Acórdão 2243 2013

Prévia do material em texto

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO	TC 039.721/2012-4
1
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC 039.721/2012-4
Natureza: Auditoria
Responsáveis: Jorge Ernesto Pinto Fraxe, Diretor do DNIT; Fidens Engenharia S.A. e Pavia Brasil Pavimentos e Vias S.A.
Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)
SUMÁRIO: AUDITORIA SOBRE QUALIDADE DE EXECUÇÃO DE OBRAS EM RODOVIA. BR-116/MG, SEGMENTO ENTRE OS KMS 704,14 E 816,7. FOC. AVALIAÇÃO ESTRUTURAL E FUNCIONAL. CONSTATAÇÃO DE POSSÍVEIS FALHAS ESTRUTURAIS EM 5,32% DO TRECHO. PONTOS COM PATOLOGIAS FUNCIONAIS. OITIVA DA CONTRATADA E DO DNIT. APRESENTAÇÃO DE ESTUDO TÉCNICO SOBRE A QUALIDADE DA VIA. INCIDÊNCIA DE OUTRAS CAUSAS QUE CONCORRERAM PARA AS FALHAS. ACOLHIMENTO DAS JUSTIFICATIVAS. DETERMINAÇÃO.
RELATÓRIO
	Trata-se de auditoria, na modalidade de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), sobre a qualidade de execução da obra de restauração da BR-116/MG, no segmento compreendido entre o km 704,14 e o km 816,7, executada pelo Consórcio Fidens/Pavi no âmbito do Contrato 38/2010, pelo valor histórico total de R$ 118.628.612,43.
	2. Reproduzo, a seguir, o relatório elaborado pela Secex/MG, que analisou a matéria:
	“(...)
	HISTÓRICO
	2. No âmbito do TC-030.410/2012-6, a então Secob-2 propôs verificar, na modalidade de fiscalização de orientação centralizada (FOC), a qualidade da execução de onze obras rodoviárias a cargo do DNIT. Anuindo com a proposta daquela secretaria, o Min. José Múcio Monteiro, por meio de despacho datado de 30/8/2012 (peça 3, TC 030.410/2012-6), autorizou a realização das fiscalizações, dentre as quais se inclui a verificação da obra em tela.
	3. A equipe de auditoria do TCU fiscalizou o empreendimento no período compreendido entre 29/10/2012 a 1/11/2012. Para tal, utilizou ensaios técnicos que avaliaram a condição estrutural e funcional do pavimento executado, conforme consta no relatório de fiscalização (peça 29).
	4. A condição estrutural se refere à capacidade de um pavimento resistir às solicitações que lhe são impostas, considerados fatores de tráfego e vida útil, mantendo sua integridade estrutural, sem apresentar falhas significativas (DNER PRO 11/1979). 
	5. Como resultado da avaliação dessa condição no pavimento da BR-116/MG, a equipe de auditoria constatou falhas estruturais que comprometem aproximadamente 5,32% da extensão do trecho fiscalizado, com base na análise dos ensaios deflectométricos realizados pelo DNIT, o que diminui a durabilidade do empreendimento. Estima-se que seriam necessários R$ 3.709.706,64 na data-base de 3/2009 (3,13% do valor do Contrato 38/2010) para a correção dos indícios de irregularidades, de acordo com os custos médios de restauração divulgados pelo DNIT.
	6. A condição funcional se refere à capacidade de um pavimento fornecer uma superfície com serventia adequada em termos de qualidade de rolamento, proporcionando conforto e segurança aos usuários. Nessa avaliação são verificados os defeitos superficiais e as condições de trafegabilidade por meio do ensaio tipo IRI (International Roughness Index), que consiste em medir o desvio da superfície da rodovia em relação a um plano de referência. Avalia-se ainda a existência de outras patologias construtivas (Norma DNIT 5/2003), por meio da inspeção visual da rodovia.
	7. Quanto à condição funcional do pavimento da BR-116/MG, a equipe de fiscalização constatou a presença, ao longo do segmento, de trincas longitudinais, transversais e interligadas - tipo jacaré; de afundamento de consolidação da trilha de roda; de escorregamento; de panela/buraco, de remendos, fatores que indicam a possibilidade de degradação precoce do pavimento fiscalizado. Foram observados, ainda, outros defeitos considerados graves e que necessitam de intervenção/reconstrução imediata: cratera no acostamento, deslizamento e trincamento de talude de contenção da rodovia.
	8. A existência dessas falhas na condição estrutural e na condição funcional do pavimento da BR-116/MG, que podem ter como causa a má qualidade na execução dos serviços de restauração, motivou a proposição de oitivas do DNIT (Ofício 2.262/2012-TCU/Secex-MG, à peça 34, com aviso de recebimento – AR, à peça 36) e do consórcio executor das obras (Ofício 2.261/2012-TCU/Secex-MG, à peça 33, com aviso de recebimento – AR, à peça 35). Tais oitivas foram autorizadas pelo Ministro-Relator, por despacho (peça 32), in verbis:
	a) classificação estrutural de 5,32% do pavimento como regular ou má, com necessidade de reforço ou reconstrução, segundo metodologia da Norma DNER-PRO 11/1979, em afronta ao art. 69 da Lei 8.666/1993; 
	b) existência de trechos com afundamento de consolidação da trilha de roda (coordenadas S 21º 18' 26" e O 42º 26' 00"); com trincas longitudinais (S 21º 14' 16" e O 42º 23' 37"; S 21º 24' 20" e O 42º 30' 03"; S 21º 24' 09" e O 42º 29' 50"), transversais e interligadas - tipo jacaré (S 21º 28' 11" e O 42º 33' 30"); com escorregamento (S 21º 13' 37" e O 42º 23' 40"); com a presença de panela/buraco (S 21º 19' 19" e O 42º 26' 54") e com remendos (como exemplo: S 21º 24' 28" e O 42º 30' 08"; 21º 25' 50" e O 42º 30' 57"), em afronta ao art. 69 da Lei 8.666/1993; 
	c) existência de cratera no acostamento devido à ruptura da base/sub-base e do leito/subleito (S 21º 29' 54" e O 42º 35' 30"); deslizamento do talude de contenção da rodovia com rompimento de parte do acostamento (S 21º 38' 19" e O 42º 42' 11") e trincamento no topo do talude de contenção da rodovia (S 21º 24' 28" e O 40º 30' 08"), em afronta ao art. 69 da Lei 8.666/1993.
	9. Dessa forma, a presente instrução objetiva analisar as eventuais manifestações dos responsáveis, encaminhadas ao Tribunal em resposta às oitivas retrocitadas.
	EXAME TÉCNICO
	I. OITIVA DO CONSÓRCIO FIDENS/PAVIA (PEÇAS 44 A 46) 
	I.1 Manifestações quanto à classificação estrutural de 5,32% do pavimento como regular ou má, com necessidade de reforço ou reconstrução, segundo metodologia da Norma DNER-PRO 11/1979, em afronta ao art. 69 da Lei 8.666/1993
	10. O Consórcio Fidens/Pavia alega que os serviços de restauração do pavimento da BR-116/MG, ora inquinados, foram executados em estrita conformidade com as normas técnicas vigentes à época no DNIT e reconhecidos/atestados pela autarquia federal, em consonância com as cláusulas avençadas, à luz do comando do artigo 66 da Lei 8.666/1993. Acrescenta que realizou, além dos ensaios técnicos exigidos pelo DNIT, ensaios de medições de deflexões, com vistas a garantir o controle de qualidade estrutural.
	11. Aponta isenção de responsabilidade quanto às falhas encontradas na condição estrutural e na condição funcional do pavimento da BR-116/MG. Segundo ele, os defeitos da pista são oriundos de fatores alheios à vontade e/ou responsabilidade do consórcio. Pugna que não há, nos autos, nenhum documento ou laudo técnico que demonstre que a empresa contratada tenha contribuído para a ocorrência de possíveis danos no pavimento e/ou tenha cometido falhas executivas. Defende que, em situação similar, esta Corte de Contas determinou ao DNIT que, antes de eventual determinação à empresa executora para refazer os serviços, constatasse as reais causas da degradação da obra, a fim de apurar se houve má execução dos serviços (Acórdão 1.930/2004 – Plenário).
	12. Sustenta que as obras de restauração dão garantia tão somente dos serviços que constam do seu escopo contratual: que o objeto do contrato não previa serviços de conservação e manutenção; e que parcela significativa das irregularidades levantadas pelo TCU são atinentes às falhas executivas localizadas em trechos fora do objeto previsto no contrato e não existentes à época da restauração. Consigna que o objeto de um contrato de obras de restauração consiste no restabelecimento do bem - nesse caso, uma rodovia - às características técnicas originais constantes no projeto executivo, em consonância com o art. 66 da Lei 8.666/1993. Assim, argui que seria antijurídico o poder público exigir, do particular, obrigações que sobrepujam o escopo do contrato, sem a devidacompensação pecuniária. Colaciona, nesse sentido, jurisprudência do STJ (AgRg 1.404/DF, Corte Especial, Rel. Ministro Edson Vidigal).	
