Matéria 2ª etapa responsabilidade civil e intervenção propriedade 1

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Responsabilidade Civil do Estado
Nexo de causalidade
Ação ou omissão 		ocorrência de um dano
A responsabilidade civil do Estado consiste no dever de compensar os danos materiais e morais sofridos por terceiros em virtude de ação ou omissão antijurídica imputável ao Estado. A responsabilidade civil extracontratual do Estado é produzida pela presença de três elementos:
a) dano material ou moral sofrido por alguém - O dano pode ser material (patrimonial) ou moral (esfera subjetiva do lesado), sendo que a toda responsabilidade enseja uma sanção.
O dano, contudo, pode decorrer de descumprimento de um contrato celebrado pelo Estado ou da prática de ato, ou da omissão, não previstos em contrato. Somente nesta última hipótese, de responsabilidade extracontratual, é que se fala em responsabilidade civil do Estado. A responsabilidade civil independe da criminal e da administrativa, com as quais pode coexistir sem, todavia, se confundir.
b) uma ação ou omissão antijurídica imputável ao Estado – a responsabilidade civil do Estado depende de uma conduta estatal, seja ativa, seja passiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, que produza efeito danoso a terceiro. 
c) nexo de causalidade entre o dano e a ação ou omissão estatal – deve existir uma relação de causalidade entre a ação ou omissão estatal e o resultado danoso. 
Teorias Responsabilidade Objetiva do Estado
Em matéria administrativa vigora a responsabilização objetiva, ou seja, o agente responde pelo dano independentemente da averiguação de culpa por parte do Estado. Entende-se que 
Teoria da Culpa Administrativa - para essa teoria a obrigação de o Estado indenizar decorre da ausência objetiva do serviço público em si. Não se trata de culpa do agente público, mas de culpa especial do Poder Público, caracterizada pela falta de serviço público. Cabe à vítima comprovar a inexistência do serviço, seu mau funcionamento ou seu retardamento.
Teoria do Risco Administrativo (risco e solidariedade) – por essa teoria basta tão só o ato lesivo e injusto imputável à Administração Pública. Não se indaga da culpa do Poder Público mesmo porque ela é inferida do ato lesivo da Administração. Basta a comprovação pela vítima, do fato danoso e injusto decorrente de ação ou omissão do agente público. Essa teoria, como o próprio nome está a indicar, é fundada no risco que o Estado gera para os administrados no cumprimento de suas finalidades. Por ser mais poderoso, o Estado tem que arcar com o risco natural decorrente de suas numerosas atividades: à maior quantidade de poderes há de corresponder um risco maior. Para compensar essa desigualdade individual, criada pela própria Administração, todos os outros membros da coletividade devem concorrer para a reparação do dano, através do erário (solidariedade).
Teoria do Risco Integral - nesta a Administração responde invariavelmente pelo dano suportado por terceiro, ainda que decorrente de culpa exclusiva deste, ou, até mesmo de dolo.
Fundamento Constitucional
Constituição Federal:
Art. 37 (...) § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Código Civil: Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Sob a perspectiva constitucional foi ampliada a responsabilidade objetiva às prestadoras de serviços públicos, abrangendo tanto às pessoas da Administração Indireta quanto os demais concessionários e permissionários.
Com relação aos agentes do Estado, a expressão “nessa qualidade” ressalta que o Estado só pode ser responsabilizado se o agente estiver no exercício de suas funções. O termo agente é mais abrangente do que o termo servidor, incluindo-se neste conceito todas aquelas pessoas cuja vontade sejam imputadas ao Estado, ou seja, todas as pessoas incumbidas da realização de alguma função ou serviço público, em caráter permanente ou transitório.
Além da responsabilidade objetiva do Estado, o dispositivo constitucional trata sobre o direito de regresso que diz respeito à responsabilidade subjetiva ou com culpa que tem o agente frente ao Estado.
