Disciplina Planejamento e Gestão Estratégica 1

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pONTA gROSSA - pARANÁ
2014
CURSO DE ESpECIALIZAÇÃO EM gESTÃO pÚBLICA
pLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO DE pOLÍTICAS SOCIAIS
Planejamento e 
Gestão Estratégica
Aparecida do Rocio Freitas
Neuza Corte de Oliveira
CRÉDITOS
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE PONTA GROSSA
Núcleo de Tecnologia e Educação Aberta e a Distância - NUTEAD
Av. Gal. Carlos Cavalcanti, 4748 - CEP 84030-900 - Ponta Grossa - PR
Tel.: (42) 3220 3163
www.nutead.org
2014
Governo do Estado do Paraná
Carlos Alberto Richa
Secretaria de Estado da Ciência e Tecnologia
João Carlos Gomes
Secretaria de Estado da Família e Desenvolvimento
Fernanda Bernardi Vieira Richa
Secretaria de Estado da Administração e da Previdência
Dinorah Botto Portugal Nogara
Reitores
Prof. Dr. Carlos Luciano Sant’Ana Vargas – UEPG
Prof. Drª Nádina Aparecida Moreno – UEL 
Prof. Dr. Júlio Santiago Prates Filho – UEM 
Prof. Dr. Aldo Nelson Bona – UNICENTRO
Coordenação Pedagógica
Prof. Drª Solange de Moraes Barros – UEPG
Prof. Ms. Liza Holzmann – UEPG
Prof. Drª. Lenir Mainardes da Silva – UEPG
Prof. Dr ª. Rosiléa Clara Werner – UEPG
Prof. Ms. Adnilson José da Silva – UNICENTRO
Prof. Drª. Vera Suguihiro – UEL
Prof. Drª. Celene Tonella – UEM 
Núcleo de Tecnologia e Educação Aberta e a Distância 
Prof. Drª. Leide Mara Schmidt 
Prof. Ms. Cleide Aparecida Faria Rodrigues
Nosso cotidiano está repleto de avanços tecnológicos, diferentes 
expressões culturais e mudanças sociais. Apesar de tantas novidades, 
nossa sociedade ainda convive com problemas básicos na área da saúde, 
da educação, assistência social, direitos humanos e tantas outras áreas. 
Por certo, de diferentes maneiras, os problemas vividos e noticiados tem 
estreita relação com a área da gestão pública.
Diferentes explicações são dadas para o enfrentamento da questão 
social. Pensar e buscar alternativas às demandas sociais é uma tarefa dos 
gestores e funcionários públicos do Estado do Paraná. Assim foi criado 
o Curso de Especialização em Gestão Pública com ênfase em: Sistema 
Único da Assistência Social, Sistema Único da Saúde, Direitos Humanos e 
Cidadania, Gestão Escolar e Planejamento e Avaliação de Políticas Públicas 
oferecendo quinhentas e sessenta vagas aos servidores públicos das 
diversas secretarias envolvidas, e ainda duzentas e sete vagas a residentes 
técnicos com ênfase no Sistema Único da Assistência Social.
O curso tem por objetivo habilitar profissionais já inseridos na área 
pública e egressos de diferentes áreas para atuarem em órgãos e empresas 
públicas, na prestação de serviços profissionais ou que pretendem trabalhar 
em projetos, convênios e serviços, no âmbito da administração pública.
Um projeto construído a muitas mãos, coordenado pela Universidade 
Estadual de Ponta Grossa - UEPG, em parceria com a Universidade 
Estadual de Maringá – UEM, Universidade Estadual de Londrina - UEL, 
Universidade Estadual do Centro Oeste - UNICENTRO, Secretaria da 
Ciência, Tecnologia e Ensino Superior – SETI, Secretaria de Estado da 
Família e Desenvolvimento Social – SEDS e Secretaria da Administração e 
da Previdência – Escola de Governo.
Nosso desafio é colaborar na qualificação de gestores públicos para 
o Estado do Paraná, melhorando o planejamento, a execução e a avaliação 
das políticas públicas. 
Bom Estudo!
Prof.ª Drª Lenir Mainardes da Silva (coord.da residência)
Prof.ª MS. Liza Holzmann (coord.de tutoria)
Prof. Drª. Solange de Moraes Barros (coord.pedagógica)
pRefáCIO
 Freitas, Aparecida do Rocio
F866 Planejamento e gestão estratégica / Aparecida do Rocio Freitas ;
 Neuza Corte de Oliveira. Ponta Grossa : UEPG/NUTEAD, 2014.
 87p. ; il.
 Curso de Especialização em Gestão Pública. Planejamento e
 Avaliação de Políticas Sociais.
 1. Planejamento estratégico. 2. Gestão estratégica. 3. Gestão pública.
 I. Oliveira, Neuza Corte. II. T.
 CDD: 658.4
Ficha Catalográfica Elaborada pelo Setor Tratamento da Informação BICEN/UEPG
SUMáRIO
 ■ PALAVRAS DO PROFESSOR 7
 ■ OBJETIVOS E EMENTA 9
GeSTãO públICa 11
 ■ SEÇÃO 1 - Bases do atual contexto da Gestão Pública brasileira 13
 ■ SEÇÃO 2 - Princípios norteadores da Gestão Pública brasileira 22
 ■ SEÇÃO 3 - Políticas Públicas 27
 ■ SEÇÃO 4 - Modelo de Excelência em Gestão Pública 36
planejaMenTO eSTRaTÉGICO 45
 ■ SEÇÃO 1 - Fundamentos do Planejamento Estratégico 47
 ■ SEÇÃO 2 - Etapas do Planejamento Estratégico 51
 ■ SEÇÃO 3 - Planejamento Estratégico e Participação 61
GeSTãO eSTRaTÉGICa 65
 ■ SEÇÃO 1 - Fundamentos da Gestão Estratégica 67
 ■ SEÇÃO 2 - O processo de Implantação da Estratégica e o Monitoramento 70
 ■ SEÇÃO 3 - Mecanismos de controle e avaliação 72
 ■ PALAVRAS FINAIS 81
 ■ REFERêNCIAS 83
 ■ NOTAS SOBRE AS AUTORAS 87
palavRaS DOS pROfeSSOReS
A responsabilidade pelo conteúdo e imagens desta obra é do (s) 
respectivo (s) autor (es). O leitor se compromete a utilizar o conteúdo 
desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reprodução e 
distribuição ficarão limitadas ao âmbito interno dos cursos. A citação 
desta obra em trabalhos acadêmicos e/ou profissionais poderá ser feita 
com indicação da fonte. A cópia desta obra sem autorização expressa ou 
com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com 
sanções previstas no Código Penal, artigo 184, Parágrafos 1º ao 3º, sem 
prejuízo das sanções cíveis cabíveis à espécie.
Prezado (a) estudante!
A abordagem apresentada para esta disciplina não constitui um 
esgotamento do tema. Não é essa a intenção. Mas sim, provocar uma 
reflexão dos aspectos essenciais para a compreensão do Planejamento e 
Gestão Estratégica, nos níveis de governo – federal, estadual e municipal.
Nesse sentido, as bases para o entendimento do tema deste livro 
foram lançadas na disciplina de Planejamento Estratégico Governamental, 
portanto, nesta etapa, o objetivo é ampliar o conhecimento referente 
ao Processo de Planejamento Estratégico, incluindo a Gestão Pública. 
Constitui-se, assim, o título desta disciplina Planejamento e Gestão 
Estratégica.
 Por meio do estudo desta disciplina, você vai compreender 
o processo evolutivo pelo qual a sociedade brasileira conquistou um 
Estado democrático que se configura entre burocrático e gerencial. Esse 
contexto, de caráter gerencial, guiada à gestão por resultados, propiciou 
a mudança cultural de orientação da gestão pública brasileira. 
Desse modo, busca-se através desta disciplina, que vocês assimilem 
os princípios, mecanismos e instrumentos operacionais de modernização 
da administração pública gerencial, entendendo o planejamento e gestão 
estratégica, fazendo uso dos mesmos para potencializar a gestão das 
organizações públicas.
Bons estudos!
Professora Aparecida e Professora Neuza
ObjeTIvOS e eMenTa
ObjetivOs
•	 Contextualizar o Planejamento e Gestão Estratégica como parte do processo 
administrativo integrado às demais funções organizacionais e ao ambiente. 
•	 Fazer uma reflexão das bases do atual contexto e dos Princípios norteadores 
da Administração Pública brasileira.
•	 Caracterizar as etapas do Processo de Planejamento Estratégico.
•	 Apresentar os conceitos fundamentais da Gestão Estratégica e dos 
respectivos mecanismos de controle e avaliação.
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Estudo do conjunto de ações fundamentais da Gestão Pública brasileira. 
Fundamentos do Planejamento Estratégico. Processo e planejamento da Gestão 
Estratégica.
