivalência milenar sobre o governo. O Governo 
é uma necessidade – afinal, “todas as nações” têm um –, mas, ao mesmo tempo, ele tem 
aspectos indesejáveis. Esses sentimentos mistos em relação ao governo estão inextricavel-
mente ligados a suas atividades de tributação e gastos. O rei irá fornecer coisas que o povo 
quer (neste caso, um exército), mas isso terá um custo. Em última análise, os recursos para 
todas as despesas do governo devem vir do setor privado. Como Samuel explica de modo 
tão claro, os impostos podem ser onerosos.
Séculos se passaram, os sentimentos mistos sobre governo permanecem e grande par-
te da controvérsia ainda gira em torno de seu comportamento financeiro. Este livro é sobre 
as atividades de tributação e gastos do governo, um assunto geralmente chamado finanças 
públicas.
O termo é algo equivocado, pois as questões fundamentais não são financeiras (isto é, 
relacionadas com dinheiro). Em vez disso, os problemas principais dizem respeito à utiliza-
ção de recursos reais. Por isso, alguns autores preferem a denominação economia do setor 
público ou simplesmente economia pública.
Concentramo-nos nas funções microeconômicas do governo – a forma como o go-
verno interfere na alocação de recursos e a distribuição de renda. Atualmente, os papéis 
macroeconômicos do governo – o uso de tributação, gastos e políticas monetárias para 
atuar sobre o índice de desemprego e o nível de preços – geralmente são ensinados em 
cursos separados.
Os limites das finanças públicas são, por vezes, pouco claros. Algumas metas políti-
cas que poderiam ser alcançadas por tributação ou gastos do governo também podem ser 
alcançadas por meio de regulamentação. Por exemplo, se o governo deseja limitar o tama-
nho das empresas, uma política possível é impor grandes impostos para as grandes corpora-
ções. Outra possibilidade é criar regulamentos que tornem ilegais as empresas que excedam 
finanças públicas
Campo da economia que 
analisa tributação e gastos 
do governo.
economia do setor público
Ver finanças públicas.
economia pública
Ver finanças públicas.
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CAPÍTULO 1 Introdução 3
determinado tamanho. Embora a tributação de empresas seja tema de muitos estudos em 
finanças públicas, as questões antitruste recebem apenas tratamento tangencial em textos 
sobre finanças públicas, sendo tratadas em cursos sobre organização industrial. Embora a 
prática pareça arbitrária, é necessário limitar o âmbito da área de estudos. Este livro segue a 
tradição, centrando-se em gastos do governo e tributação, apenas ocasionalmente tratando 
de políticas regulatórias.
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 � FINANÇAS PÚBLICAS E IDEOLOGIA
Economistas das finanças públicas analisam não apenas os efeitos das atividades de tribu-
tação e gastos do governo, mas também quais deveriam ser essas atividades. As opiniões 
sobre como o governo deve funcionar na esfera econômica são influenciadas por visões 
ideológicas a respeito da relação entre o indivíduo e o Estado. Os filósofos políticos distin-
guem duas abordagens principais.
Visão orgânica do governo
Esta visão concebe a sociedade como um organismo natural. Cada indivíduo é parte desse 
organismo e o governo pode ser pensado como seu coração. Yang Chang-chi, professor 
de ética de Mao Tse-tung em Pequim, afirma que “um país é um todo orgânico, do mes-
mo modo que o corpo humano é um todo orgânico. Não é como uma máquina que pode 
ser desmontada e montada novamente” (citado em Johnson, 1983, p. 197). O indivíduo é 
significativo apenas como parte da comunidade, e o bem do indivíduo é definido em rela-
ção ao bem do todo. Assim, a comunidade é enfatizada acima do indivíduo. Por exemplo, 
na República de Platão, a atividade de um cidadão é desejável apenas se conduzir a uma 
sociedade justa. Talvez o exemplo mais famoso de uma concepção orgânica do governo 
seja fornecido pelo Nazismo: “O nacional-socialismo não reconhece uma esfera individual 
separada que, apartada da comunidade, deva ser cuidadosamente protegida de qualquer 
interferência por parte do Estado... Todas as atividades da vida diária têm sentido e valor 
apenas como serviço para a coletividade.”1
Os objetivos da sociedade são definidos pelo Estado, que tenta conduzir a sociedade 
para sua realização. A escolha dos objetivos, é claro, varia consideravelmente. Platão con-
cebeu um Estado cujo objetivo era atingir uma idade de ouro na qual as atividades humanas 
seriam guiadas pela racionalidade perfeita. Por outro lado, Adolf Hitler [1971/1925, p. 393] 
via o propósito do Estado como a obtenção da pureza racial: “O Estado é um meio para um 
fim. Seu fim está na preservação e no avanço deuma comunidade de criaturas física e psi-
quicamente homogêneas”. Mais recentemente, o iraniano Ayatollah Khomeini argumentou 
que “só uma boa sociedade pode criar bons crentes”. Ele escreveu que “o homem é meio 
anjo, meio diabo” e que o objetivo do governo deve ser o de “combater [a parte diabo] por 
meio de leis e punições adequadas” (citado em Taheri, 2003).
A questão crucial é como os objetivos sociais devem ser selecionados. Os defensores 
da visão orgânica geralmente argumentam que certas metas são naturais para o organismo 
social. A busca da soberania sobre alguma área geográfica é um exemplo de objetivo natu-
ral. (Pense no ímpeto nazista para a dominação da Europa.) No entanto, embora filósofos 
venham trabalhando há séculos para explicar o significado de “natural”, a resposta está 
longe de ser clara.
1
 Stuckart e Globke, 1968, p. 330. (Wilhelm Stuckart e Hans Globke eram membros do alto escalão do Ministério 
do Interior nazista.)
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4 PARTE I Primeiros passos
Visão mecanicista do governo
Neste ponto de vista, o governo não é uma parte orgânica da sociedade. Pelo contrário, 
é um artifício criado pelos indivíduos para melhor atingir seus objetivos individuais. 
Como o estadista norte-americano Henry Clay disse em 1829: “O governo é uma con-
fiança e os oficiais do governo são depositários; tanto a confiança quanto os depositários 
são criados para o benefício do povo”. O indivíduo, em vez do grupo, está no papel 
central.
Aceitando que o governo existe para o bem do povo, ainda ficamos com o pro-
blema de definir exatamente o que é o bem e como o governo deve promovê-lo. Prati-
camente todos concordam que é bom para os indivíduos quando o governo os protege 
da violência. Para tanto, o governo deve ter o monopólio do poder coercitivo. Caso 
contrário, a anarquia se instaura e, como Thomas Hobbes, filósofo do século 17, obser-
vou [1963/1651, p. 143]: “A vida do homem [torna-se] solitária, pobre, sórdida, brutal 
e curta”. A observação de Hobbes foi confirmada na Tunísia no início de 2011, quando 
a revolução forçou o presidente e outros líderes políticos a fugir do país. Na ausência 
do governo e da polícia, o caos se seguiu. Da mesma forma, em A Riqueza das Nações, 
Adam Smith argumenta que o governo deve proteger “a sociedade da violência e da 
invasão de outras sociedades independentes” e proteger “tanto quanto possível todos os 
membros da sociedade da injustiça ou opressão de qualquer outro membro” [1977/1776, 
Livro V, pp. 182, 198].
O governo mais limitado tem, portanto, apenas uma função: a de proteger seus mem-
bros de coerção física. Além disso, Smith argumenta que o governo deve ter a responsabili-
dade de “criar e manter certas determinadas obras e instituições públicas, que nunca devem 
ser construídas ou mantidas apenas por interesse de um indivíduo ou de um pequeno núme-
ro de indivíduos” [1977/1776, Livro V, pp. 210–211]. Aqui, podemos pensar em itens como 
estradas, pontes e esgotos – a infraestrutura necessária para que a sociedade funcione.2
Neste ponto, as opiniões dentro da tradição mecanicista divergem. Os libertários, que 
acreditam em um governo muito limitado, argumentam contra qualquer outro papel eco-
nômico para o governo. Nas palavras de Smith: “Todo homem, desde que não viole as 
leis da justiça, fica perfeitamente livre para buscar seus próprios interesses de sua própria 
maneira” [1977/1776, Livro V, p. 180]. Os libertários são extremamente céticos sobre a 
capacidade dos governos de melhorar o bem-estar social. Como Thomas Jefferson afirma 
de modo contundente em seu primeiro discurso inaugural,
Às vezes diz-se que não se pode confiar ao homem o governo dele próprio. Pode-se, 
então, confiar a ele o governo dos outros? Ou encontramos anjos na forma de reis para 
governá-lo? Deixemos a história responder a pergunta.
Por outro lado, aqueles a quem podemos chamar de social-democratas acreditam que 
uma intervenção governamental significativa é necessária para o bem dos indivíduos. Es-
sas intervenções podem assumir formas diversas, como normas de segurança para o local 
de trabalho, leis que proíbem a discriminação racial e sexual na habitação, ou a prestação 
pública de atendimento de saúde. Os social-democratas tendem a acreditar que a liberdade 
individual é mais do que a ausência de coerção física. Um indivíduo empobrecido pode ser 
livre para gastar sua renda como bem entender, mas o escopo dessa liberdade é bastante 
limitado. Entre as posições libertária e social-democrática, há uma série de pontos de vista 
com relação ao nível adequando de intervenção do governo.
2
 Alguns argumentam que mesmo esses itens deveriam ser fornecidos por empresários privados. Problemas que 
poderiam surgir ao fazê-lo são discutidos no Capítulo 4.