	13. Especificamente no que tange à condição estrutural de 5,32% do pavimento, como regular ou má, levantada pelo TCU, o Consórcio Fidens/Pavia argui, arrimado em estudo eminentemente técnico (peça 45, pp. 4-36), que a metodologia empregada na auditoria do TCU difere do que é exigido nas normas técnicas DNER-PRO 11/1979 e DNER-ME 24/1994. 
	14. Nessa esteira, discorre, com fulcro no aludido estudo, que o pavimento, após a execução da obra de restauração, apresentou condições estruturais boas a excelentes, e baixa deformabilidade, ou seja, 99,1% da extensão do trecho estariam com boa qualidade estrutural (em contraposição ao valor encontrado pela auditoria do TCU de 94,68%) e apenas 0,9%, com qualidade regular (em desacordo com o valor de 0,53% do TCU), conforme quadro a seguir:
Classificação
Qualidade Estrutural
Número de Segmentos
Soma de extensões (km)
%
I
Boa
52
111,8
99,1
II a
Regular
6
1
0,9
II b
Má
0
0
0
III
Regular a Má
0
0
0
IV
Má
0
0
0
Totais
58
112,8
100
	15. Assinala que, segundo a metodologia do Procedimento DNER-PRO 11/1979 e DNER-PRO 10/1979, foram observados 31 pontos isolados com deflexão maior que a admissível (equivalente a 6,35% da amostra analisada). Informa que isto pode estar relacionado ao pouco tempo de exposição ao tráfego sobre o pavimento recentemente restaurado. Aduz que o aludido normativo, em conjunto com a Norma DNER-PRO 10/1979, define que, logo após a obra de restauração e execução do reforço do pavimento, tem-se uma fase de consolidação, conforme exposto a seguir: 
	‘Fase que se sucede imediatamente após a construção, sendo caracterizada por um decréscimo desacentuado do valor da deflexão, decorrente da consolidação adicional proporcionada pelo tráfego nas diversas camadas do pavimento.’
	16. Demais disso, o Consórcio Fidens/Pavia acrescenta que foi atendida exigência da Norma DNIT 31/2006-ES, referente à execução do concreto betuminoso usinado a quente – CBUQ, com o índice IRI apresentam valor inferior a 2,7 mm nas medições realizadas. Fundamenta sua assertiva, trazendo à baila excerto do relatório de auditoria, in verbis:
	‘Da análise desses dados, verifica-se que os valores médios do IRI para todos os segmentos avaliados indicam que a rodovia apresenta, em geral, boa condição funcional conforme relatório no anexo de evidências.’
	17. Destarte, afirma que o pavimento não contém segmentos com deficiência estrutural e encontra-se dentro dos padrões estatísticos de aceitabilidade da norma DNER-PRO 11/1979.
	18. De outro bordo, o Consórcio Fidens/Pavia sustenta que a norma DNER-PRO 11/1979 não se aplica à avaliação da qualidade dos pavimentos executados nos programas de restauração do DNIT. Assevera que a avaliação de deflexões recuperáveis, e da capacidade estrutural, de acordo com o normativo em tela, é uma ferramenta técnica para elaboração de projetos de engenharia de restauração de pavimentos, sendo um dos parâmetros técnicos definidores da concepção de solução necessária em cada segmento de comportamento homogêneo, na fase de elaboração dos projetos. Defende que, diante disso, o particular executor não pode ser responsabilizado por eventuais falhas do projeto, não passíveis de verificação pelo executor, que impliquem em eventual baixa qualidade estrutural.
	19. De outra parte, no que tange ao controle de qualidade dos serviços executados, questiona que, após a finalização das obras pelo Consórcio, em 11/07/2011, e segundo informações por ele obtidas, foi realizado serviço de conservação e manutenção no trecho restaurado, por empresa contratada pelo DNIT, por aproximadamente três meses. Aduz que, durante os períodos chuvosos, ocorridos entre 2012 e 2013, não havia nenhuma contratada realizando serviços de conservação e manutenção, o que poderia ter comprometido a qualidade dos serviços anteriormente executados.
	20. Nesse ponto, acrescenta que cabe ao executor da obra a responsabilidade pela execução de cada serviço, sendo que relativamente ao pavimento, são realizados controles de qualidade de vários itens para cada camada executada, através de testes e ensaios de campo e de laboratório. Ressaltou que as empresas consorciadas adotam procedimento complementar de controle de qualidade em suas obras de pavimentação e realizam, rotineiramente, ensaios de medições de deflexões com Viga Benkelman sobre cada uma das camadas executadas (subleito regularizado, sub-base, base e cada camada do revestimento). Lembra que este procedimento não é [exigido] pelo DNIT nas especificações e normas. 
	21. A empresa consorciada destaca que os aludidos procedimentos permitem que identifique, prontamente, na fase de obra, qualquer indício de falha na execução de projeto, permitindo sua solução, por intermédio de adequação ou revisão do projeto, antes que ocorra prejuízo para o erário e os usuários.
	22. Ainda na seara da qualidade de execução estrutural da obra executada, defende que a mistura asfáltica do CBQU foi bem executada e homogeneamente distribuída, com acabamento da junta construtiva longitudinal (entre a pista de rolamento e o acostamento) perfeito. Lembra que essa junção construtiva seria um possível ponto frágil do pavimento - ponto de máxima aplicação de carga pelos pneus dos caminhões pesados - e que poderia infirmar a qualidade de execução do pavimento.
	23. O Consórcio Fidens/Pavia busca reforçar a tese supra, alegando que, no caso do trecho da BR-116/MG restaurado, o pavimento das terceiras faixas se encontra em bom estado, sem se observar defeitos, o que seria, segundo ele, indicativo da boa qualidade estrutural desse trecho. Leciona que, nessa faixa da pista, os caminhões trafegam em velocidade reduzida e, nesta condição, as cargas são aplicadas no pavimento por um tempo muito grande, acarretando degradação acelerada da estrutura do pavimento e defeitos precoces, com deformações plásticas nas trilhas de roda, além de trincas de fadiga. 
	24. Na mesma linha, consigna que a reconstrução de três segmentos do pavimento, anteriormente deteriorados e com deflexões muito elevadas, foi bem executada, resultando deflexões baixas, sem registro de defeitos.
	Análise
	25. Em uma primeira vertente, os argumentos do Consórcio Fidens/Pavia perfilam, em essência, no pleito de exclusão de responsabilidade pelas irregularidades ora inquinadas no trecho da BR-116/MG, com arrimo nos seguintes fundamentos: execução da obra de restauração em estrita conformidade com as normas técnicas vigentes à época no DNIT e conforme atestado pelo DNIT; eventuais defeitos da pista seriam oriundos de fatores alheios à vontade e/ou responsabilidade do consórcio, a exemplo de intenso período de chuvas, ocorridas após a entrega dos serviços, acarretando deslocamento de taludes de corte e de aterro; as falhas executivas apontadas, em grande parte, localizariam-se em trechos fora do objeto previsto no contrato inquinado ou seriam inexistentes quando da restauração; as obras de restauração dariam garantia tão somente dos serviços constantes do seu escopo contratual; e, por fim, o objeto do contrato não previa serviços de conservação e manutenção.
	26. Nesta esteira, defende que caberia ao DNIT, tendo em vista os intensos períodos de chuva na região, a obrigação pela manutenção da qualidade dos serviços anteriormente executados, por meio de contratação de serviço de conservação e manutenção do trecho restaurado. 
	27. No que pertine às alegações de exclusão de responsabilidade pelas irregularidades guerreadas, há que se trazer ao debate os reais fatores e/ou condutas dos agentes envolvidos que concorreram para os danos apontados no trecho restaurado, comprovando-se o nexo de causalidade respectivo. Em seguida, far-se-á análise dos argumentos da empresa consorciada e a verificação de eventual responsabilização, por má execução do serviço, tendo em vista que seriam necessários R$ 3.709.706,64, na data-base de 3/2009 (3,13%do valor do Contrato 38/2010), para a correção dos indícios de irregularidades, de acordo com os custos médios de restauração divulgados pelo DNIT, em consonância com os arts. 69, 70 e 73, § 2º, da Lei 8.666/1993, c/c o art. 618 da Lei 10.406/2002, in verbis:
	Lei 8.666/1993:	
	‘Art. 69. O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados.
	Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão interessado.
	Art. 73, § 2º O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato.’