Responsabilidade objetiva
Pressupostos:
Fato administrativo: qualquer forma de conduta, comissiva ou omissiva, legítima ou ilegítima, singular ou coletiva, atribuída ao Poder Público.
Dano: Prejuízo resultado da conduta do agente. Pode ser patrimonial ou moral.
Nexo causal: Cabe ao lesado demonstrar que o prejuízo sofrido se originou da conduta estatal.
Participação do Lesado:
Se o lesado em nada contribuiu para o dano que lhe causou a conduta estatal, é apenas o Estado que deve ser civilmente responsável e obrigado a reparar o dano.
Caso o lesado seja o único causador de seu próprio dano trata-se de autolesão, não tendo o Estado qualquer responsabilidade. Se houver concorrido de alguma forma para que o dano ocorresse, a indenização devida pelo Estado deverá sofrer redução proporcional à extensão da conduta do lesado. É a aplicação do sistema da compensação das culpas e do dever indenizatório: CC art. 945.
Fatos imprevisíveis: Situações de caso fortuito e força maior se caracterizam pela imprevisibilidade, ou seja, estão fora do âmbito normal de prevenção que podem ter as pessoas. Diante dessas situações deverá ser analisado o nexo de causalidade entre eventual ação ou omissão do Estado e sua contribuição para a ocorrência do fato e dos danos. Deste modo, poderá a Administração ser obrigada a reparar o dano de forma proporcional à sua participação no evento lesivo.
Danos de obra pública:
Dano provocado pelo só fato da obra – responsabilidade objetiva do Estado, independentemente de quem esteja executando a obra.
Dano provocado por obra realizada por terceiro através de contrato administrativo – responsabilidade subsidiária do Estado.
Poder Público e empreiteiro contribuem para o fato causador do dano – responsabilidade solidária do Estado.
Condutas omissivas: Somente quando o Estado se omitir diante do dever legal de impedir a ocorrência de um dano é que será responsável civilmente e obrigado a reparar os prejuízos. Desta forma, não bastará para configurar-se a responsabilidade estatal a simples relação entre ausência de serviço (omissão estatal) e o dano sofrido. No caso da conduta omissiva deverá se demonstrar a culpa da Administração no descumprimento do dever legal.
Reparação do Dano
Indenização – corresponde à compensação pelos prejuízos oriundos do ato lesivo, abrange tanto o que o prejudicado perdeu quanto o que deixou de ganhar.
O pedido de reparação do dano pode ser feito diretamente à pessoa jurídica responsável ou, não havendo acordo, através da proposição de ação judicial de indenização.
Prescrição – Prazo de cinco anos das ações contra o Estado (art. 1º, Decreto 20.910/32). Há entendimento de que o art. 206, §3º, V, revogou a prescrição quinquenal, fixando em três anos a prescrição da pretensão de reparação civil.
Direito de Regresso
É assegurado ao Estado o direito de regresso no sentido de dirigir sua pretensão indenizatória contra o agente responsável pelo dano, quando este tenha agido com culpa ou dolo. O pagamento da indenização pelo agente poderá ser realizado em acordo através de processo administrativo.
Denunciação da lide – Considerando a responsabilidade objetiva do Estado, o entendimento majoritário é de que não cabe a denunciação da lide do Estado (art. 70, III do CPC) frente ao servidor. Deverá o servidor responder perante a Fazenda Pública em ação regressiva.
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE
Direito de propriedade e função social da propriedade:
art. 5º, XXII, CF - é garantido o direito de propriedade.
art. 5º, XXIII, CF - a propriedade atenderá a sua função social.
Art. 182,§2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Código Civil: art. 1228, §1º:
§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
Intervenção do Estado na propriedade: toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajusta-la aos inúmeros fatores exigidos pela função social a que está condicionada
Fundamentos:
Supremacia do interesse público – O interesse público tem prevalência sobre o interesse individual. Dessa forma, quando o Estado cria imposições que de alguma forma restringem o uso da propriedade tem como pressuposto a satisfação de interesse público.