Gestão pública
Aparecida do Rocio Freitas
Neuza Corte de Oliveira
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IAo finalizar esta unidade você deverá ser capaz de:
•	 Refletir sobre as bases do atual contexto da Gestão Pública 
brasileira.
•	 Compreender os princípios norteadores da Gestão Pública brasileira.
•	 Entenderos fundamentos das Políticas Públicas.
•	 Descrever os elementos constitutivos de um Modelo de Excelência 
em Gestão Pública.
•	 Conceituar gestão pública.
ROteiRO De estUDOs
ObjetivOs De estUDOs
•	 SEÇÃO 1: Bases do atual contexto da Gestão Pública brasileira
•	 SEÇÃO 2: Princípios norteadores da Gestão Pública brasileira
•	 SEÇÃO 3: Políticas Públicas
•	 SEÇÃO 4: Modelo de Excelência em Gestão Pública
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paRa InÍCIO De COnveRSa
Para iniciar a Unidade I, primeiramente, você vai encontrar uma 
breve abordagem das bases do atual contexto da Gestão Pública brasileira, 
tendo como marco histórico a última Reforma Administrativa do Estado, 
período este, de surgimento do Modelo Gerencial. 
Em seguida, apresentam-se os princípios que regem a Administração 
Pública, os quais estão consubstanciados nas ideias centrais norteadoras 
das ações administrativas, previstos no artigo 37 da Constituição da 
República Federativa do Brasil de 1988.
Com base na Constituição Federal, o Estado deve criar mecanismos 
que correspondam a direitos assegurados constitucionalmente ou que 
se afirmam graças ao reconhecimento por parte da sociedade e/ou pelos 
poderes públicos enquanto novos direitos das pessoas, comunidades, 
coisas ou outros bens materiais ou imateriais, ou seja, as Políticas 
Públicas. Nesse sentido, identificar as necessidades dos cidadãos e criar 
mecanismos de controle, eficiência e transparência é, sem dúvida, um 
dos maiores desafios do setor público brasileiro, portanto, estritamente de 
natureza gerencial, o que faz buscar um modelo de excelência em gestão 
focado em resultados e orientado para o cidadão.
Diante do cenário apresentado, apreende-se que a evolução da 
Gestão Pública acompanha as transformações ocorridas no papel do 
Estado e as alterações de objetivos do governo. Assim, Gestão Pública 
é um instrumento que o Estado dispõe para pôr em prática as opções 
políticas do governo. Onde, o objetivo da gestão pública é o bem comum 
da coletividade administrada.
SeçãO 1
baSeS DO aTUal COnTeXTO
Da GeSTãO públICa bRaSIleIRa
O processo de evolução da Gestão Pública brasileira é marcado 
por transformações no papel do Estado e das mudanças de objetivos dos 
governos. Nesse sentido, delimitou-se a exposição desta seção, a partir 
da última reforma do Estado que é fundamentada no modelo gerencial. 
O que consiste o modelo gerencial?
Diante de uma crise fiscal enfrentada pelo Estado, a proposta do 
modelo gerencial chegou à administração pública brasileira por meio 
da reforma administrativa de 1995, como uma alternativa para combater 
a crise fiscal e a exaustão financeira por meio da redução de gastos, 
ajuste fiscal e privatizações. Essa reforma propunha, também, superar a 
insatisfação advinda do modelo burocrático, que até então oferecia baixa 
qualidade na prestação de serviços públicos prestados aos cidadãos. 
(Fadul e Silva, 2008). Essa reforma se baseava em um conjunto de políticas 
reformistas que deveria atingir tanto a estrutura administrativa pública, 
enfatizando a adoção de práticas gerenciais, como setores da produção de 
bens para o mercado, com privatizações de empresas e serviços públicos. 
(Fadul e Silva, 2008). 
Empenhado, efetivamente, em mudar o modelo de administração 
pública brasileira, o então presidente Fernando Henrique Cardoso criou 
o Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE, 1997), para 
tratar de assuntos especificamente referentes a essa reforma. Para o então 
presidente da república, a administração pública gerencial é: 
baseada em conceitos atuais de administração e 
eficiência, voltada para o controle dos resultados 
e descentralizada para poder chegar ao cidadão, 
que, numa sociedade democrática, é quem dá 
legitimidade às instituições e que, portanto, se 
torna ‘cliente privilegiado’ dos serviços prestados 
pelo Estado. (BRASIL, 1995).
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Desse modo, em 1995, teve início no Brasil a Reforma da Gestão 
Pública ou reforma gerencial do Estado, com a publicação do Plano 
Diretor da Reforma do Estado e o envio para o Congresso Nacional da 
emenda da administração pública que se transformaria, em 1988, na 
Emenda 19, nos primeiros quatro anos do governo Fernando Henrique 
Cardoso, pelo ministro, Luiz Carlos Bresser Pereira, a qual foi executada 
ao nível federal. Quando ocorreu a extinção do MARE, a gestão passou 
para o Ministério do Planejamento e Gestão, ao mesmo tempo em que 
estados e municípios passavam também a fazer suas próprias reformas. 
(BRESSER PEREIRA apud BRASIL, 1995).
Na busca por uma gestão voltada para o gerenciamento, o Brasil 
foi o primeiro país em desenvolvimento que tomou tal iniciativa, desde 
então, a Reforma da Gestão Pública de 1995 vem avançando no país, 
principalmente nos estados e municípios. Como a reforma da gestão 
pública é historicamente a segunda reforma administrativa relevante do 
Estado moderno, mais cedo ou mais tarde pressupõe que acontecerá em 
todos os países, ou seja, não há como retroceder.
Para Bresser-Pereira (apud BRASIL, 1995), o objetivo da Reforma 
da Gestão Pública de 1995 foi contribuir para a formação no Brasil de um 
aparelho de Estado forte e eficiente, e compreendia três dimensões: 1ª - 
uma dimensão institucional-legal, voltada à descentralização da estrutura 
organizacional do aparelho do Estado, por meio da criação de novos 
formatos organizacionais, como as agências executivas, regulatórias e 
as organizações sociais; 2ª - uma dimensão gestão, definida pela maior 
autonomia e a introdução de três novas formas de responsabilização dos 
gestores - a administração por resultados, a competição administrada por 
excelência e o controle social - em substituição parcial dos regulamentos 
rígidos, da supervisão e da auditoria, que caracterizam a administração 
burocrática; e 3ª - uma dimensão cultural, de mudança de mentalidade, 
visando passar da desconfiança generalizada que caracteriza a 
administração burocrática para uma confiança maior, ainda que limitada, 
própria da administração gerencial.
Nesse sentido, Bresser-Pereira (apud BRASIL, 1995), um dos 
princípios fundamentais da Reforma de 1995 é de que o Estado, embora 
conservando e se possível ampliando sua ação na área social, deveria 
executar diretamente as tarefas que são exclusivas de Estado, que 
envolviam o emprego do poder de Estado, ou que aplicassem os recursos 
do Estado. Entre essas tarefas exclusivas do Estado, aponta as tarefas 
centralizadas de formulação e controle das políticas públicas e da lei, 
a serem executadas por secretarias ou departamentos do Estado. Com 
relação às tarefas de execução, que deviam ser descentralizadas seriam 
repassadas para as agências executivas reguladoras autônomas. Todos 
os demais serviços que a sociedade decide prover com os recursos dos 
impostos não deveriam ser realizados no âmbito da organização do Estado, 
por servidores públicos, mas sim, ser contratados com terceiros. Tais como 
os serviços sociais e científicos, para os quais os respectivos mercados 
são particularmente imperfeitos, já que neles impera a assimetria de 
informações, portanto, deviam ser contratados com organizações públicas 
não-estatais de serviços, as ‘organizações sociais’, enquanto que os 
demais podiam ser contratados com empresas privadas. Assim teriam três 
formas gerenciais de controle: 1) controle social; 2) controle de resultados 
e 3) competiçãoadministrada. Nesse entender, devem ser aplicadas tanto 
às agências quanto às organizações sociais.
Desse modo, pode-se dizer que a Reforma da Gestão Pública de 
1995-98 não subestimou os elementos patrimonialistas e clientelistas 
ainda existentes em um Estado como o brasileiro, mas, ao invés de 
continuar se preocupando exclusivamente com eles, como fazia a reforma 
burocrática desde que foi iniciada nos anos 1930, avançou na direção 
de uma administração mais autônoma e mais responsabilizada perante 
a sociedade. Seu pressuposto é de que a melhor forma de lutar contra o 
clientelismo e outras formas de captura do Estado é dar um passo adiante 
e tornar o Estado mais eficiente e mais moderno.
Qual é o objetivo da reforma do Estado?