	Lei 10.406/2002:
	‘Art. 618. Nos contratos de empreitada de edifícios ou outras construções consideráveis, o empreiteiro de materiais e execução responderá, durante o prazo irredutível de cinco anos, pela solidez e segurança do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo.’
	28. Para esse mister, e considerando a complexidade do tema, faz-se necessário tecer breves considerações sobre os agentes envolvidos para garantir a qualidade de obras rodoviárias e acerca dos fatores que causam deficiências no revestimento e na estrutura do pavimento.
	29. Em primeiro, no que tange aos agentes envolvidos no controle e garantia da qualidade de obras rodoviárias, as normas DNIT 11/2004 PRO - Gestão de Qualidade em Obras Rodoviárias; DNIT 12/2004 PRO - Requisitos para a qualidade em projetos rodoviários; DNIT 13/2004 PRO - Requisitos para a qualidade em obras rodoviárias; DNIT 14/2004 PRO - Requisitos para a qualidade em supervisão de obras rodoviárias; e, ainda, o Manual de Implantação Básica de Rodovia - MT/DNIT/IPR 742 lecionam que a gestão da qualidade, em seu processo de implementação em obras rodoviárias, pressupõe a participação solidária de todos os agentes atuantes no processo, com atribuições pertinentes de cada integrante devidamente definidas. Os agentes compreendem o executante (construtora), a empresa supervisora das obras e o contratante (DNIT), como fiscalizador.
	30. Asseveram que, dentre as atribuições do executante, tem-se execução do autocontrole da obra, adoção de medidas de planejamento e de execução para dotar as obras da devida qualidade; elaboração e implementação de um Plano da Qualidade (PGQ), a ser aprovado pelo DNIT; elaboração e implementação do Plano de Auditoria da Qualidade Interna, para verificação quanto à eficácia do PGQ.
	31. Por seu turno, consignam que as atribuições da supervisão das obras compreendem exercício do controle externo da obra, em apoio à fiscalização e à auditoria da qualidade; verificação da efetividade da gestão da qualidade na execução de obras; monitoramento de todos os processos de execução, controle e garantia da qualidade. Por sua vez, rezam que as atribuições da fiscalização envolvem, como ações principais, o exercício do controle externo das obras rodoviárias, quanto à sua qualidade, de forma efetiva e auxiliada pela supervisão; a promoção, de forma contínua, da melhoria da qualidade do modelo de gestão das obras.
	32. Em segundo, no que concerne aos fatores que poderiam causar deficiências no revestimento e na estrutura do pavimento, registra-se que a Norma DNER-PRO 11/1979 – Avaliação estrutural de pavimentos flexíveis – versa, in verbis:
	‘um pavimento bem projetado será tanto melhor, técnica e economicamente, quanto maior for sua fase elástica, que está limitada, de uma maneira geral, pelo número de solicitações das cargas de roda e por diversos fatores que causam deficiências no revestimento e na estrutura do pavimento, dos quais podem se destacar:
	a) falhas na fundação, na qual estão incluídas as deficiências do subleito e do próprio corpo dos aterros;
	b) deficiências de drenagem;
	c) deficiências de projeto;
	d) falhas construtivas em uma ou mais camadas do pavimento.’
	33. Demais disso, o Manual de Implantação Básica de Rodovia - MT/DNIT/IPR 742 e a Norma DNIT 11/2004 PRO - Gestão de Qualidade em Obras Rodoviárias - elencam outros fatores/condutas dos agentes que diminuem a fase elástica (durabilidade de um pavimento flexível bem projetado) de uma rodovia: sobrepeso de veículos; fatores climáticos intensos; falhas no controle interno (executante) e no controle externo (fiscalização pelo contratante); falhas na supervisão da obra (controle externo); falhas na auditoria de qualidade interna (executante) e na auditoria externa (contratante).
	34. Pois bem, coligindo os argumentos do Consórcio Fidens/Pavia e sopesando os reais fatores (causas) e/ou condutas dos agentes envolvidos, avaliando, ainda, os nexos de causalidade, que, eventualmente, concorreram para os danos apontados no trecho restaurado, verifica-se que, no presente caso, não se afigura razoável imputar responsabilidade direta, e apenas, à empresa executante das obras de restauração. 
	35. A um, porque a equipe de auditoria verificou, em procedimento de inspeção visual, a fragilidade geológica e geotécnica do terreno referente ao trecho restaurado da BR-116/MG. Constatou-se, nesse contexto, a presença de vários escorregamentos de talude de corte e de aterro. 
	36. A dois, porque a equipe de auditoria constatou, in loco, problemas no sistema de drenagem em vários pontos do trecho fiscalizado, tais como: insuficiência de drenagem e/ou inexistência de drenagem; subdimensionamento de drenos; obras de arte e drenos defeituosos, entre outros, o que vai de encontro aos dispositivos do Manual de Drenagem de Rodovias - IPR 724. Identificou-se, ainda, como agravante, que o trecho restaurado da rodovia possui, à margem de seu traçado, vários córregos e riachos, que poderiam potencializar os efeitos degradantes do pavimento, em períodos de chuva intensas. 
	37. A três, porque se verificou que parte dos taludes de corte e de aterro do aludido trecho restaurado não continha dispositivos de proteção, com a finalidade de preservar as áreas expostas do corpo estradal, em especial as áreas de talude, dando-lhes condições de resistência à erosão, contrariando, assim, o Manual de Implantação Básica Rodoviária - IPR 742 e as normas DNIT 102/2009 – ES (Proteção do corpo estradal – Proteção vegetal – Especificação de Serviço) e 74/2006 – ES (Tratamento ambiental de taludes e encostas por intermédio de dispositivos de controle de processos erosivos – Especificação de serviço).
	38. A quatro, porque a equipe de auditoria identificou, junto ao servidor residente do DNIT, que, no trecho da BR-116/MG, de fato, ocorreu um regime pluviométrico intenso e atípico nos anos de 2010 a 2012. Assim, entende-se procedente a informação repassada pelo Consórcio Fidens/Pavia sobre o grande volume de chuva na região que contribuiu para danificar as obras de restauração executadas.
	39. A cinco, porque não se pode olvidar que, segundo leciona a Norma DNER-PRO 11/1979 – Avaliação estrutural de pavimentos flexíveis, outros fatores poderiam ter contribuído para as deficiências no revestimento e na estrutura do pavimento do trecho analisado da BR-116/MG: falhas na fundação, na qual estão incluídas as deficiências do subleito e do próprio corpo dos aterros e, ainda, deficiências de projeto. 
	40. De outro bordo, sinala-se que a inexistência de empresa supervisora, no exercício do controle externo da obra, em apoio à fiscalização e à auditoria da qualidade, para garantir a efetividade da gestão da qualidade na execução das obras de restauração, com monitoramento dos processos de execução do contrato acordado, poderia, em parte, contribuir para minimizar ou evitar os danos constatados pelo TCU.
	41. Além disso, não se pode eximir, de todo, a responsabilidadena fiscalização, por parte do DNIT, pela ocorrência das irregularidades inquinadas, haja vista que não se evidenciou nos autos o termo de recebimento provisório da obra guerreada, em afronta ao art. 73, inciso I, da Lei 8.666/1993 e à Cláusula Sexta, § 3º, do Contrato 38/2010 (peça 18). Destarte, poderia ter ocorrido eventual falha no exercício do controle externo das obras rodoviárias e ainda no recebimento e atesto da obra analisada.
	42. Ora, à luz do exposto, o que se afigura mais razoável, para o deslinde do presente caso, é considerar que a ocorrência de diversas causas simultâneas e/ou sucessivas (‘concausas’) - fragilidade geológica e geotécnica do terreno; problemas no sistema de drenagem; inexistência ou insuficiência de dispositivos de proteção em parte dos taludes de corte e de aterro; intenso e atípico regime pluviométrico nos anos de 2010 a 2012; eventuais falhas na fundação; falhas de projeto; inexistência de empresa supervisora; e eventual falha no exercício da fiscalização, recebimento e atesto da obra analisada - contribuíram, de alguma forma, para a ocorrência das irregularidades ora inquinadas.
	43. Destarte, entende-se razoável acolher, em parte, as ponderações iniciais trazidas aos autos pelo Consórcio Fidens/Pavia. 
	44. Contudo, não cabe eximir, por completo, a responsabilização da empresa executora por eventual má execução dos serviços de restauração da rodovia, infringindo os arts. 69, 70 e 73, § 2º da Lei 8.666/1993 e art. 618 da Lei 10.406/2002, haja vista que pode ter ocorrido eventual falha na execução dos serviços contratados. 