Função social da propriedade – Elemento essencial definidor do próprio direito subjetivo, caracterizando-se os deveres daí decorrentes como encargos ínsitos ao próprio direito, orientando e determinado seu exercício de modo positivo.
Modalidades:
Intervenção restritiva – é aquela em que o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade, sem, no entanto, retirá-la de seu dono. Este não poderá utiliza-la a seu exclusivo critério e conforme seus próprios padrões, devendo subordinar-se às imposições emanadas pelo Poder Público, mas, em compensação, conservará a propriedade em sua esfera jurídica. São exemplos de intervenção restritiva: a servidão administrativa; a requisição, a ocupação temporária, as limitações administrativas, o tombamento.
Intervenção supressiva – ocorre quando o Estado transfere para si a propriedade de terceiro, em virtude de algum interesse público previsto em lei. A desapropriação é a modalidade deste tipo de intervenção.
SERVIDÃO ADMINISTRATIVA
Direito real público que autoriza o Poder Público a usar a propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo.
A servidão administrativa corresponde ao instituto da servidão do direito civil, vejamos:
Art. 1.378. A servidão proporciona utilidade para o prédio dominante, e grava o prédio serviente, que pertence a diverso dono, e constitui-se mediante declaração expressa dos proprietários, ou por testamento, e subseqüente registro no Cartório de Registro de Imóveis.
A servidão de direito privado e a servidão administrativa apresentam as seguintes diferenças:
a) a servidão administrativa atende a interesse público, enquanto a servidão privada visa ao interesse privado;
b) a servidão administrativa está sujeita a regras de direito público.
O fundamento legal da servidão administrativa é o art. 40 do Decreto-lei 3.365/41:
Art. 40. O expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei.
Formas de instituição
Consensual – após declarar a necessidade pública de instituir a servidão, o Estado consegue o assentimento do proprietário para usar a propriedade deste com o fim já especificado no decreto do Chefe do Executivo, no qual foi declarada a referida necessidade. Tal acordo será celebrado por escritura pública e será submetido ao registro no Cartório de Registro de Imóveis.
Contencioso – O Poder Público promove ação contra o proprietário juntando o decreto que declara a utilidade pública do imóvel. O procedimento é o adotado para a desapropriação, conforme o art. 40 do Decreto-lei 3.365/41.
Existe a possibilidade de ocorrência de servidão administrativa, ainda que não tenha sido promovida a expedição de decreto e ajuizamento da ação. Esta situação se assemelha à desapropriação indireta e caberá ao proprietário ajuizar indenização com vistas à reparação de seus prejuízos.
O registro da servidão no cartório propicia à servidão o efeito erga omnes. Dessa forma, instituída a servidão deverá ser inscrita no Registro de Imóveis.
Extinção
A servidão administrativa é, em princípio, permanente. Podendo ocorrer sua extinção nas seguintes situações:
a) desaparecimento do bem gravado.
b) caso o imóvel for incorporado ao patrimônio da pessoa em favor da qual foi instituída.
c) cessar o interesse público que ensejou a instituição da servidão.
Indenização
A indenização será correspondente ao prejuízo suportado pelo proprietário, não sendo demonstrado prejuízo não caberá o pagamento da indenização. A indenização deve ser acrescida das parcelas relativas a juros moratórios, atualização monetária, honorários, despesas judiciais, tal como ocorre nas desapropriações.
Características
natureza jurídica de direito real;
incide sobre bem imóvel;
tem caráter de definitividade;
a indenização é previa e condicionada à demonstração do prejuízo;
inexistência de auto-executoriedade: só se constitui através de acordo ou de decisão judicial.
2. REQUISIÇÃO
Modalidade de intervenção estatal através da qual o Estado utiliza bens móveis, imóveis e serviços particulares em situação de perigo iminente.
