Sociologia da burocracia

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I 
BIBLIOTECA DE CIeNCIAS SOCIAIS~. " +. 1­
:1 ,.J­SOCIOLOGIA JJ j < 
DA V~·Clt}fi ~ 
BUROCRACIA 
Organizafão, introdufão e tradufão de 
EDMUNDO CAMPOS 
Quarta edição 
* 
Para referência bibliográfica adicional, ver no final do volume 
uma lista dos demais livros disponíveis nesta e em outras 
séries correlatás publicadas pela ZAHAR. 
II 
I j; 
ZAHAR EDITORES 
RJO DE JANEIRO 
capa de 
ERrco 
Nenhuma parte deste livro poderá ser reproduzida 
se;am quais forem os meios empregados 
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·INDICE 
INTRODUÇÃO .• ,! • • • • • . • • • • • . • • . • • • • . • • • • • • • • • • • • . • 7 
tos FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA: UMA ___ 
CoNSTRUÇÃO OO:npO- IDEAL -=Max Weber ...... 15 
O CONCEITO DE BUROCRACIA: UMA CONTRIBUIÇÃO EMPi-
RICA - RJchard H. Ha/I ........................ 29 
"BUROCRACIA" B "RACIONALIDADE" NA TEORIA WEBERlANA 
DA ORGANIZAÇÃO: UM ESTUDO EMPjRICO - S/antey H. 
Uáy, 'r. 48.......................................
1)Q da 
>.-cONFLITOS. NA TEORIA DE WEBER - Alvin JJV. Goutdner 59 
O EFEITO DO TAMANHO SOBRE A ESTRUTURA INTER,NA DAS 
ORGANIZAÇÕES - Freáeric W. Terrien e DonaM L. 
Mith ........................................... 68 
O CoNCEITO DE SISTEMA DE AUTORIDADE - Teret1ce K. 
HopkinI ....................................... . 75 
BUROCRACIA, BUROCRATIZAÇÃO E DESBUROCRATIZAÇÃO ­
S. N. EiIemt'adt ................................ . 81 
COQPTAÇÃO: UM MECANISMO PARA A ESTABILIDADE ORGA­
NIZACIONAL - Philip Selznick ................... . 9~ 
14 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
gações empíricas sobre o mesmo tema. ]j este o caso dos tra­
balhos de Udy e HaU que combinados com a análise webe­
riana completam-se na caracterização da burocracia. Da mes­
ma forma, o estudo de caso apresentado por Selznick exem­
plifica empuicamente ó texto de Eisenstadt sobre a interação 
entre organizações burocráticas e sociedade. O trabalho de 
Hopkins tem a vantagem de tentar a combinação das pers­
pectivas de Weber e Chester Barnard - ambas clássicas ­
sobre os sistemas de autoridade, sem perda de sua originali­
dade. Terrien e Mills comprovam de maneira objetiva a in­
fluência da variável. "dimensão organizacional" sobre O grau 
de burocratização, medido pelo tamanho do componente ad­
ministrativo. Se comparado ao. texto de HaU - onde a in­
fluência dessa variável mostra-se mínima - o trabalho de 
ambos sugere uma das orientações que devem seguir a teoria 
e pesquisa organizacionais: a determinação dãs situações pre­
• ,. -1'. "";~"Al ~~~ional--- se--correlacinna-- -­---~.ctsaS---em ---que--C~-V~n_'l _-O.....IL~"''-, 
positiva ou negativamente, com c~da uma das demais. Final­
mente, o. texto _de Blau, pela ma.nelCa clara com. que I apresenta 
certas onentaçoes a serem segUidas pela pes.quls~, e d~ gr~n-
de importância para os que pretendem reahzar mvesbgaçoes 
empíricas. 
Outros textos e autores da maior importância - Par­
sons, Simon, Argyris etc. - não puderam ser selecionados; 
de maneira geral os trabalhos eram muitos extensos e sua 
reprodução parcial prejudicaria a compreensão. 
Apesar de todas as deficiências, esperamos que a publi­
ca~ã~ desta coletânea venha atender satisfatoriamente os 
objetivos propostos. 
EDMUNDO CAMPO~ 
OS FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇAO 
BUROCRÁTICA: UMA CONSTRUÇAO 
DO TIPO IDEAL· 
MAX WEBER. 
'A 
. _. El:ETIVIJ)J'U)E D.<\ A:l.J,!?RD1A~E. le~al descansa .na 
- --~-aceItaçao---davatiâez das seguintes Idéias mter<lependentes. 
. 
1Y Que toda norma legal ~de ser estabelecida por 
acordo ou imposição, visando a fins utilitários ou valores ta­
donais _ ou ambos. A norma estabelecida pretende obe­
diência, pelo menos dos membros da organização, mas, nor­
malmente, inclui todas as pessoas dentro da esfera da au~o-
ridade ou poder em questão - que no caso de associações 
territoriais é a área territorial - desde que estejam em de­
terminada relação social ou executem formas de ação social 
que, dentro das ordenàções da associação, sejam considera­
das importantes. 
2) Que todo Direito consiste, essencialmente, num si5­
tema integrado de normas abstratas: Ademais, a adminis­
traç.ão da lei consiste na aplicação dessas normas a casos. 
. * Trad.uzido de uThe Esselltials of Bureaucratic OrgaDizatioll: 81l 
ldeal-Type CollStruCtiOO", em Robert K. Mertoll et ai .. Reader in Bu­
reaucracg (Glencoe, IDinols: Free Press. 1963). págs. 18-27. 
16 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA Os FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO BUllOCRÁTICA 17 
parti.culares. O· process.o. administrativo é ~ busca rac~on..al p~a desempenho das funções; t) definição clara dos instru­
dos mteresses -. e;;peclÍ1cados ?as ordenaçoes ~a assocI~çao mentos necessários de coerção e limitação de seu uso a con­
-_ dentro ?o~ l..mltes esta~lecldos pelos preceItos legaiS e dições definidas. Uma unidade organizada de tal forma que 
segundo prmclplos suscetíveIs de formulaçao geral - apro- nO exercido da autoridade será denominada ó,gão adminis­
vados pelas ordenações da associação ou, pelo menos, não ',ativo. 
. desaprovados por elas, . Neste sentido, órgãos administrativos existem em orga­
3) Que, assim, a pessoa que representa tipicamente a nizações privadas de grande envergadura, em partidos e 
autoridade ocupa um "cargo", Na atividade específica de seu exércitos, no Estado e na Igreja. Um presidente eleito, um 
.stattls, que inclui a 'atividade de mando, está subardinada a gabinete de ministros ou um órgão colegiado também consti­
uma ordem impessoal para a qual se orientam suas ações. tuem, neste sentido, órgãos administrativos. Contudo, não é 
1550 é verdadeiro não apenas para os que exercem a autori- este o lugar para a discussão desses conceitos; Nem todo órgão 
dade legal inscrita no conceito usual de "funcionários", mas, administrativo é provido de poder coercitivo, Mas esta res­
por exemplo, para o presidente eleito de um Estado. salva não apresenta importância para os propósitos de agora. 
4) Que a pessoa que obedece à autoridade o faz, como 3) A organização dos cargos obedece ao princípio da 
é usualmente estabelecido, apenas na qualidade de "mem. hierarquia: ca~a cargo inferior está sob o controle e super­
____.____u1>!o'~_<lªuassociaçªQ, O que..LOOedecido é "aJei:...Neste sen.. ---- _Yisão_ do superior--Háo.udireito de apelação e exposição--de--- --­
tido a pessoa pode ser membro de uma comunidade territo- queixas dos inferiores aos superiores. As hierarquias diferem 
rial, de uma Igreja ou cidadão de um Estado. com respeito a se, e em que casos, as queixas podem levar a 
. . um pronunciamento de uma autoridade superior, se as alte­
, ) De conf?r~ldade com o pon~ 3, se,gue-se que os rações são impostas por ela ou, pelo contrário, se a responsa­
membros d8; aS~laçao, e~quanto _obedle~:es .aquele que re- bilidade por tais alterações é deixada à instlncia inferior 
presenta a autondade, nao devem obedlencla a de co.r:n0 cuj conduta foi o objeto d uei a 
individuo, mas à ordem impessoal. Conseqüentemente, há um a a q x. . 
dever de obediência apenas dentro da esfera racionalmente 4) As normas que regulam o exerdclo de um cargo 
delimitada de autoridade que, em termos de ordem, lhe foi podem ser. reg!as técnicas ou normas.1 Em a~bos os casos, 
conferida. se sua apbcaçao pretende ser plenamente raCional, torna-se 
.. . . . . imprescindível a especialização. Assim, admite-se que somen­
Pode-se CItar, poiS, como categonas fundamentais da te está l'f' daa b d . d dm" tr t'
'd d ' I I I qua I lca p ra mem ro o qua ro a mls a IVO 
auton a e raCiona ega: d . . . - ,. d' - de uma assoclaçao e, consequentemente, em con IÇOes e no-
I) Uma organização contínua de cargos, delimitados meação pata funções oficiais, a pessoa que demonstrar pre­
por normas. 
t Nota da ecllç.o americana - Weber nlo explica esta dlstinçAo.2) Uma área específica de competência. Isso implica: Por uma ':regra !écnlca" ele entende. provavelmente. um CUrso prescrito 
de açAo que visa. principalmente. à eficiência na execuçlo de funçõesd) uma esfera de obrigações no desempenho das funções, imect.atas. P9r~ u~rmas" ele entende. provavelmente. regras que norteiam diferenciadas como parte de uma sistemática divisão do tra­ a,~~ndutaém oútroa terrenos que 010 o da eficiência, Evidentemente. 
balho; b) atribuição ao responsável da necessária autoridade ~11l 'certo sentido todas as regras do normas enquanto prescrições para 
a conduta. sendo problemática a conformidade a elas (Parsons). 
19 18 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
paro técnico adequado. O quadro administrativo de uma as· 
sociação racional consiste pois, tipicamente, em "funcioná­
rios", esteja a organização voltada para fins polfticos, reli­
giosos, econômicos - em particular, capitalistas - ou 
outras. 
5) No tipo racional é questão de principio que os 
membros do quadro administrativo"devam estar completa­
mente separados da propriedade dos meios de produção e 
administração. Funcionários, empregados, trabalhadores vin­
culados ao quadro administrativo, não fazem seus os meios 
materiais de produção e administração. Estes são fornecidos 
em espécie ou em dinheiro, e o funcionário é obrigado a 
prestar contas. Além disso, existe, em princípio, completa 
separação entre a propriedade da organização, que é contro­
lada dentro da esfera do cargo, e a propriedade pessoal do 
funcionário, ~cessível ao seu uso~rivado. Existe uma se a-
ração correspondente entre o lugar onde são executadas as 
funções oficiais, o hureau, e o domicílio. 
• • ,', A • 
. ~) ~ No tipo raclOnal ha tambem compl.eta au~e~cl~ d: 
apreClaçao do cargo pelo ocupan~e., Onde eXIstem dueltos 
ao cargo - como no caso dos JUizes e, atualmente, no de 
- d f . ,. b Ih 
uma crescente p~oporçao e unClo~a~los e mesmo. tr~ a a­
dores - eles nao servem ao proposlto de aproprlaçao por
. ,. d . , pa~te. do f~nC1onano, mas ao e garantu o carater puramente 
ob}ettvo e lOdependente da ~onduta no cargo, de modo a ser 
onentada pelas normas pertlOentes. 
7) Atos administrativos, decisões, normas, são formu­
lados e registrados em documentos,.. mesmo nos casos em que 
a discussão oral é a regra ou mesmo prescrita. Isto aplica-se, 
pelo mehos, às discussões preliminares e propostas, decisões 
finais e toda sorte de ordens. A combinação de documentos 
com uma organização continua de funções constitui o bllf'eau, 
que é o núcleo de todos os tipos de atividade moderna das 
associações. 
Os FUNDAMnITOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA 
8) A autoridade legal pode ser exercida dentro de 
uma ampla variedade de formas diferentes que serão distin­
guidas e discutidas mais tarde. A. análise seguinte será, delí­
beradamente, limitada em grande parte ao aspecto da domi­
nação na estrutura do quadro administrativo. Consistirá em 
uma an~lise, em térmos de tipo ideal, do funcionalismo ou 
hllf'OCf'tlCltI. 
Nos princípios gerais acima mencionados não se fêz 
referência à espécie de autoridade suprema apropriada a um 
sistema de autoridade legal. Isso é conseqüência de certas 
considerações que somente podem ser inteiramente compre­
ensíveis numa etapa posterior da análise. Existem vários 
tipos importantes de dominação que, em função da autori­
dade suprema, pertencem a outras categorias. ~ este o caso 
do tipo carismático-hereditário exemplificado nas monar­
quiasbereditárias edo tipo carismático puro de um presi­
ente escollliâO:por plebiscito. Outros casos envolvem ele: 
mentos racionais em pontos importantes, mas são compostos 
pela combinação de componentes burocráticos e carismáticos 
como no caso de um governo de gabinete. Outros ainda 
estão sujeitos à autoridade do chefe carismático ou burocrá­
tico de outras associações. Assim o chefe nor I d
' ma e umdepartamento governamental num regime parlamentar pode 
ser um ministro que ocupa tal posição devido à s a to ._ua u rt 
dade dentro de um partido. O tipo de quadro administra­
tivo racional legal é suscetível de aplicação a todas as es­
pécies de situações e contextos. :B o mais importante meca­
nismo para a administração de assuntos quotidianos. Pois 
nesta esfera o exercício da autoridade e, mais amplamente, 
o exercício da dominação consistem, precisamente, em admi­
nistração. 
O tipo mais puro de exercício da autoridade legal é 
aqu~le. que emprega um quadro administrativo burocrático. 
SQlIJente Ó clIefe supremo da organização ocupa sua posição 
de autoridade em virtude de apropriação. eleição ou designa­
21 20 SoCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
ção para a sucessão. Mas mesmo sua autoddade consiste nwn 
âmbito de competência legal. O conjunto do quadro admi­
nistrativo subordinado à autoridade suprema é formado, no 
tipo mais puro, de funcionários nomeados que atuam con­
forme os seguintes critérios: 
1) São individualmente livres e sujeitos à autoridade 
apenas no que diz respeito a suas obrigações ofiCiais. 
