ENTES FEDERADOS

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ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA: ENTES FEDERADOS 2 5 1
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C APÍTULO IV
ORGANIZAÇ ÃO 
POLÍTICO -ADMINISTR ATIVA: 
ENTES FEDER ADOS
1. NOÇÕES
O conceito de federação surgiu nos EUA, em 1787, com sua Constituição. No Brasil, o 
movimento foi centrífugo, partindo da forma unitária do Império para a federação a contar da 
proclamação da República (Constituição de 1889). O poder político passou a ser descentralizado, 
ou seja, as províncias ganharam o “status” de Estados-membros.
No Brasil, a Federação tem tríplice capacidade: é formada pela união indissolúvel da 
União, Estados e Municípios e DF. Veda-se o chamado direito de secessão, vez que a Fede-
ração é, nos termos do art. 1º da CF, indissolúvel.
A forma de governo, por sua vez, designa a maneira como o poder é exercido dentro de 
um Estado. Há três formas: Monarquia (governo de um só); Aristocracia (governo de mais 
de um, porém de poucos); e República (governo de muitos). No Brasil, é adotada a forma 
republicana de governo.
A soberania é atributo da República Federativa do Brasil. A soberania, no plano inter-
nacional, é exercida pela União, representante do Estado brasileiro. Estados, DF e Municípios 
possuem autonomia, e não soberania. No plano interno, a União também não possui sobe-
rania. A soberania representa um elemento do Estado (os outros dois elementos são o povo 
e o território).
A autonomia dos entes federados conduz a:
A Auto-organização: capacidade de se auto organizarem, produzindo, para tanto, suas 
próprias normas (auto legislação), desde que de acordo com os preceitos da Constituição Federal.
B Autogoverno: os entes federativos têm autonomia para eleger seus próprios governantes;
C Autoadministração: diretamente relacionada com a distribuição de competências 
tributárias e administrativas entre os entes da Federação. Sobre a repartição de competências, a 
CF adotou, como regra, a predominância do interesse e “que enumera os poderes da União, 
define indicativamente os dos municípios e atribui os poderes remanescentes para os es-
tados” (Exame Unificado da OAB de janeiro de 2008).
Não se esqueça: os territórios não gozam sequer de autonomia e são definidos como 
autarquias federais.
 
 MUITA 
ATENÇÃO!
“Federação é forma de Estado, ao passo que República é forma de governo”, 
nestes termos foi elaborada questão objetiva presente no Exame Unificado da 
OAB de abril de 2007.
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Presidencialismo é sistema de governo e Democracia é regime de governo.
2. CRIAÇÃO DE NOVOS ESTADOS, MUNICÍPIOS E TERRITÓRIOS
Os Estados-membros podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se 
para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante 
aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacio-
nal, por lei complementar (Exame Unificado da Ordem 2011.2). Ainda, nos termos do art. 
48, VI, da CF, é imprescindível que o Congresso Nacional ouça as Assembleias Legislativas 
diretamente envolvidas.
Por sua vez, a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios 
serão realizados mediante lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar 
Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios 
envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados 
na forma da lei. Referida Lei Complementar Federal ainda não foi produzida, tendo havido, 
após manifestação do STF, modificação do art. 96 do ADCT, convalidando-se a criação, fusão, 
incorporação e desmembramento dos Municípios criados até 31 de dezembro de 2006.
 
FIQUE POR 
DENTRO:
 “FUSÃO, CISÃO E DESMEMBRAMENTO DE ESTADOS-MEMBROS”
Na fusão, dois ou mais Estados se unem formando um Estado novo. Os Estados 
unificados são extintos dando lugar a um novo Estado com personalidade jurídica 
distinta. Na cisão, um Estado, já existente, subdivide-se em dois ou mais Estados 
novos. Neste caso, desaparece o Estado primitivo que passou pelo processo de 
cisão, remanescendo os novos Estados com personalidades jurídicas novas e 
distintas. Por fim, no desmembramento, um Estado, já existente, cede parte de 
seu território para se formar um novo (ou novos) Estado. Neste caso, o Estado 
primitivo (que cedeu parte do seu território) continua existindo com sua persona-
lidade jurídica anterior. Foi esta, a propósito, a redação de questão presente 
no Exame Unificado da Ordem 2009.3.
Para saber mais: cf. CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucio-
nal. 5. ed., Editora Jus Podivm, 2011.
Os territórios são autarquias federais com autonomia administrativa (art. 18, § 2º, e 33, 
CF/88) e não integram a federação. A criação, transformação em Estado ou reintegração ao 
Estado de origem dos territórios depende regulamentação por meio de lei complementar (art. 
18, § 2º, CF/88). Lembre-se que os territórios podem ser divididos em municípios (art. 33, 
§ 1º, CF/88). Até 1988, Fernando de Noronha, Roraima e Amapá eram territórios. Hoje, não 
há territórios no Brasil.
3. UNIÃO: DEFINIÇÃO, CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS
A União, no plano interno, não goza de soberania. Trata-se de ente federado dotado de 
autonomia, o que implica em auto-organização, auto legislação, autogoverno e autoadmi-
nistração. Pode ser definida como pessoa jurídica de direito público interno.
A União possui competência de natureza administrativa (ou material) e legislativa. A 
competência administrativa (ou material) pode ser exclusiva (art. 21, I a XXV, CF/88) ou 
comum (art. 23, I a XII, CF/88). A administrativa exclusiva é indelegável. A competência 
legislativa da União, por sua vez, divide-se em privativa (art. 22, I a XXIX, CF/88) e concor-
rente (art. 24, I a XVI, CF/88). A competência legislativa privativa é delegável aos Estados 
federados e ao DF (art. 22, parágrafo único, CF/88).
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A competência administrativa comum pertence a todos os entes da federação (União. 
Estados, DF e Municípios). Por sua vez, a concorrente não se aplica aos Municípios. Estes 
podem, eventualmente, tratar de quaisquer matérias relegadas aos outros entes, desde que 
esteja presente o interesse local (art. 30, I e II, CF/88). A competência comum é considerada 
cumulativa, ou seja, qualquer ente federado pode exercê-la juntamente com os demais, versando 
sobre os mesmos aspectos. Já a competência concorrente é não cumulativa, porque cada pessoa 
política tratará de um elemento diferente dentro da mesma matéria (art. 24, § 2º, CF/88). Aliás, 
à União, em se tratando de competência legislativa concorrente, cabe a edição de normas 
gerais, devendo aquelas de caráter especial ser produzidas pelos Estados-membros.
A competência tributária da União encontra previsão no art. 153 da CF. Mas cuidado: 
a União possui uma competência tributária residual, podendo estabelecer novos impostos ou 
contribuições federais, desde que não coincidentes com fatos geradores e bases de cálculos das 
exações já presentes (art. 154, I, e 195, § 4º, CF/88).
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 MUITA 
ATENÇÃO!
As questões sobre competência têm se mostrado muito frequentes nos últimos 
Exames da OAB. Observe:
“(Exame de Ordem 2012.4 – FGV) O Estado "X" possui Lei Ordinária, que dispõe 
sobre regras de trânsito e transporte. Determina essa lei a instalação de cinto de 
segurança em veículos de transporte coletivo de passageiros, impondo penalidades 
em caso de descumprimento. Inconformado com este diploma legal, o Governador 
do Estado deseja propor ação direta de inconstitucionalidade. Neste caso, assinale a 
afirmativa correta”;
“(FGV – 2011.2) Lei estadual que regulamenta o serviço de moto táxi é”; “(FGV – 
2012.1 – prova reaplicada em Duque de Caxias/RJ) O Estado X edita norma que 
determina agratuidade de pagamento em estacionamentos privados sob adminis-
tração de entidades empresariais. Tal lei, à luz das normas constitucionais, está sob 
a égide das competências do(a)”;
“(Exame de Ordem 2012.4 – FGV) O Estado W, governado por dirigente progressista, 
pretende realizar uma ampla reforma agrária no seu território para melhor dividir 
a terra, incluindo diversos desempregados na vida produtiva, apresentando, ainda, 
amplo programa de financiamento das atividades agrícolas. Com essa proposta po-
lítica, resolve apresentar projeto de lei, criando formas de desapropriação e inovando 
nos procedimentos, dando característica sumária e permitindo o ingresso nos imóveis 
sem pagar indenização. Quanto ao tema em foco, legislação sobre desapropriação, 
nos termos da Constituição Federal, assinale a afirmativa correta.”;
(FGV – 2012.2) O Governador do Estado K, preocupado com o resultado da balança 
comercial do seu Estado, conhecido pelo setor exportador, pretende regular a im-
portação de bens de determinados países, apresentando, nesse sentido, projeto de 
lei à Assembleia Legislativa. Em termos de competência legislativa, esse tema é, nos 
termos da Constituição Federal”.