Perigo público iminente – aquele perigo que não somente coloque em risco a coletividade como também que esteja prestes a se consumar ou a expandir-se de forma irremediável se alguma medida não for adotada.
Fundamentos: função social da propriedade – direito condicionado ao atendimento da função social.
Art. 5º XXV da CF: - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.
Compete privativamente à União legislar sobre requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra (CF, art. 22, V). No entanto, autoridades dos demais entes podem praticar atos de requisição desde que presentes os requisitos legais.
Decreto-lei 4.812/42 – disciplina o poder de requisição civil e militar.
Lei Delegada nº 4/62 - Decreto-Lei nº 2/66 – disciplina a intervenção no domínio econômico e para os bens e serviços necessários ao abastecimento da população.
Código Civil – Art. 1228, §3º - O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.
Objeto e Indenização – Abrange móveis, imóveis e serviços particulares. A finalidade é a de preservar a sociedade contra situações de perigo público iminente.
A indenização é condicionada: o proprietário somente fará jus à indenização se a atividade estatal lhe tiver provocado danos. Sendo devida a indenização esta será paga após a utilização.
Instituição e Extinção – O ato administrativo que formaliza a requisição é auto-executório, ou seja, não depende de decisão judicial. A extinção do ato se dará assim que desaparecer a situação de perigo público iminente. Logo, a requisição é de natureza transitória.
Características:
Direito pessoal da Administração;
Seu pressuposto é o perigo público iminente;
Incide sobre bens imóveis, móveis e serviços;
Caracteriza-se pela transitoriedade;
A indenização, se houver, é posterior.
3. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
Trata-se de forma de intervenção na qual o Poder Público tem necessidade de usar, por algum período de tempo, a propriedade privada com o fim de lhe ser permitida a execução de serviços e obras públicas. Ex.: utilização de escolas privadas por ocasião das eleições.
Fundamentos: função social da propriedade. Art. 36 do Decreto-lei 3365/41: É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal,por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização.
Modalidades e Indenização: 
Ocupação temporária para obras públicas vinculadas ao processo de desapropriação – art. 36 (Decreto-lei 3365/41) – indenizada ao final
Ocupação temporária para as demais obras e serviços em geral – em regra não há indenização, salvo se houver prejuízo ao proprietário.
Instituição e Extinção – Deve ser elaborada por ato administrativo que irá comunicar a necessidade de utilização do bem. Caso se refira a obras e serviços em geral, a propriedade será desocupada tão logo concluída a obra ou serviço.
Características:
Direito pessoal da Administração;
Incide sobre a propriedade imóvel;
Caráter de transitoriedade;
Necessidade de realização de obras “normais”;
Indenizabilidade varia de acordo com a modalidade de ocupação.
4. LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS
Determinações de caráter geral, através das quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações positivas (fazer – capina de terrenos), negativas (não fazer –restrições urbanísticas ao direito de construir) ou permissivas (permitir uma atuação administrativa – permissão de vistorias) para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da função social.
Fundamentos – Função social da propriedade e supremacia do interesse público frente ao particular. Exercício do poder de polícia: prática de atos administrativos que restringem e condicionam a liberdade e a propriedade, com vistas ao interesse coletivo.
Instituição – Podem ser expressas em lei ou decretos. Serão sempre gerais e abstratas, conferindo o contorno do direito de propriedade. 
Indenização – Sendo imposições de ordem geral, não rendem ensejo à indenização em favor dos proprietários.
Características:
Atos legislativos ou administrativos de caráter geral;
Caráter de definitividade;
Interesses públicos abstratos;
Ausência de indenização.
TOMBAMENTO
Intervenção na propriedade pela qual o Poder Público procura proteger o patrimônio cultural brasileiro.
De acordo com o art. 1º, §1º do Decreto-Lei nº 25/37, tombar significa inscrever no Livro do Tombo, que, por sua vez, indica a existência nas repartições competentes de um registro pormenorizado do bem que se pretende preservar, mediante a custódia do Poder Público.