2) Estão organizados nwna hierarquia de cargos, cla­
ramente definida. 
3) Cada cargo possui uma esfera de competência, no 
sentido legal, claramente determinada. 
4) O cargo é preenchido mediante uma livre relação 
contratual. Assim, em princípio, há livre seleção. 
, ) Os candidatos são selecionados na base de quali­
ficações técnicas. Nos casos mais racionais,~qtlalificaçã.() 
------étesta:aapor exames,âàâa como- certa por diplomas que 
comprovam a instrução técnica, ou utilizam-se ambos os cri­
térios. Os candidatos são nomeados e não eleitos. 
6) São remunerados com salários fixos em dinheiro. 
na maioria das vezes com direito a pensões. Somente em de­
termir.aadas circunstâncias a autoridade empregadora, espe­
cialmente nas organizações privadas, tem o direito de rescin­
dir o contrato. Mas o funcionário é sempre livre para demi­
tir-se. A escala salarial é inicialmente graduada de acórdo 
com o nível hierárquico; além desse critério, a responsabi­
lidade do cargo e as exigências do status social do ocupante 
podem ser levadas em conta. 
7) O cargo ê considerado como a única ou, pelo me­
nos, principal ocupação do funcionário. 
S) O cargo estabelece os fundamentos de wna car­
reira. Existe um sistema de "promoção" baseado na antigui­
dade, no merecimento ou em ambos. A promoção depende 
do julgamento dos superiores. 
Os FUNDAMaNTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTI6A 
9) O funcionário trabalha inteiramente desligado da 
propriedade dos meios de administração e não se apropria 
do cargo. 
l~) Está sujeito a wna rigorosa e sistemática disci­
plina e controle no desempenho do cargo. 
Esse tipo de administração é. em principio, aplicável 
com igual facilidade a wna ampla variedade de setores dife­
rentes. Assim, pode ser a organizações que visam lucro, às 
de caridade ou a um número indefinido de outros tipos de 
empresas privadas que persigam objetivos materiais ou ideais. 
Com graduações variadas na aproximação ao tipo puro, sua 
existência histórica pode ser demonstrada em todas essas 
esferas. 
1) Por exemplo, esse tipo de burotracia é encontrado 
__~ em c!ínicasEarticular_es, embospitais_ de fut1d~oQ~ n 
mantidos por ordens religiosas. A organização burocrática 
exerce um papel importante na Igreja Católica. O fato é bem 
ilustrado pela função adminiStrativa do clero na Igreja mo­
derna que desapropriou quase todos os benefícios da Igreja 
antiga que estavam, então,em larga escala sujeitos à apro­
priação privada. 'Outro exemplo é a concepção do episcopado 
universal como competência formnl, universal e lesaI em 
assuntos religiosos. De modo idêntico, a doutrina da infali­
bilidade papal é considerada como abrangendo de fato uma 
competência universal, mas válida apenas ex cathedra na es­
fera do cargo, implicando, assim, a distinção característica 
entre a área do cargo e a dos neg6cios particulares do 
ocupante. Os mesmos fenômenos são encontrados na gfande 
empresa capitalista; quanto maior esta, tanto mais impor­
tante o papel daqueles. O fato não é menos válido para os 
partidos, que ~erão tratados separadamente. E, por último, 
o exército moderno é essencialmente uma organização buro­
çd,fica administrada por esse tipo característico .de funcio~ 
n.áCio militar, o "oficial". 
23 22 SociOLOGIA DA BUROCRACIA 
2) A autoridade burocrática é exercida em sua forma 
mais pura ali onde f6r claramente dominada pelo princípio 
da nomeação. Uma hierarquia de funcionários eleitos não 
tem o mesmo sentido de wna hierarquia ,p-e funcioná.rios 
nomeados. No que se refere à primeira, a eleição torna im­
pOssível submetê-la a wna disciplina rigorosa, mesmo quan­
do se àproxime do tipo baseado na nomeação. A eleição 
permite ao funcionário subordinado competir por posições 
eletivas nas mesmas condições que seu superior. e suas pos­
sibilidades passam a independer do julgamento deste. 
3) A nomeação por livre contrato. que possibilita a 
livre seleção. é essencial à moderna burocracia. Onde exista 
wna organização hierarquizada com esferas impessoais de 
competência. mas servida por funcionários servis - escravos. 
servos etc., que atuam. contudo, de maneira formalmente 
~~~___~~~~bu~ocrática - seránl.l~aclo o termo "b-º,rocracia patrimollial·~·.___~, 
4) O papel das qualificações técnicas em organiza­
ções burocráticas é contmuamente incrementado. Mesmo o 
funcionário de wn partido ou organização sindical necessita 
de conhecimento especializado. embora. usualmente, de cará­
ter ~pírico, desenvolvido antes por experiência do que por 
aprendizagem formal. No Estado moderno os únicos cargos 
para os quais não se exigem qualificações técnicas são os de 
ministro e presidente. O fato demonstra que são "funcio­
nários" apenas em sentido formal e não substantivaIl1ente. o 
mesmo se dando com o gerente ou presidente de uma grande 
empresa. Não há dúvida de que a "posição" do empresá.rio 
capitalista é, como a de wn monarca, semelhante à de apro­
priação definitiva. Assim, há necessariamente no ápice da 
organização burocrática no mínimo wn elemento que não é 
puramente burocrático. A categoria de burocracia 'é aplicada 
tão-somente ao exercício da dominação por meio de uma 
espécie particular de quadro administrativo. 
Os FUNDJI.M~TOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA 
, ) O funcioná.rio recebe normalmente um salário fixo. 
Pelo contrá.rio, as fontes de renda apropriadas privativa­
mente serão denominadas "benefícios". O salário na orga­
nização burocrática é normalmente pago em dinheiro. Em­
bora isso não seja essencial ao conceito de burocracia, é o 
ajuste que melhor se adapta ao tipo puro. Os pagamentos 
em . espécie podem adquirir o caráter de benefícios, e o rece­
bimento destes implica, normalmente, a apropriação de opor­
tunidades de rendimentos e cargos. Há, contudo, transição 
gradual nesse terreno com "á.rios tipos intermediários. A 
apropriação em virtude de arrendamento ou compra de 
cargos ou a garantia de renda para o cargo são fenômenos 
estranhos ao tipo puro de burocracia. 
6) Os "cargos" que não constituem a ocupação prin­
cipal do ocupante, em particular os cargos "honorificos", 
pertencem a outras categorias... O funcionário "burocrá­
tico" típ@uocupa o cargo-eomo sua principal ocupação. 
7) Com respeito à separação do funcionário frente a 
propriedades dos meios de administração, a situação é essen­
cialmente a mesma; tanto na esfera da administração pública, 
como nas organizações burocráticas privadas, tais como a 
grande empresa capitalista. 
8) ... Atualmente os órgãos "colegiados" estão per7 
dendo rapidamente sua importância em favor dos tipos de 
organização que são, em sua maioria, de fato e formalmente 
subordinados à autoridade de um único chefe. Por exemplo, 
os "governos" colegiados na Prússia cederam lugar, desde 
muito tempo. ao "presidente distrital monocrático". O fator 
decisivo para t:Sse desenvolvimento fói a necessidade de rá­
pidas e unívocas decisões, livres da necessidade de compro­
misso entre diferentes opiniões e livres também das maiorias 
instáveis. 
9) 9 oficial do exército moderno é um tipo de fun­
cionário nomeado e nttidamente diferenciado por certas dis­
24 25 SOCIOLOGIA DA BUROCllACJA 
tinções de classe. .. A este respeito, tais oficiais diferem ra­
dicalmente dos chefes militares eleitos, dos condottieri caris­
máticos, dos oficiais que recrutam e lideram exércitos merce­
nários com caractedsticas de empresa capitalista e, final­
mente, dos que ocupam postos militares comprados. Pode 
haver transições graduais entre esses tipos. O "servidor" pa­
trimonial separado dos meios de execução de suas funções 
e o proprietário de um exército mercenário com finalidades 
capitalistas foram, juntamente com o empresário capitalista, 
os precursores na organi:zação do moderno tipo de burocracia. 
o TIPO MONOCRATICO DE 
ADMINISTRAÇÃO BUROCRATICA 
A experiência tende a mostrar universalmente que o 
. tipo burocráti~<>.u Illais puro deor~flizªção admini~tra!.!ya -::-.=____.... 
isto é, o tipo monocrático de burocracia - é capaz, numa 
perspectiva puramente técnica, de atingir o mais alto grau 
de eficiência e neste sentido é, formalmente, o mais racional 
e conhecido meio de exercer dominação sobre os seres hu­
manos. Este tipo é superior a qualquer outro em precisão, 
estabilidi"de, rigor disciplinar e confiança. Daí a possibilidade 
de que os chefes da organi:zação e os interessados possam 
contar com um grau particularmente elevado ~e calculabi. 
lidade dos resultados. Finalmente, é superior tanto em efi­
ciência quanto no raio de operações, havendo ainda a possi­
bilidade formal de sua aplicação a todas' as espécíês de ta­
refas administrativas. 
O desenvolvimento da moderna forma de organi:zação 
coincide em todos os setores com o desenvolvimento e con­
tínua expansão da administração burocrática. Isso é válido 
para a Igreja, Estado, exércitos, partidos políticos, empresas 
econômicas, organizações promocionais de toda espécie, asso­
ciações particulares, clubes e muitas outras. Seu desenvolvi-
Os FUNDAME:NTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTlCA 
mento é, para tomar apenas o caso mais penetrante, o mais 
crucial fenômeno do moderno Estado ocidental. Entretanto, 
muitas formas podem existir que não se aproximam do mo­
delo: os órgãos colegiados representativos, comissões parla­
mentares, sovietes, funcionários honorários, juizes não-pro­
fissionais e outras tantas. ,E, embora muitos se queixem dos 
"pecados da burocracia", seria ilusão imaginar que o trabalho 
administrativo contínuo pudesse ser executado, em qualquer 
setor, sem a presença de funcionários trabalhando em seu~ 
cargos. Todo modelo de vida quotidiana é talhado para se 
adequar a esta estrutura. Porque a administração burocrática 
é sempre, observada em igualdade de condições e de uma 
perspectiva formal e técnica, o tipo mais racional. Ela é, 
atualmente, indispensável para o atendimento das necessi­
dades da administração de massa. No setor administrativo, 
a opção está ,entre a burocracia e o diletantismo . 
A fonte-principal da supéríoridade da administração 
burocrática reside no papel do conhecimento técnico que, 
através do desenvolvimento da moderna tecnologiae dos 
métodos econômicc;>s na produção de bens, tornou-se total­
men~e indispensável. A este respeito é indiferente que o sis­
tema econômico seja organizado em bases capitalistas ou 
socialistas. Na verdade, se no segundo caso se desejasse um 
nível igual de. eficiência técnica, o resultado seria um enorme 
incremento na importância da burocracia profissional. 
Os que estão sujeitos ao controle burocrático só conse­
guem escapar mediante a criação de uma organização pró­
pria, igualmente sujeita ao processo de burocratização. Da 
mesma forma, o aparato burocrático é orientado para um 
funcionamento contínuo por interesses compulsivos tanto 
materiais como objetivos, mas também ideais. Sem ele, uma 
$ociedade como a nossa - que separa os funcionários, em­
pr~gadQs e trabalhadores da propriedade dos meios de admi­
rn~t:ração ~ que depende da disciplina e da formação profis­
sional - deixaria de existir. A única exceção seriam aqueles 
27 26 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA 
grupos, como os camponeses, que ainda possuem os pr6­
prios meios de subsistência. Mesmo no caso de revolução ou 
de ocupação por um inimigo, a máquina burocrática conti­
nuaria funcionando normalmente, da mesma forma como o 
fazia no governo legal anterior. 
A questão é sempre a de quem controla a máquina bu­
rocrática existente. E esse controle apresenta sempre limi­
tações para os que não são profissionais. De maneira geral, 
o funcionário profisional escapa muito mais fàcilmente a 
essas limitações do que seu superior nominal, o ministro de 
gabinete, que não é profissional. 
O sistema capitalista - embora não somente ele 
desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento da 
burocracia. Na verdade, sem ela a produção capitalista não 
poderia persistir, e todo tipo racional de socialismo teria 
simplesme(lte_<le adotá-Iaeinccementar smLÍmportância. Seu ~~___~ 
desenvolvimento, sob os auspícios do capitalismo, criou a ne­
cessidade de uma administração estável, rigorosa, intensiva 
e incalculável. :n esta necessidade que dá à burocracia um 
papel central em nossa sociedade como elemento fundamental 
em qualquer tIpO de administração de massas. Somente por 
uma regressão à organização pouco extensa - na esfera polí­
tica, religiosa,. econômica etc. - seria possível escapar à sua 
influência. Por um lado, o capitalismo em seu estág~o atual 
tende a fomentar de maneira acentuada o desenvolvimento 
da burocracia, embora ambos tenham surgido de fatos hist6­
ricos diferentes. Por outro lado, o capitalismo constitui a base 
econômica mais racional para a administração burocrática e 
lhe possibilita o desenvolvimento sob a forma mais racional 
porque, do ponto de vista fiscal, fornece-lhe os recursos mo­
netários requeridos. 
Ao lado dessas condições fiscais para a eficiência da 
administração burocrática, existem outras de importância 
fundamental no campo da comunicação e do transporte. 
Os FUNDAME;NTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA 
A precisão de seu funcionamento exige os serviços das fer­
rovias, telégrafo e telefone dos quais depende de maneira 
crescente. Uma forma socialista de organização não alteraria 
este fato. O problema seria se num sistema socialista have­
ria possibilidade de proporcionar condições para uma orga­
ruzação burocrática rigorosa como tem havido na ordem capi­
talista. Porque, de fato, o socialismo requereria um grau mais 
elevado ainda de burocratização formal do que o capitalismo. 
Provada essa impossibilidade, estaria demonstrada a existên­
cia de outro daqueles elementos fundamentais de irracionali­
dade nos sistemas sociais - um conflito entre a racionalidade 
formal e a substantiva - e que a Sociologia encontra tão fre­
qüentemente. 
A ,administração burocrática significa, fundamentalmen­
te, o exercício da dominação baseado no saber. Esse é o traço 
que a torna~ especIficamente racional. Consiste, de um lado, 
--""e"mor conhecimento técQ:icõ que, pórusiSó, é sufiCienfe para 
garantir uma posição de extraordinário poder para a buro­
cracia. Por outro lado. deve-se considerar que as organi­
zações burocráticas, ou os detentores do poder que dela se 
servem, tendem a tornar-se mais poderosos ainda pelo conhe­
cimento proveniente da prática que adquirem no serviço. 
Através da atividade no cargo ganham um conhecimento es­
pecial dos fatos e dispõem de uma bagagem de material do­
cumentário, exclusiva deles. Embora não exista apenas nas 
organizações burocráticas, o conceito de "segredo profissio­
nal" é típico delas. Está para o conhecimento técnico assim 
como o segredo comercial está para o preparo tecnológico. 
lUe é um produto da luta pelo poder. 
A burocracià é superior em saber - tanto o da técnica 
como o dos fatos concretos na sua esfera de interesses - o 
que norm~ente é privilégio da empresa privada capitalista. 
O empf~4rio capitalista é, em nossa sociedade, o único que 
!~ sl40 ~ capaz de manter-se relativamente imune à domi­
nação do saber racional burocrático. Todos os demais tendem 
28 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
a ser organizados em grandes associações, inevitavelmente 
sujeitas a dominação burocrática, inevitabilidade idêntica à 
da dominação das máquinas de precisão na produção em 
massa. 
As conseqüências principais e mais generalizadas da do­
minação burocrática são: 
1) A tendência ao "nivelamento" no interesse de uma 
base de recrutamentQ a mais ampla posível em termos de 
qualificação profissional. 
2) A tendência à plutocratização no interesse de uma 
formação profissional a mais prolongada possível. Esta, fre­
qüentemente, continua até os trinta anos. 
3) A predominância de um espírito de impessoalidade 
formalista, sine ira et sludio, sem ódio ou paixões e, portan­
to, sem afeição ou entu~ia~!!l0' normaLdominantessãQ_n 
. conceitoscle-oever estrito sem atenção para as considerações 
pessoais. Todos estão sujeitos a tratamento formalmente igual, 
isto é, todos na mesma situação de fato. Este é o espírito den­
tro do qual o funcionário ideal conduz seu cargo. 
O CONCEITO DE BUROCRACIA: UMA 
CONTRIBUIÇAO ~MPIRICA* 
RICHARD H. HALL 
O CONCEITO DE BUROCRACIA é aqui concebido 
como uma s~rie de dimensões, cada qual na forma de um 
contínuo.-Quando se medeucada contínuo nenhuma variação ... 
concomitante é encontrada entre as dimensões. Sugere-se que o 
conceito de burocracia é empiricamente mais válido quando 
abordado dessa maneira e não presumindo-se que as organi­
zações são ou totalmente burocráticas ou não-burocráticas. A 
abordagem sugerida é demonstrada pela aplicação do modélo 
a dez organizações. 
Os estudiosos das organizações, desde Weber até o pre­
sente, têm utilizado o modelo burocrático como base para a 
conceituação de sistemas de inter-relações em organizações. 
Essa aceitação do modelo burocrático tem servido como ponto 
de partida para estudos de desenvolvimento e modificação da 
estrutura organizacional, do lugar do indivíduo dentro dessa 
estrutura e de vários problemas afins. Este artigo exmnina as 
bases do modelo burocrático - as dimensões organizacionais 
~ue são caracteristicamente citadas como atributos burocráti­
* Traciuztdo de "The Concept of Bureaucracy: an Empirical .As­
sessmeof', em The Amet'ican lournal of Sociologg, julho de 1963, 
vol. 69, o" 1. 
l 
58 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA 
nado pela tecnologia; b) o nível m101mo de racionalidade1 
determinado pela tecnologia; c) o grau de acomodação ne­
cessária entre burocracia e racionalidade em algum nível deJ 
eficiência (d). O estado de a e b determinam c para dados! 
I" valores de d; c é presumlvelmente composto de diversas di­
f 
\ mensões comensuráveis, cada uma das quais representa pa­
f drões alternativos possíveis que são, em certo grau, substituí­
veis uns pelos outros. 
Vê-se, por conseguinte,que o tipo ideal weberiano pode 
ser transformado para servir de base para a construção de 
um modelo que leva em conta uma escala muito mais ampla 
de fenômenos do que aquela que se credita a Weber - fe­
nômenos que freqüentemente têm sido tratados ad hoc como 
características "informais". No entanto, tal modelo é mais 
complexo do que parece à primeira vista, pois a investigação 
emoírita revela Que uma "burocracia racional" do tioo webe­
o riano é, provavelmente, um sistema social instável. Presente­
mente, a pesquisa está sendo dirigida para uma maior espe­
cificação operacional das variáveis sugeridas e para expli­
cações mais detalhadas de suas inter-relações. 
CONFLITOS NA TEORIA DE WEBER • 
ALVIN W. GoULDNER 
I NEVITAVELMENTE, existem certos pontos obscu­
ros no trabalho de Weber que, se esclarecidos, possibilita­
riam sua melhor utilização. Diversos deles podem ser nota­
dos na di . 
nam "efetiva" uma burocracia. Escreve ele: 
A efetividade da autoridade legal ("buro­
crática" no presente contexto - A. W. G.) re­
pousa na aceitação da vali dez do seguinte . .. 1) 
Que toda norma legal dada pode ser estabele­
cida por acordo ou por imposição visando a fins 
utilitários ou valores racionais, ou ambos, com 
pretensão de obediência pelo menos por parte 
dos membros da associação.1 
Aqui, um problema essencial deixa de Ser considerado 
de maneira surpreendentemente inesperada, pois Weber não 
percebe a possibilidade de que a efetividade da burocracia 
• Traduzido de Patterns of Industrial Bureaucracy (Glencoe. 1111­
nola: Pie~ Presa. 1964). pága. 19-27. 
1 A. M. °Henderson e Talcott Parsons (orgs.) • Max Weber: The 
Theory 01 Economic and Social Organization (Nova York: Odord 
Unlverslty Press. 1947). pág. 329. 
61 
60 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA 
- ou outra de suas características - possa variar segundo o 
modo pelo qual as normas são introduzidas: por imposição 
ou por acordo. Ele supôs tacitamente que o contexto cultural 
de uma'burocracia especifica seria neutro frente aos diversos 
métodos de introdução de normas burocráticas. Contudo, des~ 
de que nossa cultura não é neutra, mas prefere as normas in­
troduzidas por acordo às impostas, não se pode confundt-Ias 
sem obscurecer a dinâmica da organização burocrática ... 
Weber silenciou sobre diversas outras questões. Primei­
ro: a quem deveriam ser úteis as normas para que a burocra­
cia fosse efetiva? Segundo: em termos dos objetivos de quem 
seriam as normas um recurso racional? Objetivos de quem 
deveriam elas realizar para que a burocracia operasse efetiva­
mente? Weber admitia que as metas dos diferentes estratos 
burocráticos eram idênticas - ou, pelq menos, bastante si­
milares e por isso não as distinguiu. A razão disso parece 
~-----:--~~sido a utilização aa PllrocradagÓvernamental,aparent'~e---- ­
mente solidária, como modelo implícito. Tivesse ele focali­
zado a burocracia da fábrica, com suas tensões mais evidentes 
entre supervisores e ·supervisionados. , . i e teria de considera­
do imediatamente que uma norma dada poderia ser racional 
ou vanta~osa para a consecução dos fins de um estrato, diga­
mos o gerencial, mas poderia não ser racional ou vantajosa 
para os trabalhadores.lI 
Uma "burocracia" só tem "fins" num sentido metafó­
rico. Contudo, a precisão exige que se especifiquem os obje­
tivos de diferentes pessoas ou os objetivos típicos de diferen­
tes estratos na organização. Tal postura sugere que esses fins 
podem variar, não são necessariamente idênticos ou impor­
tantes para todo o pessoal e podem mesmo ser contraditó­
rios; uma conclusão que de modo algum surpreenderá os es­
2 Sõbre este ponto fizemos consideraçOes mals gerais em nossa 
discussão de Industrial Sociology: Status and Prospects de Wllbert E.. 
Moore em Amerlcan Sociologlcal Review, vol. XIII. ri' .... agosto de 
1948. págs. 396...fllO. 
CONFLITOS .NA TEORIA DE WEBER 
tudiosos da indústria, ainda que os da administração a te­
nham negligenciado sistematicamente. 
A incipiente distinção de \Veber entre normas impostas 
e normas estabelecidas por acordo indica dois aspectos mais 
amplos de um mesmo problema, entrelaçados em sua teoria. 
Há, primeiro, sua ênfase na burocracia como administração 
por "especialistas" ou profissionais. Weber via nossa época 
como a.quela em que o diletante estava desaparecendo rápi­
damente e assegurava que as formas modernas de adminis­
tração se caracterizariam pela importância atribuída à espe­
cialização: 
Na esfera da administração a escolha é apenas 
entre o diletantismo e a burocracia. O fundamento 
primeiro da administração burocrática reside no 
papel do conhecimento técnico ... 3 Aqu~stão é 
~~ sempre a. deuquem controla-a maquinaria exist~~e~~n-te---~~ 
e tal controle é limitado para as pessoas que não 
são especialistas ... 4 A administração burocrática 
significa fundamentalmente o exercício do controle 
baseado no conhecimento. Este é o aspecto que a 
torna especIficamente racional ... 5 A burocracia é 
superior em saber, tanto o técnico como o do fato 
concreto dentro de sua esfera de interesse.6 
Há, contudo, outro ingrediente na concepção weberiana 
de burocracia; trata-se do papel da disciplina, um elemento 
que acompanha sua ênfase na "imposição" como fonte das 
normas burocráticas. Segundo Weber, a burocracia é o "fruto 
. mais racional" da disciplina.7 
3 Henderson e Parsons, ibid., pág. 337. 
... Il;Iid•• pã{l~ 337. 
5 1t>ld., pág. 339. 
6 IbiJ..: p6g. 339. 
7 C. W. Mills e H. Gerth. From Max Weber (Nova York: Oxford 
University Press. 1946). pág. 254. 
62 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
o conteúdo da disciplina - escreveu Weber 
é apenas a execução consistentemente r~ciona­
lizada, metodicamente exercitada e exata da ordem 
recebida, na qual toda crítica pessoal é incondicio­
nalmente suspensa e ao ator cabe única. e exclusi-. 
vamente executar a ordem.8 
Taleott Parsons, um dos mais agudos comentaristas da 
teoria de Weber, acentuou que "sobretudo a burocracia 
implica disciplina. . . .E a adequação das ações do indivíduo a 
um complicado padrão de maneira que o caráter de cada uma 
de suas relações com o resto pode ser rigorosamente contro­
lado ... li Assim, a burocracia implica uma ênfase na obediên­
cia; e por "obediência" Weber entende que o conteúdo de 
uma ordem se torna, "por si mesmo, a base da ação" .10 
Weber, então, concebia a burocracia como uma organi­
---z"fia"'ç..Jiã;,.u----"brrjç.fa"""dal.Po-r-unr1ado, seria uma ofgatiizaçãobã'''se=a;o:doJ:a~-----+ 
na especialização; por outro, uma organização baseada na 
disciplina. No primeiro caso, a obediência é invocada como 
um meio para a realização de um fim; um indivíduo obedece 
porque a norma ou ordem é percebida como o melhor méto­
do conhecido para a consecução de algum objetivo.
, 
Na segunda concepção, Weber assegurava que a buro­
cracia era uma forma de administração em que a obediência 
seria um fim em si mesma. O indivíduo obedece à ordem, 
afastando os julgamentos sobre sua racionalidade ou mora­
lidade, principalménte por causa da posição ocupada pela 
pessoa que ordena. O conteúdo da ordem não é discutível. 
Neste sentido, os guardas nazistas nos campos de concen­
tração justificaram suas atrocidades inenarráveis porque, 
8 Mills e Gerth. ibid., pág. 254. 
9 Talcott Parsons. The Structure of Social Action (Nova York: 
McGraw-HiIl Book Co.• 1937). pág. 5<Y1. 
10 Henderson e Parsons. ibid., pág. 327. 
CONFLITOS .NA TEOlUA DB WEBER 63 
como disseram, "obedecíamos às ordens". No primeiro pa­
drão, pois, o indivíduo obedece em parte devido aos seus 
sentimentos a respeito da nOrma ou ordem; no segundo, obe­
dece independentemente de seus sentimentos. 
Taleott Parsons observou esse caráter equívoco dateoria 
weberiana numa nota de pé de página, penetrante, mas mui­
to breve_ Ele sugere que Weber confundiu dois tipos- diferen­
tes de autoridade: a) a autoridade que repousa nâ "atribuição 
de um cargo legalmente definido" e b) a autoridade baseada 
na "competência técnica".l1 Parsons u.tiliza a relação médico­
-paciente como o arquétipo da autoridade baseada na compe... 
.tência técnica. Propõe que "a autoridade do médico reside 
fundamentalmente na crença do paciente em que o clinico 
empregará em. seu benefício uma competência técnica ade­
quada para ajudá-lo em seu mal"12 (itálicos de A. W. G.). 
A f!~ essencial é ....em seu_(istoé; do paciente) benefício"-.m 
Em outras palavras, uma p'ura competncia técnica pode ser 
insuficiente para assegurar o consentimento para as prescri­
ções médicas. 