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CAPÍTULO 1 Introdução 5
Ponto de vista deste livro
A noção de que o indivíduo, em vez de o grupo, é fundamental é relativamente nova. O 
historiador Lawrence Stone [1977, p. 4–5] observa que, antes do período moderno,
Era consenso geral que os interesses do grupo, seja de parentes, da aldeia ou, mais tarde, do 
Estado, tinham prioridade sobre os desejos do indivíduo e a realização de seus fins particulares. 
“Vida, liberdade e a busca da felicidade” eram ideais pessoais que o homem culto médio do 
século XVI certamente teria rejeitado como objetivos principais de uma boa sociedade.
Desde então, no entanto, a visão mecanicista do governo passou a exercer uma gran-
de influência sobre o pensamento político anglo-americano. Todavia, ela não é de forma 
alguma dominante. Pessoas tanto de esquerda quanto de direita regularmente apresentam 
objeções à visão individualista. Por exemplo, em 2011, a candidata Democrata ao senado 
Elizabeth Warren disse: “Não há ninguém neste país que tenha enriquecido por conta pró-
pria...[P]arte do contrato social subjacente é você tirar uma parte disso e passar adiante, 
para o próximo jovem que aparecer”. Em 2012, Rick Santorum, que buscava a indicação 
como candidato Republicano à presidência, declarou: “Assim como o pecado original é a 
inclinação do homem a tentar caminhar sozinho, sem Deus, o individualismo é a inclinação 
do homem a tentar caminhar sozinho entre seus companheiros”. De fato, quem afirma que 
algo deve ser feito pelo “interesse nacional”, sem referência ao bem-estar de um indivíduo 
ou grupo de indivíduos, está implicitamente assumindo um ponto de vista orgânico. De 
modo mais geral, mesmo em sociedades altamente individualistas, às vezes as pessoas sen-
tem que é necessário agir em nome da nação, ou mesmo dar sua vida por ela.
O pensamento econômico anglo-americano também se desenvolveu em linhas indi-
vidualistas. Os indivíduos e seus desejos são o foco principal na corrente principal da eco-
nomia, uma visão que reflete-se neste texto. No entanto, como salientado anteriormente, 
dentro da tradição individualista há muita controvérsia em relação a quanto o governo agir. 
Assim, a adoção de um ponto de vista mecanicista não fornece por si só uma ideologia que 
nos informe se uma intervenção econômica em particular deve ser feita.3
Este ponto é importante, porque a política econômica não é baseada apenas em aná-
lise econômica. A conveniência de determinada ação (ou omissão) do governo, inevitavel-
mente, depende em parte de juízos éticos e políticos. Como ilustra o debate atual sobre fi-
nanças públicas nos Estados Unidos, pessoas igualmente razoáveis podem discordar sobre 
estas questões. Sempre que possível, tentamos refletir diferentes pontos de vista.
 � O GOVERNO RESUMIDO
Mostramos como a ideologia pode afetar os pontos de vista sobre o papel adequado do 
governo. No entanto, formar visões sensatas sobre políticas públicas exige mais do que 
ideologia. Também precisamos de informaçõessobre como o governo realmente funciona. 
Que restrições legais são impostas sobre o setor público? Em que o governo gasta dinheiro 
e como essas despesas são financiadas? Antes de entrar em detalhes do sistema das finanças 
públicas dos EUA, fornecemos uma visão geral dessas questões.
O marco legal
A Constituição reflete as preocupações dos fundadores quanto à intervenção do governo 
na economia. Discutimos primeiro as disposições constitucionais relativas às atividades de 
tributação e gastos do governo federal e, depois, voltamo-nos para os estados.
3
 Esta questão realmente não faz sentido no contexto de uma visão orgânica de governo em que o governo está 
acima do povo e há um pressuposto de que ele deve guiar todos os aspectos da vida.
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6 PARTE I Primeiros passos
Governo Federal Artigo 1, Seção 8, da Constituição autoriza o Congresso a “pagar 
as dívidas e prover a defesa comum e o bem-estar geral dos Estados Unidos”. Ao longo 
dos anos, a noção de “bem-estar geral” foi interpretada de forma muito ampla pelo Con-
gresso e pelos tribunais, e agora esta cláusula não coloca efetivamente quaisquer restrições 
sobre os gastos do governo.4 A Constituição não limita o tamanho das despesas federais, 
nem em termos absolutos, nem em relação com o tamanho da economia. Projetos de lei 
para apropriação de despesas (como praticamente todas as outras leis) podem se originar 
em qualquer das câmaras do Congresso. Um projeto de dotação orçamentária torna-se lei 
quando, depois de receber votos favoráveis da maioria em ambas as casas, é assinado pelo 
presidente. Se o presidente veta um projeto de lei de despesas, este ainda pode se tornar lei 
se, posteriormente, receber votos favoráveis de dois terços de cada câmara.
Como o Congresso financia essas despesas? Os poderes tributários federais estão 
autorizados no Artigo 1, Seção 8: “O Congresso terá o Poder de estabelecer e recolher Im-
postos, Tributos, Taxas e Impostos Especiais”. Ao contrário de contas de despesas, “Todas 
as contas para a captação de Receita deverão se originar na Casa dos Representantes dos 
EUA” [Artigo 1, Seção 7].
Diante da enorme insatisfação com a política fiscal britânica durante o período colo-
nial, não é nenhuma surpresa que tenham sido tomados cuidados consideráveis para restrin-
gir o poder de tributação do governo, conforme descrito nos seguintes parágrafos:
 1. “Todos os Tributos, Impostos e Taxas serão uniformes em todos os Estados Unidos” 
[Artigo 1°, Seção 8]. O Congresso não pode fazer discriminação entre estados ao 
definir taxas de impostos. Por exemplo, se o governo federal aplica um imposto sobre 
a gasolina, a taxa deve ser a mesma em todos os estados. Isso não implica que o valor 
per capita recolhido será o mesmo em cada estado. Presumivelmente, estados em que 
os indivíduos dirigem mais do que a média terão obrigações tributárias mais elevadas. 
Assim, ainda é possível (e mesmo provável) que vários impostos deixem alguns esta-
dos em pior situação do que outros.5
 2. “Nenhum... Imposto direto deverá ser cobrado, a menos que em Proporção com o 
Censo ou que Contagem anterior neste documento instrua a cobrá-lo” [Artigo 1, Se-
ção 9]. Um imposto direto é um imposto que incide sobre uma pessoa e não sobre 
uma mercadoria. Essencialmente, esta disposição diz que se Estado A tem o dobro 
da população do Estado B, então qualquer imposto direto cobrado pelo Congresso 
deverá gerar o dobro da receita no Estado A que no Estado B.
No final do século 19, as tentativas de introduzir um imposto federal sobre a 
renda foram declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, porque a 
tributação de renda leva a encargos fiscais estaduais que não são proporcionais à po-
pulação. Diante dessa decisão, a única maneira de introduzir um imposto de renda foi 
por meio de uma emenda constitucional. A 16a Emenda, ratificada em 1913, afirma: 
“O Congresso terá poder de estabelecer e cobrar impostos sobre os rendimentos, deri-
vados de qualquer fonte, sem rateio entre os diversos estados, e sem levar em conta o 
censo ou contagem”. Atualmente, o imposto de renda individual é um dos pilares do 
sistema da Receita Federal.
 3. “Nenhuma pessoa deverá ser... privada de vida, liberdade ou propriedade sem o devi-
do processo legal; nem a propriedade privada poderá ser expropriada para uso públi-
4
 O Artigo 1º também exige que certas despesas específicas sejam feitas. Por exemplo, o Congresso deve apro-
priar fundos para manter um exército e um sistema de tribunal.
5
 Nenhuma lei tributária na história jamais foi derrubada por violar essa cláusula. No entanto, isso passou muito 
perto de acontecer no início da década de 1980. O Congresso aprovou um imposto sobre o petróleo que isentava o 
petróleo da Encosta Norte do Alasca. Um tribunal distrital federal decidiu que o imposto era inconstitucional, mas 
essa decisão foi revertida em última instância pelo Supremo Tribunal Federal.
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CAPÍTULO 1 Introdução 7
co, sem justa compensação” [Quinta Emenda]. Do ponto de vista da política fiscal, 
essa cláusula significa que as distinções criadas pela lei fiscal devem ser razoáveis. 
No entanto, nem sempre é fácil determinar quais distinções são “razoáveis“ e isso é 
uma parte constante dos processos legislativos e judiciais.
 4. “Nenhum imposto ou taxa deverá ser cobrado sobre Artigos exportados de qualquer 
Estado” [Artigo 1°, Seção 9]. Esta disposição foi incluída para assegurar aos estados 
do sul que suas exportações de tabaco e de outros commodities não seriam compro-
metidas pelo governo central.
O governo federal não precisa financiar todas as suas despesas através de im-
postos. Se as despesas excedem as receitas, ele tem poderes para “pedir dinheiro 
emprestado no crédito dos Estados Unidos” [Artigo 1o, Seção 8]. Em várias ocasiões 
ao longo das últimas décadas, uma emenda constitucional para exigir um orçamento 
federal equilibrado recebeu algum apoio, mas até agora ela não foi aprovada.