Nos termos do Art. 216, §1º: “§ 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação”.
Desta forma, o tombamento é uma das formas de proteção do patrimônio cultural.
Fundamento – função social da propriedade – interesse geral da coletividade na proteção do patrimônio cultural
Objeto – Da leitura do art. 1º do DL 25/37, culminado com o art. 216 da Constituição, podemos dizer que os objetos do tombamento serão os bens móveis e imóveis, com especial valor a ser preservado, componentes do conjunto do patrimônio cultural brasileiro, o que pode envolver bens de natureza das mais diversas, mas sempre com um representativo valor cultural, “não econômico e insuscetível de apropriação individual”.
É importante destacar que os bens sujeitos ao tombamento não são somente os provenientes da atividade humana, mas também os naturais, conforme preceitua o art. 1º, §2º, do DL 25/37:
Como a finalidade do ato administrativo declaratório de interesse cultural é, antes de tudo, a preservação deste bem se faz necessário especificar precisamente o objeto que está sendo tombado, seja ele um edifício isolado ou um conjunto. Nesse caso, é preciso especificar os limites e valores que se quer preservar. Devem ser ressaltados os valores que se pretende sejam salvaguardados, visto que, ao final, serão esses os principais norteadores dos processos de harmonização e modernização dos bens tombados e do seu entorno.
Classificação do tombamento
De acordo com o Dec.-Lei 25/37, o tombamento pode ocorrer:
de ofício, pela autoridade competente, quando o bem pertencer a um ente federativo;
voluntário, quando o proprietário do bem solicitar ao órgão competente;
compulsório, quando o particular se opõe à pretensão de tombar o bem.
É possível classificar o tombamento em:
a) individual – quando os efeitos do tombamento atingem apenas um bem determinado
b) geral – quando alcança todos os bens situados em um bairro ou em uma cidade.
Instituição
O tombamento pode ser praticado tanto por lei quanto por ato do executivo. O tombamento está historicamente associado à atuação administrativa. A inscrição no Livro do Tombo deve ser feita mediante um procedimento administrativo, porquanto consiste numa sucessão de atos preparatórios essenciais à validade do ato final, que é a inscrição.
Dentre os atos que irão integrar o procedimento administrativo, deve-se destacar: o parecer do órgão técnico cultural e a notificação do proprietário.
No caso da promoção do tombamento por iniciativa do poder legislativo, este deve respeitar, da mesma forma, o processo administrativo adequado. No âmbito federal a Lei 9.748/99, que regula o processo administrativo, estabelece que os preceitos daquela Lei também se aplicam aos órgãos do Poder Legislativo, quando no desempenho da função administrativa (art. 1º, §1º).
Efeitos – Como o tombamento importa restrição ao uso da propriedade privada, deve esse fato ser levado a registro na Serventia de Registro de Imóveis.
Nos termos do DL 25/37, art. 17, incumbe ao proprietário o dever de conservar o bem cultural:
Art. 17. As coisas tombadas não poderão, em caso nenhum ser destruídas, demolidas ou mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ser reparadas, pintadas ou restauradas, sob pena de multa de cinquenta por cento do dano causado.
Conforme o art. 18 do mesmo Decreto Lei, há restrições também ao imóvel vizinho do bem tombado: “Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, não se poderá, na vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe impeça ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anúncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa de cincoenta por cento do valor do mesmo objeto.”
Os bens culturais também são marcados pelo direito de preferência no caso de alienação pelo particular (art. 22).
O art. 19, §1º, também prevê a possibilidade de que, caso o proprietário do bem cultural não disponha de recursos para a conservação e reparação deste, a União deverá, às suas expensas, executar tais obras ou providenciar para que seja feita a desapropriação da coisa.
Indenização – Apenas se o proprietário demonstrar que o ato de tombamento lhe causou prejuízo, o que não é a regra, é que fará jus à indenização.