	45. Por conseguinte, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal - RI/TCU, entende-se necessário determinar ao DNIT, como instância técnica competente para o feito, que tome providências, considerando as concausas sinaladas nestes autos, no sentido de apurar eventual responsabilidade da empresa executora Consórcio Fidens/Pavia, por má execução dos serviços, e/ou as reais causas que acarretaram as irregularidades apontadas, a fim de que, se necessário, utilize dos meios legais para impelir a empresa a refazer os serviços considerados de má qualidade que geraram prejuízo à obra, sob pena de aplicação da sanção de multa à contratada, na forma do art.87, inciso II, da Lei 8.666/1993.
	46. Em um segundo norte, no que tange à condição estrutural no valor de 5,32% do pavimento, considerada como regular ou má, o Consórcio Fidens/Pavia argui, com lastro em percuciente estudo técnico, à peça 45, pp. 4-36, que, ao contrário do que pugna o TCU, o pavimento teria apresentado, após a conclusão das obras de restauração, condições estruturais boas a excelentes, e baixa deformabilidade. Ou seja, 99,1% da extensão do trecho estaria com boa qualidade estrutural (em contraposição ao valor encontrado pela auditoria do TCU de 94,68%) e apenas 0,9%, com qualidade regular (em desacordo com o valor de 0,53% aventado pela Corte de Contas). 
	47. Nessa linha, questiona que a metodologia empregada na auditoria do TCU difere da que é exigida nas normas técnicas DNER-PRO 11/1979 e DNER-ME 24/1994. Lembrou que foi atendida exigência da Norma DNIT 31/2006-ES, referente à execução do Concreto Betuminoso Usinado a Quente - CBUQ (tendo-se IRI inferior a 2,7 mm nas medições realizadas), e que o próprio relatório de auditoria desta Corte apontou boa condição funcional do trecho rodoviário restaurado. 
	48. Compulsando os questionamentos do Consórcio Fidens/Pavia, mormente o parecer técnico de sua lavra, no que tange aos dados da avaliação estrutural e funcional levantados pelo TCU, registra-se que não compete a este Egrégio Tribunal dirimir tal lide, diante do caráter eminentemente técnico da matéria. Caberia ao DNIT, ao perquirir as reais causas que acarretaram as irregularidades inquinadas, realizar contraprova técnica conclusiva sobre o fato. 
	49. Destarte, à luz do comando do art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal - RI/TCU, entende-se necessário determinar ao DNIT que tome providências no sentido de realizar a contraprova pericial sobre as condições estruturais no pavimento da BR-116/MG, com vistas à apuração de eventuais falhas na condição estrutural do trecho fiscalizado. 
	I.2 Manifestações quanto à existência de trechos com: afundamento de consolidação da trilha de roda; trincas longitudinais, transversais e interligadas - tipo jacaré; escorregamento; presença de panela/buraco e remendos, em afronta ao art. 69 da Lei 8.666/1993
	50. Considerando que as justificativas trazidas aos autos, para cada patologia supra, pelo Consórcio Fidens/Pavia são, de certa forma, similares, registre-se que a análise desses argumentos será feita em conjunto. 
	I.2.1 Trechos com afundamento de consolidação da trilha de rodas 
	51. O Consórcio Fidens/Pavia consigna que, em inspeção realizada no trecho elencado pelo TCU (S 21º 18' 26" e O 42º 26' 00"), observou que o pavimento, situado no km 726,9, apresenta pequeno afundamento na trilha de roda, contendo trincas interligadas do tipo jacaré, de classe 2, em segmento curto com cerca de 80 m de extensão. Acrescentou que as trincas ocupam as trilhas de roda interna e externa de ambas as faixas de tráfego, com maior incidência na faixa direita (sentido sul). Aduz que tal patologia poderia ser uma trinca de fadiga do revestimento. 
	52. Registra ainda que a ocorrência de manchas brancas na superfície do pavimento, indicando possível bombeamento de água pelas trincas, pode ser decorrente de deficiência no projeto de drenagem da rodovia neste local. Sinalou que as deflexões medidas com o FWD próximas ao local são baixas.
	53. Assevera que, para solucionar tal problema, seria recomendável a execução de fresagem e reparo com CBUQ em todas as trincas ocorrentes, no segmento com extensão de 80 m.
	I.2.2 Trechos com: trincas longitudinais, transversais e interligadas - tipo jacaré; escorregamento; panela/buraco e remendo
	54. As empresas consorciadas consignam que a primeira patologia descrita no relatório de auditoria refere-se à trinca longitudinal no acostamento causada por abatimento do aterro em local de erosão, Afirma que essa erosão foi recuperada recentemente, em contrato posterior ao da obra do Consórcio Fidens/Pavia.
	55. Quanto à segunda patologia, situada no km 740,2, aduzem que se trata de erosão surgida com abatimento do aterro, sob o acostamento e a sarjeta, que está provocando trincas longitudinais e estrias no acostamento do lado esquerdo. Já para a terceira ocorrência, localizada no km 737,7, informam que se trata de outro caso de erosão de aterro com abatimento,
	56. No tocante às trincas transversais, a empresa consorciada não faz menção a esta patologia. Nessa toada, assevera que todas estas erosões do pavimento ocorreram durante forte período de chuvas registrado entre dezembro de 2011 e janeiro de 2012.
	57. Destarte, conclui não haver responsabilidade do Consórcio Fidens/Pavia em relação a essa ocorrência, uma vez que, segundo a empresa, não há qualquer indício de falha na execução do pavimento no local.
	58. No que tange às trincas interligadas - tipo jacaré, discorre que neste ponto foi executado alargamento do aterro para variante de retificação de curva. Sustenta que essas trincas têm origem no abatimento do aterro do alargamento. 
	59. Em relação ao trecho com escorregamento de massa asfáltica no km 716,0, o Consórcio Fidens/Pavia alega que houve escorregamento de massa antes do final da obra, razão pela qual foi feito reparo pelo Consócio com CBUQ e executada camada de micro revestimento asfáltico, e que, com o decorrer do tempo, o problema voltou a ocorrer.
	60. No que concerne ao trecho com panela/buraco, no km 729,2, argumenta que já foram feitos os reparos nas duas panelas identificadas, pela firma de manutenção.
	61. Quanto ao trecho com remendo, consigna que, no km 740,5, foi executada selagem de trinca longitudinal pela empresa contratada para a manutenção. Aduziu que as deflexões medidas com o FWD próximas ao local são baixas e que o remendo está embom estado, não tendo ocorrido novas trincas no local. 
	62. Demais disso, registra que o remendo do km 743,4 foi executado no final da obra, em novembro de 2010, e ainda está intacto, sem danos. Aponta que o IRI neste trecho é baixo e a condição estrutural é boa, com baixas deflexões no local dos remendos, não havendo necessidade de intervenção.
	63. O Consórcio assevera que, dos nove problemas apontados no Relatório de Auditoria, seis estão ligados a problemas relacionados ao pavimento e que ‘serão objeto de intervenções de reparos brevemente’; que alguns dos defeitos indicados pelo TCU já foram corrigidos, não havendo, portanto, quaisquer outras intervenções a serem realizadas na rodovia.
	Análise
	64. Em breve síntese, a empresa consorciada pugna que as patologias citadas decorrem da deficiência no projeto de drenagem da rodovia, da fadiga do revestimento, da ocorrência de abatimento do aterro e da ocorrência de forte período de chuvas registrado entre dezembro de 2011 e janeiro de 2012. Acrescenta que algumas dessas ocorrências já foram recuperadas recentemente.
	65. Conforme demonstrado nos itens 34 a 43 desta instrução, o que se alvitra mais razoável é considerar que a ocorrência das concausas citadas (causas simultâneas e/ou sucessivas) contribuiu, de certa forma, para gerar as irregularidades ora inquinadas. Diante disso, verifica-se que não há elementos suficientes nos autos para imputar responsabilidade direta à empresa executora da obra de restauração pelas patologias em apreço. Destarte, entende-se pelo acolhimento das razões da empresa consorciada.
	I.3 Manifestações quanto à existência de cratera no acostamento devido à ruptura da base/sub-base e do leito/subleito; deslizamento do talude de contenção da rodovia com rompimento de parte do acostamento e trincamento no topo do talude de contenção da rodovia, em afronta ao art. 69 da Lei 8.666/1993
	66. No que tange à cratera no acostamento, as empresas consorciadas assinalaram que, na época da execução da obra de restauração, não havia erosão neste local (km 756,44), e que, após a conclusão das obras, ocorreu erosão nova, devido às chuvas intensas de dezembro/2011 a janeiro/2012. Alegam que havia outra erosão, no km 756,7, distante 260 metros da atual ocorrência, que foi recuperada na obra de restauração.
	67. No que concerne ao deslizamento do talude de contenção da rodovia com rompimento de parte do acostamento, as consorciadas observaram que se trata de nova erosão de aterro no km 783,5, com extensão de cerca de 10 m, ocorrida, após a conclusão das obras, no período de chuvas intensas de 2011/2012.