Conforme já mencionado, o objetivo da reforma é permitir que 
a administração pública torne-se mais eficiente e ofereça ao cidadão 
mais serviços, com maior qualidade. Ou seja, fazer mais e melhor com 
os recursos disponíveis. Nesse entendimento, a redução de custos será 
perseguida ao mesmo tempo em que se promove a contínua revisão e 
aperfeiçoamento das rotinas e processos de trabalho, simplificando 
procedimentos, desburocratizando e estabelecendo metas e indicadores 
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de desempenho e de satisfação do cidadão. (BRESSER-PEREIRA apud 
BRASIL, 1995).
De outro lado, a reforma do aparelho do Estado é fundamental 
para assegurar a estabilidade do Plano Real. O governo precisa coibir o 
desperdício e racionalizar o gasto público. Com a reforma, o governo quer 
impedir que os gastos aumentem, consumindo os recursos do Estado, 
sem que haja uma contrapartida de eficiência e qualidade nos serviços 
prestados. Porém, verifica-se que a atual Constituição impõe obstáculos 
de difícil remoção para a aplicação de políticas voltadas para a cobrança 
de desempenho do serviço público, como também para a racionalização 
das despesas. (BRESSER-PEREIRA apud BRASIL, 1995).
Assim, a melhoria da eficiência exigirá também a descentralização 
dos serviços, aproximando-os da sociedade e do cidadão, retirando do 
Estado atividades que podem ser melhor executadas por entidades públicas 
apoiadas pelo Estado. Também é indispensável redefinir os mecanismos de 
controle convencionais, voltados para o controle de processos, burocratizado 
e ineficaz, redirecionando-os para a avaliação de resultados.
Segundo MARE (1997), a implementação de Organizações Sociais 
foi uma estratégia central do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do 
Estado. Cujo propósito, em termos mais genéricos era permitir e incentivar 
a publicização, ou seja, a produção não-lucrativa pela sociedade de bens 
ou serviços públicos não-exclusivos de Estado. Com efeito, a crescente 
absorção de atividades sociais pelo denominado terceiro setor (de serviços 
não-lucrativos) tem sido uma marca recorrente em processos de reforma 
do Estado nas democracias contemporâneas. Trata-se de um movimento 
que é portador de um novo modelo de administração pública, baseado no 
estabelecimento de alianças estratégicas entre Estado e sociedade, quer 
para atenuar disfunções operacionais daquele, quer para maximizar os 
resultados da ação social em geral. Assim, o propósito central do Projeto 
Organizações Sociais é proporcionar um marco institucional de transição 
de atividades estatais para o terceiro setor e, com isso, contribuir para o 
aprimoramento da gestão pública estatal e não-estatal.
Nesse sentido, a reforma do Estado deve ser entendida dentro do 
contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável 
direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de 
bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador 
desse desenvolvimento. No plano econômico o Estado é essencialmente 
um instrumento de transferências de renda, que se torna necessário dada 
a existência de bens públicos e de economias externas, que limitam a 
capacidade de alocação de recursos do mercado. Para realizar essa função 
redistributiva ou realocadora, o Estado coleta impostos e os destina 
aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e da segurança 
externa, aos objetivos sociais e maior justiça ou igualdade, e aos objetivos 
econômicos de estabilização e desenvolvimento. (MARE, 1997).
Outro processo que se insere no quadro mencionado anteriormente 
é o movimento em direção ao setor público não-estatal, no sentido de 
responsabilizar-se pela execução de serviços que não envolvem o exercício 
do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o 
caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica, o 
qual recebeu o nome de publicização.
Desse modo, o Estado abandona o papel de executor ou prestador 
direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e 
provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais, como 
educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida 
em que envolvem investimento em capital humano. Como promotor 
desses serviços, o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo 
tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.
Você sabe o que é publicização? 
Publicização é o movimento em direção ao setor público não-
estatal, no sentido de responsabilizar pela execução de serviços que não 
envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados 
pelo Estado. 
Segundo MARE (1997), a estratégia da reforma do Estado se apóia 
na publicização dos serviços não-exclusivos do Estado, ou seja, na sua 
absorção por um setor público não-estatal, onde, uma vez fomentados 
pelo Estado, assumirão a forma de organizações sociais. Essa forma de 
parceria entre sociedade e Estado, além de viabilizar a ação pública com 
mais agilidade e maior alcance, torna mais fácil e direto o controle social, 
mediante a participação, nos conselhos de administração, dos diversos 
segmentos beneficiários envolvidos. 
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As organizações nesse setor gozam de uma autonomia 
administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho 
do Estado. Em compensação, seus dirigentes são chamados a assumir 
uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da 
instituição.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (MARE, 1997) 
distingue quatro setores estatais, em relação aos quais elabora diferentes 
diagnósticos e proposições, são eles: 
•	 Setor	Estratégico, que corresponde aos Poderes Legislativo e 
Judiciário, ao Ministério Público e ao Poder Executivo. Trata-se 
do governo, em sentido amplo, é nele que as leis e as políticas 
públicas são definidas e seu cumprimento é cobrado. É, portanto, 
o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. 
•	 Setor	de	Atividades	Exclusivas, no qual são prestados serviços 
que só o Estado pode realizar, ou seja, aqueles em que se exerce 
o poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar. 
•	 Setor	 de	 Serviços	 Não-Exclusivos, onde o Estado atua 
simultaneamente com outras organizações públicas não-
estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem 
o poder de Estado,porém, o Estado se faz presente porque 
envolvem direitos humanos fundamentais, como educação 
saúde, ou porque possuem economias externas relevantes 
e não podem ser apropriados via do mercado, exemplos, 
as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e 
os museus.
•	 Setor	 de Produção	 de	 Bens	 e	 Serviços	 para	 o	 Mercado, 
corresponde à área de atuação das empresas estatais do 
segmento produtivo ou do mercado financeiro, os quais são 
caracterizados pelas atividades econômicas voltadas para o 
lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado, exemplo, 
as do setor de infra-estrutura.
É importante mencionar que a diferença entre eles são as formas de 
propriedade, ainda que se considerem apenas duas, a propriedade estatal 
e a propriedade privada, além destas, em uma sociedade capitalista, 
existe uma terceira, a intermediária, a propriedade pública não-estatal, 
constituída por organizações sem fins lucrativos (OS) que não são 
propriedade de nenhum indivíduo ou grupo, voltadas diretamente para o 
atendimento do interesse público. 
O Núcleo Estratégico corresponde ao governo, em sentido lato, é 
onde se definem as leis e as políticas públicas, onde as decisões estratégicas 
são tomadas, e é também responsável por cobrar o seu cumprimento. 
Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público 
e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos 
seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e 
formulação das políticas públicas. É ainda o centro onde se definem a lei 
e as políticas públicas e se garante o seu cumprimento.
No Núcleo de Atividades Exclusivas, são prestados serviços que 
só o Estado pode realizar. Nesse setor é exercido o poder	extroverso do 
Estado, que se materializa no poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar, 
cobrar e fiscalizar tributos, no poder de polícia, na prestação de serviços 
previdenciários básicos, etc. Integram-no as forças armadas, a polícia, a 
agência arrecadadora de impostos e também as agências reguladoras, as 
agências de fomento de financiamento e controle dos serviços sociais e 
da seguridade social.
São objetivos, relativamente aos serviços não-exclusivos: 1) 
transferir para o setor público não-estatal os serviços não-exclusivos que 
estejam sendo executados no âmbito estatal, por meio de um programa 
de publicização, possibilitando a absorção, por entidades qualificadas 
como organizações sociais. 2) Dar maior autonomia e flexibilidade, 
bem como, maior responsabilidade para os dirigentes desses serviços. 
3) Focar no cidadão-usuário, como também, ter controle social direto 
desses serviços por parte da sociedade, por meio dos seus conselhos 
de administração. Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que 
privilegiem a participação da sociedade, tanto na formulação, quanto na 
avaliação do desempenho da organização social, viabilizando o controle 
social e 4) alcançar maior parceria entre o Estado e a sociedade baseada 
em resultados.
Destarte, o objetivo central da publicização dos serviços não-
exclusivos do Estado é aumentar a eficiência e a qualidade dos serviços, 
atendendo melhor o cidadão-cliente com o menor custo.
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Qual a relação da publicização e as organizações sociais?
As atividades estatais publicizáveis são aquelas não-exclusivas de 
Estado, correspondem aos setores onde o Estado atua simultaneamente 
com outras organizações privadas, tais como educação, saúde, cultura e 
proteção ambiental.
Nesse entender, as Organizações Sociais (OS) são um modelo 
de organização pública não-estatal destinado a absorver atividades 
publicizáveis mediante qualificação específica. Trata-se de uma forma de 
propriedade pública não-estatal, constituída pelas associações civis sem 
fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo 
e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. 
(OLAK e NASCIMENTO, 2008).