Governos estaduais e municipais De acordo com a 10ª Emenda, “Os poderes não 
delegados aos Estados Unidos pela Constituição, nem proibidos por ela aos estados, são 
reservados aos estados ou ao povo”. Assim, a Constituição dá aos governos estaduais 
ampla autonomia para gastar e cobrar impostos. No entanto, a Constituição limita as 
atividades econômicas dos estados. O Artigo 1o, Seção 10, afirma: “Nenhum Estado po-
derá, sem o consentimento do Congresso, impor quaisquer Tributos ou Impostos sobre as 
Importações ou Exportações”. Portanto, o governo federal controla a política econômica 
internacional. Além disso, várias disposições constitucionais têm sido interpretadas como 
exigindo que os estados não cobrem impostos arbitrariamente, discriminem residentes 
de fora ou cobram impostos sobre as importações de outros estados. Por exemplo, em 
2005, a Suprema Corte declarou inconstitucionais as leis em Michigan e Nova York, que 
concediam às vinícolas do estado uma vantagem competitiva sobre as vinícolas de fora 
do estado.
Os estados podem impor restrições de gastos e tributação sobre si mesmos em suas 
próprias constituições. As constituições estaduais diferem substancialmente no que diz 
respeito aos tipos de questões econômicas de que tratam. Nos últimos anos, um dos de-
senvolvimentos mais interessantes das finanças públicas foi a movimentação de alguns 
estados para alterar suas constituições com o objetivo limitar a dimensão dos gastos do 
setor público.
Do ponto de vista legal, o poder dos governos locais para estabelecer impostos e gas-
tar é concedido pelos estados. Como um juiz do século 19 explicou:
Empresas municipais devem sua origem e derivam seus poderes e direitos inteiramente da 
legislatura [estadual]. Ela lhes dá o sopro de vida, sem o qualnão podem existir. Do mesmo 
modo que cria, também pode destruir. Se pode destruir, também pode reduzir e controlar [City 
of Clinton v. Cedar Rapids, 1868].
Seria um erro, no entanto, considerar os governos locais carentes de autonomia 
fiscal. Muitas cidades têm poder político substancial e não respondem passivamente aos 
desejos dos governos estadual e federal. Por exemplo, o estado da Califórnia recente-
mente descartou planos de tomar as receitas dos governos locais com o imposto sobre 
a gasolina devido a fortes objeções de líderes locais [Steinhauer, 2009]. Um desenvol-
vimento interessante nos últimos anos tem sido a competição de estados e cidades por 
verbas federais. As cidades frequentemente têm mais sucesso em suas atividades de lobby 
do que os estados!
O tamanho do governo
Em uma famosa frase de seu discurso sobre o Estado da União em 1996, o presidente Bill 
Clinton declarou: “A era do governo grande acabou”. Tal afirmação pressupõe que há uma 
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8 PARTE I Primeiros passos
maneira de determinar se o governo é “grande” ou não. Como exatamente se mede o tama-
nho do governo?
Uma medida frequentemente usada por políticos e jornalistas é o número de traba-
lhadores no setor público. No entanto, isso pode gerar equívocos. Imagine um país onde 
alguns servidores públicos operam um computador poderoso que orienta todas as decisões 
econômicas. Nesse país, o número de funcionários do governo certamente faz subestimar 
a importância do governo. Da mesma forma, seria fácil construir um cenário em que um 
grande número de trabalhadores está associado a um setor público relativamente fraco. O 
número de funcionários do setor público é uma informação útil, para alguns propósitos, 
mas não é capaz de esclarecer a questão central: até que ponto os recursos da sociedade 
estão sujeitos ao controle do governo.
Uma abordagem mais sensata (e comum) é medir o tamanho do governo pelo volume 
de suas despesas anuais, das quais existem basicamente três tipos:
 1. Compras de bens e serviços. O governo compra uma grande variedade de itens, desde 
mísseis até serviços prestados por ecologistas.
 2. Transferências de renda para pessoas, empresas ou outros governos. O governo re-
colhe renda de alguns indivíduos ou organizações e repassa a outros. Exemplo disso 
são os programas de bem-estar social, tais como vale-refeição e subsídios pagos a 
agricultores para a produção (ou não produção) de determinadas commodities.
 3. Pagamento de juros. O governo muitas vezes toma empréstimos para financiar suas 
atividades e, como qualquer devedor, deve pagar juros a seus credores.
O governo federal discrimina seus gastos em um documento conhecido como or-
çamento unificado.6 Em 2011, as despesas federais (excluindo subsídios a governos es-
taduais e municipais) foram de cerca de 3,3 trilhões de dólares. A soma das despesas de 
governos estaduais e locais naquele ano corresponde a um total de 5,41 trilhão de dólares 
[Relatório Econômico do Presidente, 2012, p. 415].7 Os números para gastos do gover-
no são facilmente disponíveis e amplamente citados. Normalmente, quando as despesas 
aumentam, as pessoas concluem que o governo cresceu. No entanto, algumas atividades 
governamentais têm efeitos substanciais sobre a economia, mesmo que envolvam gastos 
mínimos do governo. Por exemplo, o estabelecimento de regulamentações por si só não é 
muito caro. O governo federal dedica cerca de 50,4 bilhões de dólares por ano para o de-
senvolvimento e a aplicação de regulamentações, um número que não é grande em relação 
ao tamanho do orçamento [Dudley e Warren, 2011]. Essa estimativa, porém, é apenas uma 
pequena fração do custo econômico total das regulamentações, que incluem os custos para 
as empresas e indivíduos de cumprir as regras, bem como seus efeitos sobre a atividade 
econômica. A exigência de air bag eleva o custo dos automóveis. Várias taxas de licença e 
fiscalização aumentam o preço da moradia. Regras do mercado de trabalho, como o salário 
mínimo, podem gerar desemprego, assim como a regulamentação da indústria de medica-
mentos pode diminuir o ritmo do desenvolvimento científico.
Alguns acreditam que os custos econômicos de regulamentações governamentais 
deveriam ser publicados em um orçamento regulatório anual. Infelizmente, o cálculo 
desses custos é extremamente difícil. Por exemplo, especialistas em farmácia discordam 
sobre quais novas curas teriam sido desenvolvidas na ausência da regulamentação de 
medicamentos. Da mesma forma, é difícil estimar o impacto de procedimentos de se-
gurança para o local de trabalho impostos pelo Governo sobre os custos de produção. 
Diante de tais problemas, é pouco provável que venha a existir um orçamento regulatório 
6
 A publicação de um documento orçamental é constitucionalmente obrigatória: “uma Declaração e Conta regular 
das Receitas e Despesas de todo o Dinheiro público deverá ser publicada periodicamente” [Artigo 1o, Seção 9].
7
 Verbas federais para os governos estaduais e locais foram de 493 bilhões de dólares em 2011.
orçamento unificado
Documento que inclui todas 
as receitas e despesas do 
governo federal.
orçamento regulatório
Declaração anual dos 
custos impostos à economia 
por regulamentações 
governamentais. 
(Atualmente, o governo não 
publica tal orçamento.)
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CAPÍTULO 1 Introdução 9
oficial.8 Estimativas não oficiais, no entanto, sugerem que os custos anuais de regulamen-
tos federais podem ser bastante elevados, talvez mais de 1,75 trilhão de dólares por ano 
[Crain e Crain, 2010].
Alguns números É inviável resumir em um único número a magnitude do impacto do 
governo sobre a economia. Dito isso, ainda ficamos com o problema prático de encontrar 
algum indicador razoável do tamanho do governo que possa ser usado para estimar tendên-
cias em seu crescimento. A maioria dos economistas está disposta a aceitar as despesas do 
governo convencionalmente definidas como uma medida aproximada, porém útil. Como 
muitas outras medidas imperfeitas, produz informações úteis, desde que suas limitações 
sejam compreendidas.
Com todas as ressalvas necessárias em mente, apresentamos na Tabela 1.1 dados 
sobre despesas em todos os níveis do governo dos EUA ao longo do tempo. A primeira 
coluna indica que as despesas anuais multiplicaram-se mais de 18 vezes desde 1970. 
Esse número, todavia, é uma medida enganosa do crescimento do governo por várias 
razões:
 1. Por causa da inflação, o dólar teve seu valor reduzido ao longo do tempo. Na coluna 
2, os valores das despesas são expressos em dólares de 2011. Em termos reais, a des-
pesa pública em 2011 foi cerca de 34,9 vezes maior que em 1970.
 2. A população também cresceu ao longo dos anos. Uma população cada vez maior, por 
si só, cria demandas de um setor público maior. (Por exemplo, mais estradas e esgotos 
são necessários para acomodar mais pessoas.) A Coluna 3 mostra a despesa pública 
real per capita. O aumento de 1970 até 2011 foi de cerca de 2,6 vezes.
 3. Às vezes é útil examinar as despesas públicas em relação ao tamanho da economia. 
Se o governo dobra de tamanho, mas, ao mesmo tempo a economia triplica, em um 
sentido relativo, o governo diminuiu. A Coluna 4 mostra as despesas do governo 
como percentual do Produto Interno Bruto (PIB) – o valor de mercado dos bens e 
serviços produzidos pela economia durante o ano. Em 1970, o valor era de 28,4% e, 
em 2010, era de 35,9%.
À luz da discussão anterior, os números da Tabela 1.1 transmitem uma falsa ideia de 
precisão. Ainda assim, não há dúvida de que, no longo prazo, o papel econômico do gover-
8
 A regulamentação não é necessariamente indesejável só porque gera custos. Como qualquer outra atividade do 
governo, ela pode ser julgada apenas pela avaliaçãodos custos e dos benefícios. (A análise de custo-benefício é 
discutida no Capítulo 8.)
TABELA 1.1 Despesas governamentais estaduais, municipais e federais
(anos selecionados)
(1)
Despesas totais
(bilhões)
(2)
Dólares de 2011
(bilhões)*
(3)
Dólares de 2011
per capita
(4)
Percentual
do PIB
1970 295 1.375 6.703 28,4
1980 847 2.007 8.815 30,4
1990 1.880 2.948 11.784 32,4
2000 2.906 3.712 13.155 29,2
2011 5.410 5.410 17.362 35,9
Fonte: Cálculos baseados no Relatório Econômico do Presidente, 2012 [pp. 316, 320, 359, 415].
*Conversão para dólares de 2011 feita com uso do deflator do PIB.
As despesas totais do governo aumentaram 18,3 vezes desde 1970. As despesas reais aumentaram 3,9 vezes, e 
as despesas reais per capita aumentaram 3,9 vezes. Em 1970, os gastos do governo corresponderam a 28,4% do 
Produto Interno Bruto; em 2011, foram de 35,9%.
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10 PARTE I Primeiros passos
no cresceu. Com mais de um terço do PIB passando pelo setor público, o governo é uma 
enorme força econômica.
Algumas comparações internacionais podem ajudar a colocar os dados dos Estados 
Unidos em perspectiva. A Figura 1.1 mostra dados sobre as despesas do governo em rela-
ção ao PIB de vários países desenvolvidos. Os dados indicam que os Estados Unidos não 
são o único país a ter um grande setor público. De fato, em comparação com países como 
a França e a Suécia, o setor público dos EUA é bastante pequeno. Embora os tamanhos 
relativos do setor público variem entre países, por muitas razões, as considerações ide-
ológicas discutidas anteriormente neste capítulo provavelmente desempenham um papel 
importante.
Uma explicação para o grande setor público da Suécia, por exemplo, é que o governo 
paga a maior parte do atendimento de saúde, que é considerado responsabilidade da comu-
nidade. Nos Estados Unidos, por outro lado, a saúde é vista como uma responsabilidade 
preponderantemente individual, de modo que uma parte substancial dos gastos com saúde 
ocorrem no setor privado.
Despesas
Passamos agora da magnitude total das despesas do governo para sua composição. É im-
possível refletir o enorme escopo da atividade de despesas do governo em uma breve tabe-
la. No orçamento federal para o ano fiscal de 2012, a lista de programas e suas descrições 
tomaram mais de 1.300 páginas! (Detalhes podem ser encontrados no site: www.gpoac-
cess.gov/usbudget/.)
O painel à esquerda na Figura 1.2 mostra as principais categorias de despesas 
do governo federal e o painel à esquerda na Figura 1.3 mostra as despesas estaduais e 
municipais.
Grande parte do orçamento do governo consiste dos chamados programas de direito 
(entitlement programs), que são programas cujo custo não é determinado por valores fixos 
em dólares, mas pelo número de pessoas que se qualificam. As leis que regem a Seguridade 
Social, muitos programas de bem-estar social e apoio aos preços agrícolas incluem regras 
programas de direito 
(entitlement programs)
Programas cujas despesas 
são determinadas pelo 
número de pessoas que 
se qualificam e não em 
alocações orçamentárias pré-
-estabelecidas.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Fr
an
ça
Su
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FIGURA 1.1 Despesas do governo como percentual do Produto Interno Bruto (2011, 
países selecionados).
Em comparação com os Estados Unidos, outros países desenvolvidos têm gastos governa-
mentais mais elevados em percentagem do Produto Interno Bruto.
Fonte: Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, Paris, França, OECD Economic Outlook, 
Maio de 2012 (Tabela Anexa 25). Os números são de 2011.
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CAPÍTULO 1 Introdução 11
que determinam quem tem direito a benefícios e a magnitude dos benefícios. As despesas 
com programas de direito saem, portanto, em grande parte das mãos do atual governo, a 
menos que este mude as regras. Da mesma forma, os pagamentos de dívidas são determi-
nados por taxas de juros e déficits anteriores, também em sua maior parte fora do controle 
dos atuais tomadores de decisão. Segundo a maioria das estimativas, cerca de 60% do or-
çamento federal é relativamente incontrolável [Escritório de Administração e Orçamento, 
2012]. No Capítulo 6, discutimos as questões políticas associadas à controlabilidade do 
orçamento federal.
É útil fracionar as despesas totais por nível de governo. O governo federal é res-
ponsável por cerca de 60% de todas as despesas diretas, os estados, por 20% e os mu-
nicípios, por 20% [Escritório de Análise Econômica, 2012]. Os governos estaduais e 
locais são claramente atores importantes. Eles representam a maior parte dos gastos 
com itens como polícia e proteção contra incêndios, educação e transporte. Despesas 
substanciais com o bem-estar público também são feitas pelos estados. O Capítulo 22 
discute as complicações que surgem na coordenação das atividades fiscais de diferentes 
níveis de governo.
Receitas
Os principais componentes do sistema fiscal federal são representados no painel à direita 
na Figura 1.2; as informações sobre impostos estaduais e locais encontram-se no painel à 
direita na Figura 1.3. No nível federal, a tributação da renda pessoal é atualmente a mais 
importante fonte de receitas, representando cerca de 47% da arrecadação de impostos. No-
te-se a importância da categoria “Seguro Social” na Figura 1.2. Trata-se da cobrança de 
impostos de folha de pagamento utilizados para financiar a Seguridade Social e o Medicare 
(sistema de seguros de saúde dos EUA). Estes correspondem a quase 40% da arrecadação 
de receitas federais. O imposto de renda empresarial só é responsável por cerca de 8% das 
receitas federais, o que é muito menor do que no ano passado. Nos setores estadual e local, 
subsídios do governo federal correspondem a mais de 20% das receitas, o imposto sobre 
Defesa
5% do PIB
US$ 751 bilhões
Saúde
2,5% do PIB
US$ 373 bilhões
Medicare
3,2% do PIB
US$ 486 bilhões
Segurança de renda
4% do PIB
US$ 597 bilhões
Seguridade
social
4,8% do PIB
US$ 731 bilhões 
Juros líquidos
US$ 1,5 do PIB
US$ 230 bilhões
Outros
2,9% do PIB
US$ 436 bilhões
Imposto de
renda individual
7,2% do PIB
US$ 1,092 trilhões
Seguro social
5,4% do PIB
US$ 819 bilhões 
Imposto corporativo
1,2% do PIB
US$ 181 bilhões
Outros
1,4% do PIB
US$ 212 bilhões
DESPESAS
Em 2011, o governo
dos EUA gastou
US$ 3,6 trilhões.
RECEITAS
Em 2011, o governo
dos EUA auferiu
US$ 2,3 trilhões
em receitas.
FIGURA 1.2 Composição das despesas e receitas federais (2011).
O governo federal dedica atualmente 21% de seu orçamento para a defesa nacional e 20% para a Seguridade Social. A tribu-
tação da renda pessoal é a mais importante fonte de receitas, representando quase 50% da arrecadação de impostos.
Fonte: Relatório Econômico do Presidente, 2012 [p. 413].
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12 PARTE I Primeiros passos
vendas é de quase 18% e o imposto sobre a propriedade também corresponde a 18%, uma 
redução significativa em relação a anos anteriores.
É importante notar que o sistema fiscal, além de aumentar as receitas, pode ser tam-
bém um meio de fazer despesas. Para entender como, suponha que em vez de gastar 10 
milhões de dólares na compra de um novo armamento, o governo federal oferece reduzir 
em 10 milhões de dólares os impostos devidos pelo fabricante do armamento. Embora as 
duas medidas apareçam de formas diferentes nas contas do governo, seu efeito orçamental 
é o mesmo: o governo gasta 10 milhões de dólares para adquirir o armamento. Discutimos 
tais despesas fiscais em maiores detalhes no Capítulo 17.
Mudançasno valor real da dívida Em debates populares, os impostos são geralmen-
te vistos como a única fonte de receita do governo. No entanto, quando o governo é devedor 
e os preços sobem, as mudanças no valor real da dívida podem ser uma importante fonte 
de receita. Para entender por que, suponha que, no início do ano, você deva a um credor 
1.000 dólares, que devem ser reembolsado no final do ano. Suponha ainda que, durante o 
ano, os preços aumentem 10%. Os dólares que você usa para pagar seu credor valem 10% 
menos do que aqueles que você pediu a ele. Com efeito, a inflação reduziu o valor real de 
sua dívida em 100 dólares (10% de 1.000 dólares). Alternativamente, seu rendimento real 
aumentou em 100 dólares, como consequência da inflação. É claro que, ao mesmo tempo, 
a renda real de seu credor caiu em 100 dólares.9
No início do ano fiscal de 2011, a dívida do governo federal foi de cerca de 13,5 
trilhões. Em 2011, a taxa de inflação foi de cerca de 2,1%. Aplicando a mesma lógica, a 
inflação reduziu o valor real da dívida federal em 284 bilhões de dólares (13,5 trilhões x 
0,021). Com efeito, isso é uma receita para o governo, do mesmo modo que são os impos-
tos enumerados na Figura 1.2. No entanto, procedimentos contábeis do governo excluem 
9
 Se a inflação é prevista por mutuários e credores, espera-se que a taxa de juros aumente para levar em conta a 
inflação. Este fenômeno é discutido no Capítulo 17 em “Impostos e inflação”.
despesas fiscais
Perda de receitas fiscais 
porque algum item é 
excluído da base de cálculo 
ou recebe algum outro 
tratamento preferencial.
Educação
6% do PIB
US$ 851 bilhões
Rodovias
1,1% do PIB
US$ 152 bilhões
Bem-estar social
3% do PIB
US$ 436 bilhões
Outros
7,3% do PIB
US$ 1,041 trilhão
DESPESAS
Em 2008, os governos
estadual e local gastaram
US$ 2,5 trilhões.
Imposto sobre
propriedade
3% do PIB
US$ 424 bilhões
Imposto
sobre vendas
3% do PIB
US$ 434 bilhões
Imposto de
renda individual
1,9% do PIB
US$ 271 bilhões Imposto corporativo
0,3% do PIB
US$ 46 bilhões
Outros
4,9% do PIB
US$ 703 bilhões
Subsídios do governo federal
3,8% do PIB
US$ 537 bilhões
RECEITAS
Em 2011, os governos
estadual e local auferiram
US$ 2,4 trilhões em receitas.
FIGURA 1.3 Composição das despesas e receitas estaduais e locais (2011).
Os governos estaduais e locais atualmente dedicam 34% de seu orçamento para a educação e 18% para o bem-estar público. 
Subsídios do governo federal representam mais de 20% das receitas, e o imposto sobre vendas compõe 18% das receitas.
Fonte: Relatório Econômico do Presidente, 2012 [p. 419].
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CAPÍTULO 1 Introdução 13
ganhos devido à depreciação inflacionária da dívida do lado da receita da conta. Adiamos 
para o Capítulo 20 uma discussão mais aprofundada das questões relacionadas com a me-
dição da dívida e de sua importância econômica.
Nossa temática
Esta seção apresentou um conjunto de fatos básicos sobre instituições governamentais 
fiscais, o tamanho e o escopo dos gastos governamentais e os métodos utilizados pelo 
governo para financiar-se. Partes do restante deste livro são dedicadas a apresentar mais 
fatos, complementando o quadro bastante superficial de como nosso sistema fiscal fun-
ciona. Tão importante quanto isso, exploramos o significado desses fatos, questionando 
se o status quo tem levado a resultados desejáveis e, em caso contrário, como ele pode 
ser melhorado.
Resumo
 • As finanças públicas, também conhecidas como econo-
mia do setor público ou economia pública, concentram-
-se na tributação e nos gastos do governo e em sua in-
fluência sobre a alocação de recursos e distribuição de 
renda.
 • Os economistas das finanças públicas analisam as polí-
ticas atuais e desenvolvem diretrizes para as atividades 
do governo.
 • Em uma visão orgânica da sociedade, os indivíduos são 
avaliados somente por sua contribuição para a realiza-
ção de objetivos sociais. Esses objetivos são determina-
dos pelo governo.
 • Em uma visão mecanicista da sociedade, o governo é 
um artifício criado para promover objetivos individuais. 
O governo precisa de alguma forma conciliar objetivos 
individuais por vezes conflitantes.
 • A tomada de decisão individual é o foco de grande parte 
da economia e está de acordo com a visão mecanicis-
ta da sociedade adotada neste livro. Isso não elimina a 
controvérsia sobre o papel apropriado do governo em 
nossa economia.
 • A Constituição incorpora restrições sobre a atividade 
econômica dos governos federal e estadual.
 • O governo federal pode efetivamente realizar quaisquer 
despesas que deseje e usar a dívida e os impostos para 
financiá-las. O governo federal não pode discriminar 
entre os estados na escolha de taxas de imposto e não 
pode impor um imposto sobre as exportações estaduais. 
A 16a Emenda autoriza o governo federal a cobrar im-
postos sobre a renda pessoal.
 • Os governos estaduais estão proibidos de cobrar tari-
fas sobre importações, discriminar residentes de outros 
locais ou cobrar impostos sobre produtos de outros es-
tados. A maioria dos estados tem exigências orçamentá-
rias equilibradas.
 • Todas as medidas comuns do tamanho do governo – 
funcionários, despesas, receitas, etc. – têm alguma 
deficiência. Em particular, esses itens não incluem o 
impacto dos custos de regulação. No entanto, há fortes 
evidências de que o impacto do governo sobre a desti-
nação dos recursos nacionais vem aumentando ao longo 
do tempo.
 • As despesas do governo estão aumentando tanto em 
termos nominais quanto em termos reais absolutos, em 
termos per capita e em percentagem do Produto Interno 
Bruto.
 • Os gastos com Defesa e Seguridade Social são os 
maiores componentes do orçamento federal. Eles são 
seguidos de perto por programas de segurança de ren-
da, pelo Medicare e, em seguida, por outros programas 
de saúde.
 • Impostos de renda pessoal e de seguridade social sobre 
a folha de pagamento são as maiores fontes de receita 
do governo federal.
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14 PARTE I Primeiros passos
Questões para discussão
 1. Indique se cada uma das seguintes afirmações é con-
sistente com uma visão orgânica ou mecanicista de 
governo:
 a. “Se você quer acreditar em um propósito nacio-
nal que é maior do que nossos interesses indivi-
duais, junte-se a nós” [senador John McCain].
 b. “A liberdade dos homens sob o governo é ter 
uma regra permanente segundo a qual viver, 
comum a todos naquela sociedade e feita pelo 
poder legislativo nele investido; uma liberdade 
de seguir minha própria vontade em todas as 
coisas, quando a regra não prescreve e de não es-
tar sujeito à vontade inconstante, desconhecida 
e arbitrária de outro homem” [filósofo britânico 
John Locke].
 c. “Os velhos valores do individualismo, capitalis-
mo e egoísmo devem ser demolidos” [presidente 
venezuelano Hugo Chávez].
 2. Explique como você esperaria que um libertário, um 
social-democrata e alguém com uma concepção or-
gânica do Estado reagissem às seguintes leis:
 a. Uma lei proibindo o recebimento de compensa-
ções pela doação de órgãos.
 b. Uma lei obrigando o uso do capacete para moto-
ciclistas.
 c. Uma lei obrigando o uso de assentos de seguran-
ça infantil.
 d. Uma lei proibindo a prostituição.
 e. Uma lei proibindo a poligamia.
 f. Uma lei proibindo o uso de gorduras trans em 
restaurantes.
 3. Em 2011, a Dinamarca introduziu um imposto sobre 
alimentos com mais de 2,3% de gorduras saturadas. 
O objetivo era reduzir a obesidade. Tal imposto é 
consistente com uma visão mecanicista do governo?
 4. Em cada uma das seguintes circunstâncias, decida se 
o impacto do governo sobre a economia aumenta ou 
diminui e justifique. Em cadacaso, como sua respos-
ta se compara ao que é dado por medidas padrão do 
tamanho do governo?
 a. Normalmente, quando os empregadores ofe-
recem benefícios de seguro de saúde para seus 
trabalhadores, esses benefícios se estendem tam-
bém aos cônjuges dos trabalhadores. Vários anos 
atrás, São Francisco aprovou uma lei exigindo 
que empresas que fazem negócios com a cidade 
ofereçam plano de saúde e outros benefícios para 
companheiros não casados tanto do mesmo sexo 
quanto do sexo oposto.
 b. O governo federal proíbe o uso de lâmpadas in-
candescentes.
 c. A relação entre as compras governamentais de 
bens e serviços e o Produto Interno Bruto cai.
 d. O orçamento federal é equilibrado pela redução 
de subsídios de ajuda financeira para os governos 
estaduais e locais.
 5. Em 2011, a taxa de inflação do Reino Unido foi de 
cerca de 3,6%. Durante esse ano, a dívida nacional 
do Reino Unido foi de cerca de 940 bilhões de libras. 
Discuta as implicações desses fatos para medir as re-
ceitas do governo do país durante o ano de 2011.
 6. Considere duas políticas: 1) O governo exige que 
todos comprem uma apólice de seguro de saúde pa-
drão que custa 5.000 dólares; 2) o governo estabelece 
um imposto de 5.000 dólares para todos os cidadãos, 
mas corta os impostos em 5.000 dólares para quem 
comprar a apólice de seguro de saúde padrão. Essas 
políticas têm efeitos diferentes sobre o tamanho do 
governo?
 7. De 1981 a 1985, o governo federal dos EUA aumen-
tou os gastos com defesa de 157,5 bilhões de dólares 
para 252,7 bilhões de dólares por ano, enquanto no 
mesmo período o Produto Interno Bruto aumentou de 
3,127 trilhões de dólares para 4,218 trilhões de dóla-
res. De 2007 a 2011, o governo federal dos EUA au-
mentou os gastos com defesa de 551,3 bilhões de dó-
lares para 705,6 bilhões de dólares por ano, enquanto 
no mesmo período o Produto Interno Bruto aumentou 
de 14,029 trilhões de dólares para 15,088 trilhões de 
dólares. Qual aumento nos gastos de defesa foi maior 
em relação ao Produto Interno Bruto?
 8. A tabela a seguir mostra a composição das despesas 
federais dos Estados Unidos em 1997, 2001, 2007 e 
2011.
De 1997 a 2001, o PIB passou de 8,3324 trilhões para 
10,2862 trilhões de dólares, o deflator de preços do 
PIB (usado para calcular a inflação) foi de 84,628 
para 90,727 e a população foi de 272,958 milhões 
para 285,225 milhões. De 2007 a 2011, o PIB passou 
de 14,028 trilhões para 15,094 trilhões de dólares, o 
deflator de preços do PIB (usado para calcular a in-
flação) foi de 106,231 para 113,338 e a população foi 
de 301,696 milhões para 312,040 milhões.
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CAPÍTULO 1 Introdução 15
 a. Para os exercícios de 1997 a 2001 e de 2007 a 
2011, calcule a variação absoluta nas despesas fe-
derais, a mudança nas despesas federais em termos 
reais (isto é, corrigidos pela inflação), a mudança 
nas despesas governamentais per capita reais e a 
mudança nas despesas de acordo com o PIB.
 b. Que componentes do orçamento tiveram os maio-
res aumentos relativos de 1997 a 2001 e de 2007 
a 2011? Quais tiveram as maiores quedas relati-
vas?
Despesas federais (bilhões de dólares)
1997 2001 2007 2011
Defesa $ 285,7 $ 321,2 $ 579,8 $ 751,3
Saúde 123,8 172,2 266,4 372,5
Medicare 190,0 217,4 375,4 485,7
Segurança de renda 235,0 269,8 366,0 597,4
Seguridade social 365,3 433,0 586,2 730,8
Juros líquidos 244,0 206,2 237,1 230,0
Outros 157,3 243,1 317,9 435,5
Total $1.601,1 $1.862,8 $2.728,7 $3.603,1
 9. A tabela a seguir mostra a composição das receitas 
fiscais federais dos Estados Unidos em 1997, 2001, 
2007 e 2011.
 a. Utilizando as informações fornecidas na questão 
8, para os exercícios de 1997 a 2001 e de 2007 
a 2011, calcule a variação absoluta nas receitas 
fiscais federais, a mudança nas receitas fiscais fe-
derais em termos reais (isto é, corrigidas pela in-
flação), a mudança nas receitais fiscais reais per 
capita e a mudança nas receitas fiscais de acordo 
com o PIB.
 b. Que componentes dos impostos federais tiveram 
os maiores aumentos relativos de 1997 a 2001 e 
de 2007 a 2011? Quais tiveram as maiores quedas 
relativas?
Impostos federais (bilhões de dólares)
1997 2001 2007 2011
Imposto de renda individual $ 737,5 $ 994,3 $ 1.163,5 $ 1.091,5
Imposto corporativo 182,3 151,1 370,2 181,1
Seguro social 539,4 694,0 869,6 818,8
Impostos especiais 120,1 151,7 164,7 212,1
Total $ 1.579.2 $ 1.991,1 $ 2,568,0 $ 2.303,5
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Apêndice
 � PESQUISA EM FINANÇAS PÚBLICAS
Ao longo do texto, citamos muitos livros e artigos. Essas referências são úteis se você qui-
ser aprofundar os diversos temas em mais detalhes. Estudantes interessados em escrever 
artigos ou teses sobre temas em finanças públicas também devem consultar as seguintes 
revistas especializadas no campo:
International Tax and Public Finance
Journal of Public Economics
National Tax Journal
Public Finance
Public Finance Quarterly
Além disso, todas as principais revistas de economia de interesse geral publicam 
frequentemente artigos que tratam de questões de finanças públicas. Estas incluem, entre 
outras:
American Economic Review
Journal of Economic Perspectives
Journal of Political Economy
Quarterly Journal of Economics
Review of Economics and Statistics
Artigos sobre finanças públicas publicados nessas e em muitas outras revistas são 
indexados no Journal of Economic Literature e podem ser pesquisados na Internet. Experi-
mente usar o Google Acadêmico.
Além disso, os alunos devem consultar os volumes incluídos na série Studies of Go-
vernment Finance, da Brookings Institution. Esses livros incluem discussões cuidadosas e 
atualizadas sobre importantes questões de finanças públicas. O Escritório de Orçamento do 
Congresso (Congressional Budget Office) também fornece relatórios úteis sobre controvér-
sias políticas atuais. Uma lista de documentos está disponível em seu site, www.cbo.gov.
A série de documentos de trabalho do Escritório Nacional de Pesquisa Econômica 
(National Bureau of Economic Research), disponível por meio de bibliotecas universitá-
rias, é outra boa fonte de pesquisa recente sobre finanças públicas. Porém, a dificuldade 
técnica desses trabalhos é por vezes considerável. Você pode fazer download dos trabalhos 
em seu site, www.nber.org.
Grandes quantidades de dados estão disponíveis sobre atividades de tributação e gas-
tos do governo. As seguintes fontes de informações úteis são publicadas pelo Escritório de 
Imprensa do Governo dos EUA (US Government Printing Office) e estão disponíveis on-
-line, conforme indicado:
Resumo Estatístico dos Estados Unidos (www.census.gov/compendia/statab/)
Relatório Econômico do Presidente (www.gpoaccess.gov/eop/)
Orçamento dos Estados Unidos (www.gpoaccess.gov/usbudget/)
Censo de governos dos EUA (www.census.gov/govs/www/)
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CAPÍTULO 1 Apêndice 17
Todos os documentos mencionados são publicados anualmente, com exceção do Cen-
so de Governos dos EUA, publicado a cada cinco anos. Facts and Figures on Government 
Finance, uma publicação anual da Tax Foundation, é outro compêndio de dados sobre as 
atividades de tributação e gastos do governo. Para aqueles que desejam uma perspectiva de 
longo prazo, dados que remontam até o século 18 estão disponíveis em Historical Statistics 
of the United States from Colonial Times to 1970 (Estatísticas históricas dos Estados Uni-
dos da época colonial até 1970) [US Government Printing Office - Escritório de Imprensa 
do Governo dos EUA]. Leitores com interesse especial em finanças públicas estaduais e 
locais se interessarão pelos relatórios publicados pela US Advisory Commission on Inter-governmental Relations (Comissão Consultiva dos EUA sobre Relações Intergovernamen-
tais).
Uma grande quantidade de dados sobre finanças públicas está disponível na Internet. 
Um site particularmente útil é Resources for Economists on the Internet (www.rfe.org). 
O site enumera e descreve mais de 900 recursos encontrados na Internet. A página do 
US Census Bureau (www.census.gov) também é muito útil. Por fim, para obter informa-
ções atualizadas sobre questões de política fiscal, consulte o site do Office of Tax Policy 
Research (Escritório de Pesquisa em Política Tributária) da Universidade de Michigan 
(www.otpr.org) e do Urban-Brookings Tax Policy Center (Centro de Política Tributária 
Urban-Brookings) (www.taxpolicycenter.org/).
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2 Ferramentas de análise positiva
Os números vivem. Os números assumem vitalidade.
— JESSE JACKSON
Um bom subtítulo para este capítulo é “Por que é tão difícil dizer o que está acontecendo?” 
Constantemente ouvimos economistas – e políticos – discordando veementemente sobre as 
prováveis consequências de várias ações do governo. Por exemplo, na campanha presiden-
cial de 2008, uma questão muito contestada era se a redução nas taxas de imposto de renda 
para pessoas com rendimentos elevados, implementada pela administração Bush, deveria 
ser mantida. John McCain apoiou manter os cortes na taxa e Barack Obama não o fez. 
Muitos conservadores argumentaram que as taxas de imposto mais baixas criavam incen-
tivos para que as pessoas trabalhassem com mais afinco. Muitos liberais estavam céticos, 
argumentando que os impostos têm pouco efeito sobre os esforços de trabalho. Cada lado 
tinha economistas que atestavam ser sua opinião a correta.
Este tipo de discussão ocorre praticamente sempre que economistas e autoridades 
normativas consideram o impacto de um programa governamental. Economistas debatem 
se as regulamentações ambientais melhoram os resultados da saúde, se o seguro de saúde 
fornecido pelo governo reduz a mortalidade, se os vales escolares melhoram resultados em 
testes, se as reduções de impostos para corporações geram mais investimento, se o seguro-
-desemprego leva a períodos de desemprego mais longos e uma série de outras questões 
importantes. Este capítulo aborda as ferramentas que os economistas usam para estimar o 
impacto de programas governamentais sobre o comportamento dos indivíduos.
� � �
 � O PAPEL DA TEORIA
A teoria econômica é um ponto de partida útil para a análise do impacto de políticas go-
vernamentais, pois fornece uma estrutura para pensar sobre os fatores que podem influen-
ciar o comportamento do interesse. Considere novamente as taxas de imposto mais baixas 
endossadas pelo Senador McCain e suponha que estamos interessados em seus efeitos 
sobre as horas de trabalho anuais. A teoria da oferta de mão de obra postula que a decisão 
de trabalho baseia-se na alocação racional do tempo.1 Suponha que o Sr. Rogers tenha 
apenas um determinado número de horas no dia: Por quantas horas ele deve se dedicar 
a trabalhar no mercado e quantas horas ele deve reservar para o lazer? Rogers encontra 
satisfação (“utilidade”) no lazer, mas para ter renda ele deve trabalhar e, assim, abdicar 
de tempo de lazer. O problema de Rogers é encontrar a combinação de renda e lazer que 
maximize sua utilidade.
Suponha que a remuneração de Rogers seja de 10 dólares por hora. O salário é o custo 
do tempo de Rogers. Para cada hora que passa sem trabalhar, Rogers deixa de ganhar 10 
dólares em seu salário – tempo é literalmente dinheiro. No entanto, um indivíduo “racio-
1
 Uma exposição gráfica da teoria da oferta de mão de obra aparece no Capítulo 18 em “Oferta de mão de obra”.
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CAPÍTULO 2 Ferramentas de análise positiva 19
nal” geralmente não trabalha todas as horas possíveis, mesmo que o lazer custe caro. As 
pessoas despendem tempo com lazer na medida em que os benefícios do lazer excedam 
seus custos.
Este modelo pode parecer irrealista. Ele ignora a possibilidade de que o compor-
tamento de trabalho de um indivíduo possa depender das decisões de trabalho de outros 
membros da família. O modelo tampouco considera se o indivíduo pode trabalhar tantas 
horas quanto desejar. Na verdade, toda a noção de que as pessoas tomam suas decisões pela 
consideração racional de custos e benefícios pode parecer irrealista.
No entanto, o objetivo primordial da construção de modelos é simplificar, tanto quan-
to possível, para que possamos reduzir um problema a sua essência. Um modelo não deve 
ser julgado com base em se é ou não 100% preciso, mas se é plausível, informativo e 
oferece implicações testáveis. A maioria dos trabalhos na economia moderna é baseada na 
suposição de que a maximização da utilidade é uma boa hipótese de trabalho. Esse ponto 
de vista é assumido ao longo de todo o livro.
Imagine que o Sr. Rogers encontrou a combinação de renda e lazer que maximiza 
a utilidade para ele, com base em seu salário de 10 dólares. Agora, o governo impõe um 
imposto de 20% sobre a renda. Portanto, o salário líquido de Rogers após a dedução de 
impostos é de 8 dólares. Como é que um indivíduo racional reage: trabalha mais, trabalha 
menos ou não muda? No debate público, argumentos em favor de todas as três possibi-
lidades são feitos com grande segurança. Na verdade, porém, o impacto de um imposto 
sobre a renda sobre as horas de trabalho não pode ser previsto em termos puramente 
teóricos.
Para entender por que, em primeiro lugar observe que o imposto sobre o salário reduz 
o preço efetivo do lazer. Antes do imposto, o consumo de uma hora de lazer custava 10 dó-
lares a Rogers. Com o imposto sobre os ganhos, o salário líquido de Rogers diminui, e uma 
hora de lazer passa a lhe custar apenas 8 dólares. Esse é o chamado efeito de substituição.
Outro efeito ocorre simultaneamente quando o imposto é estabelecido. Se Rogers 
trabalha o mesmo número de horas após o imposto, ele recebe apenas 8 dólares para cada 
uma dessas horas, enquanto antes recebia 10 dólares. Em um sentido real, Rogers sofreu 
uma perda de renda. Na medida em que o lazer é um bem normal – o consumo aumenta 
quando a renda aumenta e o consumo e diminui quando a renda diminui – esta perda de 
rendimento leva a um menor consumo de lazer. Mas menos lazer significa mais trabalho. 
Como o imposto sobre os rendimentos torna Rogers mais pobre, este o induz a trabalhar 
mais. Esse é o chamado efeito de renda.
Assim, o imposto produz simultaneamente dois efeitos: induz a substituição para a 
atividade mais barata (lazer) e reduz a renda real. Os efeitos de substituição e renda funcio-
nam em direções opostas, de modo que a teoria por si só não pode determinar o impacto de 
um imposto sobre os rendimentos.
A importância da ambiguidade causada pelo conflito de efeitos de renda e subs-
tituição não pode ser subestimada. O modelo teórico ajuda a entender a relação entre 
imposto de renda e oferta de trabalho, mas somente trabalho empírico – análise baseada 
em observação e experiência em vez de teoria – pode nos dizer como o comportamento 
da força de trabalho é afetado por mudanças no sistema tributário. Mesmo intensas es-
peculações teóricas sobre o assunto devem ser encaradas com considerável ceticismo. 
Assim, percebemos um papel importante da teoria econômica: conscientizar-nos das 
áreas de nossa ignorância.
Em outros contextos, a teoria econômica pode ser a razão para pensar que uma 
questão de pesquisa é importante. Considere uma política governamental que exija a 
instalação de itens de design de segurança (tais como cintos de segurança, air bags e 
freios ABS) em automóveis. O objetivo de tais medidas é melhorar a segurança pública. 
No entanto, como apontado por Peltzman [1975], a teoria econômica sugere que esta 
efeitode substituição
A tendência de um indivíduo 
de consumir mais de uma 
bem e menos de outro 
devido a uma diminuição no 
preço do primeiro em relação 
a este.
bem normal
Um bem cuja demanda 
aumenta à medida que 
a renda aumenta e cuja 
demanda diminui à medida 
que a renda diminui, 
permanecendo outros fatores 
inalterados.
efeito de renda
O efeito de uma mudança 
de preço na quantidade 
demandada exclusivamente 
em função do fato de que a 
renda do consumidor mudou.
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20 PARTE I Primeiros passos
medida pode de fato sair pela culatra e aumentar o número de mortes. A lógica básica 
é simples – a teoria econômica diz que, em geral, quando o custo de uma atividade 
diminui, as pessoas ficam mais propensas a se envolver nessa atividade. Neste caso, os 
itens de design de segurança reduzem o “custo” de dirigir rápido e de forma imprudente, 
porque, em caso de acidente, os ferimentos podem ser menos graves. De acordo com 
essa lógica, exigir itens de segurança poderia levar a mais condução imprudente e a mais 
acidentes associados.
O trabalho empírico é necessário para determinar se a redução no número de mortes 
gerada pelos itens de segurança adicionais mais do que compensa o aumento de mortes 
devido ao crescimento da imprudência na direção. Uma proposição testável adicional de-
corrente da teoria é que os itens de design de segurança induziriam um aumento despro-
porcional nas mortes de pedestres, pois os pedestres estão expostos ao aumento da condu-
ção imprudente, mas não gozam da proteção compensadora dos dispositivos de segurança. 
Aqui vemos outra função importante da teoria econômica: gerar hipóteses cuja validade 
possa ser avaliada por meio de um trabalho empírico.
 � CAUSALIDADE E CORRELAÇÃO
Os exemplos que citamos até o momento apontam para a importância de estabelecer uma 
relação causal entre determinada política governamental e um resultado de interesse. Para 
inferirmos que a ação do governo X provoca o efeito social Y, três condições devem ser 
cumpridas:
 1. A causa (X) deve preceder o efeito (Y). Isso faz sentido, pois uma relação causal só é 
possível se a causa conduz a (isto é, precede) o efeito.
 2. Causa e efeito devem ser correlacionados. Dois eventos estão correlacionados se 
eles se progridem juntos. A correlação pode ser positiva (X e Y se movem na mesma 
direção) ou negativa (X e Y se movem em direções opostas). Se Y não muda quando 
X muda, então X não pode estar causando Y.
 3. Outras explicações para qualquer correlação observada devem ser eliminadas.
A última condição é complicada. Ela exige que outras influências de Y (que chama-
mos de fator Z) sejam excluídas antes de determinar que X é a causa. Considere, por exem-
plo, o seguro-desemprego (SD), um programa em que o governo faz pagamentos a pessoas 
que estão sem trabalhar. Uma questão importante é saber se o aumento dos pagamentos 
leva a períodos mais longos de desemprego. Suponha que possamos coletar dados sobre os 
benefícios do SD de um grupo de indivíduos, alguns dos quais receberam níveis “elevados” 
de benefícios e alguns dos quais receberam níveis “baixos” de benefícios. Referimo-nos 
àqueles que receberam altos benefícios como grupo de tratamento, porque receberam o 
“tratamento” que estamos avaliando. Os trabalhadores com nível baixo de benefícios não 
receberam o tratamento e são referidos como grupo de controle.
Suponha que descobrimos que o grupo de tratamento dos trabalhadores, posterior-
mente, teve períodos médios de desemprego mais curtos que os do grupo de controle. Isso 
sugere que os dois primeiros critérios de causalidade são cumpridos, mas a fim de inferir 
que os benefícios de SD mais elevados causaram a duração menor do desemprego, de-
vemos considerar se existem outras explicações para a relação observada entre os dois 
eventos. Uma possível explicação é que as pessoas no grupo de tratamento eram diferentes 
em outros aspectos daquelas no grupo de controle. Por exemplo, os benefícios de SD são 
normalmente mais elevados para aqueles que tiveram maiores rendimentos em seus tra-
balhos anteriores. Maiores rendimentos anteriores, por sua vez, podem refletir uma maior 
motivação para o trabalho. Assim, maior motivação pode levar a benefícios de desempre-
correlação
Uma medida de até que 
ponto dois eventos andam 
juntos.
grupo de tratamento
O grupo de indivíduos que 
estão sujeitos à intervenção 
em estudo.
grupo de controle
O grupo de indivíduos de 
comparação que não estão 
sujeitos à intervenção em 
estudo.
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CAPÍTULO 2 Ferramentas de análise positiva 21
go mais elevados e a uma maior vontade de encontrar trabalho. Isso sugere que o fator Z 
(maior motivação) leva tanto a benefícios de SD mais elevados em momentos de desempre-
go quanto a uma menor duração do período de desemprego. Portanto, não se pode concluir 
que os maiores benefícios causaram os períodos de desemprego mais curtos. Em suma, o 
fato de que há uma correlação não prova causalidade.
“Você acha que todas essas equipes de filmagem trouxeram o 
aquecimento global ou que o aquecimento global trouxe todas es-
sas equipes de filmagem?” Carole Cable. The Wall Street Journal.
A importância da distinção entre correlação e causalidade surge em uma variedade de 
contextos. Por exemplo, há uma correlação positiva entre o estado civil de um homem e seu 
salário. Com base nisso, alguns especialistas e autoridades normativas têm sugerido que o 
governo deveria instituir incentivos financeiros para que as pessoas se casem. O problema 
é que outros fatores podem explicar a correlação entre o estado civil dos homens e seus sa-
lários. É possível que, por exemplo, homens com melhores personalidades tenham melhor 
desempenho no mercado de trabalho e sejam mais propensos a encontrar uma cônjuge. É 
preciso descartar outras explicações antes de promover uma política que incentive o casa-
mento como um meio de aumentar os salários.
 � ESTUDOS EXPERIMENTAIS
Em nosso exemplo hipotético, vimos que a relação observada entre os benefícios do SD 
e a duração do desemprego devia-se a uma terceira influência – o nível de motivação. 
O problema é que as características dos trabalhadores do grupo de controle diferiam das 
características dos trabalhadores do grupo de tratamento. Como resultado, a duração infe-
rior do desemprego para o grupo de tratamento em relação ao grupo de controle era uma 
estimativa tendenciosa do verdadeiro impacto causal dos benefícios mais elevados. Uma 
estimativa tendenciosa é aquela que funde o impacto causal verdadeiro com o impacto de 
fatores externos. Para ser convincente, a economia empírica deve eliminar tais tendências 
ao estimar a relação causal entre dois eventos.
estimativa tendenciosa
Uma estimativa que funde o 
impacto causal verdadeiro 
com o impacto de fatores 
externos.
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22 PARTE I Primeiros passos
A fim de excluir outros fatores, gostaríamos de conhecer a situação contrafactual 
– o que teria acontecido aos membros do grupo de tratamento se não tivessem recebido o 
tratamento. É claro que, em nosso exemplo de SD, é impossível conhecer a verdadeira si-
tuação contrafactual, pois os trabalhadores de tratamento de fato receberam benefícios mais 
elevados. A fim de tornar as coisas interessantes, troquemos por um momento o mundo 
real pelo mundo da ficção científica em que é possível viajar no tempo. Em primeiro lugar, 
formamos um grupo de controle com pessoas desempregadas que recebem benefícios de 
SD “baixos” e medimos quanto tempo leva para que encontrem um novo emprego. Depois, 
voltamos no tempo e concedemos às mesmas pessoas desempregadas benefícios de SD “al-
tos” e medimos quanto tempo leva paraque encontrem um novo emprego. Neste cenário, 
nosso grupo de controle consiste exatamente das mesmas pessoas que nosso grupo de tra-
tamento. A única diferença é que estas receberam altos benefícios e as anteriores (em uma 
linha de tempo alternativa) receberam benefícios baixos. Em outras palavras, nosso grupo 
de tratamento é a situação contrafactual. Qualquer diferença entre a duração do desempre-
go no grupo de controle e a duração do desemprego no grupo de tratamento pode, portanto, 
ser atribuída com segurança ao efeito causal de receber benefícios de SD mais elevados.
Em um mundo sem viagens no tempo, é impossível utilizar as mesmas pessoas para 
o grupo de controle e o grupo de tratamento. Felizmente, há uma boa alternativa, que é a 
utilização de um estudo experimental (ou randômico), no qual os sujeitos são incluídos 
aleatoriamente no grupo de tratamento ou no grupo de controle. Com a divisão aleató-
ria, as pessoas do grupo de controle não são literalmente as mesmas pessoas do grupo de 
tratamento, mas têm características semelhantes, na média. De modo importante, como a 
seleção para o grupo de tratamento está fora do controle do indivíduo, é menos provável 
que outros fatores (como nível de motivação) possam levar o pesquisador a confundir cor-
relação com causalidade.
Estudos experimentais são considerados o padrão de ouro do trabalho empírico de-
vido a esse potencial de eliminar tendências. Um dos primeiros exemplos foi usado por 
James Lind em 1747, quando ele dividiu 12 tripulantes atingidos pelo escorbuto a bordo 
do navio britânico Salisbury em seis grupos de tratamento com dois marinheiros cada e, 
depois, observou que os dois pacientes que foram tratados com suco de frutas cítricas 
demonstraram, de longe, a maior melhoria [Manzi, 2010]. Atualmente, estudos experi-
mentais são frequentemente usados em ciências naturais como a medicina. Por exemplo, 
a fim de testar a eficácia de um fármaco, os pesquisadores podem colocar pessoas alea-
toriamente em um grupo de tratamento (caso em que recebem o tratamento com o fárma-
co) ou em um grupo de controle (caso em que recebem um placebo em vez do fármaco). 
As diferenças observadas nos seus resultados médicos podem, portanto, ser atribuídas ao 
medicamento, em vez de diferenças em outras características. Com base nisso, há vários 
anos, cientistas determinaram que o antibiótico estreptomicina era um tratamento eficaz 
para a tuberculose.
Realização de um estudo experimental
Em um estudo experimental do efeito de benefícios do SD sobre a duração do desempre-
go, o primeiro passo é determinar aleatoriamente uma amostra de pessoas desempregadas 
para receber benefícios semanais “altos” ou “baixos”. Se começarmos com uma pequena 
amostra de pessoas, então, ainda é possível que não haja grandes diferenças nas caracte-
rísticas médias das pessoas nos grupos de controle e de tratamento. Conforme aumenta o 
tamanho da amostra, as características de ambos os grupos serão as mesmas, em média. 
Com a distribuição aleatória, não só esperamos que as características observadas nos dois 
grupos (como o nível educacional) sejam as mesmas, em média, mas também esperamos 
que suas características não observadas (como a motivação) sejam as mesmas, em média. 
A etapa final é comparar a duração média subsequente do desemprego nos dois grupos. 
situação contrafactual
O resultado para as pessoas 
no grupo de tratamento se 
não tivessem sido tratadas.
estudo experimental
Estudo empírico em que os 
indivíduos são distribuídos 
aleatoriamente nos grupos 
de tratamento e controle.
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CAPÍTULO 2 Ferramentas de análise positiva 23
Uma vez que os dois grupos têm as mesmas características no início do estudo, qualquer 
diferença na duração do desemprego entre os dois grupos pode ser atribuída ao nível dos 
benefícios de SD.
Armadilhas dos estudos experimentais
A realização de estudos experimentais controlados em economia é um desafio. Às vezes, 
a dificuldade se deve a questões éticas. Suponha, por exemplo, que os as autoridades nor-
mativas queiram saber quantas doenças a menos seriam resultado de determinada redução 
da poluição. Um estudo experimental distribuiria pessoas aleatoriamente em diferentes 
grupos, algumas das quais seriam expostas a baixos níveis de poluição e outras a níveis 
muito elevados. Embora isso possa produzir estimativas imparciais sobre o efeito da re-
dução da poluição sobre a saúde, a maioria das pessoas concorda que tais experimentos 
são antiéticos.
Problemas técnicos também surgem. Considere um experimento hipotético para tes-
tar o impacto de um programa de treinamento profissional sobre os salários posteriores. 
Trabalhadores são selecionados aleatoriamente para se inscrever ou não se inscrever em 
um programa de treinamento profissional, o que garante que os grupos de tratamento e 
controle tenham características semelhantes, em média. Mas e se alguns dos trabalhadores 
do grupo de tratamento que foram inscritos no programa de treinamento profissional não 
participarem efetivamente? Quando mais tarde compararmos salários entre os grupos de 
tratamento e controle, podemos fazer inferências enganosas se não soubermos quais traba-
lhadores no grupo de tratamento não frequentaram o curso. Da mesma forma, os membros 
do grupo de controle podem encontrar maneiras de entrar no grupo de tratamento ou obter 
uma experiência semelhante à do grupo de tratamento, como se matricular em programas 
alternativos. Em suma, as pessoas em um experimento não são objetos passivos e seu com-
portamento pode desfazer os efeitos da randomização.
Outro problema pode surgir quando alguns trabalhadores envolvidos no experimento 
não respondem enquetes de acompanhamento que solicitam informações de salário. Por 
exemplo, suponha que o programa de treinamento profissional de fato aumente os salários. 
Suponha ainda, porém, que os trabalhadores com baixos salários sejam menos propensos 
a relatar seus salários futuros para o pesquisador. Nesse caso, os salários médios após o 
tratamento do grupo de controle são artificialmente elevados, pois as pessoas com baixos 
salários não são incluídas no cálculo da média. Podemos então concluir erroneamente 
que os grupos de tratamento e controle têm os mesmos salários. O problema básico é que 
mesmo que o experimento comece com amostras aleatórias, quando os dados finais são 
coletados, o grupo de controle foi contaminado pelo desaparecimento não aleatório de 
alguns membros.
Um último problema é que as pessoas em um experimento podem não se comportar 
da mesma maneira que se comportariam caso toda a sociedade fosse submetida à política, 
especialmente se a experiência tiver duração limitada. Por exemplo, suponha que fizés-
semos um experimento para estimar o aumento da frequência com que as pessoas vão ao 
médico quando têm um seguro de saúde generoso. Podemos selecionar aleatoriamente al-
gumas pessoas para receber o seguro de saúde generoso por um ano e outras para receber 
o seguro de saúde menos generoso durante o mesmo ano. O problema é que os indivíduos 
do grupo de tratamento podem ir ao médico com muita frequência porque eles sabem que 
o experimento só vai durar um ano, após o qual os cuidados de saúde se tornarão muito 
mais caros para eles. O efeito medido do tratamento será uma estimativa tendenciosa 
sobre o impacto de uma política governamental que forneça seguro de saúde generoso 
indefinidamente.
Isto leva a uma preocupação mais geral com os experimentos. Eles são especializados 
em obter estimativas imparciais sobre uma relação causal em um contexto particular. No 
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24 PARTE I Primeiros passos
entanto, não está claro se as inferências causais de um contexto podem ser generaliza-
das para outras populações, configurações