	68. No que diz respeito ao trincamento no topo do talude de contenção da rodovia, apontam que, por observação de campo no trecho do km 740,5, há indícios de execução recente de um aterro de bordo da pista, para recuperação de erosão nova, realizada por meio de outro contrato, provavelmente, segundo as consorciadas, pela empresa de conservação do trecho. Acrescentam que o remendo no acostamento encontra-se em bom estado, não havendo nenhuma intervenção a ser realizada.
	69. O Consórcio Fidens/Pavia pugna exclusão de responsabilidade em relação aos eventos relativos a esses problemas, quando da execução das obras de restauração no contexto do Contrato 38/2010. Segundo ele, danos relativos a erosões que não existiam na fase de obra de restauração seriam ocorrências surgidas devido à ação das chuvas intensas de dezembro/2011 a janeiro de 2012. Afirma que parte dessas ocorrências já foi recuperada em outro contrato do DNIT, provavelmente no de serviços de conservação da rodovia.
	70. Lembra que este segmento da BR-116/MG entre Muriaé e Além Paraíba apresentou, historicamente, desde a década de oitenta, problemas de ordem geológico-geotécnica, como escorregamentos de taludes de cortes em encostas e erosões ou abatimentos graves de aterros.
	71. Recorda ainda que o trecho objeto do relatório da auditoria se situa entre as sedes dos municípios de Muriaé, Laranjal, Leopoldina e Além Paraíba. Que estes municípios sofreram entre os meses de dezembro de 2011 a janeiro de 2012 as ações danosas de chuvas de intensa precipitação e grande duração, que castigou toda a região da Zona da Mata do Estado de Minas Gerais, assim como a região serrana do Estado do Rio de Janeiro, que faz limite a leste com a primeira. E que estas chuvas intensas causaram inundações nos referidos municípios de Minas Gerais e desabamento de encostas, com grande número de desabrigados e mortes. Nesse sentido, colaciona reportagens veiculadas na mídia sobre os efeitos das chuvas do período citado, nas cidades da região (peça 44, pp. 17-20).
	72. Aduz que nenhum dos três defeitos graves descritos no relatório da auditoria tem sua causa ligada à falha executiva durante as obras de restauração executadas pelo Consórcio Fidens/Pavia, uma vez que, segundo ele, seriam eventos novos, de ordem geológica e geotécnica, ocorridos após o encerramento do contrato (em novembro de 2010) e causados pelas chuvas intensas registradas entre dezembro de 2011 e janeiro de 2012. Conclui que, desta forma, não cabe ao consórcio qualquer responsabilidade pelos defeitos considerados graves, que necessitam de intervenção/reconstrução imediata relacionados no relatório de auditoria.
	73. Por fim, requer sejam os fundamentos acima analisados e acolhidos para que seja reconhecida a inexistência das supostas irregularidades inicialmente apontadas, ‘levando em consideração que, de boa-fé, serão realizados os reparos sugeridos pela comissão técnica contratada’.
	74. Por oportuno, registre-se que o Consórcio Fidens/Pavia acostou, na resposta à oitiva, os seguintes documentos: termo de recebimento definitivo da obra (peça 44, pp. 24-25); dados deflectométricos do relatório de auditoria do TCU (peça 44, pp. 26-39, e peça 46, pp. 1-37).
	Análise
	75. As alegações das consorciadas se arrimam (...) nos seguintes excludentes de responsabilidade pelos danos ocorridos: chuvas intensas no período de dezembro/2011 a janeiro/2012; problemas de ordem geológico-geotécnica, como escorregamentos de taludes de cortes e de aterros; erosões novas, ocorridas após períodos chuvosos e abatimentos de aterros.
	76. No que tange às erosões citadas na justificativa das empresas consorciadas, cabe aclarar a matéria para melhor compreensão técnica. Segundo leciona Magalhães (MAGALHÃES, Ricardo Aguiar. Processos Erosivos e Métodos de Contenção CEEB, 1995, Ouro Preto), erosão é um processo mecânico que age em superfície e profundidade, em certos tipos de solo e sob determinadas condições físicas, naturalmente relevantes, tornando-se críticas pela ação catalisadora do homem. Traduz-se na desagregação, transporte e deposição de partículas do solo, subsolo e rocha em decomposição pelas águas, ventos. 
	77. A erosão é classificada pelo agente atuante, podendo ser o vento, água ou geleira. Quanto às formas de desgastar o solo, tem-se a superficial e a subterrânea. A erosão superficial pode ocorrer em estágios distintos. A erosão por embate decorre da energia de impacto do agente de encontro ao solo que, além de desintegrar parcialmente os agregados naturais, libertam as partículas finas, projetando-as para fora do maciço. A erosão hídrica pode manifestar-se de três formas principais: erosão laminar ou em lençol; ravinamentos; e sulcos ou voçorocas. A erosão laminar caracteriza-se pelo desgaste e arraste uniforme e suave em toda a extensão sujeita ao agente. A matéria orgânica e as partículas de argila são as primeiras porções do solo a se desprenderem, sendo as partes mais ricas e com maiores quantidades de nutrientes para as plantas. Apesar de ser de difícil observação ela pode ser constatada pelo decréscimo de produção das culturas, pelo aparecimento de raízes ou mesmo marcas no caule das plantas, onde o solo tenha sido arrastado. 
	78. Em superfície, a erosão depende da ação das precipitações e do escoamento superficial difuso. As precipitações podem evaporar-se, infiltrar-se ou ficar na superfície do solo. O escoamento éfunção da declividade do terreno e das condições climáticas. O impacto das águas desagrega o solo em partículas mais finas capazes de serem arrastadas pela corrente. A desagregação e o carreamento para jusante são função da intensidade da precipitação e da coesão do solo. O poder erosivo da água depende da densidade e velocidade do escoamento, da espessura da lâmina da água, da inclinação e comprimento da vertente, e da presença de vegetação. 
	79. A erosão em profundidade ou subterrânea, por fluxos tubulares, acontece pela existência de um gradiente hidráulico (diferença de nível), favorecida por perfurações abertas pelo sistema radicular de plantas, animais escavadores, movimento de dessecação do manto rochoso pelo intemperismo, deslizamentos nos depósitos colúvio-aluvionares de encostas ou nas estruturas reliquiares das rochas originais, impressas na massa de solo residual. A coesão e granulometria dos solos são determinantes para a evolução da erosão.
	80. Vê-se, pois, à luz da matéria supra, que a empresa busca demonstrar que a ação de novos processos erosivos, quais sejam, erosão superficial (por embate; hídrica-laminar ou em lençol; ravinamentos; e sulcos ou voçorocas) e erosão profunda ou subterrânea, por fluxos tubulares, agregada ainda à fragilidade geológica e geotécnica do terreno do trecho fiscalizado da BR-116/MG, compromete a estabilidade das fundações da rodovia, refletindo, por vezes, no leito do pavimento, e, por conseguinte, na serventia (durabilidade) dos serviços de restauração executados. Além disso, ocasiona o aparecimento da citada cratera. Destarte, entende-se pelo acolhimento das razões expostas pela empresa consorciada.
	81. Por outra banda, quanto aos escorregamentos dos taludes de corte e de aterro, faz-se necessário tecer algumas considerações sobre mecânica dos solos. Segundo a Associação Brasileira de Geologia de Engenharia (ABGE), a execução de cortes nos maciços pode condicionar movimentos de massa ou, mais especificamente, escorregamento de taludes, desde que as tensões cisalhantes ultrapassem a resistência ao cisalhamento dos materiais, ao longo de determinadas superfícies de ruptura. 
	82. Ademais, Terzaghi (Terzaghi K. e Peck, R. B. (1967) – Soil Mechanics in Engineering Practice – Wiley & sons.) assevera que ‘movimento dos maciços de terras depende, principalmente, da sua resistência interna ao escorregamento’. Ou seja, os escorregamentos de taludes são causados por uma redução da resistência interna do solo que se opõe ao movimento da massa deslizante e/ou por um acréscimo das solicitações externas aplicadas ao maciço.
	83. Terzaghi ainda versa sobre os tipos de problemas relacionados aos taludes e as principais causas responsáveis pelo ocorrido: a um, a erosão - deficiência de drenagem; deficiência de proteção superficial; concentração de água superficial e/ou intercepção do lençol freático; deficiência ou inexistência de drenagem interna; a dois, a desagregação superficial - secagem ou umedecimento do material; presença de argilo-mineral expansivo ou desconfinamento do material; inclinação acentuada do talude; relevo energético; descontinuidades do solo e rocha; a três, o escorregamento em corte - saturação do solo; evolução por erosão; corte de corpo de talude; alteração por drenagem; compactação inadequada da borda; a quatro, o recalque em aterro - deficiência de fundação; deficiência de drenagem; rompimento do bueiro; compactação inadequada; e, por último, o escorregamento em aterro - deficiência de fundação; deficiência de drenagem; deficiência de proteção superficial; má qualidade do material; compactação inadequada; inclinação inadequada do talude.