Assim, pode-se dizer que as OS são um modelo de parceria entre 
o Estado e a sociedade. O Estado continuará a fomentar as atividades 
publicizadas e exercerá sobre elas um controle estratégico, o qual exigirá 
resultados necessários para atingir os objetivos das políticas públicas, 
portanto, o contrato de gestão é o instrumento que regulará as ações das OS.
As Organizações Sociais não são negócio privado, mas instituições 
públicas que atuam fora da Administração Pública, para melhor se 
aproximarem das suas clientelas, aprimorando seus serviços e utilizando 
com mais responsabilidade e economicidade os recursos públicos. 
Para Azevedo (2014), a organização social (OS) é uma qualificação, 
um título, que a Administração outorga a uma entidade privada, sem fins 
lucrativos, para que ela possa receber determinados benefícios do Poder 
Público (dotações orçamentárias, isenções fiscais, etc.), para a realização 
de seus fins, que devem ser necessariamente de interesse da comunidade.
Segundo o MARE (1997), as organizações sociais são um modelo de 
parceria entre o Estado e a sociedade. O Estado continua fomentando e 
controlando, estrategicamente, as atividades. Isso significa que o Estado 
estabelece metas e cobra resultados.
A gestão de recursos, das Organizações Sociais, não está sujeita 
às normas que regulam a gestão de recursos humanos, orçamento e 
finanças, compras e contratos na Administração Pública, portanto, 
ganham agilidade e qualidade na seleção, contratação, manutenção e 
desligamento de funcionários, que, enquanto celetistas, estão sujeitos a 
plano de cargos e salários e regulamento próprio de cada OS, ao passo 
que as organizações estatais estão sujeitas às normas do Regime Jurídico 
Único dos Servidores Públicos, a concurso público, tabela salarial do 
setor público.
Verifica-se também que nas Organizações Sociais a um expressivo 
ganho de agilidade e qualidade nas aquisições de bens e serviços, uma 
vez que o regulamento de compras e contratos não se sujeita ao disposto 
na Lei nº 8.666 e ao SIASG. Isso reflete, sobretudo, na conservação do 
patrimônio público cedido à OS ou patrimônio porventura adquirido com 
recursos próprios. 
Do ponto de vista da gestão orçamentária e financeira, as vantagens 
do modelo de organizações sociais são significativas: os recursos 
consignados no Orçamento Geral da União para execução do contrato 
de gestão com as Organizações Sociais constituem receita própria 
da Organização Social, cuja alocação e execução não se sujeitam aos 
ditames da execução orçamentária, financeira e contábil governamentais 
operados no âmbito do SIAFI e sua legislação pertinente; sujeitam-se a 
regulamento e processos próprios.
Em relação à gestão organizacional, em geral, a vantagem evidente 
do modelo Organizações Sociais é o estabelecimento de mecanismos 
de controle finalísticos, ao invés de meramente processualísticos, 
como no caso da Administração Pública. A avaliação da gestão de uma 
Organização Social dar-se-á mediante a avaliação do cumprimento das 
metas estabelecidas no contrato de gestão,ao passo que nas entidades 
estatais o que predomina é o controle dos meios, sujeitos a auditorias e 
inspeções das CISETs e do TCU.
Em síntese, percebe-se que visando a melhoria da gestão pública, a 
reforma do Estado fundamentada no modelo gerencial define suas funções 
como exclusivas e não-exclusivas, ou seja, na primeira, a execução das 
atividades é de responsabilidade do Estado e, na segunda, há parceria do 
Estado com a iniciativa privada para a execução das atividades. Nesse 
contexto, surge a publicização visando aumentar a eficiência na execução 
das atividades através da parceria entre o Estado e a sociedade. Assim, o 
Estado cobra os resultados. 
Esse modelo de gestão segue os princípios norteadores da Gestão 
Pública brasileira estabelecidos pela Constituição da República Federativa 
do Brasil de 1988. Evidencia-se pela finalidade que é proporcionar 
serviços excelentes de utilidade pública.
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SeçãO 2
pRInCÍpIOS nORTeaDOReS 
Da GeSTãO públICa bRaSIleIRa
Os princípios que norteiam a Gestão Pública estão estabelecidos no 
art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro 
de 1988, conforme segue: 
A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá 
aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência. 
Conforme se pode observar na figura 1, estes princípios têm como 
foco o usuário e, constituem o Modelo de Excelência da Gestão Pública 
para o Ministério do Planejamento.
Fonte: BRASIL (2014). 
Como se caracteriza cada um desses princípios?
Os princípios que norteiam a Gestão Pública são assim 
caracterizados:
Legalidade.	 O administrador público no cumprimento das suas 
atividades funcionais deve zelar pela observância da lei, devendo todos 
os seus atos serem fundamentados na legalidade, ou seja, só poderá 
desempenhar suas funções dentro do limite que a lei assim o permitir. 
A legalidade significa que o administrador público está, em toda a sua 
atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do 
bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar 
ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, 
conforme o caso. Dessa forma, pode-se afirmar que, o princípio da 
legalidade tem atuação sobre o agente público para que ele haja de forma 
lícita; assim, enquanto no Direito Civil é permitido ao indivíduo praticar 
quaisquer atos não proibidos por lei, conforme o princípio da autonomia 
da vontade, no Direito Administrativo, seus sujeitos só podem praticar 
aquilo que a lei permite expressamente. Isso significa que a administração 
direta e indireta só atuará por força de norma autorizadora. (FERRACINI, 
1999, p.43).
Portanto, nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma 
gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei.
Impessoalidade.	 Todos os atos do administrador público devem 
ser dirigidos com a finalidade única de promover o bem comum, sendo 
inadmissível a ele, usar a administração pública para, através desta, obter 
vantagem própria ou favorecer terceiros. A finalidade de toda e qualquer 
atividade administrativa deve ser sempre o de promover o interesse 
coletivo e o direito. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade 
e o conforto são valores de um serviço público de qualidade e devem ser 
agregados a todos os usuários indistintamente. Daí a importância das 
regras constitucionais que obrigam a administração pública a realizar 
concursos públicos para o preenchimento de cargos ou empregos 
públicos e a abrir licitações públicas antes da contratação de obras, 
serviços e compras. (DI PIETRO; 2005 p. 71). Portanto, todos os usuários 
de organização pública são preferenciais, são pessoas muito importantes.
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Moralidade.	O Princípio da moralidade impõe ao administrador 
público uma conduta de acordo com padrões éticos de probidade, decoro 
e boa fé. Essa conduta é de suma importância para a validade dos atos 
administrativos. Nesse sentido, está diretamente relacionado ao conceito 
de bom gestor, aquele que objetiva o melhor e mais útil para o interesse 
público.
Segundo Meirelles (2005, p.88), cumprir simplesmente a lei na 
frieza de seu texto não é o mesmo que a atender na sua letra e no seu 
espírito. Além de atender à legalidade, o ato do administrador público 
deve conformar-se com a moralidade e a finalidade administrativas para 
dar plena legitimidade à sua atuação. Administração legítima só é aquela 
que se reveste de legalidade e probidade administrativa, no sentido de 
que tanto atende as exigências da lei como se conforma com os preceitos 
da instituição pública.
Publicidade.	Pelo princípio da publicidade, o comportamento da 
Administração Pública deverá ser pautado pela transparência, não se 
admitindo o ocultamento dos assuntos de interesse dos administrados, 
preservando-se, contudo, assuntos sigilosos nos casos de segurança 
nacional, particulares, íntimos, resguardados pela Constituição Federal. 
Este princípio torna obrigatória a divulgação de atos, contratos e outros 
instrumentos celebrados pela administração pública direta e indireta para 
conhecimento, controle e início de seus efeitos. O instrumento oficial é 
o jornal, público ou privado. Geralmente, são utilizados Diários Oficiais.
O princípio da publicidade também se liga à obrigatoriedade da 
gestão democrática do Estado. Se a administração pública não administra 
para si, mas para os cidadãos, detentores primeiros da soberania popular, 
a ela se impõe que torne público todos os seus atos dando conta das 
razões de seu agir. (MOTTA, 2002, p. 30).
Eficiência.	O Administrador público no exercício de suas funções, 
deverá também observar o princípio da eficiência, segundo o qual, 
consiste em promover a consecução hábil e útil dos resultados almejados 
no atendimento ao interesse público, ou seja, buscar a melhor relação 
entre qualidade do serviço e a qualidade do gasto.
Esses princípios estão materializados em idéias centrais norteadoras 
das ações administrativas, através dos quais, são estabelecidas as 
diretrizes que devem ser observadas pelo gestor público no exercício de 
suas funções, não podendo delas se desviar mesmo que esses artifícios 
objetivem alcançar o fim social. Portanto, o gestor que desrespeitar 
tais princípios, incide nos crimes previstos em lei de improbidade e 
responsabilidade administrativa.