O paciente pode rejeitar a autoridade do médico se sente 
que suas necessidades estão sendo desrespeitadas dentro da 
relação. Por exemplo, pode sentir que o médico o está explo­
rando financeiramente. Mais uma vez, os prisioneiros dos 
campos de concentração nazistas não aceitavam a autoridade 
dos médicos que neles faziam "experiências", mesmo que não 
tivessem . dúvida a respeito de sua capacidade. Dentro dessa 
linha, Parsons sugere que esta forma de autoridade, baseada 
na competência téCnica, ..depende inteiramente da garantia... 
de uma consentimento voluntário" ,13 
Parece claro, por conseguinte, que a concepção weberia­
na ~e uma burocracia como "o governo dos especialistas", 
li Henderson e Parsons. ibld., pãg. 59. 
12 lbid. 
í3 lbid. 
64 SocIOLOGIA DA BUllOCRACIA 
no sentido da breve análise de Parsons, é uma forma de au­
toridade n~o-legitimada apenas pela presença ou uso de ca­
pacidades técnicas. Aparentemente, algo mais do que isso é 
asse~rado para conseguir o consentimento voluntário.· 
A conclusão a que se chega é a seguinte: Weber parece 
ter descrito impltcitamente não Um, máS dois tipos de buro­
cracia. Um ·dt:sses tipos pode ser chamado de "forma repre­
sentativa" da burocracia, baseado nas normas estabelecidas 
por acordo, regras que são tecnicamente justificadas e admi­
nistradas por pessoal especialmente qualificado. " Um se­
gundo padrão que pode ser chamado de burocracia "puniti­
va" é baseado na imposição de normas e na obediência pura 
e simples. 
AS PUNÇOES OA ORGANIZAÇÃO BUROCRATICA: 
-tI.J;>"'f1'FENFl?5B-MA1\T,IFES'1'-A-Ç 
A teoria weberiana da burocracia foi um ponto de partida 
fecundo na manipulação dos materiais empíricos, mas 'não 
forneceu instrumentos analíticos suficiel)temente gerais. Por. 
isso, voltamo-nos para as diretivas contidas na análise "estru-. 
tural-tuncional". A mais útil exposição deSsa abordagem, 
para as necessidades da pesquisa empírica, é a formulada por 
Merton em Social T heory and Social Slruclure. 14 
De uma perspectiva funcionalista, a questão mais. fun­
damental a ser colocada a respeito da organização burocrá­
tica é: como ela persiste? O funcionalismo relaciona-se, em 
particular, com as atividades de auto-sustentação .de uma or­
ganização. Que faz ela para conseguir sobreviver? A· respos­
ta de Weber a esta questão, embora sucinta e incipiente, é 
suficientemente dara: 
14 Robert K. Merton, Social Structure and Social Theory (GJencoe. 
lIJinols: Free Press. 19'19), esp. capitulo I. 
CONFLITOS NA 1'BORJA DE WBBER 65 
A expertenCla tende a mQstrar universalmente 
- escreve ele - que o. tipo duro de administração 
-burocrática. .. é, de uma pe~spectiva puramente 
técnica, capaz de atingir o mais alto grau de eficiên­
cia e é nesse sentido o meio mais racional conheci­
do de exercer a dominação sdbre seres humanos.1II 
A burocracia é superior, explica Weber, às outras formas 
historicamente conhecidas de administração por causa de sua 
estabilidade, fidedignidade,- calculabilidade permitida dos re­
sultados e magnitude de suas operações. IO 
Em termos funcionalistas, a análise de Weber trata pri­
macialmente das funções "manifestas"17 da administração 
burocrática, isto é, explica sua sobrevivência da mesma for­
ma pela qual um burocrata explicaria o uso de recursos bu­
rocráticos, a saber, que são téénicas eficientes para a reali­
zaçãonâe alguriCóbjettvo.Esta é aiaião pubHcamenteace1~­
para o emprego de métodos burocráticos. Contudo, uma ex­
plicação completa da sobrevivência burocrática deve conside­
rar não apenas suas conseqüências prescritas e tão conhecidas 
publicamente, mas também aquelas imprevisíveis e não dis­
cutidas convencionalmente. 
Existem todos os motivos para se esperar que as buro­
cracias produzam uma rede complexamente ramificada de 
IS Henderson e Parsons. ibid.• pág. 337. 
16 Ibid. 
17. Os termos "manifesto" e "latente" serllo usados da maneira se­
guinte neste estudo: "manifesto" referir-se-á àquelas conseqüências de 
um padrão social. isto é, burocracia. que silo culturalmente prescritas para 
ele;' o termo "latente" igualmente se referirA às conseqüências concretas 
do padrllo. mas, neste caso, elas nIlo são culturalmente prescritas ou prefe­
ri<t~~, Essa distinção operacional substitui os significados dt!sses tennos 
est~b,c;lec:idos porF,Çlbert Merton. Para Merton, uma função latente é 
aq~I,' cujas cons~q(il!ncias não são intentadas nem reconhecidas pelos 
aut~es en,,9IvicJPl!' ,Na pesquisa emplrica é diflcil. freqüentemente, deter­
mmar· se o autor reconhece ou intenta certas conseqüências: isso parece 
pà'r~c:ularríiente certo nas situações conflitivas em que os autores podem 
dissimular deliberadamente. 
- - - -
6 6 S o c t O L O G I A D A B U R O C R A C I A C O N P L I T O S N A T B O l U A DB W B B E I t 6 7 
c o n s e q ü ê n c i a s , m u i t a s d a s q u a i s e s t ã o a b a i x o d o n í v e l d e a d e i x a r e m e s t a d o r u d i m e n t a r a q u e l a s n o r m a s q u e r e f o r ç a ­I p e r c e p ç ã o p ú b l i c a . E m b o r a n ã o s e j a m f a c i l m e n t e p e r c e p t í v e i s , r i a m a p r e d i c a b i l i d a d e e s e g u r a n ç a d o s t r a b a l h a d o r e s . 
essas c o n s e q ü ê n c i a s p o d e m c o n t r i b u i r c o n s i d e r a v e l m e n t e p a r a D e m a n e i r a m a i s g e r a l , W e b e r p a r e c e t e r c o n c e b i d o as 
a s o b r e v i v ê n c i a e d e s e n v o l v i m e n t o b u r o c r á t i c o s . S e r i a i n t e i r a ­ n o r m a s c o m o s e e l a s s e d e s e n v o l v e s s e m e o p e r a s s e m . sem a
m e n t e p r e m a t u r o , e n t ã o , a f i r m a r q u e a s b u r o c r a c i a s s e m a n ­ i n t e r v e n ç ã o d e g r u p o s i n t e r e s s a d o s q u e . a l é m disso, p o s s u e m
t ê m a p e n a s d e v i d o à s u a e x i s t ê n c i a . o p o d e r e m g r a u s d i f e r e n t e s . C e r t a m e n t e , a b u r o c r a c i a é u m 
. " . . . . " . . . . . * . . . . . . . ~ . . . . . . . ;. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
~ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . * . . . . i n s t r u m e n t o p r o d u z i d o p e l o h o m e m e s e r á p r o d u z i d o p o r 
h o m e n s n a p r o p o r ç ã o d e s e u p o d e r n u m a s i t u a ç ã o d a d a . . . 
H á a i n d a o u t r o a s p e c t o d a d i s c u s s ã o w e b e r i a n a s o b r e o 
p a p e l d a e f i c i ê n c i a a o q u a l n ã o s e p o d e r i a d a r a s s e n t i m e n t o . 
Em g r a n d e p a r t e , W e b e r f o c a l i z o u as c o n t r i b u i ç õ e s q u e o s 
m é t o d o s b u r o c r á t i c o s f a z e m p a r a a o r g a n i z a ç ã o c o m o u m 
t o d o . P o r e x e m p l o , e l e i n d i c o u q u e a s n o r m a s b u r o c r á t i c a s~umentam a " p r e d i c a b i l i d a d e " d o d e s e m p e n h o n a o r g a n i z a ­
ção p e l a r e s t r i ç ã o d a s a m i z a d e s p e s s o a i s d e s a g r e g a d o r a s o u 
· - - G d a s - i n i n : ú 6 a d e . s . .._-~.. 
M a s f o r n e c e m as b u r o c r a c i a s v e í c u l o s i g u a l m e n t e e f i ­ 
c i e n t e s p a r a a r e a l i z a ç ã o d o s o b j e t i v o s d e t o d o s o s e s t r a t o s d a 
o r g a n i z a ç ã o ? A s n o r m a s d a f á b r i c a , p o r e x e m p l o , c a p a c i ­ 
t a m o s o p e r á r i o s a p r e d i z e r e m c o i s a s d e m a i o r i n t e r e s s e p a r a 
e::les]18 ~oder-se-ia v e r q u e s o b d e t e r m i n a d a s circunst~ndas 
a s n o r m a s d a f á b r i c a t o r n a m n o r m a l m e n t e d i f í c i l o u i m p o s ­ 
s í v e l a p r e d i ç ã o p a t a o s e s t r a t o s p e s s o a i s m a i s b a i x o s ; p o r q u e 
d a d a a i m p l i c i t a m a s p e n e t r a n t e s u p o s i ç ã o d e q u e a a n s i e d a ­ 
d e e i n s e g u r a n ç a s ã o m o t i v a d o r e s e f e t i v o s , l e v a n d o inVIsivel­
m e n t e o s h o m e n s a o b e d e c e r e m , o s e m p r e g a d o r e s t e n d e r ã o 
1 8 P o r e x e m p l o : p a r a o s o p e r á r i o s " o s c a n a i s d e a s c e n s ã o n ã o s ã o 
c l a r o s . o c o m o e o q u a n d o d o a v a n ç o n l i o s l i o d e f i n i d o s . Q u a n d o p e r g u n ­ 
t a m a o p a t r l o c o m o p o d e m p r o g r e d i r . e l e p o d e a p e n a s d i z e r q u e s e ~raba­
l h a r e m d u r a m e n t e . f i z e r e m u m b o m s e r v i ç o , c o m p o r t a r e m - s e e t e n t a r e m 
a p r e n d e r o s e r v i ç o , a e l e s s e r á d a d a e v e n t u a l m e n t e u m a o p o r t u n i d a d e · d e 
m e l h o r e s t r a b a l h o s . E l e n l o p o d e d i z e r q u e s e f i z e r e m t a l o u q u a l c o i s a s 
B u r l e t g h G . G a r d n e r .serAo p r o m o v i d o s n o fim d e a l g u n s m e s e s . . . ·· 
H u m a n R e l a t i o n s in I n d u s t r l l ( C h i c a g o : R l c h a r d D . I r w i n , I n c . , 1 9 4 6 ) , 
p â g . 174. 
92 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA 
mento dos clientes ou membros (é este, freqüentemente, o 
caso nos movimentos semipolíticos, organizações educacio­
nais etc.), a organização burocrática deverá interessar-se por 
numerosas áreas de atividade de seus clientes, estabelecer. 
controle sobre elas ou sujeitar-se· à sua influência e direção. 
Finalmente, quanto maior sua dependência direta frente a dife­
rentes participantes· na arena poUtica e quanto menores as 
facilidades econômicas básicas e o .apoio poUtico dado pelos 
detentores do poder político - como no caso de algumas 
organizações públicas nos Estados Unidos e, em certa medida, 
em diferentes organizações em Israel - tanto maior será a 
tendência da organização em sucumbir às exigências de- dife­
rentes grupos de pressão econômicos e políticos, a desen­
volver suas atividades e a desvirtuar suas próprias normas 
de maneira conseqüente.' 
Como já foi dito, podem ocorrer em casos concretos certa 
n .~idên.ciaentte-astendênClá.sudeOOt:oàatizá.çã()edesbU:-­
rocratização. Assim, por exemplo, quando um grupo detentor 
do monopólio político adquire o controle sobre uma orga­
nização burocrática, pode desvirtuar as normas organizacionais 
a fim de conceder vantagens especiais aos detentores do poder 
ou manter sua influência sobre diferentes segmentos da popu­
lação. Por outro lado, quando um processo de desburocrati­
zação se desenvolve deVido à crescente pressão dos diferentes 
grupos sobre a burocracia surge, dentro da organização, como 
uma espécie de defesa contra essas pressões, uma tendência 
para a formalização e burocratização. Isso mostra que o papel 
e os caracteres distintivos de uma organização burocrática 
particular são pressionadns em diversos sentidos, podendo-se 
distinguir qual dessas tendências é predominante em áreas 
.diferentes da atividade burocd.tica. :a tarefa de pesquisas pos­
teriores analisar' mais detalhadamente essas diferentes cons­
telações. 
9 Ver Janowltz et. ai•• op. cit.• pâgs. 107-114; também Katz e 
Elseostadt, op. cito 
COOPTAÇAO: UM MECANISMO PARA A 
ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL* 
PHILlP SELZNICK 
o SISTEMA DE REFE~NCIA aqui adotado inclui a 
análise do comportamento organizacional em termos de res­
postas da organização às suas necessidades. Uma de tais ne­
.... cessidages . é espedficada . ..romo."segurança-da organização.--- . 
como um todo frente às fôrças sociais de seu meio". As res­
postas, por outro lado, são repetitivas e podem ser conc~bi­
das como um mecanismo, segundo a terminologia psicol6gica 
quando da análise do ego e seus mecanismos de defesa. Um 
desses mecanismos organizacionais é a ideologia. O outro, 
principal objeto deste estudo, denominamos cooptação ... 
Definimos previamente este conceito como "o processo de 
absorção de novos elementos na liderança ou estrutura de 
decisões politicas de uma organização, como meio de evitar 
ameaças à sua estabilidade oq existência". Este mecanismo 
geral adquire duas formas básicas: cooptação formal, quando 
há n~essidade de estabelecer a legitimidade da autoridade 
ou de tornar a administração acessível ao público a que se 
dirige; e cooptação informal quando há necessidade de ajusta­
mento às pressões de centros especificos de poder na so­
ciedade, 
'" Traduzido de "Cooptatlon: A Mechanlsm for Orghnlzatlonal 
Stabillty", em Robert K. Merton et ai .. ~eader in Bureaucracy (Glencoe, 
IlUnols: Free Pres.s, 1963). págs. 135-139. 