	84. De fato, após a breve elucidação sobre mecânica dos solos, há que repisar que a atuação de diversos fatores (fragilidade geológica e geotécnica do terreno; problemas no sistema de drenagem; inexistência ou insuficiência de dispositivos de proteção em parte dos taludes de corte e de aterro; intenso e atípico regime pluviométrico nos anos de 2010 a 2012; eventuais falhas na fundação e falhas de projeto) elidem a responsabilização das empresas consorciadas pelas patologias guerreadas. Desta forma, entende-se pela procedência dos argumentos do Consórcio Fidens/Pavia.
	II. OITIVA DO DNIT (PEÇA 47) 
	II.1 Manifestações quanto à classificação estrutural de 5,32% do pavimento como regular ou má, com necessidade de reforço ou reconstrução, segundo metodologia da Norma DNER-PRO 11/1979, em afronta ao art. 69 da Lei 8.666/1993
	85. O DNIT esclarece que adotou os parâmetros da Norma DNIT 11/2004 PRO para fiscalizar e controlar a qualidade de seus empreendimentos. Aduz que, seguindo o normativo supra, transferiu à empresa executora da obra a responsabilidade pelo controle tecnológico dela, ficando sob sua responsabilidade a verificação se este controle estaria, ou não, sendo executado.
	86. Assinala que, a despeito da não contratação de empresa supervisora para o Contrato 38/2010, foi nomeada comissão especial para acompanhamento e fiscalização das obras (Portaria 113/2010), composta pelos engenheiros José Paulo da Silva Pinto, Danilo de Sá Viana Rezende e Peres Eustáquio Godinho.
	87. Sustenta que esta comissão teve sua atuação pautada pelas seguintes funções: acompanhamento quantitativo da obra, gerando as respectivas medições mensais; fiscalização do fiel cumprimento do projeto executivo, garantindo em cada ponto a aplicação da solução especificada; fiscalização do cumprimento de cada etapa preconizada nas normas executivas, bem como a correta utilização dos equipamentos, para cada solução adotada; análise das propostas de adequação do projeto apresentadas pelo consórcio contratado; fiscalização e análise de toda a documentação referente ao controle tecnológico/laboratorial da obra, fornecida pelo Consórcio Programa de Gestão de Qualidade (PGQ), bem como a capacidade técnica dos laboratórios (solos, pavimentação e materiais betuminosos e pessoal envolvido).
	88. Defende que, durante a execução dos serviços de recuperação da BR 116/MG, a comissão de fiscalização visitou regularmente a obra, inspecionando as instalações (canteiro de obras), os laboratórios, as instalações industriais e as frentes de serviço em execução.
	89. O DNIT assevera que avaliou o controle de qualidade apresentado pelo consórcio construtor, por meio do Programa de Gestão de Qualidade (PGQ) e que os resultados estariam de acordo com as normas técnicas vigentes. Além disso, consigna que, após a realização de análise visual dos serviços executados em campo, verificou boa qualidade na execução da obra contratada.
	Análise
	90. No tocante à atuação do DNIT como agente fiscalizador, com foco na condição estrutural e funcional do pavimento, avalia-se que as irregularidades aventadas nesta fiscalização poderiam ter sido evitadas, caso os controles da autarquia referentes ao recebimento de obras contemplassem uma análise prévia da condição estrutural e funcional do pavimento no momento da emissão do termo de recebimento definitivo dos empreendimentos, conforme indica o relatório de fiscalização (peça 29).
	91. Destaca-se que não há, no DNIT, procedimento normatizado para recebimento das obras, como, por exemplo, a análise estrutural e funcional contida nesse relatório. Não se verificou também quaisquer especificações contratuais que regulem a qualidade da obra por ocasião de sua entrega, com exceção da observância dos ditames da Lei 8.666/1993. 
	92. Registre-se, por oportuno, que, com vistas a contribuir com a melhoria na gestão da autarquia, o Acórdão 328/2013 – Plenário (TC-030.410/2012-6, processo consolidador da FOC, na qual este trabalho está contido) assim dispôs:
	‘9.1 determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) que, no prazo de 90 (noventa) dias, apresente ao TCU estudo que defina parâmetros mínimos de aceitabilidade de obras rodoviárias de construção, adequação e restauração, contemplando obrigatoriamente os seguintes aspectos: 
	9.1.1 exigência de ensaios deflectométricos e de irregularidadelongitudinal, sem prejuízo de outros ensaios que forem considerados necessários; 
	9.1.2 procedimento administrativo a ser adotado no recebimento provisório e definitivo das obras dentro de sua competência, de modo a aferir objetivamente os critérios de aceitabilidade dos serviços; 
	9.1.3 procedimento administrativo a ser adotado com vistas a garantir o pleno cumprimento dos arts. 67, § 1º, e 69 da Lei 8.666/1993;’
	93. Dessa forma, as determinações no sentido de que o DNIT adote as providências necessárias à melhoria no controle do recebimento das futuras obras rodoviárias já foram realizadas no âmbito do TC 030.410/2012-6. 
	94. No caso dos agentes públicos do DNIT que firmaram os termos de recebimento definitivo, avalia-se que a responsabilização resta prejudicada. Em primeiro lugar, não havia no DNIT procedimento normatizado para recebimento das obras. Em segundo, não estava disponível, para esses agentes, na ocasião do recebimento da obra, os ensaios técnicos que subsidiaram os resultados do presente relatório de auditoria (FWD e IRI).
	95. De outro lado, mesmo considerando que não houve a contratação de empresa supervisora, é de registrar que não há nenhuma disposição contratual que a obrigue a realizar os ensaios técnicos que subsidiaram os resultados do presente relatório de auditoria (FWD e IRI). Assim, em princípio, restaria prejudicada uma eventual responsabilização. Bom lembrar que a empresa supervisora tem como atribuição dar apoio à fiscalização do DNIT, sobretudo no que diz respeito ao controle tecnológico dos serviços executados.
	96. Por sua vez, há que se ressaltar que a não contratação de empresa supervisora não configura irregularidade à luz da cláusula décima terceira do Contrato 38/2010 (peça 18), que reza, in verbis:
	‘Cláusula Décima Terceira - Da Fiscalização - O DNIT fiscalizará a execução dos trabalhos, diretamente através da Superintendência Regional do DNIT no Estado de Minas Gerais, e, se assim entender, também através de supervisão contratada. As atribuições, deveres e obrigações dessa fiscalização e da supervisão são especificadas nas ‘normas e procedimentos administrativos sobre contratações de obras e serviços de engenharia’, que a contratada declara conhecer e a elas se submeter.’
	97. No entanto, infringe a Norma CA/DNER 211/1987-PG – Normas e Procedimentos Administrativos sobre Licitações, 19/5/1988, ratificada pela Portaria DNIT 250, de 8/5/2003; e as normas DNIT 011/2004 PRO, 014/2004 PRO e ainda o Manual de Implantação Básica de Rodovia - MT/DNIT/IPR 742.
	98. Bom lembrar que os serviços técnicos de supervisão de obras de restauração rodoviária são aqueles executados por empresa de consultoria especializada em engenharia rodoviária e com habilitação na área ambiental, objetivando apoiar e auxiliar a fiscalização do DNIT nas suas atribuições. 
	99. Segundo dispõe as normas DNIT 011/2004 PRO - Gestão de Qualidade em Obras Rodoviárias; DNIT 012/2004 PRO - Requisitos para a qualidade em projetos rodoviários; DNIT 013/2004 PRO - Requisitos para a qualidade em obras rodoviárias; DNIT 014/2004 PRO - Requisitos para a qualidade em supervisão de obras rodoviárias; e, ainda, o Manual de Implantação Básica de Rodovia - MT/DNIT/IPR 742, os serviços técnicos de supervisão de obras abrangem verificação e apresentação de parecer sobre a qualidade da obra, avaliando a totalidade dos controles geométricos e tecnológicos dos serviços realizados; acompanhamento e cobrança, junto à empresa executora da obra, da implantação das medidas mitigadoras e de proteção ambiental projetadas; acompanhamento das diversas etapas das obras verificando e emitindo pareceres sobre o cumprimento integral das soluções de projeto e cronograma; acompanhamento e verificação das condições de segurança durante as obras, sugerindo melhorias; elaboração de relatórios mensais e finais (as built); elaboração de relatórios complementares de programas de governo, para subsidiar fiscalização; submissão das medições mensais à fiscalização.