A doutrina jurídica brasileira define cinco gêneros de improbidade: 
improbidade trabalhista, improbidade disciplinar, improbidade penal, 
improbidade civil e improbidade político-administrativa. (COSTA, 2006). 
Para o objetivo deste trabalho, interessa-nos a improbidade político-
administrativa, ou, simplesmente, improbidade administrativa. 
Em que consiste a improbidade administrativa?
Genericamente, improbidade administrativa é o ato que violenta a 
moralidade pública. No entendimento de Pazzaglini Filho; Rosa e Fazzio 
Jr. (1999, p. 143), a improbidade é mais que mera atuação desconforme 
com singela e fria letra da lei. É a conduta denotativa de subversãodas finalidades administrativas, seja pelo uso nocivo (ilegal e imoral) 
do Poder Público, seja pela omissão indevida de atuação funcional, 
seja pela inobservância dolosa ou culposa das normas legais. Decorre 
tanto da desonestidade e da deslealdade quanto da inidoneidade ou da 
incompetência do agente público no desempenho de suas atividades 
funcionais. 
 Martins Júnior (2001, p. 113) vai além, afirmando que: Improbidade 
administrativa, em linhas gerais, significa servir-se da função pública para 
angariar ou distribuir, em proveito pessoal ou para outrem, vantagem ilegal 
ou imoral, de qualquer natureza, e por qualquer modo, com violação aos 
princípios e regras presidentes das atividades na Administração Pública, 
menosprezando os valores do cargo e a relevância dos bens, direitos, 
interesses e valores confiados à sua guarda, inclusive por omissão, com 
ou sem prejuízo patrimonial. A partir desse comportamento, desejado ou 
fruto de incúria, desprezo, falta de precaução ou cuidado, revelam-se a 
nulidade do ato por infringência aos princípios e regras, explícitos ou 
implícitos, de boa administração e o desvio ético do agente público e do 
beneficiário ou partícipe, demonstrando a inabilitação moral do primeiro 
para o exercício de função pública. Contudo, foi na Constituição 
Federal de 1988 – reflexo do fim do regime militar e dos movimentos 
sociais então substantivados – que os temas probidade e moralidade 
administrativa alcançaram maior destaque. Em seu art. 14, prevê as 
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hipóteses de inexigibilidade, e, em seu § 9º, dispôs que Lei complementar 
estabeleceria outros casos, a fim de proteger, entre outros, a probidade 
administrativa e a moralidade para exercício de mandato, considerada a 
vida pregressa do candidato; em seu art. 15, prevê a perda ou suspensão 
dos direitos políticos em casos de improbidade administrativa; tipifica 
a improbidade na administração como crime de responsabilidade do 
Presidente da República (art. 85, inciso V), e como corolário, eleva a 
moralidade administrativa ao status de princípio da administração 
pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União (art. 37, 
caput). Embora com linguagem distinta, mas dentro dessa mesma ordem 
de ideias, o art. 55, § 1º, estabelece que perca o mandato o Deputado 
ou Senador cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro 
parlamentar, definindo como uma de suas hipóteses a percepção de 
vantagens indevidas. Além disso, visando à tutela da probidade e 
da moralidade, a Constituição Federal de 1988 estabelece uma cadeia de 
dispositivos centrada no art. 37, § 4º – que define as sanções aplicáveis 
em caso de improbidade administrativa, a saber, suspensão dos direitos 
políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e 
ressarcimento ao erário – e apoiada não apenas na instituição do Ministério 
Público (art. 127, caput), mas também por dispositivos na esfera política 
(o já mencionado art. 14, § 9º, e o art. 17, II e III), parlamentar (art. 54), de 
controle da administração – as Comissões Parlamentares de Inquérito e os 
tribunais de contas (respectivamente, art. 54, 70 e seguintes), legitimando 
também o cidadão a ajuizar ação popular com o objetivo de anular ato 
lesivo à moralidade administrativa (art. 5º, inciso LXXIII). Ferreira Filho 
(1991) enumera ainda outros dispositivos constitucionais instituídos com 
o objetivo de conter o fenômeno da corrupção: art. 70, parágrafo único, 
que determina prestação de contas por qualquer pessoa física ou jurídica, 
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre 
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou 
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária; art. 37, 
inciso XXI, segundo o qual as obras, serviços, compras e alienações serão 
contratados mediante processo de licitação pública. 
 As bases plantadas na Constituição Federal foram consolidadas 
com a edição da Lei nº. 8.429, de 03.06.1992, mais conhecida por “Lei da 
Improbidade Administrativa”. 
Vale ressaltar também dois outros normativos editados visando a 
garantir a probidade e a moralidade na administração – esses, porém, 
em face do que dispõe o art. 5º, inciso II, da Constituição Federal, sem 
caráter coercitivo. O primeiro é o Decreto nº. 1.171/1994 (Código de 
Ética do Servidor Público Civil Federal), que estabeleceu os valores, 
vedações e proibições passíveis de observação por servidores públicos. 
Outro é o Código de Conduta da Alta Administração, aprovado em 2000, 
por ato do Presidente da República, estabelecendo regras básicas para 
evitar o conflito de interesses públicos e privados, bem como limitações 
às atividades profissionais posteriores ao exercício de cargo público. 
Trata-se de um código de adesão, cuja aceitação constitui pré-requisito à 
assunção de cargos públicos.
Visando assegurar o cumprimento desses princípios e, proporcionar 
condições para o alcance dos resultados estabelecidos na lei, ou seja, o 
bem estar social, o Estado desenvolve políticas públicas.
SeçãO 3
pOlÍTICaS públICaS 
Qual o conceito de Políticas Públicas?
Para responder essa questão, primeiramente, é necessário 
contextualizar o surgimento das políticas públicas.
A política pública surgiu como um subcampo significativo dentro da 
disciplina de Ciência Política entre os anos 1960 e 1970, afirma Sabatier 
(1995), que complementa informando que Daniel Lerner e Harold 
Lasswell são apontados por estudiosos como pioneiros em trabalhos sobre 
ela. Souza (2006) considera que a área de políticas públicas contou com 
quatro grandes “pais” fundadores: além de Laswell, Simon, Lindblom e 
Easton.
A função que o Estado desempenha na sociedade brasileira sofreu 
inúmeras transformações ao passar do tempo. No século XVIII e XIX, 
seu principal objetivo era a segurança pública e a defesa externa em caso 
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de ataque inimigo. Entretanto, com o aprofundamento e expansão da 
democracia, as responsabilidades do Estado se diversificaram. Nos dias 
atuais, é comum se afirmar que a função do Estado é promover o bem estar 
da sociedade. Para promover esse bem estar, o Estado desenvolve políticas 
públicas, as quais são entendidas como um conjunto de programas, ações 
e atividades desenvolvidas pelo Estado diretamente ou indiretamente, 
com a participação de entes públicos ou privados, que visam assegurar 
determinado direito de cidadania, de forma difusa ou para determinado 
seguimento social, cultural, étnico ou econômico. 
Nesse entendimento, as políticas	 públicas	 correspondem a 
direitos assegurados constitucionalmente ou que se afirmam graças 
ao reconhecimento por parte da sociedade e/ou pelos poderes públicos 
enquanto novos direitos das pessoas, comunidades, coisas ou outros bens 
materiais ou imateriais. Como exemplo de políticas públicas, menciona-
se a educação e a saúde, os quais são direitos universais de todos os 
brasileiros. Para assegurar e promover estão instituídas pela própria 
Constituição Federal, por meio das políticas públicas de educação e 
saúde. O meio ambiente é também reconhecido como um direito de todos 
e a ele corresponde a Política Nacional do Meio Ambiente, instituída 
pela LeiFederal n.º 6.938. A água é concebida na Carta da República 
como bem de uso comum. Para proteger este bem e regulamentar seu uso 
múltiplo foi instituída a Política Nacional de Recursos Hídrico mediante 
a Lei Federal nº 9.433. Com esse entendimento, verifica-se então que 
as políticas públicas podem ser formuladas principalmente por iniciativa 
dos poderes executivo, ou legislativo, separada ou conjuntamente, 
a partir de demandas e propostas da sociedade, em seus diversos 
seguimentos. Em razão disso, a participação da sociedade na formulação, 
acompanhamento e avaliação das políticas públicas em alguns casos é 
assegurada na própria lei que as institui. Assim, no caso da Educação e 
da Saúde, a sociedade participa ativamente mediante os Conselhos em 
nível municipal, estadual e nacional. Audiências públicas, encontros e 
conferências setoriais são também instrumentos que vêm se afirmando 
nos últimos anos como forma de envolver os diversos seguimentos da 
sociedade em processo de participação e controle social. 
A Lei Complementar n.º 131 (Lei da Transparência), de 27 de maio 
de 2009, quanto à participação da sociedade, assim determina: 
I – incentivo à participação popular e 
realização de audiências públicas, durante 
os processos de elaboração e discussão dos 
planos, lei de diretrizes orçamentárias e 
orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e 
acompanhamento da sociedade, em tempo 
real, de informações pormenorizadas sobre 
a execução orçamentária e financeira, em 
meios eletrônicos de acesso público;
 
De acordo com esta Lei, todos os poderes públicos em todas as 
esferas e níveis da administração pública, estão obrigados a assegurar 
a participação popular, portanto, não é mais uma preferência política do 
gestor, mas uma obrigação do Estado e um direito da população. 
As políticas públicas normalmente estão constituídas por 
instrumentos de planejamento, execução, monitoramento e avaliação, 
encadeados de forma integrada e lógica, da seguinte forma: 
1. Planos 
2. Programas
3. Ações 
4. Atividades. 
Os planos estabelecem diretrizes, prioridades e objetivos gerais 
a serem alcançados em períodos relativamente longos. Por exemplo, os 
planos decenais de educação tem o sentido de estabelecer objetivos e 
metas estratégicas a serem alcançados pelos governos e pela sociedade 
ao longo de dez anos. 
Os programas estabelecem, por sua vez, objetivos gerais e 
específicos focados em determinado tema, público, conjunto institucional 
ou área geográfica, o Programa Nacional de Formação de Administradores 
Públicos (PNAP) é um exemplo temático e de público. Ações visam 
o alcance de determinado objetivo estabelecido pelo Programa, e a 
atividade, por sua vez, visa dar concretude à ação.
Howlett; Ramesh e Perl (2013, p.13) mencionam que estudos de 
Lasswell (1971) dividiu o processo da política pública em sete estágios, os 
quais, em sua visão descreviam não só como as políticas eram criadas, mas 
como deveriam ser geradas, ou produzidas: 1) informação; 2) promoção; 
3) prescrição; 4) inovação; 50 aplicação; 6) término e 7) avaliação. Em 
seu constructo tal processo começa com a coleta de informações, o 
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processamento e a disseminação de informações pelos policy-makers. 
Em seguida, ele avança para a promoção de opções particulares pelos 
envolvidos na tomada da decisão política. No terceiro estágio, os 
tomadores de decisão prescrevem um curso de ação. No quarto, o curso 
de ação prescrito é invocado juntamente com um conjunto de sanções 
para penalizar aqueles que não cumprem essas prescrições. A política é 
então aplicada pelas cortes e pela burocracia e corre seu curso até chegar 
a seu término ou ser encerrada. Finalmente, os resultados políticos 
(policy results) são apreciados ou avaliados contra seus alvos e objetivos 
originais. 
Na figura 2 se pode observar, sinteticamente, a relação entre os 
estágios no ciclo da política pública e os principais atores envolvidos.
Desse modo, verifica-se que para elaborar políticas públicas, isto 
é, para o processo de decisão à formulação e ao desenvolvimento de 
políticas, em especial nas fases de formulação e implementação, envolvem 
várias fases do ciclo de vida de uma política. Assinalando as condições 
necessárias para que os princípios, os objetivos e as metas de uma ação 
pública se tornem realidade. Trata-se de um esforço para explicar a difícil 
interação de intenções, construídas na fase de formulação de políticas, e 
ações, presentes na fase de implementação, isto é, o processo contínuo 
de reflexão para dentro e ação para fora, tão comum na rotina pública 
(VIANA, 1996).
Para esse autor anteriormente citado, no desenvolvimento dos 
estágios no ciclo da política pública podem ocorrer variáveis que 
interfiram nesse processo, tais quais: o meio social e político; os autores 
participantes; as agências implementadoras e as políticas.
O que constitui cada estágio no ciclo da política pública?
Na Construção	 da	 agenda, entre os autores que a discutiram, 
Viana (1996, p.7) apresenta o ponto de partida de John W. Kindgdon 
(1984) que é a separação das fases das políticas em: elaboração da 
agenda; especificação de alternativas; escolha de uma alternativa (pelo 
presidente, Legislativo ou autoridade competente); e implementação da 
decisão. Segundo John, a primeira indagação a ser feita é por que alguns 
problemas e assuntos são colocados na agenda e outros não; por que 
certas alternativas são escolhidas e outras não. 
Dessa forma, a	agenda	é definida como o espaço de constituição da 
lista de problemas ou assuntos que chamam a atenção do governo e dos 
cidadãos.
Kindgdon (1984) diferencia três tipos de agenda: sistêmica ou não-
governamental, governamental e de decisão. A primeira contém a lista de 
assuntos que são, há anos, preocupação do país, considerada importante, 
porém, não relevante para o governo; a segunda inclui os problemas que 
merecem atenção especial do governo; a última, a lista dos problemas a 
serem decididos. O autor também afirma que um assunto pode sair da 
agenda sistêmica para a governamental quando há eventos dramáticos 
ou crises (seca ou enchentes, dentre outras), influência de um quadro 
de indicadores ou acumulação de informações e experiências, ou seja, 
a atenção governamental estaria em função desses três acontecimentos.
Com relação a Formulação	de	políticas, Viana (1996, p.13) comenta 
que o processo de formulação de políticas pode ser visto como um diálogo 
entre intenções e ações, isto é, um processo contínuo de reflexão para 
dentro e ação para fora. Ressalta que as fases de elaboração do projeto (ou 
formulação) e implementação constituem os dois momentos importantes 
na formação das políticas, sendo fruto de diferentes processos e com 
diferentes funções sociais. Para a autora, as duas fases são distintas, a 
implementação caracteriza-se por mostrar resultados que servem de 
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ensinamentos para os formuladores. Nesse sentido, a clássica dicotomia 
entre administração e política pode ser vista, hoje, segundo essa 
separação, entre as fases de formulação e de implementação, poisaquela 
ocorre em um espaço político de trocas e indeterminações, conflitos e 
poder, enquanto esta se define em um espaço administrativo, concebido 
como um processo racionalizado de procedimentos e rotinas.
Na fase de implementação	 de	 políticas,	 segundo Viana (1996, 
p.17), no processo de implementação, a quantidade de mudanças 
envolvidas influência, entre os participantes, os graus de consenso ou 
conflito em torno das metas e dos objetivos: quanto menor a quantidade 
de mudança, maior é o consenso obtido e vice-versa. O bom entrosamento 
entre formuladores e implementadores, e o conhecimento destes sobre as 
atividades pertinentes a cada fase e sobre o projeto são fundamentais 
para o êxito da política.
Para Viana (1996, p.18), a execução de atividades depende da 
clareza com que as metas e objetivos são fixados e da consistência com 
que são comunicados, além da relação entre atividades que envolvem 
auxílios técnicos e de informação, como também, da escolha do tipo de 
controle (coercitivo, remunerativo ou normativo) e de acordo com o tipo 
de organização. Destaca ainda, as condições políticas, econômicas e 
sociais que dependem dos recursos econômicos disponíveis; do reflexo 
das condições econômicas e sociais; da opinião pública; da posição 
das elites; dos partidos de oposição; e da posição dos grupos privados 
não-institucionais.
Em se tratando da	avaliação	da	política	pública,	Franco e Cohen 
(1988) apud Viana (1996, p.29), expõem que as análises de políticas 
públicas podem ser de quatro tipos: investigação, investigação avaliativa, 
avaliação e monitoramento. Estes se diferenciam pelo momento em 
que são realizados (antes, durante ou depois da política); pelo objeto 
do estudo; pelos objetivos do estudo; pelas técnicas que empregam; e 
pela relação que estabelecem com a política. O quadro 1 estabelece as 
diferenças entre os tipos de estudo segundo os critérios mencionados.
Para Viana (1996), há uma adequação entre os tipos de estudo e as 
fases das políticas. Assim, a fase de construção de agenda propicia estudos 
de processo decisório; a fase de formulação, de processo decisório e de 
custo-benefício e custo-efetividade; a fase de implementação, de processo 
decisório e de avaliação do processo de implementação (a chamada 
avaliação de processo); e a fase de avaliação, estudos avaliativos.
Os estudos de avaliação, expõe Viana (1996, p.30), por sua vez, são 
de tipo específico, compreendendo a investigação avaliativa e a avaliação 
propriamente dita. Esta última pode abarcar dois tipos de estudo: a 
avaliação de processo e a de impacto. A avaliação de processo estuda a 
fase de implementação de determinada política. A avaliação de impacto 
estuda o efeito dos resultados de uma política. Ambas são avaliações ex 
post — ocorrendo durante e depois da fase de implementação. Enquanto 
que ex ante compreende o cálculo do custo-benefício e do custo-
efetividade de uma política. Menciona que para visualizar os estudos 
de avaliação, deve-se partir de uma configuração que postule que toda 
política é composta de ações que ocorrem entre uma situação atual e 
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uma nova, da seguinte forma: situação atual; política/programa/projeto; 
situação nova.
Nesse entender, a situação atual é retratada por diagnósticos 
que têm por finalidade descrever, explicar e projetar uma determinada 
realidade.
Assim, para Viana (1996, p.30), o ciclo da política compreende: 
ideia — diagnóstico — projeto — avaliação ex ante — correção — 
implementação — avaliação de processo — correção — conclusão do 
projeto — avaliação ex post ou de impacto. 
A	 avaliação	 ex	 ante são o custo-benefício e o custo-efetividade 
(VIANA, 1996). Sendo que o custo-benefício é uma relação monetária 
entre os custos e os benefícios de uma política. Se os benefícios excederem 
o custo, a política é aceitável. Segundo a autora, para estabelecer uma 
relação de comparação, calcula-se o valor do custo-benefício de uma 
realidade com e sem política pública. Como os custos são efetuados antes e 
os benefícios aparecem depois, devem-se atualizar os valores pelo cálculo 
do valor atual líquido dos benefícios sobre o valor atual líquido dos custos. 
O uso do custo-benefício é mais adequado aos projetos econômicos, pois 
seus benefícios são mais facilmente qualificáveis. A figura 3 demonstra 
os aspectos envolvidos na análise custo-benefício.
Quanto ao custo-efetividade, por sua vez, não requer uma relação 
monetária, sendo, por isso, mais utilizado em projetos sociais. Ele pode 
ser assim definido: dado um montante limitado de recursos, estes devem 
ser aplicados de forma tal que permitam um maior número de unidades 
de resultados ou benefícios, qualquer que seja o valor da unidade de 
resultado, dado pela seguinte fórmula. 
 
Custo por unidade custo total
de resultados = ______________________________ 
 
Ressalta-se que para avaliar uma política necessariamente devem 
ser efetuadas as duas análises, ou seja, a análise custo-benefício e a 
análise custo-efetividade. Uma não exclui a outra. Pois, o diagnóstico do 
real impacto de uma política se dá pelo balizamento entre os dois tipos 
de análises. 
As	 avaliações	 ex	 post podem ser de processos ou de impacto. 
Viana (1996) menciona que elas se distinguem pela natureza, modelo 
de avaliação, tamanho, métodos e lógica da avaliação. Na avaliação 
de processo é diferente da avaliação de impacto pelo objeto e objetivo	
do	 estudo. Seu objeto é a aferição da adequação entre meios e fins, 
considerando no contexto em que a política está sendo implementada, 
os aspectos organizacionais e institucionais, social, econômico e político. 
Enquanto o objetivo	 do	 estudo	 é permitir a correção do modelo de 
causalidade e, consequentemente, da implantação, visando reorientá-la 
em função dos objetivos propostos. Assim, pode-se escolher racionalmente 
entre alternativas que aumentem a eficiência das políticas. Como 
consequência, em razão dos escalões envolvidos na política: para os 
superiores, a avaliação permite uma alocação melhor dos recursos; para 
os administradores, a otimização da relação insumo/produto; e para os 
técnicos, maior conhecimento dos aspectos operativos que envolvem a 
política. (VIANA, 1996).
A	avaliação	de	impacto tem como objetivo medir os resultados dos 
efeitos de uma política. Exemplo, no caso de um produto como radiografia, 
que tem por efeito um diagnóstico, a avaliação de impacto mede, nesse 
nº de benefícios x proporção dos beneficiários 
que pertencem ao grupo focal
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caso, se houve a cura ou não da pessoa submetida a essa radiografia. 
Percebe-se, então, que a avaliação de impacto tem como objetivo 
determinar se houve modificação; a magnitude dessa modificação; quais 
segmentos afetou e em que medida; e quais foram as contribuições 
dos distintos componentes da política na realização de seus objetivos. 
(VIANA, 1996).
O desenvolvimentodas políticas públicas proporciona condições ao 
Estado para exercer sua função que é promover o bem estar da sociedade. 
Nesse sentido, é necessário que a gestão pública seja pautada por um 
modelo de excelência.
Você sabe quais são os elementos constitutivos de um Modelo de 
Excelência em Gestão Pública?
SeçãO 4
MODelO De eXCelênCIa
eM GeSTãO públICa
Antes de conceituar gestão pública, considera-se necessário 
contextualizar e apresentar os elementos constitutivos do Modelo de 
excelência, que assegura o cumprimento dos princípios norteadores da 
gestão pública.
Segundo o Ministério da Administração Federal e Reforma do 
Estado (1997), a partir de meados do século XX, a grande aceleração 
das relações sociais e econômicas inviabilizou a continuidade de 
uma administração pública essencialmente burocrática. O modelo 
burocrático, na sua concepção, é dominado pelo determinismo e pela 
linearidade, em consequência disso, é um modelo mais adaptado a um 
ambiente relativamente estável, de poucas transformações e mudanças 
razoavelmente previsíveis. O mundo globalizado, de mudanças constantes 
e imprevisíveis, bem como os avanços tecnológicos, impôs barreiras 
ao modelo burocrático. Assim, a gestão pública passou a exigir maior 
agilidade, descentralização, e controle de resultados. (MARE,1997).
Diante dessas mudanças surge então a necessidade de uma 
administração pública gerencial, a sociedade clama por moralidade, 
profissionalismo e excelência da administração pública, como também 
por melhor qualidade de vida e redução das desigualdades sociais. 
O cidadão gradualmente vem deixando de ser sujeito passivo e exige 
melhores serviços, mais transparência, honestidade, economicidade e 
efetividade no uso dos recursos públicos. Nesse aspecto, a busca pelo 
aperfeiçoamento e pela profissionalização da administração pública 
assume papel fundamental na medida em que procura minimizar 
o desempenho do Estado brasileiro, aproximando-o dos anseios da 
sociedade. 
Verifica-se então que o papel fundamental atribuído às organizações 
públicas no atual contexto é a de ampliar, de forma sistêmica e integrada 
as oportunidades dos cidadãos. O Estado tem o dever de estimular o 
desenvolvimento e a incorporação de novas tecnologias e inovações 
no setor público para que sejam criadas as condições necessárias ao 
atendimento crescente das demandas sociais. Para cumprir bem sua 
função, a administração pública – órgãos e entidades – deve possuir os 
recursos adequados e o capital humano necessário, de modo a atuar com 
eficiência, eficácia e efetividade em benefício da sociedade. Assim, faz-se 
necessário a mudança do paradigma essencialmente burocrático para um 
gerencial focado em resultados.
Você lembra o que consiste o Modelo Gerencial? 
No começo desta unidade está exposto sobre esse modelo, mas, vale 
ressaltar alguns aspectos. O Modelo Gerencial surgiu como estratégia 
para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos recursos 
sob a responsabilidade do Estado, tendo como foco os resultados e o 
atendimento das necessidades e interesses do cidadão. Para tanto, são 
empregados diversas ferramentas gerenciais, entre elas a mudança na 
postura estratégica das organizações públicas. 
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Nesse entendimento, os servidores devem estar alinhados com a 
organização e com as estratégias traçadas, implementar práticas que 
assegurem a utilização do capital intelectual de forma alinhada com 
a missão, objetivos estratégicos, valores organizacionais e metas da 
instituição, visando à maximização dos resultados e a coerência com os 
princípios que devem nortear as ações do setor público, são iniciativas 
necessárias e indispensáveis ao desenvolvimento de uma cultura 
orientada a resultados. 
Ferreira (2009) comenta que um dos maiores desafios do setor 
público brasileiro, de natureza gerencial, fez com que se buscasse um 
modelo de excelência em gestão focado em resultados e orientado para o 
cidadão. Esse modelo tem por objetivo guiar as organizações públicas em 
busca de transformação gerencial rumo à excelência e, ao mesmo tempo, 
permitir avaliações comparativas de desempenho entre organizações 
públicas brasileiras e estrangeiras. 
O que consiste o Modelo de Excelência da Gestão Pública?
O modelo de excelência é a representação de um sistema de gestão 
que visa aumentar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações 
executadas. É constituído por elementos integrados, que orientam a 
adoção de práticas de excelência em gestão com a finalidade de levar 
as organizações públicas brasileiras a padrões elevados de desempenho 
e de qualidade. O modelo foi concebido a partir da premissa de que a 
administração pública tem de ser excelente sem deixar de considerar as 
peculiaridades inerentes à sua natureza. (FERREIRA, 2009).
Na figura 4 se pode evidenciar o ciclo da gestão pública enquanto 
parte do Modelo de Excelência da Gestão Pública para o Ministério do 
Planejamento.
Para Ferreira (2009), a adoção de um modelo específico para a 
gestão pública tem como propósito considerar os princípios, os conceitos 
e a linguagem que caracterizam a natureza pública das organizações 
e que impactam na sua gestão, e inerentes à natureza das instituições 
públicas, que diferenciam das organizações da iniciativa privada, sem 
prejuízo do entendimento de que devem ser excelentes e eficientes. 