94 	 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
Na administração, a cooptação é um processo pelo qual 
o poder ou os encargos do poder - ou ambos - são compar­
tilhados. Por um lado, o centro real de autoridade e decisão 
pode ser deslocado ou feito mais inclusivo, com ou sem qual­
"quer reconhecimento público da mudança; por outro lado, a 
participação no exercício da autoridade e a responsabilidade 
pública por esta participação podem ser compartilhadas com 
novos elementos, com ou sem a real distribuição do poder 
em si. Os imperativos organizacionais que definem a necessi­
dade da cooptação surgem de uma situação em que a auto­
ridade formal está concreta e potencialmente em estado de 
desequilíbrio com relação ao seu meio institucional. Por um 
lado, pode-se dar que a autoridade formal não consiga refle­
tir o verdadeiro equilíbrio de poder na sociedade; por outro, 
pode-se dar que lhe falte um sentido de legitimidade histó­
rica ou que seja incapaz de mobilizar a sociedade para a áÇão. 
__ 	~ _A incªpacidª~ara~letitJl -yerdadeiro-equillbrio-àepeder­
exigirá um ajustamento real aos centros de força institucional 
que estão em condição de lançar golpes ordenados e, assim, 
de tornar efetivas exigências concretas. Esta questão pode ser 
resolvida pelo tipo de cooptação que resulta numa distribui­
ção real do poder. Contudo, o requisito de legitimidade pode 
exigir um ajustamento ao povo em seu aspecto indiferen­
dado, a fim de que um sentimento de aceitação geral possa 
ser desenvolvido. Para este caso pode ser desnecessária uma 
distribuição concreta do poder: a criação de uma "frente" 
ou a incorporação aberta de elementos consentidos na estru­
tura da organização pode ser suficiente. Desse modo, uma 
aura de respeitabilidade será gradualmente transferida dos 
elementos cooptados para a organização como um todo e, 
ao mesmo tempo, pode ser estabelecido um veículo de aces­
sibilidade administrativa. 
Podemos sugerir a seguinte hipótese: a cooptação que 
resulta numadistribuição real do poder tenderá a operar 
CooPTAÇÃO 	 9:> 
informalmente e, inversamente, a cooptação orientada para 
a legitimação ou para a acessibilidade.-tenderá a ser efetuada 
através de recursos formais. Assim, um partido de oposição 
pode ser formalmente cooptado numa administração politica 
por meio de um recurso como a nomeação de seus líderes 
para postos ministeriais. Este recurso pode ser utilizado quan­
do é visada uma distribuição do poder; contudo, é especial­
mente útil quando seu objetivo é a criação de solidariedade 
pública, a legitimação de representatividade do govt:rno. Em 
tais circunstâncias," os líderes . da oposição podem tornar-se 
prisioneiros do governo, trocando a esperança de um poder 
futuro (obtendo o crédito público por se manterem no go­
verno numa época de crise) pela função atual de compartilh;u' 
as responsabilidades pelos atos da administração. O caráter 
formal e público da cooptação é essencial para os objetivos 
--Visados. PO:E-eUtfe--lado,qua-nde-a -cooptação--sedestin:rhea~-~ ­
lização de um ajustamento aos centros organizados de poder 
institucional, pode ser necessário manter relações que, eníbora 
sejam c~nseqüência~, são informais e encobertas. Se se tornam 
públicos os ajustamentos aos núcleos específicos de poder, a 
legitimidade da autoridade formal, como representativa de 
uma comunidade teoricamente indiferendada (o povo como 
um todo), pode ser minada. Por isso torna-se útil e freqüen­
temente essencial que tal cooptação permaneça na sombra 
da interação informal. 
A cooptação informal de núcleos existentes de poder na 
estrutura total (formal e informal) de decisão política de 
uma organização, sintomática de uma pressão subjacente, é 
um mecanismo de ajustamento a forças concretas. Neste nível
ª interação ocorre entre os que estão em posição de arregi­
(uentar forças e utilizá-las, o que significa que o que está 
êm jugo é uma realocação substantiva de autoridade e não 
um reajuste puramente verbal. A cooptação formal, contudo. 
97 96 	 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
é um tanto ambígua com relação à realocação de facto do 
poder. O sentimento de insegurança, que um líder interpreta 
como necessidade de incremento da legitimidade, é uma res­
posta a algo generalizado e difuso. Não há uma demanda 
obstinada de poder por parte de instituições autoconscientes 
que estejam em condições de desafiar a própria autoridade 
formal. As aparências tornam-se, neste contexto, mais impor­
tantes do que a realidade, dai resultando que as fórmulas 
verbais - que degeneram prontamente em propaganda ­
e os recursos formais organizacionais pareçam adequados 
para a realização dos objetivos. O problema passa a ser o de 
manipulação da opinião pública, algo que em nada se asse­
melha às negociações com um grupo organizado de interesse, 
portador de uma liderança estabelecida e autoconsciente. 
A cooptação formal reparte ostensivamente a autori~ 
... dack.-mas,faz~-o;..yê..se ·envolvicla-num-ditemr.()oDjefi~·­
vo real é a distribuição dos símbolos públicos ou dos encargos 
administrativos da autoridade e, conseqüentemente, das res­
ponsabilidades públicas, sem a transferência do poder subs­
tantivo; por isso, a cooptação formal torna-se necessária a fim 
de assegu~ar que os elementos cooptados não escapem ao 
controle, não tirem vantagem de sua posição f.;>rmal para se 
apropriarem da área real de decisão. Conseqüentemente, a 
cooptação formal requer controle in,formal sobre os elementos 
cooptados antes que a unidade de controle e decisão seja 
ameaçada. Esse paradoxo é uma das fontes de tensão perma­
nente entre a teoria e a prática no comportainento organiza­
cional. A liderança, pela natureza concreta de sua posição, 
está- comprometida com os dois objetivos conflitantes: se ela 
não toma conhecimentp da necessidade da participação, o 
objetivo da cooperação pode perigar; se a participação é con~ 
cedida em termos demasiadamente amplos, a continuidade 
da liderança e da política pode ser ameaçada. 
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COOPTAÇÃO 
A REEXPOSIÇÃO EMPIRJCA 
DA DISCUSSÃO 
Deixando de lado o interesse da teoria analítica, a expo­
sição anterior define o objeto especial dessa investigação e 
as bases para a sua aproximação, obviamente seletiva, com a 
experiência dá TVA. Aquele sistema de referência guiou a 
análise empírica da qual apresentamos uma breve reCapi­
tulação. ­
1. A teoria de "grass-roots"· torna-.se uma ideologia 
protecioni.sta - Tentou-se explicar a elevada autoconsciência 
da TVA - como manifestada na doutrina de "grass-roots" 
- com base na função dessa doutrina em facilitar a aceitação 
da Authority na área de operação e em satisfazer ao requi­
sito de alguma justifkação geral de sua existência como tipo 
.--..únioo--de.agênda-governamental:--A--'I'V:A-foi-revoludOtiâria . ­
tanto para, as atitudes da população e instituições locais quan­
to para0 sistema de governo federaL Adotando a doutrina 
de "grass-roots" a Authority foi capaz de estabelecer-se como 
a defensora das instituições locais e, ao mesmo tempo, de 
formular uma perspectiva que poderia ser utilizada na justi­
ficação geral de sua autonomia administrativa dentro do sis­
tema federal. Contudo, a fidelidade à doutrina e sua tradução 
em compromissos políticos criaram sérias indisposições entre 
a TVA e outros departamentos do governo federal, inclusive 
o Departamento da Agricultura e o Departamento do Interior. 
. Como resultado, esses departamentos, com base 	na experiên­
cia da TVA, opuseram-se à extensão da forma ,de organização 
da TVA a outras áreas, um fato de conseqüências para o 
futuro da própria Authority. 
N. do T.: A doutrina de "grass-roots democracy" incorporava o 
prinçfpio de que Q governo central nflo se deve restringir à imposição de 
sua autoridade numa determinada região. mas que, pelo contrário. sua 
população deve ter voz ativa nos órgãos federais que ai atuassem. Na 
prática nomeavam~se representantes. 
98 SOCIOLOGIA DA BUROCRAClA COOPTAÇÃO 99 
?: 0. program~ agrário foi delegad01 a ~m. colegiado dade. Nesse sentido, as decisões que resultaram nesta situa­
admmlstratlVo orgamzado - No contexto do prmclpal exem· ção não podem ser consideradas como erros. 
pio de aplicação da doutrina de . "grass-roots" na TVA - o 
programa de distribuição de fertilizantes da Authority - 3. Num ambiente de controvérsia, os compromissos da 
foi elaborada uma forte relação entre colegiados envolvendo, TVA com seu colegiado agrário resultaram num alinhamento 
de um lado, o sistema colegiado de concessão de terras e, de faccioso envolvendo conseqüências imprevistas para seu papel 
outro, o Agricultural Relation Department da TVA. Esta 110 cenário nacional - No exercício do poder de decisão em 
relação de colegiados pode ser vista como um caso de coop- questões agrárias, a TVA se encontrou numa situação car­
tação informal na qual poderosos centros de influência no regada de conflitos organizacionais e políticos. As agências 
Vale foram absorvidos, dissimuladamente, na estrutura de agrárias do .N ew Deal - como a Barm Security Administra-
determinação política da TVA. O Agricultural Relation tion e a Social Conservation Service - foram atacadas pela 
Department da TVA assumiu um caráter preciso que inclula poderosa American Farm Bureau Federation, que as consi­
um conjunto de sentimentos valoradores do sistema colegiado derava ameaças à sua vida especial de acesso à população 
de concessão de terras e a aceitação da missão de defender rural, a extensão dos serviços dos colegiados dt; concessão de 
tal sistema na Authority. Tornando efetiva essa representa- terras. Sob a pressão dos seus ruralistas,a Authority não 
ção, os ruralistas da TVA puderam aproveitar-se de prerro- reco~eceu a F~~ Securi.ty Administration e procurou excluir 
~~tivas especiais. ----: resultª1l.tes deu seu stldll..Lformal deele-~_. _ .~_aS9lLC.onsenratlon.8enzlcedas...()p~s-na--4rea do--Vale;~-' 
- mentos integrantes da Authority - inclusive do exercício do O resultado foi uma situação polIticamente paradoxa em 
poder de decisão na sua área específica de jurisdição e da que. a TV~, ~ principal agê~cia do N e~ Deal, não conseguiu 
pressão sobre o desdobramento da política geral da Author. apo.l~r age~clas com as qual~ ~o~partdhava uma comunhão 
ity. O caráter e papel especiais do grupo rural da TVA li- pohtica, altando-se aos seus lfllmlgos. 
mitou sua perspectiva com relação à participação de insti- 4 Sob a p,'esswo d aJo t TVA I 
'.,• W .. • a e seus rur: tS as a a terou, tUlçoe.~ de n.egros, como :xpedlen~e da doutrma ~e grass- g1'adualmente, um aspecto significativo de seu caráter à ma­
-roots , e cnou. uma ~elaçao ~speclal para ~ Amencan Farm neira de uma agência conservadora - O grupo rural da TVA, 
Bureau . Federatton. Amda aS~tm, a o~er~çao desse processo refletindo atitudes e interesses locais, lutou contra a política 
coop~a~lvo provavelmente ~U1tO contn~ulU para fortalecer a de utilização de ter~as de propriedade pública, uma atitude 
estabtltdade da TVA na area e, especIalmente, para tornar conservadora, e aSstm .contribuiu efetivamente para a alte­
possível a mobilização de apoio num momento de necessi- ra~ã.o da politica. original ,da. TVA a c:ste respeit(). A proble­
mattca da proprIedade publtca é considerada como defini­
dora de caráter, no sentido de que é um foco de controvérsia 
Alguns funcionãrios da TVA questionaram o uso que se faz 
e divisão, e assim o foi na TVA por um longo período. A aqui do termo "delegado", Contudo. esta parece ser a palavra mais 
breve e significativa em termos de suas aplicações. Além disso, em seu b~~a inflexível de seus interesses ideológicos e locais levou 
relatório da politica da TVA quando de seu afastamento da presidência. o grupo '1lral a envolver a Authority num desacordo com oDavid E, Lilienthal disse: "A TVA tem, por esforço persistente. delegado 
e assim descentralizado suas funções ... " New York Times, 13 de no­ Peparta.men~o do Interior sobre a administração das. terras 
vembro de 1946. pág, 56. sob. a responsabilidade da TVA. 
100 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
5. A utilização das associações voluntárias dentro da 
doutrina de /lgrass~roots" representa uma distribuição dos en~ 
cargos e responsabitidades do poder e não do poder em si ­
O recurso à associação voluntária - especialmente, mas não 
exclusivamente, no programa agrário - é interpretado como 
um caso de cooptação formal, primeiro por promover um 
acesso organizado para o público, mas também como um 
meio de dar suportes à legitimidade do programa da TVA. 
Isto significa que, bpicamente, a autoridade real e, em ampla 
medida, a máquina organizacional continuaram em mãos da 
agência administradora. Após nove anos de op~ração, as asso~ 
ciações distritais de terras que controlavam os fertilizantes da 
TVA permaneciam como instrumentos do sistema de agentes 
distritais ao qual foi delegado o programa de demonstração 
da TVA. Em conexão com esta análise, um teste operacional 
para localizar o controle sobre os grupos de cidadãos coo~ 
mtadosédeScrito, como sugereauquest~o~i) acesso à associação 
por parte dos elementos de fora é canalizado por méio dos 
funcionários da agência cooptante? 
A TENDENCIA BUROCRÁTICA DOS 
PARTIDOS POLfTICOS* 
ROBERT MrCHELS 
A ESPECIALIZAÇÃO TÉCNICA que resulta inevitavel~ 
mente de toda organização extensiva torna necessária o que 
se chama de liderança especializada. Conseqüentemente, o 
poder de âfi:isâo-passaa ser consideradoWnuaosmatribu"mt~o~s-----~ 
específicos da liderança e é gradualmente tirado das massas 
para ser concentrado nas mãos dos líderes, exclusivamente. 