Todas essas questões apresentam respostas semelhantes: as matérias 
apontadas são de competência privativa da União (art. 22 da CF).
4. ESTADOS-MEMBROS E DF: DEFINIÇÃO, CARACTERÍSTICAS E 
COMPETÊNCIAS
Os Estados-membros são entes da Federação. Gozam de auto-organização, auto legislação, 
autogoverno e autoadministração. Assim como a União no plano interno, os Estados-membros 
não são soberanos e sim autônomos. Importante destacar que os Estados-membros são pessoas 
jurídicas de direito público interno.
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O DF, pessoa jurídica de direito público interno, é considerado ente híbrido, dotado de 
competências inerentes aos Estados e Municípios, apesar de se aproximar muito mais daquele. Tem 
capacidade político-administrativa e não pode ser dividido em Municípios (art. 32 da CF).
No tocante à repartição de competências, os Estados-membros possuem:
COMPETÊNCIA
ADMINISTRATIVA 
(ou material):
Comum (cumulativa): pode ser exercida em conjunto com os demais 
entes federados (art. 23 da CF).
Residual (remanescente ou reservada): aquelas matérias que não se-
jam de competência dos outros entes federados, e desde que não haja 
vedação expressa, podem ser disciplinadas pelos Estados-membros (art. 
25, §1º da CF).
LEGISLATIVA
Expressa: os Estados-membros são dotados de autonomia, logo tem 
capacidade de autogoverno. Assim, podem elaborar suas próprias leis, 
necessárias à sua organização (art. 25, “caput”, da CF).
Residual (remanescente ou reservada): assim como na competência 
material ou administrativa, aquelas matérias que não sejam de competên-
cia dos outros entes federados, e desde que não haja vedação expressa, 
podem ser disciplinadas pelos Estados-membros (art. 25, §1º da CF).
Delegada: a União pode delegar, mediante lei complementar, aos Esta-
dos-membros e ao DF matérias de sua competência legislativa privativa 
(art. 22, parágrafo único, da CF)
Concorrente: neste caso, cabe à União legislar sobre normas gerais e 
aos Estados-membros, sobre normas especiais. Trata-se de competência 
legislativa concorrente (art. 24 da CF).
Tributária expressa: art. 155 da CF.
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 MUITA 
ATENÇÃO!
Os Estados ainda detêm uma competência conhecida como enumerada, porque 
expressamente estabelecida pelo constituinte: exploração, direta ou por con-
cessão, de serviços públicos de gás canalizado, cuja regência dar-se-á na 
forma da conformação dada pelo legislador, sendo vedada a edição de MP 
para tal (art. 25, § 2º, da CF).
 ? QUESTÃO: E se a União, no âmbito da competência legislativa concorrente, não produzir a 
norma geral que lhe compete?
 RESPOSTA: Se a União não produzir a norma geral, o Estado pode exercer a competência 
legislativa plena ou supletiva (art. 24, § 3º, CF/88). Todavia, se houver norma geral federal super-
veniente, haverá suspensão da eficácia da norma estadual naquilo que for incompatível com a 
norma federal. Não há revogação; apenas suspensão da eficácia (art. 24, § 4º, CF). A propósito, 
recente questão sobre esta matéria, presente no Exame Unificado da Ordem de 2013.1, trouxe 
a seguinte situação hipotética: “Na ausência de lei federal estabelecendo normas gerais sobre 
proteção de ecossistemas ameaçados, determinado estado da Federação editou, no passado, 
a sua própria lei sobre o assunto, estabelecendo desde princípios e valores a serem observados 
até regras específicas sobre a exploração econômica de tais áreas. Criou, ainda, fiscalização 
efetiva em seu território e multou empresas e produtores que desrespeitaram a lei. Anos depois, 
a União edita lei contendo normas gerais sobre o tema e muitas de suas disposições conflitavam 
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com a anterior lei estadual”. À luz da situação narrada é certo afirmar que este contexto, 
é certo afirmar que no campo das competências legislativas concorrentes, a União deve 
legislar sobre normas gerais e o estado pode editar normas suplementares, mas enquanto 
inexistir lei federal, a competência do estado é plena. A superveniência de lei geral nacional 
suspende a eficácia das disposições contrárias da lei dos estados.
5. MUNICÍPIOS: DEFINIÇÃO, CARACTERÍSTICAS E COMPETÊN-
CIAS
Na atual CF, os Municípios são entes federados, dotados, portanto, de autonomia (gozam de 
auto-organização, auto legislação, autogoverno e autoadministração). São pessoas jurídicas 
de direito público interno. Em relação aos demais entes federados, os Municípios apresentam 
certas peculiaridades. Inexiste, por exemplo, Poder Judiciário Municipal.
Os Municípios não possuem, tecnicamente, constituição. São regidos por Lei Orgânica, 
votada em dois turnos, com intervalo mínimo de 10 dias, e será aprovada por 2/3 dos membros 
da Câmara Municipal. A Lei Orgânica é aprovada pela Câmara Municipal e não pela Assembleia 
Legislativa, conforme alternativa presente em recente questão do Exame Unificado da Ordem (2012.3).
Em relação à distribuição de competências, os Municípios possuem:
A Competência administrativa (ou material): 1. Comum (art. 23 da CF), exercida 
paralelamente com os demais entes federados; e 2. Privativa (enumerada): exercida com ex-
clusividade nos termos do art. 30, incisos III a IX da CF.
B Competência legislativa: 1. Exclusiva: exercida com fundamento no princípio da 
predominância, cabendo aos Municípios legislar sobre “assuntos de interesse local” (art. 30, 
inciso I e art. 182, §1º, ambos da CF); 2. Suplementar: cabe aos Municípios suplementar 
a legislação federal e estadual, no que couber, e sempre atento à predominância de interesses 
(interesses locais – art. 30, inciso II, da CF). Sobre o princípio da predominância do interesse, 
observe o teor da súmula 645 do STF: “é competente o município para fixar o horário de 
funcionamento de estabelecimento comercial”. Neste caso, entendeu o Supremo que referida 
matéria (funcionamento dos estabelecimentos comerciais) é de interesse local.
C Competência tributária expressa: art. 156 da CF.
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 MUITA 
ATENÇÃO!
Os Municípios não têm competência concorrente; eles podem, eventualmente, 
suplementar a legislação federal e estadual, desde que esteja presente o interesse 
local (art. 30, incisos I e II, da CF).
 
DICA 
IMPORTANTE
As questões sobre os temas “organização político-administrativa e repartição de 
competências” são frequentes nos Exames da OAB. Geralmente, o examinador 
reproduz o Texto Constitucional. Daí a importância de se realizar uma leitura 
atenta dos seguintes dispositivos: arts. 20 a 26 e 30, todos da CF. Além dis-
so, é importante que o candidato conheça as súmulas do STF sobre a matéria.A jurisprudência do Supremo é abundante sobre o tema “repartição de 
competências”, que acaba tendo influência direta sobre o controle de cons-
titucionalidade das leis e atos normativos. Observe dois exemplos: “SÚMULA 
646 do STF: ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede 
a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada 
área”. “SÚMULA 647 do STF: compete privativamente à União legislar sobre 
vencimentos dos membros das polícia civil e militar do Distrito Federal”.
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EM RESUMO: ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA: ENTES FEDERADOS
Federação
Forma de Estado. No Brasil, são entes federados: a União, os Estados-membros 
e o DF, e os Municípios.
Soberania Atributo da República Federativa do Brasil, representada, no plano internacional, 
pela União.
Autonomia Atributo de todos os entes federados.
Forma de 
Governo
República, Monarquia e Aristocracia.
União Ente Federado. Pessoa jurídica de direito público interno, dotada de autonomia. 
Possui competência de natureza material (ou administrativa) e legislativa.
Estados-
membros
Ente Federado. Pessoa jurídica de direito público interno, dotada de autonomia. 
Possui competência de natureza material (ou administrativa) e legislativa.
Municípios Ente Federado. Pessoa jurídica de direito público interno, dotada de autonomia. 
Possui competência de natureza material (ou administrativa) e legislativa.
DF Ente federado, de natureza híbrida, pois reúne competências inerentes aos 
Estados-membros e aos Municípios. Não pode ser dividido em Municípios.
Territórios
Não são entes federados. Tratam-se de autarquias federais. Gozam apenas de 
autonomia administrativa. Não existem territórios atualmente. Os territórios, 
caso criados, podem ser divididos em Municípios.