Esse mesmo autor salienta que, embora inspirada na iniciativa 
privada, o modelo gerencial deve impreterivelmente se adequar ao 
contexto político democrático no qual está inserido o setor público. 
A especificidade da organização governamental deriva, em primeiro 
lugar, da motivação que se guia: enquanto as empresas buscam o lucro, 
os gestores públicos devem atuar conforme o interesse público. É bem 
verdade que os políticos também se orientam pelo desejo de reeleição 
e que os burocratas podem ser capturados pelos interesses econômicos. 
Mas é a necessidade de se ter o crivo democrático que torna a ação 
de políticos e burocratas passível de controle público. Controle este, 
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presente nos arranjos da democracia representativa, nos mecanismos 
da democracia direta ou, recentemente, na participação dos cidadãos 
na avaliação e na gestão de políticas públicas, formas típicas do modelo 
gerencial. Esse tipo de controle democrático não encontra similar nas 
organizações privadas. 
Finalizando esta unidade, a partir dos fundamentos apresentados 
envolvendo a Gestão Pública, você terá a oportunidade de estudar a sua 
definição.
O que é gestão pública? 
A Gestão Pública compreende todo e qualquer processo gerencial 
que tem por finalidade a execução de ações e políticas públicas assumidas, 
direta ou indiretamente, por um ente estatal. Portanto, Gestão Pública é 
a administração de organizações do setor público e abrange os processos 
de planejamento (formulação de objetivos e planos), de organização 
(educar e fazer / execução), de direção (coordenação e comando) e de 
controle (monitoramento, medição do desempenho, correção e melhoria) 
das ações governamentais, conforme apresentado na Figura 4.
Na visão de Ferreira (apud SANTOS, 2006), a gestão pública está 
relacionada ao desempenho das funções de gerência pública dos negócios 
do governo. Diferenciando a gestão da administração públicapor ser 
a gestão associada a um período de tempo determinado – o mandato, 
enquanto que, a administração é exercida por tempo indeterminado.
Ressalta-se que a Gestão Pública deve cumprir o que está 
estritamente estabelecido na lei, consequentemente, está subordinada 
à lei, todas as etapas do processo administrativo na esfera pública no 
qual, o planejamento e a gestão estratégica se inserem. O objetivo da 
gestão pública é o bem comum da coletividade administrado. Portanto, 
o processo de planejamento e gestão estratégica deve estar voltado à 
consecução desse objetivo. 
A partir dos fundamentos contextuais apresentados nesta unidade, 
você conseguiu compreender a abrangência do conceito de Gestão 
Pública?
Então, busque refletir sobre o inter-relacionamento entre os assuntos 
abordados nas seções desta primeira unidade, visando formar o contexto 
em que o processo de planejamento e a gestão estratégica se inserem.
Para sedimentar o conhecimento apreendido, faça as atividades no 
final da unidade e, após, busque debater sobre seus comentários.
Nesta primeira unidade você foi conduzido a entender o conceito de gestão pública a 
partir do estudo: das bases do atual contexto da Gestão Pública brasileira, que compreende 
o Modelo Gerencial e, surgiu como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a 
administração dos recursos sob a responsabilidade do Estado, cujo foco é nos resultados; 
dos princípios norteadores da Gestão Pública brasileira que se constituem em legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, estão previstos no artigo 37 da 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, e consubstanciam em ideias centrais 
norteadoras das ações administrativas, assim, o gestor não pode delas se desviar, sob pena 
prevista em lei de improbidade e responsabilidade administrativa aquele que desrespeitar; 
das Políticas Públicas que compreendem um conjunto de programas, ações e atividades 
desenvolvidas pelo Estado e visam assegurar determinado direito de cidadania; do Modelo 
de Excelência em Gestão Pública que consiste na representação de um sistema de gestão 
e visa aumentar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações executadas, pois, é focado 
em resultados e orientado para o cidadão. 
Para finalizar esta unidade, você apreendeu que a gestão pública está relacionada 
ao desempenho das funções de gerência pública dos negócios do governo e associada a 
um período de tempo determinado – o mandato. Depreende-se desse entendimento que, a 
gestão pública desenvolve processos gerenciais compreendendo desde o planejamento até 
o controle das ações governamentais, nas esferas federal, estadual e municipal.
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1. Disserte sobre as principais transformações propostas pelo modelo gerencial 
para a gestão pública brasileira. Descreva quais das transformações propostas 
você evidencia efetivamente implantadas.
2. Descreva e exemplifique os princípios norteadores da eficiência na Gestão 
Pública.
3. De que forma a sociedade pode intervir no planejamento e execução do 
Orçamento das Políticas Públicas?
4. Existe relação entre as Políticas Públicas e o processo de Planejamento e Gestão 
Estratégica? Justifique sua resposta.
5. Quais são os fundamentos da excelência em gestão pública?
planejamento estratégico
Aparecida do Rocio Freitas
Neuza Corte de Oliveira
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IIAo finalizar esta unidade, você deverá ser capaz de:
•	 Compreender os fundamentos do Planejamento Estratégico.
•	 Descrever as etapas do Planejamento Estratégico.
•	 Evidenciar a importância da participação na construção do 
Planejamento Estratégico.
ROteiRO De estUDOs
ObjetivOs De estUDOs
•	 SEÇÃO 1: Fundamentos do Planejamento Estratégico
•	 SEÇÃO 2: Etapas do Planejamento Estratégico
•	 SEÇÃO 3: Planejamento Estratégico e Participação
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Na Unidade I, você pode compreender o significado da gestão 
pública brasileira a partir dos fundamentos contextuais abordados, que 
subsidiam o cenário onde o processo de planejamento estratégico se 
insere. Essa temática é deveras relevante para o estudo da gestão pública, 
pois, para que uma organização cumpra com efetividade sua missão, é 
imprescindível que suas ações decorram de um planejamento organizado 
e permanente, baseado nas políticas e diretrizes públicas, às quais a 
organização se vincula, no conhecimento das expectativas de clientes e 
usuários, e levando em conta as condições e meios de que dispõe.
Portanto, verifica-se que o planejamento estratégico é um importante 
instrumento de gestão para as organizações na atualidade, sejam elas 
públicas ou privadas e que o mesmo constitui uma das mais importantes 
funções administrativas. É por meio dele que o gestor e sua equipe 
estabelecem os parâmetros que vão direcionar a organização e atingir 
seus objetivos. 
Em consonância, o objetivo do planejamento é fornecer aos gestores 
e suas equipes, informações para a tomada de decisões, ajudando-os a 
atuar de forma proativa, ou seja, antecipando-se às mudanças.
Elaborando uma relação entre as duas unidades, é fundamental 
conhecer o contexto onde está inserida a organização, ou seja, para que 
as ações resultantes de um planejamento se realizem, concretizando a 
implementação das políticas públicas formuladas, é imprescindível que 
cada servidor tenha plena consciência da missão institucional e pleno 
conhecimento dos resultados globais desejados.
paRa InÍCIO De COnveRSa SeçãO 1
fUnDaMenTOS DO planejaMenTO 
eSTRaTÉGICO
Em sentido amplo, é possível evidenciar que o atual contexto, 
aonde se inserem as organizações quer sejam do setor privado ou do 
setor público, caracterizam por ser dinâmico, complexo e competitivo. 
Assim, é imprescindível às organizações, estabelecer os resultados 
(fins) que pretendem alcançar e a trajetória (meios) para alcançá-los. O 
planejamento é a função da administração responsável pela definição dos 
objetivos e concepção de planos que integram e coordenam as ações. 
Por que planejar?
A primeira coisa que vem à mente das pessoas quando se fala 
em planejamento é que ele é realizado por um grupo de pessoas 
extremamente burocratas que passam o tempo todo envolvidos com 
planilhas, gráficos e reuniões sem fim que não levam a lugar nenhum. 
A realidade, porém, mostra-se diferente. Planejar é algo comum que 
é realizado frequentemente por todos. Portanto, planejar faz parte do 
cotidiano do ser humano. Planeja-se o nascimento de filhos, entrar na 
faculdade, casamento, férias (quanto tempo ficar-se-á afastado de casa, 
para qual lugar ir, quanto gastar, qual o meio de transporte e outros). A 
grande diferença entre o planejamento individual e o organizacional está 
no processo de planejamento. Referindo-se ao indivíduo, em se tratando 
da vida particular, geralmente o planejamento depende de uma única 
pessoa e é mais simplificado, nas organizações, ele envolve um número 
maior de pessoas e precisa ser formalizado.
Em relação às organizações, elas buscam no planejamento uma 
série de respostas para diversas situações institucionais como: 
a) Estabelecer foco e prioridades: assim elas conseguem otimizar a 
alocação de recursos nos pontos que são realmente importantes e que 
vão resultar em maiores agregações de valor. 
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b) Identificar oportunidades de melhoria: para poder corrigir rumos