Assim, eles que eram, inicialmente, não mais que os instru­
mentos de execução âa vontade coletiva se emancipam das 
massas e se tornam independentes do seu controle. 
A organização implica uma tendência à oligarquia. Em 
toâa organização - seja um partido político, um sindicato 
ou qualquer outra associação dessa espécie - a tendência 
aristocrática manifesta~se muito claramente. O mecanismo or­
ganizacional, ainâa que conceda uma solidez de estrutura, 
inâuz muâanças graves na organização de massa invertendo 
completamente as posições dos líderes e liderados. Como re~ 
sultado âa organização, todo partido ou sindicato divide-se 
numa minoria de âirigentes e numa maioria, de dirigidos. 
.. Traduzido de "The Bureaucratic Tendency of PoHtical Parties". 
em Robert K..Merton el. 1'11.. organizadores. Reader in Bureaucracy (Glen­
coe. Illlnois~ Free Press. 1963). págs. 88,92. 
106 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
dador da critica a este aspecto da democracia... A massa 
que delega sua soberania - o que significa transferi-la para 
as mãos de uma minoria - abdica de suas funções sobera­
nas. Porque a vontade do povo não é transferivel, nem mes­
mo a vontade de um único individuo. 
ESTRUTURA BUROCRATICA 
E PERSONALIDADE'" 
ROBERT KING MERTON 
U MA ESTRUTURA social racionalmente organiza­
da envolve padrões de atividade claramente definidos, nos 
quais, idealmente, todas as séries de ações estão funcional- _____ 
-- ---mente---:relacionadas íIOSfinsoerugiU:iiZação.c .E'mtaIOrgani_u 
zação está integrada uma série de cargos e status hierarqui­
zados aos quais é inerente certo número de obrigações e 
direitos, estabelecidos com muita precisão por normas espe­
cificas. A cada um desses cargos se atribui uma responsa­
bilidade e uma jurlsdição. A autoridade, ou seja, o poder de 
controle que tem sua origem em um status reconhecido, é 
inerente ao cargo e não à pessoa que o desempenha. A con­
duta administrativa, de modo geral, realiza-se dentro do li­
mite de normas preestabelecidas pela' organização. O siste­
ma de relação entre os distintos cargos implica um alto grau 
de formalidade e uma distância social claramente definida 
entre os ocupantes dessas posições. A formalidade se mani­
festa por meio de uni ritual social mais ou menos compli­
.. Traduzido de "Bureaucratlc Structure and Personabty", em 
Robert K. MertoIi et. ai., Reader in Bureaucracy (G!encoe. IlIlnois: Pree 
~~Ss, 1963). pãgs. 361-371. 
. 1 Para o desenvolvimento do conceito de "organização racionar'. 
ver KarlMannhe1m. Man and Society in ah Age of Recomtruction 
(J.'.l'ova York: Harcourt. Brace. and Company. 1949). esp. págs. 51 e 
seguintes. 
108 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
cado que simboliza e mantém o complexo ordenamento dos 
distintos cargos. Tal formalidade, que está relacionada com 
a distribuição da autoridade dentro do sistema, serve para 
atenuar o atrito reduzindo os contatos oficiais e substituin­
do-os por fórmulas que foram estabelecidas pelas normas da 
organização. Assim é possível calcular a conduta dos funcio­
nários e estabelecer um sistema de expectativas mútuas. Mais 
ainda, a formalidade facilita OS' contatos entre os funcioná­
rios nos casos em que haja atritos pessoais entre eles. Desse 
modo, o funcionário é protegido das possíveis arbitrarieda­
des de seus chefes, já que ambos estão limitados por normas 
que eles reconhecem. Fórmulas específicas de procedimento 
favorecem a objetividade e impedem que "os sentimentos 
agressivos se transformem em atos de violência".2 
.____ ~FSTRllTllRA-DA-l1UROCRAC1A__ .. ­
o tipo ideal dessa organização formal é a burocracia. 
O estudo analítico clássico da burocracia é o de Max Weber.3 
Como assinala Weber, a burocracia implica uma clara divi­
são d~ atividades integradas que são consideradas como deve­
res inerentes aos cargos. Nos regulamentosse formula um 
sistema de diversos controles e sanções. A atribuição de fun­
ções se faz à base de qualificações técnicas que são determi­
nadas por procedimentos formais e imparciais, tais como exa­
2 H. D. Lasswell. Politics (Nova York: McGraw-HIII. 1936). págs. 
120-t21. 
3 From Max Weber: ESSB.IIS in Sodolom, (Nova York: Oxford 
Universlty Press. 1946). páÇls. 196-244. traduzido e editado por H. H. 
Gerth e C. Wrlght Mi11s. Para um sumário das discussões de Weber, 
ver Ta\cott Parsons. The Strllcture of Social Action (Glencoe. IlIlnols: 
The Free Press, 1949). esp. págs. 506 e seguintes. Para· uma descriçl1o. 
que não é uma caricatura. do burocrata como um tipo de personalidade. 
ver C. Rabany, "Les Types Sociaux: le fonctionnalre". em Revqe 
Générale d'Administration. LXXXVIII (1907),. págs. 5-28. 
ESTRUTURA BUROCRÁTICA E PERSONALIDADE 109 
mes etc. Dentro da estrutura de ordenamento hierárquico da 
autoridade, as atividades dos técnicos estão regidas por nor­
mas gerais abstratas e claramente definidas que tornam des­
necessárias as formulações de instruções específicas para cada 
caso determinado. A generalidade das normas requer uma 
constante categorização, mediante a qual os problemas e casos 
são classificados segundo um dado critério, de acordo com o 
qual são resolvidos. O tipo puro de funcionário burocrático 
é designado para o desempenho de seu cargo ou por seu 
superior ou por uma prova ou exame imparcial. Não é eleito. 
Uma medida de flexibilidade dentro da burocracia é dada 
pela eleição dos funcionários superiores que, presumIvel­
mente, expressam a vontade do eleitorado (por exemplo, um 
conselho de cidadãos ou de direção). A eleição dos funcio­
nários superiores tem por objetivo influir nos fins da orga­
nização; mas os meios técnicos para o alcance desse fins per­
------manecemeIIIlIlãos--uopessoalburocrálito pefnianeÍ1fe.~-
A grande maioria dos cargos burocráticos se exerce por 
toda a vida, sempre que não haja fatores de perturbação que 
possam reduzir as dimensões da organização. A burocracia 
proporciona o máximo de segurança profissional.~ A função 
da inamovibilidade, das pensões, dos salários reajustáveis e 
das promoções regulamentadas é assegurar o desempenho 
leal dos deveres do cargo sem consideração de pressões es­
tranhas.6 O principal mérito da burocracia está na sua efi­
ciência técnica devido à ênfase que dá à precisão, rapidez, 
4 Karl Mannhelm, Ideologg and Utopia (Nova York: Harcourt, 
Brace, 1936), 18, págs. 105 e seguintes. Ver também Ramsay Muir. 
Peers and Bureaucrats (Londres: Constable, 1910), págs. 12-13. 
5 E. G. Cahen-Salvador Insinua que o pessoal das burocracias está 
em grande parte constltuldo daqueles para quem a segurança é mais 
Importante que qualquer outra coisa. Ver seu "La situatioo matérielle 
et morale de fonctionnaires", Revue politique et parlementaire (1926), 
pág. 319, 
6 H. J. Lasld. "Bureaucracy", na Encgclopaedia of the Social 
Sciences. &te artigo está escrito mais do ponto de vista do especialista 
em Ciência Politica do que do ponto de vista do 'socl6logo. 
110 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
controle técnico, continuidade, discrição e por suas ótimas 
quotas de produção. A estrutura está concebida para eliminar 
por completo as relações do tipo pessoal e as considerações 
emocionais (hostilidade, ansiedadé, vínculos efetivos etc.). 
Com a burocratização crescente, torna-se claro que o homem 
é, em alto grau, controlado por suas relações sociais com os 
meios de produção. Isso já não pode ser considerado apenas 
como um postulado marxista, mas como um fato que deve 
ser reconhecido por todos, independentemente de seu valor 
ideológico. A burocratização aclara o que antes era obscuro. 
Cada vez mais as pessoas se dão conta de que para trabálhar 
têm que ser empregadas, posto que não possuem instrumen­
tos e equipamento. E as burocracias privadas e públicas são, 
em grau crescente, as que dispõem desses meios. Por conse­
guinte, tem-se que ser empregado pela burocracias para se ter 
acesso aos instrumentos de que se necessita para trabalhar, 
jst~pªra~._Neste sentido, a. bur.oaatizaçãG-únplka-a----­
separação entre os indivíduos e os instrumentos de produção, 
tanto nas empresas capitalistas modernas como na empresa 
estatal (tal como existiam em 1951), do mesmo modo como 
no exército pós-feudal a burocratização implicava a separa­
ção completa dos instrumentos de destruição. No caso típico, 
o trabaU1ador não possui seus instrumentos nem o soldado 
suas armas. Nesse sentido, há cada dia màis pessoas que têm 
a condição de trabalhadores. Assim se desenvolveu, por exem­
plo, o novo tipo de trabalhador cientista na medida em que 
o cientista está "separado" de seu equipamento técnico (o 
físico não possui o seu dclotron). Para trabalhar em suas 
investigações ele tem de ser empregado por uma burocracia 
que disponha de recursos de laboratórios. 
A burocracia é um tipo de administração que evita quase 
por completo a discussão pública de seus procedimentos, 
ainda que seja possível que se critiquem seus fins. l:!sse "se­
gredo burocrático ': não é exclusivo nem das burocracias pú-
EsTRUTURA BUROCRÁTICA E PERSO,NALlDADE 111 
blicas nem das particulares.'!' B considerado necessário para 
impedir que certas informações valiosas caiam em poder de 
competidores econômicos privados ou em mãos de grupos 
políticos estrangeiros e potencialmente hostis. A espionagem 
entre competidores, ainda que, geralmente, não seja chama­
da' assim, é talvez tão freqüente - quando não altamente 
organizada - em um sistema da empresas privadas quanto 
em um sistema de Estados nacionais. Cifras acerca dos custos, 
listas de clientes, indicações so~re novos procedimentos téc­
nicos, planos de produção, são considerados, em geral. como 
segredos essenciais das burocracias econômicas privadas, se­
gredos qde poderiam ser revelados se as ba.ses de todas as 
decisões e da pol~tica tivessem que ser defendidas publica­
mente. 
AS DISFUNÇOES DA BUROCRACIA 
Nesta descrição simplificada se enfatizam os resultados 
positivos e as funções desempenhadas pela burocracia, quase 
sem considerar as pressões internas que afetam sua estrutura. 
A sociedade, em grande' parte, contudo, realça as imperfei­
ções da burocracia, como se deduz do fato de que a palavra 
"burocracia" se converteu em um insulto. 
A passagem, para o estudo dos aspectos negativos da 
burocracia nos é dada pela aplicação do conceito de Veblen 
de .. incapacidade treinada", da noção de Dewey de to psicose 
ocupacional" e da de Wa;rnotte de "deformação profissio-' 
nal". A incapacidade treinada corresponde à situação em que 
a preparação pode tornar-se inadequada ao mudar certas 
condições. A falta de flexibilidade na sua aplicação a um 
meio em transformação produz desajustes mais óu menos 
sérios.8 Assim, adotando o exemplo do galinheiro e utilizado 
7 Weber, op. cll. 
8 Para estimular a discussl'i(l e o uso desses conceitos, ver Kenneth 
Burke. Performance anel Change (Nova York: New Repubbc, 1935). 
112 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
por Burke neste sentido, os reflexos dos pintinhos podem 
ser condicionados para que o som de uma campainha se con- . 
verta em um sinal de alimento. A mesma campainha pode ser 
usada para reunir os "pintinhos treinados" para a sua deca­
pitação. Em geral, adotam-se medidas que correspondem à 
preparação anterior, e sob novas condições que não são perce­
bidas como significativamente diferentes, a solidez desta pre­
paração pode conduzir à adoção de procedimentos errados. 
Como disso Burke, trpeople may be unfítted by being fít in 
an unfit fitness". Assim a preparação pode resultar em inca­
pacidade. 
O conceito de Dewey de psicose ocupacional se baseia, 
em grande parte, na mesma observação. Como resultadoda 
sua rotina diária, os individuos vão adq~irindo preferências 
e antipatias.9 (O termo psicose é empregado por Dewey para 
significar uma "marcada característica psiquica".) Essas psi­
coses se desew."Olvem-pelas exigências da organizaçãooa aual 
o 	indivíduo desempenha seu papel ocupacional. 
Os conceitos de Veblen e de Dewey referem-se a uma 
ambivalência fundamental. Qualquer atividade pode ser con­
siderada tanto da perspectiva do que se consegue como da 
perspectiva do que não se consegue. "Ver pode significar 
também. não ver - olhar o objeto. A exclui ver o objeto B" .10 
Em seu estudo, Weber se ocupa quase excl1;lsivamente do que 
seconsegue,/ mediante a estrutura burocrática: precisão, con­
fiança, eficiência. Essa mesma estrutura pode ser estudada, 
também, enfocando o outro aspecto da ambivalência. Quais 
são as limitações da organização concebida para a consecução 
desse fins? 
Por razões que já apresentamos, a estrutura burocrática 
exerce sobre o funcionário uma constante pressão para tor­
pâgs. 50 e seguintes; Daniel Warnotte, "Bureaucratle et Fonctlonnarisme" , 
/(evue de rrnstitut de Socíologie. XVII (1937), 245. 
9 Ibid.. pAgs. 58-59. 
10 Ibid.• pág. 70. 
ESTRUTURA BUROCRÁTICA E PERSONALIDADE 113 
ná-Io "metódico, prudente, disciplinado". Se a burocraria deve 
funcionar satisfatoriamente, necessita um alto grau de con­
fiança na conduta dos funcionhios, ou seja, um grau execp­
donal de conformidade com as responsabilidades atribuídas. 
Daí a importância fundamental da disciplina, que pode estar 
tão desenvolvida em uma burocracia religiosa ou econômica 
como no exército. A disciplina só pode ser efetivada se os 
padrões ideais são sustentados. por fortes sentimentos que 
assegurem dedicação aos próprios deveres, uma aguda per­
cepção dos limites da própria autoridade e competência e a 
realização metodizada das atividades de rotina. A eficácia da. 
estrutura social depende, finalmente, de que se possa infundir 
110S grupos integrantes atitudes e sentimentos apropriados. 
Como veremos, existem disposições dentro da burocracia para 
inculcar e fortalecer tais sentimentos. 
Por enquanto basta observar que para assegurar a disci­
plina (a necessária-confiança no desempen.hõ)u esses senti­
mentos são, freqüentemente, mais intensos do que o neces­
sário. Há, por assim dizer, uma margem de segurança na 
pressão exercida po~ esses (entimentos sobre o burocrata. com 
á finalidade de moldá-lo a suas obrigações, assim como o 
engenheiro, ao efetuar os cálculos de resistência de uma ponte, 
toma a precaução de exagerar certas medidas. Essa ênfase 
produz uma transferência dos sentimentos dos fins da orga­
nização para os detalhes particulares da conduta exigida pelas 
normas. A submissão à norma, de início concebida como 
meio, transforma-se em um fim em si mesma. Trata·se do 
processo do deslocamento dos objetivos pelos quais "um valor 
instrumental se converte em valor final".u A disciplina ­
11 Esse processo tem sido observado em multos aspectos. Temos. 
por exemplo, a "heterogonia dos fins" de Wundt e o "paradoxo dos re~ 
§ultados" de Max Weber. Ver também as observações de MacIver so­
bre a transformação da civilização em cultura e a observação de Lasswell 
de que "o' homem se distingue por sua infinita capacidade para transfor­
mar seus meios em fins". Ver Robert K. Merton, "The Unanticipated 
Consequences of Purposive Social AcHoo", em Americiin Sociological 
Review. I (1946), págs. 894~901. Este processá tem sido analisado exaus~ 
I 
114 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
interpretada como acatamento aos regulamentos - qualquer 
que seja a situação, não é considerada como uma medida des­
tinada a fins específicos, mas aparece na vida do burocrata 
como um valor imediato. Essa ênfase, resultante do desloca­
mento dos objetivos, produz rigidez e incapacidade de ajus­
tamentos imediatos. Assim surge o formalismo - e mesmo 
o ritualismo - sob a forma de um apêgo excessivo aos exi­
gentes procedimentos formais. 12 Esse apego pode ser exage­
rado até o ponto em que a observação rigorosa das normas 
interfere na consecução dos fins da organização; teremos, 
então, o fenômeno corrente do formalismo ou tecnicismo dos 
funcionários. Um produto extremo desse processo de deslo­
camento dos objetivos da organização é o burocrata "virtuoso" 
que não esquece, jamais, nem uma só das normas relativas 
a seu cargo e que, portanto, é inacapaz de atender a muitos 
de seus clientes. 13 Um caso em que o reconhecimento estrito 
literal das 	normas produziram este resultado é o de Bernt 
:;;. 	
Dalchen, piloto do Almirante Byrd em sua expedição ao Pólo 
Sul: "Conforme uma resolução do Departamento do Traba­
lho, a Bernt Dalchen. " não se pode esquecer carta de cida­
tivamente em funç~o dos mecanismos psicológicos por Gordon W. AlIport 
na discuss~o do que ele chama de "autonomia funcional dos motivos". 
AlIport corrige as formulações anteriores de Woodworth. Tolman e 
William Stern e chega a uma formulaç!io do processo do ponto de vista 
da motivação individual. Não considera aquelas fases da estrutura social 
que conduzem à "transformação dos motivos". A formulação adotada 
neste estudo é. portanto. um complemento das de Allport. Uma consi­
dera os mecanismos psicológicos envolvidos. e as outras as pressões da 
estrutura social. A convergência da Psicologia e da Sociologia no sen­
tido de um conceito intermediário sugere que ele bem poderia ser um 
dos elos de união conceptual entre as duas disciplinas. Ver Gordon W. 
AlIport. Personality (Nova York: Henry Holt & Co.• 1937). capo 7. 
12 Ver E. C. Hughes. "Instltutlonal OUlce and tHe Person". em 
American !oumal of Soclo/ogy. XLIII (1937). 404-413: Robert K. Mer­
tono "Social Structure and Anomle". em Social Theory and Social 
Structure (Glencoe. Illlnols: The Free. Press. 1949): iE. T. Hiller. "So­
cial Structure In Relatlon to the Person". em Social P"rces. XVI (1937). 
págs. 34-44. 
13 Mannheim. Ideology and Utopia. pág. 106. 
ESTRUTURA 	BUROCRÁTICA E PERSO~ALIDADE 115 
~I 
dania. Balchen, de nacionalidade norueguesa, havia solicitado I t 
sua nacionalização em 1927. Na resolução declara-se que não ,!í 
cumpriu com O requisito de cinco anos de residência contínua ~ 
·1 
nos E.U.A. A expedição antártica de Byrd o levou para fora ~ do país -	 embora navegasse em um barco de bandeira norte­ ~:,
-americana 	- e foi um elemento valiosíssimo em uma expe­ ir ~dição norte-americana, e em zona (Little America) sobre a [ 
qual os E.U.A. reivindicam sua soberania por havê-la explo­ I; ~. 
rado e ocupado. I 
! 
"O departamento de nacionalização sustenta que não ~ I 
pode proceder segundo a suposição de que Little America ): fl 
é .território norte-americano, porque isso seria imiscuir-se em ! f 
questões de ordem internacional que não são de sua compe­ I 
tência. Do ponto de vista do Departamento do Trabalho, 
Balchen não havia residido o tempo suficiente nos E.U.A., 
e tecnicamente não cumpria com os requisitos da lei de nacio­
nalização" . J l 
FONTES ESTRUTURAIS DA 
fCONFORMIDADE EXCESSIVA 
f 
I" 
A falta de adequação na orientação que implica incapa­ I f 
cidade treinada tem sua origem em causas estruturais. Reca­ I 
pitulando rapidamente: 1) Uma burocracia eficiente exige r 
confiança no desempenho e estrita observância das normas; ! 
2) esse cumprimento estrito das normas tende a transformá­
-las 'em absolutas; já não são consideradas em relação a uma 
série de fins; 3) isso interfere na pronta adaptação sob condi­
ções em transformação e não claramente percebidas por aque­
les que redigem as ~ormas; 4) assim temos que os mesmos 
elementos favoráveis à eficiência, em geral, são a causa da 
H Do Chicago Tribune. de 24 de junho de 1931. pág. 10. citado 
por Thurman Arnold em The Symbolsof Government (New Haven: Yale 
Onlverslty Press. 1935). págs. 201-202 (os Itálicos são de R. K. M.). 
116 SOCIOLOGrA DA BUROCRACIA 
ineficácia em casos particulares. Os membros do grupo que 
não apartaram do significado que para eles têm as normas, 
raras vezes percebem, plenamente, a sua inadequação. Essas 
normas, por sua vez, se convertem em simbólicas por natu­
reza, mais do que úteis. 
Até agora temos tratado os sentimentos responsáveis 
pelo rigor da disciplina unicamente como elementos dados. 
Contudo, pode-se observar quais aS características definidas 
da estrutura burocrática que levam a esses sentimentos. A 
vida oficial 9'0 burocrata está projetada para ele em têrmos 
de uma carreira graduada, por meio da promoção por anti­
guidade, pensões, salários reajustáveis etc., tudo isso visando 
estimular o trabalho disciplinado e o acatamento das nor­
mas.1 11 Tacitamente se espera do funcionário que adapte seus 
pensamentos, sentimentos e atuações à perspectiva dessa car­
reira. Mas esses mesmos elementos não somente aumentam 
&-ffifl:forfIlismo- c-o~mbém conduzemaoe~o-fia~ 
trita observação das normas, o que resulta no conservantismo 
e no tecnicismo. O enorme significado simbóIlco dos meios 
(as normas) contribui para que os sentimentos se transfiram 
dos fins para os meios. 
O~tra característica da estrutura burocrática tende a pro­
duzir um resultado semelhante. Os funcionários sentem que 
têm um destino comum com todos aqueles que trabalham 
juntos. Compartilham os mesmos interesses, o que se deve 
à pouca competição, já que a'S promoções se fazem por anti­
guidade. A agressividade dentro do grupo fica, dc:sse modo, 
reduzida ao mínimo, situação à qual se atribui uma função 
positiva para a burocracia. Contudo, o "espírito de ,grupo" 
(esprit de corps) e as associações de caráter informal, que 
geralmente se desenvolvem em semelliantes circunstâncias, 
freqüentemente levam os funcionáriqs a preferir a defesa de 
15 Mannheim realça a Importância do "Lebensplan" e a 
"Amtskarriere". Ver os comenfárlos de Hughes. op. cit.. pág. 413. 
ESTRUTURA BUROCRÁTICA E PERSO,NALIDADE 117 
seus interesses em lugar de dar assistência ao público e aos 
chefes superiores eleitos. Como afirma o Presidente Lowell, 
se os burocratas acreditam que seu status não é suficiente­
mente reconhecido por um chefe recentemente eleito, ocultar­
-lhe-ão detalhes ao apresentar-lhe os informes, fazendo-o co­
meter erros pelos quais será responsável. Se tenta, por out.ro 
lado, dominar completamente, ferindo assim os sentimentos 
de integridade dos burocratas, estes o sobrecarregarão com 
tal número de documentos que lhe será impossível despa­
chá-los todos ou pelo menos lê-Ios.l6 Isso demonstra que uma 
organização informal e defensiva tende a aparecer sempre 
que a. integridade do grupo se vê ameaçada.l7 
Seria demasiado cômodo e em parte errôneo atribuir essa 
resistência dos burocratas apenas aos interesses adquiridos. 
Êsses interesses chocam-se com qualquer ordem nova que 
elimine ou diminua a certeza das vantagens estabelecidas. 
-tsso, .. sem dúvida,ÍOtma parte-da resistência dosôurocrafas 
à mudança, mas há outro fen~meno que é, talvez, mais signi­
ficativo. Como temos·visto, o~ funcionários burocráticos se 
identificam afetivamente com seu modo de vida. Têm um 
orgulho de ofício que os leva a opor-se às mudanças na roti­
na estabelecida, pelo menos àquelas mudanças que aparecem 
como impostas por pessoas alheias a seu circulo. Esse ilógico 
orgulho de oficio é uma característica difundida que se mani­
festa mesmo nos batedores de carteira que, a julgar pelo que 
disse Sutherland em Professional Thief, apesar do risco se 
deliciam em dominar a prestigiosa façanha de "afanar" tanto 
o bolso esquerdo como o direito das calças. 
16 A. L. Lowell. The GOl1ernment 01 Bngland (Nova York. 1908) 
I. págs. 189 e seguintes. 
17 Para uma instrutiva descriçtlo da formaçtlo de uma semelhante 
organlzaçlo defensiva num grupo de trabalhadores. ver F. J. 
Roethlisberger e W. J. Olckson. Management and the Worker (Bostori: 
Harvard School of Buslness Admlnistratlon. 1934). 
I 
118 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
Em um estimulante estudo, Hughes aplicou os termos 
'''secular'' e "sagrado" a vários tipos de divisão do trabalho. 
O "sagrado" das prerrogátivas de casta e de estamento con­
trasta, claramente, com a progressiva tendência secularizado­
ra na' diferenciação das ocupações em nossa sociedade em 
mudança.18 ,Contudo, como o sugerimos, em algumas carrei­
raS e em certos tipos de organizações, pode desenvolver-se o 
"processo de sacralização" (como contrapartida do "processo 
de secularização"). O que equivale a dizer que através da 
formação de sentimentos, da dependência afetiva frente aos 
símbolos e statlls da burocracia e do envolvimento, afetivo 
nas esferas de jurisdição e de autoridade, desenvolvem-se 
prerroga.tivas que implicam atitudes de legitimidade moral 
erigidas em valores, por direito próprio, e não mais conside­
rados como meios puramente técnicos para tornar mais efi­
ciente o trabalho administrativo. Pode-se notar em algumas 
L... ,. :~"~od-__L] ., • M,Jlormas-'&Uo~rabcas,-J.llLJ. u;uyas.a-prlnGtpID-pot'-fazoes--tec-·-' -­
nicas, uma tendência a tornarem-se rígidas e sagradas, em­
bora, como diria Durkheim, sejam seculares na aparência.lO 
Durkheim tratou desse processo geral numa descrição 
das atitudes ~ dos valores que persistem na solidariedade or­
gânica ,de uma sociedade marcadamente diferenciada. 
18 E. C. Hughes, "Personallty Types and the Dtvision of Labor", 
em Amedcan Tournal 01 Sociology, XXXIII (1928), págs. 754·768. 
Uma dlstlnçll.o multo semelhante é esboçada por Leopold voo Wiese e 
Howard Becker em Systematic Sociology (Nova York: loho Wiley & 
Sons. 1932). págs. 222-225 et passim. 
19 Hughes reconhece uma fase desse processo de sacrallzaçll.o ao 
escrever que a forínaçll.o profissional "acarreta" como um subproduto 
a assimUação do candidato a um conjunto de atitudes e controles profis­
sionais. uma consciência e uma solidariedade prolissionais,. A prolissão 
pretende ser e procura converter-se numa entidade moral. Hughes. op. 
dt., pág. 762. A este respetlo o conceito de Summer de "pathos" , como 
a auréola de sentimentos que protege a um valor social das criticas, tem 
uma importância especial já que fornece uma indicação dos mecanismos 
envolvidos no processo de sacralização. Ver seu Polk-way, (Boston: 
Ginn & Co.• 19(6). págs. 180-181. 
ESTRUTURA BUROCRÁTICA E PERSO,NALIDADE 119 
REUÇOES PRIMARIAS E RELAÇOES 
SECUNDARIAS 
Outra característica da estrutura burocrática, a ênfase 
no caráter impessoal das relações, também contribui para a 
incapacidade treinada do burocrata. O modelo da personali­
dade do burocrata forma-se em torno da norma de impes­
soalidade que, ao lado da tendência a categorizar, resultante 
do predomínio das normas gerais e abstratas, tende a produ­
zir conflitos nos contatos do burocrata com o público ou com 
a clientela. As particularidades dos casos individuais são, ge­
ralmente, ignoradas já que os funcionários reduzem ao mí­
nimoos contatos pessoais e recorrem à categorização. Mas o 
cliente, que muito compreenslvelmente está convencido de 
que o seu caso é um "caso especial", faz, geralmente, obje­
ções a ser tratado como categoria. O tratamento estereoti­
pado não se adap!a àse~igênc.:!as dosprobkmas iQ(livid:u.ais.,___ _ 
'O tr-afaménto impessoal que se dá a assuntos que para o 
cliente podem ser de grande importância pessoal é a causa 
da imputação de "arrogância" e "insolência" que se faz aos 
burocratas. Assim, na Greenwich Employment Exchange, o 
trabalhador desempregado que procura o pagamento de seu 
seguro aborrece-se com o que ele consideracomo a "impes­
soalidade e, às vezes, o tratamento frio e a rispidez dos fun­
cionários. .. Alguns indivíduos se queixam da atitude de 
superioridade que adotam os funcionários".2o Outra fonte 
20 "Tratam as pessoas como a um monte de lixo, eis o que fazem. 
Vi um operador de escayadeira que sacudiu um empregado pelo pescoço. 
por cima do balcão. Os demais estavam com vontade de aplaudir. Evi­
dentemente ele nada conseguiu... Mas o empregado o mereceu por seu 
modo desdenhoso" (E. W. Bakke, The Unemployed Man; Nova York: 
Dutton, 1934. págs. 79-80). Note-se que a atribuição de arrogância é 
feita por um desempregado que se encontra num estado de tensão devido 
à perda de status e dignidade numa sociedade em que é corrente a idéia 
de que todo "homem capaz" pode encontrar trabalho. Que essa atribui­
ção é, em grande parte, uma conseqüência do estado psicológico que 
atravessa o desempregado pode deduzir-se da própria observação de 
Bakke de que "os empregados eram ligeiros e não tinham tempo para 
amabilidades, mas havia poucos indicios da dureza ou arrogância no 
seu tratamento com o público". 
I 
I 
120 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
de conflitos com o público tem sua origem na estrutura buro­
crática. O burocrata, independentemente da parte de sua po­
sição na ,hierarquia, atua como representante do poder e do 
prestígio de tôda a estrutura. No desempenho de seu cargo 
está investido de uma autoridade definitiva, Isso, geralmente, 
conduz a uma atitude dominante, aparente ou verdadeira, que 
somente pode ser acentuada pelo conflito entre sua posição 
dentro da hierarquia e sua posição frente ao público,21 A 
queixa e o recurso a outros funcionários, por parte do clien­
te, tornam-se, freqüentemente, ineficazes ou neutralizados 
pelo "espírito de grupo" anteriormente mencionado, que con­
grega os funcionários em um grupo mais ou menos solidário, 
Essa fonte de conflito pode ser reduzida ao mínimo nas em­
prêsas privadas, já que o cliente pode tornar efetivo seu pro­
testo transferindo seus negócios para outra organização den­
tro do sistema de concorrência. Contudo, f tente ao caráter 
__ -----menepoHstieo --da--organizaçã:u-pública~ - semelnantealterria:­
tiva não é possível. Neste caso, ademais, a tensão aumenta 
pela discrepância entre a ideologia e os fatos: supõe-se que 
os funcionários públicos se)'am "os servi"dores d p .. 
o ovo, mas,
- f "t t' " . .. éde fato,eêl S sao requen emen e lllaCeSSlvels e raras vezes 
, I - , H 
posslve ,escapar-se da tensao recorrendo a outra repartIçao 
21 A êste respeito note-se a importância dos comentários de Koffka 
sóbre aves ordenadas segundo a freqüência e intensidade com que bi­
cavam umas às outras, "Se se compara o comportamento da ave que 
está no alto da lista, ou seja, o déspota, com o comportamento de uma 
ave que está em terceiro ou segundo lugar a contar de baixo, encontra­
mos que esta última é muito mais cruel com as poucas sóbre as quais 
domina do que a primeira em seu tratamento com tOdas as outras, Tão 
rápido como se remove do grupo todas as aves que se encontram acima 
da penúltima, a conduta desta se torna mais transigente e. às vêzes, até 
amistosa, '" Não é diflcil encontrar esta analogia nas sociedades hu­
manas e, portanto, um aspecto dêsse comportamento deve-se aos efeitos 
do grupo social e não às caracteristicas individuais", K, Koffka. 
Principies 01 Gestalt Psychology (Nova York: Harcourt. Brace. 1935) t 
pãgs. 668-669. 
ESTRUTURA. BUROCRÁTICA E PERSONALIDADE 121 
pública para obter o serviço que se deseja.22 A tensão pode 
ser atribuída, em parte, à confusão entre status social do bu­
rocrata e do cliente: êste pode julgar-se superior, socialmente 
ao funcionário, que no momento adota uma atitude domi­
nante.28 
Assim, no que diz respeito aos contatos entre o público 
e os funcionários, uma das fontes estruturais de conflitos 
é a tendência ao tratamento formal e impessoal, quando o 
que o público deseja é uma atenção especial e individuali­
zada, O conflito pode ser considerado, então, como resultante 
da adoção de atitudes e relações inadequadas, O conflito 
dentro da estrutura burocrática surge da situação contrária., 
isto é, quando as relações pessoais substituem as relações que 
por ~azões estruturai~ deveriam ser ,mais impessoais, Esse 
conf~lto pode caractenzar-se da manetra que exporemos em 
segUlda, 
... ,__o Aburm::rnda,- como ···temos-vistO;-esta ··õtganizaaacomo 
um grupo formal, e secundário. A~ relaçõ:s, norrr;~is dentro 
d~ssa rede ~rgantzada de expectativas SOCiaIS apolam-se nas 
atitudes efetivas dos membros do grupo. Como o grupo está 
. d d d ' I'd di'onenta o segun o as normas a 1mpessoa 1 a e, qua quer atl­
.,tude que se deSVIe da conformIdade com essas normas des­
t h t'l'd d d I 'd t'f' I ' per a a os I I a e aque es que se I en I lCam com a egl­
timidade das mesmas. Daí que a sub~tituição do tratamento 
impessoal por um tratamento pessoal encontra geral desa­
provação dentro da estrutura e caracteriza-se por epítetos tais 
como nepotismo, favoritismo etc, os quais são manifestações 
22 Nesse ponto a máquina política adquire. freqüentemente, um 
significado funcional. Como Steffens e outros tém demonstrado, as re­
lações mais pessoais e a supressão de formalidades regulamentares por 
parte da máquina satisfazem m!,!is plenamente as necessidades dos .. clien­
tes" do que o mecanismo estereotipado da burocracia governamental. 
23 Como notava um dos desempregados a respeito dos funcioná­
rios da Greenwich Employment Exchange: "Esses tipos nl10 teriam seu 
emprego" se não fosse por nós. os desempregados, g por issô que me 
aborrece vê-los de nariz empinado", Bakke. op, cit.• pág. 80. 
1 
122 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA ESTRUTURA BUROCRÁTICA E PERSONALIDADE 123 
claras de sentimentos feridos. 24 A função de tais "ressenti. buindo para evitar a desintegração da estrutura burocrática, 
mentos automáticos" pode ser compreendida claramente nos .0 que ocorreria se as relações impessoais fossem substituídas 
termos das necessidades da estrutura burocrática. pelas relações pessoais. Esse tipo de conflito pode ser des­
'" crito, genericamente, como a introdução de atitudes do grupo 
A burocracia é uma estrutura de grupo secundário desti­
primário quando o que a instituição requer são atitudes do nada a realizar certas atividades que não podem ser desem­
grupo secundário. Da mesma forma como o conflito entre penhadas satisfatoriamente com base num critério de grupo 
o burocrata e o público tem sua origem, geralmente, no trata­primário.211 Dai resulta que a conduta contrária às normas 
mento impessoal. quando o que se requer é um tratamento
formalizadas converte-se em objeto de apaixonada desapro­
vação. Isso constitui uma defesa funcionalmente significa­ pessoal. 
tiva contra as tendências que põem em perigo a realização 
 Problemas da Investigafão - A tendência ao aumento 
de atividades socialmente necessárias. Certamente, essas rea­
 da burocracia na sociedade ocidental, que Weber há bastante 
ções não são práticas racionalmente determinadas e exphci­
 tempq havia previsto, não é a única. razão que têm os soció­
tamente concebidas para o desempenho dessa função. Antes, logos para concentrar sua atenção nesse campo. Os estudos 
do ponto de vista da interpretação individual da situação, 
 empiricos das relações entre a burocracia e a personalidade 
esse ressentimento é apenas uma resposta imediata oposta à contribuíram de maneira especial para a crescente compreen­
..desonestidade" daqueles que violam as regras do jogo. . são da est!,uttI!ªsocial. UmaSJ:ªºd~ número de pmbleAAmAJ,a....s'---__
--Contudo, apesardesse marco sübjelivO da referêrieia:;-essas f: específicos solicitam nossa atenção. Até que ponto os distin­reações desempenham a função latente de manter os ele- tos tipos de personalidade são selecionados e modificados 
mentos estruturais essenciais da burocracia, reafirmando a 
 pelas diferentes burocracias (empresas privadas, administra­
necessidade de relações secundárias e formalizadas e contri­ ção pública, aparatos políticos semilegais, ordens .religiosas) ? 
Considerando-se que o predominio e a submissão constituem 
2i P significado de elementos lIngülsticos tais como os epitetos tem características da perosnalidade, apesar de suas variações em 
sido pouco explorado pelos sociólogos. Summer muito aptoprladamente distintas situações, selecionam as burocracias as personalida­observa que os epítetos expressam definições e "criticas sumárias" de si ­
tuações sociais. Dollard observa também que os ..epitetos &eqüentemen­ des mais ou menos submissas ou dominantes? E já que vários 
te definem os problemas mais importantes de uma sociedade" e Saplr tem 
 estudos têm demonstrado que essas caracteristicas podem ser 
enfatizado a importância das situações na apreciação do significado dos 
epítetos. De Igual importância é a observaçlo de Linton. segundo a qual modificadas, a participação nas atividades burocráticas tende 
"nas histórias de casos a maneira de sentir de uma comunidade sobre 
 a awnentar as tendências dominadoras? Selecionam os dis­
um dado acontecimento é mais Importante para o nosso estudo do que a 
próprio conduta ••. " Um estudo sociológico do "vocabulãrlo de louvores tintos sistemas de provisão de cargos (recomendações, con­
e opróbrios" obterá valiosos resultados. 
 cursos. exames de admissão. antecedentes, experiência práti­
25 A desaprovaçlo por parte da sociedade. de multas formas de ca, provas etc.) diferentes tipos de personalidade? A pro­
conduta pode ser analisada em termos de um ou de outro desses padrões 
de substituiçlo de tipos de relaçlo culturalmente Inadequados. Assim. a moção por antiguidade diminui a competição e aumenta a 
prostitulçlo constitui um caso ti pico em que o coito, uma forma de inti­
 eficiência administrativa? Um estudo detalhado dos procedi­
midade Institucionalmente definida como slmbolo da relaçAo mais "sagrada" 
do grupo primário. está situada no contexto contratual. simbolizado pejo mentos que conferem aos códigos burocráticos certa afetivi­
Intercâmbio do simbolo mais impessoal. o dInheiro. Ver Kingsley Davis. 
 dade seria instrutivo tanto do ponto de vista sociológico como 
"The Sociology of Prostitutioo", em American Sociological Review. 11 
(937). p\\g.s. 744-755. do psicológico. 
124 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 
o caráter anônimo das decisões da administração públi­
ca tende a restringir a área dos símbolos de prestígio a um 
círculo interno? .Existe,· por acaso, uma marcada tendência 
para a associação diferenciada entre os burocratas? 
A extensão dos problemas teoricamente relevantes e de 
importância prática pareceria estar limitada apenas pela aces­
sibilidade do material informativo concreto. Estudos sobre as 
organizações burocrático-religiosa, militar, educacional, eco­
nômica e política, concernentes à interdependência da orga­
nização social e formação de personalidade, constituem um 
campo para frutíferas investigações. Neste campo a análise 
funcional das estruturas concretas poderia ainda construir uma 
Casa de Salomão para os sociólogos. 
~: 
o 	ESTUDO COMPARATIVO DAS 
ORGANlZAÇõES* 
PETER M. BLAU 
o MÉTODO COMPARATIVO no sentido mais amplo 
do termo está implícito em toda teorização científica ou eru­
(fita. Se por teoria entendemos umconjunto~mgeneraliza~ I I 
ções que explicam o curso de eventos e situações a partir das 
condições e processos que o produz, toda teoria deve apoiar­
-se em comparações de casos contrastantes. Pois a explicação 
de uma dada situação requer que se considere a diferença 
entre esta e outra. Por exemplo, por que as instituições de­
mocráticas se desenvolvem em alguns países, e não em ou­
tros, ou que processos políticos distinguem as democracias 
com sistemas multipartidários daquelas em que vigoram sis­
temas bipartidários? 
Contudo, o termo "método comparativo" é utilizado, 
correntemente, num sentido mais restrito, embora de todo 
inconsistente. Spencer e Durkheim, por exemplo, utilizam-no 
para referirem-se a princípios metodológicos virtualmente 
opostos. O método comparativo do primeiro implica descri­
ções da mesma instituição em sociedades diferentes para 
.. Traduzido de "The Comparative Study of Organizations", em 
Industrial and Labor Relatiol'll!, Review. vol. 18. abril de 1965.