	100. Desta feita, considerando-se que para os agentes públicos do DNIT, que firmaram os termos de recebimento definitivo, a responsabilização restou prejudicada; considerando-se ainda que a não contratação de empresa supervisora infringiu a Norma CA/DNER 211/1987-PG e as normas DNIT 011/2004 PRO, 014/2004 PRO e ainda o Manual de Implantação Básica de Rodovia - MT/DNIT/IPR 742, entende-se necessário determinar ao DNIT, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, nas próximas licitações de obras de restauração rodoviária, providencie a contratação de empresa supervisora, em consonância com legislação regente. 
	II.2 Manifestações quanto à existência de trechos com: afundamento de consolidação da trilha de roda; trincas longitudinais, transversais e interligadas - tipo jacaré; escorregamento; presença de panela/buraco e remendos, em afronta ao art. 69 da Lei 8.666/1993
	101. Salienta que as anotações referentes às trilhas de roda, às trincas longitudinais e transversais e às trincas interligadas - tipo jacaré, mencionadas pela auditoria desta Corte de Contas, foram verificadas após a conclusão dos serviços e o recebimento da obra. 
	102. Discorre que tais ocorrências estão sendo verificadas, para eventual notificação ao Consórcio Fidens/Pavia. 
	Análise
	103. Considerando que o DNIT já está tomando as devidas providências para correção das patologias da rodovia, entende-se saneada esta questão.
	II.3 Manifestações quanto à existência de cratera no acostamento devido à ruptura da base/sub-base e do leito/subleito; deslizamento do talude de contenção da rodovia com rompimento de parte do acostamento e trincamento no topo do talude de contenção da rodovia, em afronta ao art. 69 da Lei 8.666/1993
	104. Quanto ao trincamento no topo do talude de contenção da rodovia (coordenadas S 21º 24' 28" e O 40º 30' 08"), o DNIT informou que, no lado direito do km 743, ocorreu, em dezembro de 2011, grande erosão no corpo de aterro e em parte do acostamento, e que tal patologia foi recuperada através de intervenção emergencial (Contrato UT 6-205/2012), visto estar fora do escopo do Contrato 38/2010.
	105. No que tange à ocorrência de cratera no acostamento devido à ruptura da base/sub-base e do leito/subleito, no km 784, lado direito, afirmou que a patologia está fora do Contrato 38/2010 e está sendo corrigida, por meio do contrato de manutenção/conservação UT 6-980/2012, celebrado com a Construtora Engetran Ltda. em 18/12/2012. 
	106. A autarquia federal aponta que, após a conclusão da obra de restauração, em julho de 2011, foi contratada a Construtora Serra Azul Ltda. (Cosea), por meio do Contrato UT 6-357/2011, para os serviços de conservação rotineira do segmento. Complementa, contudo, que, devido a problemas financeiros, esta empresa teve seu contrato rescindido em maio de 2012, deixando de cumprir serviços básicos. 
	107. Aduz que as intensas chuvas que atingiram a região da BR-116/MG, entre dezembro de 2011 e janeiro de 2012, contribuíram para as ocorrências da cratera no acostamento; do deslizamento do talude de contenção da rodovia, com rompimento de parte do acostamento e trincamento no topo do talude de contenção da rodovia.
	Análise
	108. As justificativas apresentadas pelo DNIT se alinham com a tese defendida, por esta Corte de Contas, ao longo desta instrução (itens 34 a 43) de que a atuação de diversos fatores extracontratuais contribuiu para as ocorrências levantadas pela equipe de auditoria. Destarte, considerando que as patologias inquinadas já foram ou estão sendo corrigidas pela autarquia federal, entende-se elidida a questão. 
	II.4 Manifestações quanto à ausência do termo de recebimento provisório da obra, com relação ao Contrato 38/2010
	109. O DNIT afirma que o termo de recebimento da obra foi emitido em 24/08/2012.
	Análise
	110. Coligindo os elementos constantes dos autos, verifica-se que não foi lavrado o termo de recebimento provisório da obra de restauração da BR-116/MG, o que contraria o comando contido noart. 73, inciso I, da Lei 8.666/1993, in verbis:
	‘Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:
	I - em se tratando de obras e serviços:
	a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 (quinze) dias da comunicação escrita do contratado;
	b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei.’
	111. Na mesma seara, registra-se que a Cláusula Sexta, § 3º, do Contrato 38/2010 (peça 18) estabelece: 
	‘os trabalhos executados serão recebidos pelo DNIT em conformidade com as disposições constantes na Lei 8.666/1993 de 21/06/1993 e suas posteriores alterações e normas e procedimentos administrativos sobre contratações de obras e serviços de engenharia anteriormente citada.’
	112. Ora, cumpre ao DNIT, após a execução do contrato, receber provisoriamente a obra, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, no prazo de até quinze dias da comunicação escrita do contratado de que a obra foi encerrada.
	113. Após o recebimento provisório, o servidor ou comissão designada pela autoridade competente receberá definitivamente a obra, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso de prazo de observação hábil, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais, ficando o contratado obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados.
	114. Bom repisar que no caso dos agentes públicos do DNIT, que firmaram o termo de recebimento definitivo, a responsabilização resta prejudicada. 
	115. Por oportuno, há que assinalar que o recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pela avença. 
	116. Conforme dispõe o art. 441 da Lei 10.406/2002 (Código Civil), a coisa recebida em virtude de contrato comutativo pode ser enjeitada por vícios ou defeitos ocultos, que a tornem imprópria ao uso a que é destinada ou lhe diminuam o valor.
	117. Além disso, o art. 12 da Lei 8.078/1990 (Código de Proteção e Defesa do Consumidor) dispõe que o fabricante, produtor, construtor, nacional ou estrangeiro, e o importador respondem, independentemente da existência de culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores por defeitos decorrentes de projeto, fabricação, construção, montagem, fórmulas, manipulação, apresentação ou acondicionamento de seus produtos, bem como por informações insuficientes ou inadequadas sobre sua utilização e riscos.
	118. Destarte, considerando que a ausência do termo de recebimento provisório da obra afronta o art. 73, inciso I, da Lei 8.666/1993 e a Cláusula Sexta, § 3º, do Contrato 38/2010, entende-se necessário determinar ao DNIT, com espeque no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, nas próximas contratações de obras rodoviárias, receba provisoriamente o objeto da obra, mediante termo circunstanciado, no prazo de até quinze dias da comunicação escrita do contratado de que a obra foi encerrada, em consonância com o art. 73 da Lei 8.666/1993. Por fim, considerando que o processo cumpriu o objetivo para o qual foi constituído, propõe-se seu arquivamento, com fundamento no art. 169, inciso V, do referido regimento, 
	CONCLUSÃO
	119. Esta instrução objetivou avaliar as manifestações dos agentes em face de diversos fatores extracontratuais responsáveis pela ocorrência das patologias verificadas no pavimento da BR-116/MG (entre o km 704,14 e o km 816,7), objeto do Contrato 38/2010, incluindo a condição estrutural.
	120. Ademais, avaliou-se que as irregularidades apontadas nesta fiscalização poderiam ter sido evitadas, caso os controles do DNIT referentes ao recebimento de obras contemplassem uma análise prévia da condição estrutural e funcional do pavimento no momento da emissão do termo de recebimento definitivo dos empreendimentos. 
	121. Coligindo os argumentos do Consórcio Fidens/Pavia e do DNIT; sopesando os reais fatores (causas) e/ou condutas dos agentes envolvidos; avaliando, ainda, os nexos de causalidade, que, eventualmente, concorreram para os danos apontados no trecho restaurado, verifica-se que, no presente caso, não se afigura razoável imputar responsabilidade direta, e apenas, à empresa executante das obras de restauração pelas ocorrências verificadas pela equipe de auditoria.
	122. Entende-se necessário considerar que a ocorrência de diversas causas simultâneas e/ou sucessivas (‘concausas’) - fragilidade geológica e geotécnica do terreno; problemas no sistema de drenagem; inexistência ou insuficiência de dispositivos de proteção em parte dos taludes de corte e de aterro; intenso e atípico regime pluviométrico nos anos de 2010 a 2012; falhas na fundação e de projeto; inexistência de empresa supervisora; e exercício deficiente da fiscalização, recebimento e atesto da obra analisada; e ainda eventual má execução dos serviços de restauração da rodovia pelo Consórcio Fidens/Pavia contribuíram, de alguma forma, para a ocorrência das irregularidades ora inquinadas. 
	PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
	123. Diante do exposto, encaminhem-se os autos à consideração superior, propondo:
	a) determinar, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal - RI/TCU, ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT que tome as seguintes providências:
	a.1) apurar eventual responsabilidade da empresa executora Consórcio Fidens/Pavia, considerando a atuação das concausas sinaladas nestes autos, por má execução dos serviços, e/ou as reais causas que acarretaram as irregularidades apontadas, a fim de que, se necessário, utilize dos meios legais para impelir a empresa a refazer os serviços de má qualidade que geraram prejuízo à obra, sob pena de aplicação da sanção de multa à contratada, na forma do art.87, inc. II, da Lei 8.666/1993 (item I.1/45);
	a.2) realizar a contraprova pericial sobre as condições estruturais no pavimento da BR 116/MG, com vistas à apuração de possíveis falhas na condição estrutural do trecho fiscalizado (item I.1/49);
	a.3) providenciar, nas próximas licitações de obras de restauração rodoviária, a contratação de empresa supervisora, em consonância com as normas DNIT 011/2004 PRO, 014/2004 PRO e ainda o Manual de Implantação Básica de Rodovia - MT/DNIT/IPR 742 (item II.1/100);
	a.4) receber provisoriamente o objeto, nas próximas contratações rodoviárias, mediante termo circunstanciado, no prazo de até quinze dias da comunicação escrita do contratado de que a obra foi encerrada, em consonância com o art. 73 da Lei 8.666/1993;
	b) encaminhar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, ao Consórcio Fidens/Pavia, formado pelas empresas Fidens Engenharia S.A. (CNPJ 05.468.184/0001-32) e Pavia Brasil Pavimentos Vias S.A. (CNPJ 02.992.814/0001-85), a cópia da deliberação que vier a ser proferida, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentam; 
	c) arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.”
	É o relatório.
VOTO
	Em exame auditoria realizada na rodovia BR-116/MG, no trecho entre o km 704,14 e o km 816,7. Essa é uma das onze obras rodoviárias selecionadas pelo Tribunal e incluída no escopo de fiscalização de orientação centralizada (FOC), planejada com o objetivo específico de avaliar as condições estruturais e funcionais dos pavimentos após intervenções de construção, manutenção ou restauração.
	2. O segmento analisado foi alvo de obras de restauração efetuadaspelo Consórcio Fidens/Pavia de janeiro de 2010 a julho de 2011 no âmbito do Contrato 38/2010. Os trabalhos de campo da auditoria foram desenvolvidos em outubro e novembro de 2012.
	3. Quanto à integridade estrutural, a equipe de fiscalização constatou a existência de falhas que comprometem cerca de 5,32% do trecho avaliado. Estimou-se que a correção desses problemas importaria em gastos adicionais equivalentes a 3,13% do valor do contrato de restauração (aproximadamente R$ 3,71 milhões).
	4. No que se refere aos aspectos funcionais, os auditores identificaram a existência de locais com as seguintes patologias: (i) afundamento de consolidação da trilha da roda; (ii) trincas longitudinais; (iii) trincas transversais interligadas (jacaré); (iv) escorregamento; (v) panelas e buracos; (vi) remendos; (vii) cratera no acostamento devido à ruptura da base/sub-base e do leito/sub-leito; (viii) rompimento de parte do acostamento devido ao deslizamento do talude de contenção; e (ix) trincamento no topo do talude de contenção.
	5. Diante dessas ocorrências, foi promovida a oitiva do DNIT e do consórcio contratado para que apresentassem justificativas e esclarecimentos.
	6. Em resposta, o Consórcio Fidens/Pavia encaminhou estudo técnico arguindo a existência de diferenças entre a metodologia empregada pelo TCU para a avaliação das condições estruturais da via e a preconizada nas normas técnicas DNER-PRO 11/1979 e DNER-ME 24/1994. Assim, de acordo com seu levantamento, 99,1% da extensão do trecho possuiriam boa qualidade estrutural, o que estaria dentro dos padrões estatísticos de aceitabilidade. Além disso, alega que muitos defeitos têm como origem a incidência de diversas externalidades (fase de consolidação da via, regime pluvial excessivo, ausência de conservação e manutenção etc.) pelas quais não teria responsabilidade.
	7. A unidade técnica considerou plausíveis os argumentos aduzidos, ponderando, contudo, que os estudos fornecidos devem ser submetidos ao crivo do DNIT, que possui a competência primária para avaliar seu conteúdo.
	8. Em relação aos pontos da estrada em que foram identificadas falhas de natureza funcional, o consórcio apontou, como causas concorrentes, outros fatores alheios à sua vontade e/ou responsabilidade, em particular: deficiência no projeto de drenagem da rodovia, fadiga do revestimento, abatimento do aterro, forte período de chuvas registrado entre dezembro de 2011 e janeiro de 2012, escorregamentos de taludes de cortes e de aterros e erosões novas. Essas justificativas foram acolhidas pela Secex/MG, que reconheceu a insuficiência dos elementos presentes nos autos para imputar responsabilidade às empresas executoras pelas deficiências em apreço.
	9. Além das questões diretamente relacionadas às patologias construtivas, a unidade técnica apontou como impropriedade a omissão do DNIT em; (i) providenciar a contratação de empresa supervisora e (ii) realizar o recebimento provisório das obras. Propôs, em consequência, a expedição de determinações corretivas à entidade. 
	10. Não julgo acertado o encaminhamento sugerido em relação a esses assuntos.
	11. Em primeiro lugar, acredito que o DNIT tem capacidade de avaliar se dispõe dos recursos humanos e técnicos suficientes para executar as atividades de supervisão das obras por ele administradas, não cabendo ao Tribunal exigir que a autarquia incorra em gastos dessa natureza sem que seja ponderado o tamanho ou complexidade das intervenções. O essencial, em qualquer hipótese, é que haja uma supervisão eficiente, que efetivamente assegure a qualidade dos serviços prestados. Se os trabalhos de fiscalização serão exercidos pelos técnicos do próprio DNIT ou de empresa contratada é questão secundária.
	12. Quanto ao segundo ponto, observo que o recebimento da obra, mesmo que provisório, pressupõe que o trecho seja inspecionado, identificando-se qualquer não conformidade. O procedimento é importante para não permitir que a contratada venha, posteriormente, a alegar que eventuais falhas surgiram após a execução dos serviços. Além disso, o recebimento provisório, previsto no art. 73, inciso I, alínea “a”, da Lei 8.666/1993, consubstancia-se igualmente em um direito do contratado, que, por meio dele, transfere a posse do bem ou do resultado do serviço, liberando-se dos riscos por perda ou deterioração. Observo, contudo, que a Lei 8.666/1993 já estabelece os prazos para sua efetivação, sendo desnecessária qualquer determinação neste sentido.
	13. De qualquer modo, é importante assinalar que o recebimento definitivo, que é o meio adequado para a verificação da qualidade do produto ou serviço, foi corretamente efetuado pelo DNIT.
	Ante o exposto, acolhendo a proposta consignada pela Secex/MG, exceto em relação aos dois pontos acima indicados, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação do Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 21 de agosto de 2013.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO 
Relator
ACÓRDÃO Nº 2243/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 039.721/2012-4
2. Grupo II – Classe de Assunto: V – Auditoria
3. Responsáveis: Jorge Ernesto Pinto Fraxe (CPF: 108.617.424-00), Diretor do DNIT; Fidens Engenharia S.A. (CNPJ: 05.468.184/0001-32) e Pavia Brasil Pavimentos e Vias S.A. (CNPJ: 02.992.814/0001-85)
4. Unidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secex/MG
8. Advogados constituídos nos autos: Patrícia Guercio Teixeira Delage (OAB/MG 90.459), Nayron Sousa Russo (OAB/MG 106.011) e David Salim Santos Hosni (OAB/MG 130.777)
9. Acórdão:
	VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria, realizada na modalidade de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), nas obras de restauração do segmento compreendido entre o km 704,14 e o km 816,7 da BR-116/MG, pela qual se buscou avaliar a qualidade dos serviços executados, sob a gestão do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).
	ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 169, inciso V, e 250, incisos II e III, do Regimento Interno/TCU, em:
	9.1 determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) que apure eventual responsabilidade da empresa executora Consórcio Fidens/Pavia por má execução dos serviços de restauração do segmento compreendido entre o km 704,14 e o km 816,7 da BR-116/MG, ponderando a existência de outras possíveis causas para as falhas apontadas, conforme assinalado neste processo, e avaliando o laudo técnico emitido pela contratada;
	9.2. enviar cópia desta deliberação, acompanhada do respectivo relatório e do voto, ao Consórcio Fidens/Pavia e ao DNIT, encaminhando, ainda, a este último, cópia da resposta da contratada à oitiva promovida por este Tribunal;
	9.3. arquivar o presente processo.
10. Ata n° 32/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 21/8/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2243-32/13-P.
13. Especificação do quorum: 
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro (Relator).
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES
(Assinado Eletronicamente)
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Presidente
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral